Categoria: Giurisprudenza

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

O.T. e F.R. convenivano in giudizio davanti al Pretore di Modena sezione distaccata di Finale Emilia L.G. per sentirlo condannare al risarcimento dei danni provocati al loro appartamento dai lavori di ristrutturazione dal medesimo eseguiti in quello sottostante.

Si costituiva il convenuto, chiedendo il rigetto della domanda;

deduceva che aveva affidato l’esecuzione dei lavori di ristrutturazione all’impresa G. che li aveva effettuati in base al progetto e alle istruzioni del direttore dei lavori, geom.

R..

In subordine, chiedeva che i predetti fossero dichiarati unici responsabili di quanto dedotto dagli attori e fossero condannati a risarcire gli attori o, in subordine, che fossero tenuti a manlevare di quanto esso convenuto fosse condannato a pagare ai medesimi.

Procedutosi alla chiamata in causa del G. e del R., questi si costituivano, chiedendo il rigetto della domanda nei loro confronti proposta.

Con sentenza del 1 giugno 2000 il Tribunale di Modena condannava il convenuto al risarcimento dei danni che erano liquidati a favore degli attori in L. 7.805.100 sul rilievo che l’appaltatore G. aveva agito quale nudus minister attese le interferenze del committente nell’esecuzione dei lavori.

Avverso tale decisione proponeva appello il L.; gli attori spiegavano impugnazione incidentale relativamente al mancato rimborso delle spese di consulenza.

Tale giudizio era riunito a quello instaurato con la proposizione di distinto appello proposto dal L. e di contenuto identico al primo; in quest’ultimo giudizio spiegavano impugnazione incidentale il G. e il R.: il primo, lamentando che erroneamente era stato qualificato come appalto il contratto intercorso con il convenuto; il secondo denunciando l’erronea compensazione delle spese processuali, atteso il rigetto della domanda formulata nei suoi confronti.

Con sentenza dep. il 23 maggio 2005 la Corte di appello di Bologna, in riforma della decisione impugnata, rigettava la domanda proposta dagli attori nei confronti del L.; condannava l’impresa G. a risarcire gli attori dei danni patiti in conseguenza dei lavori eseguiti; respingeva l’appello incidentale proposto dal G. mentre accoglieva quello spiegato dal R..

Per quel che ancora interessa, era escluso che il L. si fosse ingerito nell’esecuzione dei lavori e che il G. avesse agito quale nudus minister, atteso che l’autonomia dell’appaltatore non veniva meno in considerazione dell’esistenza di un progetto predisposto dal direttore dei lavori nè delle direttive dal medesimo impartite durante la loro esecuzione o ancora per il fatto che il corrispettivo delle opere fosse determinato in economia.

La natura di appalto del contratto intercorso con il G. emergeva dal fatto che il medesimo, titolare di un assicurazione per la responsabilità civile con un massimale di L. un miliardo, operava con cinque dipendenti.

2. Avverso tale decisione propone ricorso per cassazione il G. sulla base di cinque motivi illustrati da memoria.

Resistono con controricorsi il L. e il R..
Motivi della decisione

1.1. Con il primo motivo il ricorrente, lamentando nullità della sentenza e del procedimento violazione dell’art. 112 cod. proc. civ., censura la decisione gravata che aveva condannato il chiamato in causa a titolo di garanzia impropria ai risarcimento in favore degli attori senza che questi avessero formulato una domanda nei suoi confronti: anzi all’udienza del 1-12-1999 gli attori avevano espressamente rinunciato a estendere la domanda.

1.2. Il secondo motivo, denunciando violazione dell’art. 112, lamenta la omessa pronuncia sull’eccezione di irritualità e tardività del produzione documentale deposita all’udienza di conclusioni: la questione viene riproposta per il caso di riesame della vicenda.

1.3. Il terzo motivo (violazione e falsa applicazione degli artt. 1615, 2083 2222 cod. civ., nonchè omessa e/o insufficiente e/o contraddittoria motivazione) censura la sentenza laddove aveva qualificato come appalto il contratto intercorso fra le parti, mentre agli atti vi era la prova della natura artigiana dell’impresa G. (certificato relativo all’iscrizione all’albo delle imprese artigiane), anche tenuto conto di quanto emerso dalla scrittura del 5-4-1995 di cui si lamenta l’omesso esame, in relazione alla natura dei lavori e al tipo di compenso pattuito: la circostanza che il G. operasse con cinque dipendenti, secondo quanto ritenuto dai Giudici, non era provata, essendo tale circostanza dichiarata in sede di interrogatorio formale dal R., che era un litisconsorte avente un contrapposto interesse: il riferimento alla polizza assicurativa era un elemento del tutto equivoco.

1.4. Il quarto motivo (violazione e falsa applicazione degli artt. 112 cod. proc. civ., nonchè omessa, insufficiente e artt. 2226, 2043, 2097, 1176 e 2043, omessa insufficiente e contraddittoria motivazione) denuncia la contraddittorietà fra la pronuncia di condanna emessa nei suoi confronti e quella di rigetto della domanda proposta nei confronti del R., tenuto conto che nei confronti dei medesimi era stata proposta la stessa domanda e la sentenza impugnata aveva qualificato diversamente le due posizioni processuali portato a soluzioni diverse.

Dopo avere rilevato l’erronea applicazione alla specie dei principi di diritto enunciati, deduce che il Giudice di appello si era limitato a verificare i soli elementi di prova utili a escludere la responsabilità del L., non aveva poi esaminato i mezzi di prova in ordine alla eventuale responsabilità del progettista e direttore dei lavori, tenuto conto che dalle dichiarazioni rese in sede di interrogatorio formale dal medesimo, questi era risultato munito di poteri di ingerenza, mentre il G. – quale semplice artigiano – aveva eseguito i lavori in economia. Tenuto conto degli obblighi di diligenza al quale deve conformarsi la condotta del direttore dei lavori, dall’esame – omesso dalla Corte di appello – degli elementi di prova, era emersa la esclusiva responsabilità del professionista, perchè il danno era ricollegabile a interventi su strutture portanti che rientravano nelle sue specifiche competenze tecniche. Il ricorrente non poteva essere considerato responsabile, atteso che il pagamento del corrispettivo comportava liberazione da ogni responsabilità. 1.5. Il quinto motivo censura la sentenza la quale, nel respingere la domanda proposta nei confronti del L., non aveva considerato i rapporti fra proprietà esclusive facenti parte del fabbricato condominiale e i relativi obblighi legali; in particolare non aveva considerato che se l’autonomia dell’appaltatore scelto senza colpa impedisce che dei danni derivati a terzi risponda il committente, ciò non esclude la responsabilità del committente; in particolare, in materia di condominio degli edifici, ciascun condomino è propter rem obbligato a non eseguire, nel piano o porzione di piano, opere che rechino danno a parti immobiliari di proprietà esclusiva di altri condomini. Verificandosi tale ipotesi di danno, la responsabilità del condomino obbligato non è esclusa dalla sola circostanza dell’aver egli affidato quelle opere ad un appaltatore, scelto senza colpa, il quale le abbia eseguite in regime di autonomia.

1.6. Il sesto motivo denuncia l’omesso esame dell’appello incidentale condizionato con cui esso ricorrente aveva invocato la responsabilità degli attori nel rifacimento della pavimentazione su un solaio già in precarie condizioni lignee vecchissime, come risultato da quanto riferito dallo stesso consulente di parte.

2.1. Vanno innanzitutto esaminati congiuntamente il primo, il quinto e il sesto motivo che sono strettamente connessi.

In primo luogo, va osservato che il principio dell’estensione automatica della domanda dell’attore al chiamato in causa da parte del convenuto trova applicazione allorquando la chiamata del terzo sia effettuata al fine di ottenere la liberazione dello stesso convenuto dalla pretesa dell’attore, in ragione del fatto che il terzo s’individui come unico obbligato nei confronti dell’attore ed in vece dello stesso convenuto, il che si verifica quando il convenuto evocato in causa estenda il contraddittorio nei confronti di un terzo assunto come l’effettivo titolare passivo della pretesa dedotta in giudizio dall’attore. Il suddetto principio, invece, non opera allorquando il chiamante faccia valere nei confronti del chiamato un rapporto diverso da quello dedotto dall’attore come "causa petendi" come avviene nell’ipotesi di chiamata di un terzo in garanzia, propria o impropria (Cass. 12371/2011). In sostanza l’estensione automatica presuppone la contestazione della legittimazione passiva del convenuto che, prospettandosi come alternativa a quella del terzo, è incompatibile con la evocazione del terzo come chiamata in garanzia (254/2006).

Nella specie, al di là delle espressioni usate, il convenuto L. invocava la responsabilità dei chiamati in causa in base a un titolo (contratto rispettivamente di appalto e di opera intellettuale intercorso) diverso da quello posto dagli attori a base della domanda azionata nei confronti del convenuto che era stato evocato in giudizio quale proprietario del soprastante immobile in cui erano stati effettuati i lavori, per i danni in tal modo loro cagionati.

Pertanto, i terzi erano stati chiamati a titolo di garanzia impropria dal convenuto per essere manlevato delle conseguente dannose di cui il medesimo fosse stato riconosciuto responsabile nei confronti degli attori quale proprietario dell’immobile de quo.

Non vertendo in una ipotesi di legittimazione passiva alternativa, la condanna diretta del terzo chiamato in causa postulava che gli attori avessero esteso la domanda nei loro confronti.

Peraltro, gli attori che avevano effettivamente esteso la domanda nei confronti dei chiamati, successivamente vi rinunciavano in sede di precisazione delle conclusioni. Deve senz’altro disattendersi l’eccezione di tardività al riguardo formulata dal resistente L.: la rinuncia alla domanda è espressione del diritto di difesa ed è ammissibile in sede di precisazione delle conclusioni che le parti rassegnano all’esito della istruttoria svolta, sicchè non incontra il divieto di modificare le conclusioni in base alle quali si determina il thema decidendum fissato definitivamente ex art. 183 cod. proc. civ..

Ne consegue che la sentenza impugnata, erroneamente ritenendo che nella specie si versasse nell’ipotesi di legittimazione alternativa del terzo chiamato in causa dal convenuto, ha omesso di pronunciarsi sulla domanda proposta dagli attori nei confronti del convenuto, essendosi limitata a prendere in esame la posizione dell’appaltatore quale unico responsabile dell’evento dannoso invocato dagli attori.

I Giudici avrebbero dovuto innanzitutto verificare la responsabilità del convenuto che, come si è detto, era stato evocato in giudizio quale proprietario del bene sul quale il medesimo aveva fatto eseguire i lavori affidati all’impresa e sotto la direzione del R. e, ove fosse stata riconosciuta, avrebbero dovuto esaminare la domanda di manleva al fine di stabilire se sussistevano i presupposti per riversare sui terzi le conseguenze negative derivanti dall’attività dei medesimi.

A prescindere dunque dalle domande ed eccezioni sollevate dal chiamato in garanzia la sentenza avrebbe dovuto verificare i presupposti per l’accoglimento o meno della domanda proposta dagli attori e, alla stregua delle circostanze allegate dagli attori, avrebbe d’ufficio verificare se ricorresse o meno la responsabilità del convenuto per avere, quale condomino, arrecato danni agli immobili di proprietà esclusiva: infatti, ciascun condomino è obbligato, "propter rem", a non eseguire, nel piano o porzione di piano di sua proprietà, opere arrecanti pregiudizio agli immobili di proprietà esclusiva di altri condomini, ed è, pertanto, responsabile dei danni conseguenti a dette opere, senza che possa assumere rilevanza l’affidamento delle stesse ad un appaltatore che le abbia, a sua volta, eseguite in regime di autonomia (Cass. 11717/1997; 3472/1976). D’altra parte, l’ipotesi del concorso di colpa del danneggiato di cui all’art. 1227 cod. civ., comma 1, non concretando un’eccezione in senso proprio, ma una semplice difesa, deve essere esaminata e verificata dal giudice anche d’ufficio, attraverso le opportune indagini sull’eventuale sussistenza della colpa del danneggiato e sulla quantificazione dell’incidenza causale dell’accertata negligenza nella produzione dell’evento dannoso, indipendentemente dalle argomentazioni e richieste formulate dalla parte; pertanto, anche il giudice d’appello può valutare d’ufficio tale concorso di colpa nel caso in cui il danneggiante si limiti a contestare "in toto" la propria responsabilità (Cass. 6529/2011).

2.2. Il secondo motivo va disatteso.

In primo luogo, come lo stesso ricorrente afferma, la documentazione in questione non è stata esaminata e non ha assunto alcun rilievo nella decisione;

il motivo in ogni caso difetta di autosufficienza in quanto non specifica i singoli documenti che sarebbero stati irritualmente e tardivamente depositati all’udienza ivi indicata: sarà in ogni caso il giudice di rinvio a dovere verificare l’ammissibilità o meno della predetta documentazione.

2.3. Il terzo motivo va rigettato.

La sentenza, nel qualificare come appalto il contratto de quo, ha considerato le dimensioni dell’impresa del ricorrente, avendo accertato che la stessa aveva cinque dipendenti. In proposito, occorre considerare che, al fine di stabilire la natura del contratto, rileva la effettiva organizzazione dell’impresa esecutrice dei lavori, non assumendo carattere decisivo la iscrizione all’albo delle imprese artigiane nè tanto meno le modalità di determinazione del corrispettivo pattuito o la natura dei lavori.

Per quel che concerne la prova della circostanza relativa al numero dei collaboratori utilizzati dall’impresa, trattasi di un tipico accertamento di fatto che è riservato all’indagine del giudice di merito, dovendo qui rilevarsi che costituisce oggetto dell’apprezzamento discrezionale a quest’ultimo demandato il valore probatorio delle dichiarazioni rese da un litisconsorte in sede di interrogatorio formale.

2.4. Anche il quarto motivo va rigettato.

In primo luogo, va osservato che seppure la chiamata in causa dei chiamati in causa ha determinato la instaurazione di un contraddittorio anche fra i medesimi, nondimeno nella specie il ricorrente non ha interesse a impugnare la pronuncia di rigetto emessa nei confronti del R. posto che alcuna domanda risulta nel giudizio di merito nei confronti del medesimo proposta dal ricorrente il quale neppure ha esperito azione di regresso o diretta ad accertare la colpa al medesimo ascrivibile.

Ciò posto, va osservato che, in considerazione dell’autonomia gestionale del rischio con riferimento all’assetto organizzativo dell’impresa, alla scelta ed all’utilizzo dei mezzi ritenuti necessari ed alle modalità di esecuzione dell’opera commissionata, la responsabilità dell’appaltatore sussiste anche nell’ipotesi in cui la sua sfera di autonomia e discrezionalità venga limitata dal controllo e dall’ingerenza del committente e dalle istruzioni dal medesimo impartite, direttamente o tramite il direttore dei lavori, tale sfera di autonomia dovendosi ritenere esclusa nel solo caso in cui ingerenza ed istruzioni abbiano una continuità ed una analiticità tali da elidere, nell’esecutore, ogni facoltà di vaglio, di guisa che il rapporto di appalto si trasforma, "ipso facto", in un rapporto di lavoro subordinato. Pertanto, l’autonomia e la responsabilità dell’appaltatore nell’esecuzione dell’opera non vengono meno per il solo fatto che egli abbia ottemperato a specifiche richieste o a direttive del committente, sia perchè tale circostanza non è idonea a trasformarlo in "nudus minister" di quest’ultimo, sia perchè egli, comunque, non è tenuto a seguire supinamente direttive che importino lesioni di diritti assoluti dei terzi, ai quali non può opporre di aver cagionato il danno nella esecuzione degli obblighi contrattuali assunti verso il committente.

Nella specie, con accertamento di fatto incensurabile in sede di legittimità se non per vizi di motivazione da cui la sentenza impugnata è immune, i Giudici hanno escluso – alla stregua della valutazione delle risultanze processuali – che il controllo e le direttive impartite dal direttore dei lavori fossero tali da privare di autonomia l’appaltatore e che quindi questi fosse un mero esecutore delle direttive del committente o del direttore dei lavori.

Orbene – premesso che la domanda di garanzia proposta nei confronti dell’appaltatore e quella contro il direttore dei lavori sono fondate su una causa petendi diversa, perchè evidentemente si basano sulla violazione delle obbligazioni derivanti dai rispettivi contratti e che hanno differente contenuto l’esclusione di responsabilità del direttore dei lavori non è di per sè in contraddizione con l’affermazione di responsabilità dell’appaltatore, tenuto che, per quel che si è detto, il medesimo non era un mero esecutore delle direttive impartite dal direttore dei lavori. In effetti, la doglianza si risolve nella censura dell’apprezzamento delle risultanze istruttorie in merito all’accertamento circa i poteri di ingerenza del direttore dei lavori nell’esecuzione dell’opera che, come si è detto, la sentenza ha escluso;

il motivo difetta di autosufficienza laddove si denuncia l’omesso esame di rilevanti e decisivi mezzi di prova senza che sia trascritto il testo integrale delle relative risultanze (non essendo evidentemente sufficiente lo stralcio di frasi estrapolate dal complessivo contenuto delle dichiarazioni rese in sede di interrogatorio o di deposizione testimoniale, dovendo qui ricordarsi che in relazione al vizio di motivazione per omesso o erroneo esame di un documento, di una prova o della consulenza tecnica d’ufficio, il ricorrente ha l’onere, a pena di inammissibilità del motivo di censura, di riprodurre nel ricorso, in osservanza del principio di autosufficienza del medesimo, il documento o la prova nella sua integrità ovvero i passi salienti della consulenza tecnica in modo da consentire alla Corte, che non ha accesso diretto agli atti del giudizio di merito, di verificare la decisività della censura (Cass. 14973/2006; 12984/2006; 7610/2006; 10576/2003), tenuto conto che in proposito occorre dimostrare che la relativa acquisizione sia tale da invalidare, con giudizio di certezza e non di mera probabilità, l’efficacia probatoria delle altre risultanze di causa su cui si è fondato il convincimento del giudice del merito, si che la "ratio decidendi" venga a trovarsi priva di base. Pertanto, non può essere dedotto il vizio di motivazione per denunciare il mancato esame di elementi che siano suscettibili di essere liberamente apprezzati unitamente ad altri con essi contrastanti nell’ambito della valutazione discrezionale del complessivo materiale probatorio riservata al giudice di merito: altrimenti la Corte di Cassazione verrebbe in sostanza investita del riesame del merito della controversia, che è sottratto al giudice di legittimità.

Nella specie, il ricorrente formula una soggettiva valutazione delle circostanze sopra richiamate al fine di desumerne elementi di carattere presuntivo da cui, secondo il suo apprezzamento, dovrebbe trarsi la prova circa l’ingerenza del direttore dei lavori e l’assenza di autonoma decisionale dell’appaltatore.

Occorre al riguardo sottolinearsi che è inammissibile il motivo di ricorso per cassazione con il quale la sentenza impugnata venga censurata ai sensi dell’art. 360 cod. proc. civ., n. 5, qualora esso intenda far valere la rispondenza della ricostruzione dei fatti operata dal giudice al diverso convincimento soggettivo della parte e, in particolare, prospetti un preteso migliore e più appagante coordinamento dei dati acquisiti, atteso che tali aspetti del giudizio, interni all’ambito di discrezionalità di valutazione degli elementi di prova e dell’apprezzamento dei fatti, attengono al libero convincimento del giudice e non ai possibili vizi del percorso formativo di tale convincimento rilevanti ai sensi della disposizione citata. In caso contrario, infatti, tale motivo di ricorso si risolverebbe in una inammissibile istanza di revisione delle valutazioni e dei convincimenti del giudice di merito, e perciò in una richiesta diretta all’ottenimento di una nuova pronuncia sul fatto, estranea alla natura ed alle finalità del giudizio di cassazione (Cass. 67394/2010).

A prescindere da ogni considerazione su quelli che sono i presupposti dell’accettazione tacita dell’opera i riferimenti al riguardo formulati dal ricorrente appaiono del tutto fuori luogo, posto che nella specie la domanda proposta nei confronti dell’appaltatore aveva ad oggetto la responsabilità per i danni cagionati, ex art. 2043 cod. civ., a terzi dalla condotta lesiva del diritto di proprietà degli attori realizzata nell’immobile di proprietà del convenuto.

Pertanto il ricorso va accolto limitatamente ai motivi primo, quinto e sesto, dovendo essere respinti gli altri;

la sentenza va cassata cor. rinvio in relazione ai motivi accolti ad altra sezione della Corte di appello di Bologna che dovrà procedere al regolamento anche delle spese relative alla presente fase: il mancato esame della domanda proposta dagli attori nei confronti del convenuto e dunque dei necessari accertamenti riservati evidentemente al giudice di merito escludono i presupposti per la cassazione senza rinvio che presuppone tali accertamenti già compiuti dalla sentenza di merito, essendo appena il caso di ribadire che la Corte di Cassazione non ha diretto accesso agli atti processuali che non può esaminare.
P.Q.M.

Accoglie il primo, il quinte e il sesto motivo del ricorso rigetta gli altri cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia, anche per le spese della presente fase, ad altra sezione della Corte di appello di Bologna.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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Svolgimento del processo

1 Con atto notificato il 27 settembre 1996 – depositato il 26 ottobre 1996 – espone il ricorrente: (a) di esser dipendente del Consorzio di Bonifica Montana "Gronde dei Monti Aurunci" disciolto con L.R. 4/1984 e di esser stato, in attesa della completa attuazione degli articoli 15 e 16 di detta L.R., "temporaneamente preso in carico dalla Regione Lazio" senza tuttavia esser stato incluso nei ruoli regionali; (b) che, a fronte dell’invito della regione volto ad acquisire chiarimenti in ordine alla carica di amministratore ricoperta in alcune società ritenuta incompatibile, partecipava che non avendo ancora acquisito lo status di dipendente regionale poteva fruire della previsione contenuta nell’articolo 39 del c.c.n.l. dei dipendenti dei consorzi di bonifica sullo svolgimento di altre attività purché non in contrasto con le finalità consortili; (c) che con atto del 2 giugno 1994 – impugnato con distinto ricorso – la regione lo diffidava dal continuare l’attività richiamando l’articolo 55 della L.R. n. 20/73; (d) che con il provvedimento impugnato era dichiarato decaduto dall’impiego per incompatibilità.

1.1. Il provvedimento è illegittimo per: violazione e falsa applicazione dell’art. 15 della L.R. n. 4/1984 – eccesso di potere per errore nei presupposti.

2 Con istanza depositata il 12 agosto 2009, il ricorrente ha partecipato il persistente interesse alla definizione del ricorso.

3 Alla pubblica udienza del 12 maggio 2011 il ricorso è stato chiamato ed introdotto per la decisione.
Motivi della decisione

1 Il ricorrente agisce per l’annullamento della delibera n. 3364 del 24.04.1996, con la quale la Giunta Regionale del Lazio ha dichiarato la decadenza dal servizio per accertata incompatibilità ai sensi dell’art. 58 del D. Lgs. n. 29/93, artt. 60 e 63 D.P.R. n. 3/57 ed art. 63 L.R. n. 20/73.

2 In via preliminare, stante anche l’istanza di riunione ad altro ricorso (701/96), ritiene il Collegio di dover riprodurre in tale sede la sentenza n. 282 del 7 marzo 2002 con la quale la Sezione ha definito, previa riunione, i ricorsi nn. 1616/94 e 701/96 proposti per l’annullamento delle note n. 6792/204 del 2 giugno 1994 e n. 2395/20 del 19 febbraio 1996 con le quali, rispettivamente, la regione: (a) accertata la qualità di amministratore unico di tre società, in contrasto con il divieto di cui all’art. 55 della L.R. n. 20 del 1973, diffidava il ricorrente dal continuare l’attività, pena la decadenza dall’impiego; (b) accertato l’esercizio della carica di amministratore unico delle società DE.CO.RA e GIUEDIL e ritenendo tale carica in contrasto con l’art. 14, comma 5, del C.C.N.L. del 6 luglio 1995 relativo al personale del Comparto Regioni e Autonomie Locali, lo diffidava nuovamente dal continuare a rivestire tale carica, pena la decadenza dall’impiego decorso il termine di 15 giorni dalla ricezione dell’atto.

2.1 Nello specifico la Sezione, dichiarata l’improcedibilità del primo ricorso, ha così statuito: "L’impugnativa è, in ogni caso, destituita di fondamento, non essendo condivisibile l’erroneo presupposto della permanenza dello status di dipendente consortile, regolato dal relativo contratto, (ai sensi del quale sarebbe possibile esercitare l’attività di amministratore di società), sul quale il ricorrente fonda il proprio assunto difensivo. A smentire tale tesi, valga la considerazione di ordine logico, prima che giuridico, che lo scioglimento dei consorzi di bonifica e la conseguente assunzione in carico del personale dipendente da parte dell’Ente Regione priva di efficacia le relative norme contrattuali disciplinanti il rapporto di impiego, pur in pendenza dell’adozione delle misure necessarie per rendere definitivo il trasferimento nei ruoli regionali. Non solo, ma nel caso in esame è stata depositata in atti, la delibera della Giunta regionale del Lazio n. 226 del 20 gennaio 1987 la quale chiaramente dispone che il rapporto di lavoro del personale dei disciolti Consorzi di Bonifica Montana (tra i quali il Consorzio "Gronde degli Aurunci"), assunto temporaneamente in carico, in attesa del definitivo trasferimento, è disciplinato dalla normativa prevista per i dipendenti regionali. Tale delibera, certamente rilevante e avverso la quale non risulta proposta impugnativa e volendo tralasciare il pur consistente profilo di inammissibilità connesso a tale circostanza, priva, all’evidenza, di consistenza giuridica le argomentazioni difensive svolte. Onde deve darsi atto della piena legittimità della diffida ingiunta in applicazione dell’art. 55 della legge regionale del Lazio n. 20 del 1973 che fa divieto ai dipendenti regionali (e tale deve essere considerato il ricorrente) di "esercitare altra attività di lavoro autonomo o subordinato, anche saltuario, sia nel settore pubblico che in quello privato.".

3 Con il ricorso in esame, l’interessato deduce la violazione dell’articolo 15 della L.R. 4/1984 perché: – se è pur vero che svolge attività nell’organizzazione regionale, lo stesso non rivestirebbe lo status di dipendente regionale in quanto non ancora inquadrato nei relativi ruoli; – non sarebbe applicabile la disciplina del rapporto di lavoro regionale, perchè la delibera 226/1987 costituirebbe titolo inidoneo prevedendo la citata L.R. un "regolamento"; – comunque sarebbe stato salvaguardato il precedente trattamento normativo, quindi la disciplina del CCNL, meno restrittiva, il che avrebbe imposto un accertamento della causa di incompatibilità caso per caso.

4 I riprodotti motivi vanno disattesi, potendosi opporre: (a) quanto al primo profilo, da un lato, che la regione, come già anticipato dalla Sezione nel richiamato precedente, ha applicato la delibera di giunta, non impugnata, che estende al personale in questione le norme che disciplinano lo status del personale regionale, dall’altro che, posto che il ricorrente è incontestabilmente in posizione di ruolo, la mancata collocazione nei relativi ruoli nominativi è vicenda nel caso estranea quindi irrilevante, non solo in ragione della citata estensione, ma anche perché detta collocazione rileva ad altri fini di carattere generale (funzione organizzativa, ad esempio in relazione alla consistenza della dotazione organica) e singolare (ad esempio, anzianità di iscrizione suscettiva di incidere su altre vicende del rapporto); (b) quanto alla dedotta necessità di una fonte, formalmente e sostanzialmente regolamentare, che l’articolo 15 richiama le "norme regolamentari" con riguardo al trasferimento del personale quindi alla continuazione del rapporto con l’ente di destinazione definitiva, aspetto questo diverso da quello in esame, relativo alla disciplina di quel segmento del rapporto intrattenuto con la regione e, come detto, disciplinato in forza del rinvio di cui alla delibera 226 del 20 gennaio 1987; (c) quanto, infine, alla rappresentata rilevanza del c.c.n.l. del personale ex consortile che nel caso rileva, per le dette ragioni, la normativa sul rapporto dei dipendenti regionali.

5 Il ricorso va in conclusione respinto. Non si provvede ad alcuna statuizione sulle spese, in dipendenza della mancata costituzione in giudizio della regione.
P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione staccata di Latina (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

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Svolgimento del processo

Con ricorso notificato il 21 ed il 22 dicembre 2010, depositato nella Segreteria del Tribunale il successivo 23 dicembre, la A.C., soc. coop. edilizia di abitazione, impugnava il decreto dirigenziale n. 17095 del 29 novembre 2010, assunto il 26 novembre 2010 prot. n. 1631, del dirigente generale del Dipartimento 9 della Regione Calabria, con cui è stato disposto l’annullamento in autotutela del DDG n. 22874 del 31 dicembre 2008, recante approvazione del bando di concorso per la realizzazione di alloggi di edilizia sociale da offrire in locazione o in proprietà, nonché degli atti della procedura selettiva adottati in esecuzione del medesimo decreto.

La ricorrente, che, a seguito della partecipazione alla procedura, era stata ammessa al finanziamento previsto dal bando annullato, deduceva a fondamento del gravame la violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/90, dei principi in materia di annullamento d’ufficio e del principio di proporzionalità, nonché eccesso di potere per sviamento di potere, travisamento dei fatti, carenza dei presupposti illogicità ed ingiustizia manifesta.

Non sussisterebbero le condizioni, codificate dall’art. 21 nonies della l. n. 241/90 per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio, costituite dall’illegittimità dell’atto, dalla sussistenza di ragioni di interesse pubblico, dall’esercizio del potere entro un termine ragionevole, dalla valutazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati rispetto all’atto da rimuovere.

In particolare:

1) L’atto oggetto di annullamento sarebbe, comunque, esente dai vizi rilevati, in quanto:

a) il metodo di selezione prescelto, costituito dalla c.d. procedura a sportello con formazione di una graduatoria sulla base di specifici criteri per le domande presentate nella stessa giornata, sarebbe assolutamente comune e ordinario, essendo solitamente scelto ogni qual volta si sia di fronte ad un numero di partecipanti presumibilmente molto elevato e si tratti, non di aggiudicare una gara d’appalto, ma di conferire aiuti alle imprese e per la concessione di borse lavoro e incentivi occupazionali;

b) sarebbe inesatta l’affermazione, di cui al provvedimento impugnato, secondo la quale sarebbe stata privilegiata la velocità rispetto alla qualità, come dimostrato dal fatto che la prevista priorità non ha determinato alcun effetto reale, atteso che nessuna cooperativa o impresa esclusa dal finanziamento ha ottenuto un punteggio maggiore rispetto ai concorrenti ammessi a finanziamento;

c) contrariamente a quanto specificato nel provvedimento di annullamento, la procedura prescelta, definita ibrida, sarebbe perfettamente legittima, eliminando alcuni inconvenienti della procedura a sportello pura, che si presterebbe a determinare situazioni casuali e incontrollabili ovvero a causare lunghe code d’attesa, con ricorso ad espedienti vari al fine di acquisire la priorità;

d) del pari privo di fondamento sarebbe l’ulteriore argomento di cui al provvedimento impugnato, secondo cui le procedure a sportello sarebbero ammissibili solo se non sussiste preventiva contezza dell’importo da finanziare, in quanto nessun bando pubblico può essere indeterminato nell’importo, giacché ogni spesa deve sempre essere specificamente prevista in bilancio e formalmente autorizzata;

e) sarebbe errato l’assunto secondo cui il bando avrebbe violato la norma contenuta nell’art. 65 della l.r. n. 34/02 che prevede la competenza provinciale in ordine alla "localizzazione degli interventi da finanziare con le risorse previste dai piani e programmi regionali", in quanto il bando stesso sarebbe stato emanato in attuazione, non già della l.r. n. 34/02, ma della l.r. 16 ottobre 2008, n. 36, che ha indicato le finalità e gli obiettivi perseguiti, stanziato fondi pari a 155 milioni di euro e stabilito la suddivisione economica tra alloggi da cedere in locazione e alloggi da cedere in proprietà;

f) non implicherebbe alcuna illegittimità la circostanza che il bando abbia previsto un punteggio aggiuntivo di 2 p. in caso di SOA e solo di 1,5 p. in caso avvalimento di SOA di altra impresa, giacché la previsione sarebbe stata posta in attuazione di un principio di equità; i principi cui si richiama il provvedimento di annullamento in autotutela sarebbero, comunque, propri delle procedure di appalto e nulla avrebbero a che fare con la procedura di cui si tratta; l’avvalimento previsto nel codice dei contratti, inoltre, sarebbe finalizzato al possesso dei requisiti di ammissibilità e non già ad ottenere punteggio ulteriore;

g) del tutto legittima sarebbe la previsione di un punteggio aggiuntivo per l’esperienza consolidata;

h) non sussisterebbe alcuna indeterminatezza nelle previsioni volte a favorire gli interventi definiti complessi, giacché il riferimento dovrebbe intendersi fatto ai programmi complessi di cui alla legge n. 179 del 1992;

i) nessuna indeterminatezza vi sarebbe in ordine al livello "di definizione dello strumento urbanistico di riferimento (approvato, adottato o, addirittura solo programmato)", giacché il bando si riferirebbe chiaramente allo strumento urbanistico efficace e vigente;

l) sarebbe palesemente fuor di luogo l’argomento, rinvenibile nell’atto impugnato, secondo cui erroneamente il bando prenderebbe in considerazione "le sole istanze corredate da documentazione comprovante il possesso del requisito dichiarato, alterando così le regole della selezione che prevedevano l’assegnazione del punteggio, unicamente, sulla scorta delle dichiarazioni prodotte";

m) del pari infondato sarebbe l’assunto secondo cui il bando avrebbe previsto un punteggio per "interventi di recupero del patrimonio immobiliare esistente o nuove costruzioni insediati nelle aree degradate con la contestuale rimozione di reliquate edili, industriali e materiali inquinante", omettendo di specificare cosa s’intendesse per tali tipologie": il bando, infatti, non avrebbe fatto altro che riprendere pedissequamente le previsioni della l.r. n. 36/2008;

n) contrariamente a quanto sostenuto nell’atto impugnato, sarebbero chiare le previsioni relative al meccanismo premiale di cui all’art. 11 punto B lett. e) in ordine al rendimento energetico;

o) nessuna difficoltà interpretativa sussisterebbe in ordine alla previsione di un numero complessivo di alloggi finanziabili per ogni concorrente non superiore a 200, "incrementabile fino a 250 alloggi in ipotesi di partecipazione a programmai complessi";

p) sarebbe inesatta l’affermazione secondo cui in relazione agli alloggi da cedere in locazione non sarebbe stato indicato preventivamente il canone da inserire nelle convenzioni, giacché l’art. 15 del bando avrebbe previsto che il canone di locazione sarebbe stato "stabilito e reso noto con apposito accordo con l’ANCI Regionale entro e non oltre 30 giorni dalla data di pubblicazione del presente bando".

2) I soggetti indicati quali beneficiari del finanziamento avrebbero acquisito un pieno e legittimo affidamento, a causa del tempo trascorso e dei concreti e reiterati atti e comportamenti della Regione Calabria, avendo, tra l’altro, concentrato la propria attività sulle opere cui si riferisce il bando, impiegati tempo e risorse e perso altre occasioni di lavoro.

Per effetto di tali reiterate e formali manifestazioni, per il trascorrere del consistente lasso temporale di due anni dall’adozione del bando nonché sulla base delle vittoriose controversie cautelari concluse presso il TAR, la ricorrente cooperativa avrebbe posto in essere una serie di iniziative e rinunciate ad altre non compatibili con le previsioni del bando.

3) Sarebbe insussistente anche il terzo requisito richiesto dalle norme ai fini dell’esercizio del potere di autotutela, costituito dall’interesse pubblico all’annullamento.

Sarebbe erroneo l’assunto di cui al provvedimento impugnato, secondo cui l’interesse pubblico sarebbe in re ipsa, trattandosi di evitare esborso di denaro pubblico, in quanto tale interesse sarebbe riscontrabile solo in presenza di esborsi non dovuti, e non già a seguito di una formale gara con un’ampia partecipazione ed una selezione posta su criteri oggettivi.

Parte ricorrente chiedeva, quindi, l’annullamento del provvedimento impugnato.

Si costituiva la Regione Calabria, che, messa in luce l’ampiezza della potestà discrezionale esercitata, poneva in rilievo l’illogicità della procedura delineata dal bando, che avrebbe comportato gravi disparità a livello territoriale e determinato ingiustificati vantaggi in favore di alcuni proponenti. Essa contestava in maniera analitica le deduzioni avversarie riguardanti l’insussistenza di profili di illegittimità del provvedimento annullato con l’atto impugnato.

Non si sarebbe consolidato alcun affidamento, anche per la presenza di un cospicuo contenzioso e per l’intervento, a ridosso dell’approvazione della graduatoria, di provvedimenti di sospensione del bando.

Non potrebbe assumere alcun rilievo, ai fini dell’affermazione del consolidamento di una situazione di affidamento, la circostanza, riferita dalla ricorrente, dell’avvenuto acquisto di aree per la realizzazione di 55 alloggi in Cosenza e 65 in Catanzaro, atteso che, per previsione del bando, la proprietà delle aree doveva risultare da atto scritto di data anteriore alla presentazione della domanda, avvenuta il 3 marzo 2009.

La Regione Calabria, chiedeva, pertanto, il rigetto del ricorso.

Alla pubblica udienza del 9 giugno 2011 la causa era trattenuta per la decisione.

Motivi della decisione

1. Con D.D.G. n. 22874 del 31 dicembre 2008 la Regione Calabria ha approvato il bando di concorso per la realizzazione di alloggi di edilizia sociale da offrire in locazione o proprietà, secondo le previsioni della l.r. 16 ottobre 2008 n. 36 e del D.M. 22 aprile 2008.

Il bando di gara ha previsto che i soggetti proponenti potessero formulare le loro proposte relative agli interventi da realizzare, presentando le relative domande a partire dal 3 marzo 2009 e fino al 31 marzo 2009.

Lo stesso bando ha stabilito un ordine di priorità delle domande, da determinare sulla base del criterio cronologico di presentazione delle stesse, prevedendo, altresì, per il caso in cui le domande di finanziamento alloggi dichiarate ammissibili avessero richiesto risorse superiori a quelle disponibili, la formazione di una graduatoria sulla base di specifici criteri per le domande inoltrate nella stessa giornata.

La graduatoria delle domande presentate il 3 marzo 2009 è stata approvata con decreto regionale prot. n. 1597 del 5 ottobre 2009. In base a tale graduatoria la cooperativa ricorrente è stata inserita in posizione utile per il finanziamento. Di ciò è stata data formale comunicazione con racc. a/r del 17 marzo 2010, nella quale è stato specificato che l’avvio dei lavori avrebbe dovuto avere luogo nel termine di 180 giorni, previa verifica della documentazione.

A seguito di deliberazione n. 474 del 28 giugno 2010 della Giunta Regionale, è stata disposta, con D.D.G. n. 10462 del 19 luglio 2010, una sospensione cautelare dell’efficacia ed esecutività delle graduatorie per la durata di 60 giorni, prorogata di ulteriori 20 giorni con DDG n. 13324/2010.

Con nota del 30 settembre 2010 è stato comunicato a tutti i soggetti utilmente collocati nelle graduatorie "l’avvio del procedimento di annullamento in autotutela del bando selettivo in oggetto, approvato con D.D.G. n. 22874/2008, nonché di tutti gli atti della procedura concorsuale adottati in esecuzione dello stesso", con avvertenza che "i soggetti interessati potranno produrre le proprie controdeduzioni entro il termine perentorio di 10 (dieci) gg. dalla pubblicazione della presente comunicazione e inviarle allo scrivente Settore U.O.A., presso il quale è possibile prendere visione degli atti concernenti il procedimento".

Con decreto n. 17095 del 29.11.1965, assunto il 26.11.2010 prot. n. 1631, il dirigente generale del Dipartimento 9 della Regione Calabria ha annullato in autotutela il DDG n. 22874 del 31 dicembre 2008 e tutti gli atti della procedura selettiva adottati in esecuzione del medesimo decreto.

Il provvedimento risulta adottato sulla base di un complesso di argomenti, tra i quali:

– l’illegittimità del bando in quanto informato ad un sistema "a sportello", applicabile in via esclusiva ai bandi che non prevedono indicatori prestazionali o di valore, per i quali la tempestività, attraverso l’acquisizione a protocollo, diventa fattore premiante; – nel bando, in maniera contraddittoria, sarebbe stata prevista sia una valutazione comparativa delle domande sia, quale criterio di priorità, l’ordine cronologico: ciò avrebbe creato uno sbarramento temporale a tutto discapito della qualità del programma;

– la procedura a sportello, consentendo il finanziamento delle istanze presentate il primo giorno utile, avrebbe creato delle disomogeneità territoriali nella distribuzione delle risorse, in violazione dell’art. 65 della l.r. n. 34/2002, che impone la preventiva localizzazione degli interventi da finanziare con le risorse previste dai piani e programmi regionali;

– l’illegittimità del bando per la forte equivocità, irragionevolezza ed incoerenza dei meccanismi premiali e valutativi, in quanto:

a) è stato previsto, in violazione dei principi comunitari, un punteggio differenziato per il caso di possesso di SOA e per quello di avvalimento;

b) è stato premiato il requisito dell’esperienza consolidata, in danno dei "newcomers";

c) non è stata fornita definizione degli interventi complessi, per i quali è stata prevista l’attribuzione di punteggio aggiuntivo, e non è stato richiesta documentazione attestante il livello di definizione dello strumento urbanistico di riferimento;

d) non sono state fornite le necessarie specificazioni in ordine alle ipotesi di interventi di recupero del patrimonio immobiliare esistente o di nuove costruzioni in aree degradate, né in ordine al comportamento prestazionale in termini di rendimento energetico, per i quali è stato previsto un punteggio aggiuntivo;

e) è generica e fonte di confusione la previsione del bando per la quale il numero complessivo di alloggi finanziabile per ciascuna tipologia non può essere inferiore a 9, né superiore a 200, incrementabili fino a 250 alloggi in ipotesi di partecipazione a programmi complessi;

f) in relazione agli alloggi da cedere in locazione non risulta preventivamente stabilito, a fini orientativi, un modello di analisi economico – finanziaria al fine di consentire di ponderare il canone di locazione.

Delineati i profili di illegittimità che, a giudizio dell’organo procedente affliggono il bando oggetto di annullamento, e richiamate alcune ordinanze cautelari di questo Tribunale che, avendo sospeso l’esclusione di alcuni concorrenti, avrebbero implicato ripercussioni sulle graduatorie di riferimento, nel provvedimento viene affrontata la problematica relativa alla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale all’esercizio del potere di autotutela ed alla prevalenza di esso rispetto agli altri interessi, alla luce delle previsioni dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990.

Al riguardo, viene specificato che:

– l’esercizio del potere di autotutela in relazione a provvedimenti che implicano illegittimo esborso di denaro pubblico non richiede l’effettuazione di un giudizio relativo alla sussistenza e prevalenza di un interesse pubblico, in quanto sussistente in re ipsa, vale a dire nel fatto stesso nell’indebita erogazione di benefici economici gravanti sulle finanze pubbliche, peraltro di rilevante entità, ammontando a complessivi Euro 155.000.000,00;

– nessun rilievo, in senso contrario, ha il decorso del tempo;

– la Regione non ha ancora emesso alcun decreto di finanziamento e l’inizio dei lavori, a norma dell’art. 13 del bando, risulta subordinato alla comunicazione dell’intervenuto finanziamento;

– in ogni caso, la materiale erogazione del finanziamento sarebbe soggetta alle procedure ed alla documentazione tecnica ed amministrativa che il soggetto attuatore è tenuto a rispettare e presentare, ai sensi dell’art. 16 del bando.

Su tali basi, la Regione ha proceduto all’annullamento in autotutela del bando e di tutti gli atti della procedura concorsuale posta in essere in esecuzione di esso.

2. Il Collegio ritiene di dover partire dall’esame dei profili attinenti alla sussistenza ed alla rilevanza dell’interesse pubblico in rapporto agli interessi dei soggetti privati che hanno partecipato alla procedura avviata con il bando annullato e, segnatamente, in relazione all’affidamento in essi ingenerato dall’attività della Pubblica Amministrazione, in ragione della priorità logica di tali profili.

Come riferito nell’esposizione in fatto, parte ricorrente si concentra sull’affermazione di cui al provvedimento impugnato secondo cui l’interesse pubblico, nel caso di specie, è in re ipsa, essendo implicito nell’esigenza di evitare l’esborso di denaro pubblico, indebito in quanto effettuato sulla base di atti illegittimi.

La ricorrente rileva che la presenza inre ipsa dell’interesse pubblico all’esercizio del potere di autotutela può ravvisarsi solo in presenza di esborsi non dovuti e non già in presenza di una formale gara con ampia partecipazione e selezione dei beneficiari sulla base di criteri oggettivi.

Le osservazioni della ricorrente colgono nel segno.

Secondo l’indirizzo giurisprudenziale consolidato, la sussistenza in re ipsa dell’interesse pubblico all’esercizio del potere di autotutela è ravvisabile allorché sia l’esborso di denaro pubblico, in sé considerato, ad essere contrario alle norme e non già quando, come nel caso di specie, l’esborso stesso sia frutto di atti considerati illegittimi. Una cosa è la contrarietà alle norme dell’erogazione di somme di denaro, in quanto, in ipotesi, espressamente vietata o fraudolenta, ben altra l’illegittimità, alla luce dei consueti indici, degli atti sulla base dei quali avvenga siffatta erogazione.

L’argomento dedotto nel provvedimento impugnato non costituisce, pertanto, base idonea per l’esercizio del potere di cui si tratta.

Specificato quanto sopra, va, tuttavia, osservato che non è certamente necessario che il profilo della sussistenza e della rilevanza dell’interesse pubblico all’autotutela formi oggetto di specifici passaggi motivazionali, autonomamente individuabili nel quadro del provvedimento. È possibile, per converso, che tale profilo risulti aliunde, magari anche dal complesso delle argomentazioni tese ad evidenziare i vizi del provvedimento che l’Amministrazione intende annullare.

È quanto è ravvisabile nel caso di specie, nel quale, nell’ambito degli aspetti presi in considerazione ai fini dell’affermazione dell’illegittimità del bando, viene evidenziato un profilo di indubbia rilevanza sul piano dell’interesse pubblico. In particolare, a proposito delle implicazioni negative della procedura a sportello, viene specificato che l’adozione di tale sistema ha determinato un’illogica ed irrazionale disomogeneità territoriale nella distribuzione delle risorse, con forte sperequazione territoriale nell’allocazione delle stesse.

Risulta sottolineato, in proposito, che ciò determina il venir meno della coerenza con i presupposti fondamentali di cui all’art. 1 della l.r. n. 36/2008, che altro non sono che gli interessi pubblici avuti di mira dal legislatore regionale, la cui realizzazione è stata demandata agli organi di amministrazione.

Non è, pertanto, esatto quanto sostenuto dalla ricorrente, secondo la quale non sarebbe stato indicato un interesse pubblico attuale e concreto all’esercizio del potere di autotutela.

3. Ciò posto, occorre, però, prendere atto del fatto che, alla luce delle norme vigenti, la valutazione alla base del potere di annullamento di ufficio è di ampio respiro, giacché l’interesse pubblico non può essere valutato in modo isolato rispetto ad altri interessi. L’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 dispone che "Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21octies può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge".

Ai sensi dell’art. 21 nonies, pertanto, l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio dell’atto illegittimo, deve tenere conto, non solo della sussistenza di ragioni di interesse pubblico, ma anche degli interessi dei destinatari e dei controinteressati rispetto all’atto da rimuovere, in ragione anche del tempo trascorso e del conseguente affidamento ingenerato in tali soggetti. (in tema, ex plurimis, TAR Campania Napoli, sez. V, 15 ottobre 2010 n. 19651; TAR Puglia Lecce, sez. I, 7 settembre 2010 n. 1937; Cons. St., sez. IV, 3 agosto 2010 n. 5112; TAR Lombardia Brescia, sez. I, 14 maggio 2010 n. 1733).

Come precisato di recente, il principio di tutela del legittimo affidamento "…si traduce in un limite all’adozione di provvedimenti negativi o sfavorevoli emanati a notevole distanza temporale dal verificarsi della fattispecie legittimante, ovvero in presenza di elementi che rendano razionalmente ammissibile la conservazione di effetti prodotti dal provvedimenti illegittimi, ovvero in presenza di un contegno tenuto dall’Amministrazione che sia idoneo a suscitare falsi affidamenti, ovvero ancora in presenza di mutamenti normativi o giurisprudenziali che rendano incerta per il destinatario la validità o l’efficacia di atti emanati dall’Amministrazione" (TAR Puglia, Bari, sez. I, 9 maggio 2011 n. 688).

La valutazione di cui sopra, ovviamente, non può essere effettuata in astratto, essendo necessario, per converso, tenere conto delle particolarità del caso e del concreto atteggiarsi degli interessi, in relazione alla tipologia dell’atto da annullare ed alle previsioni di esso.

Alla luce di ciò, occorre chiedersi se, nel caso concreto, al momento dell’intervento del provvedimento di annullamento di ufficio si fossero consolidate, in capo ai soggetti partecipanti alla procedura, situazioni di affidamento di tale consistenza da costituire ostacolo al perseguimento dell’interesse pubblico in funzione del quale si è inteso esercitare il potere di autotutela. Affidamento inteso, chiaramente, non quale generica e soggettiva aspettativa di un beneficio, ma quale situazione ingenerata dagli atti posti in essere dalla pubblica amministrazione che, in base ad una valutazione obiettiva, sia tale da indurre i destinatari ad operare determinate scelte e ad effettuare opzioni in funzione del risultato da raggiungere.

Nel caso di specie, non può certamente acquisire rilevanza specifica l’aspettativa conseguente alla sola adozione del bando, né può giocare alcun ruolo il tempo trascorso dall’indizione della procedura. In tale fase sono individuabili esclusivamente delle mere aspettative non qualificate, in quanto non connesse a concreti atti dell’amministrazione in grado di individuare determinati soggetti quali destinatari dei benefici.

La situazione cambia con l’adozione di atti del genere e, per quanto riguarda il caso di specie, con l’assunzione e comunicazione del provvedimento di ammissione a finanziamento, che ha avuto luogo, come detto, il 17 marzo 2010. Non nel senso che la sola comunicazione dell’atto è in grado di determinare una situazione di affidamento rilevante ai fini che qui interessano, ma nel senso che tale circostanza, unita ad altre, può condurre al consolidamento di situazioni del genere.

Nella concreta fattispecie, in effetti, tale comunicazione assume un rilievo particolare, in ragione delle previsioni del bando, espressamente richiamate nell’atto in questione. In esso, in particolare, si metteva in risalto che, ai sensi dell’art. 13 del bando, l’avvio dei lavori avrebbe dovuto avere luogo entro e non oltre il 180° giorno dalla ricezione della stessa.

A giudizio del Collegio, quello ora rilevato è un elemento di estrema importanza, in quanto il termine perentorio imposto ai destinatari del provvedimento di ammissione poneva gli stessi nella concreta necessità di effettuare entro breve termine scelte imprenditoriali ed attuare iniziative concrete volte a reperire mezzi finanziari, strumenti e personale ai fini del sollecito avvio dei lavori.

Se anche il carattere generale del provvedimento annullato con l’atto impugnato impedisce, secondo l’impostazione che il Collegio ritiene corretta, la valutazione caso per caso delle iniziative adottate dalla singola impresa, onde desumere l’esistenza o meno di un affidamento meritevole di tutela, cionondimeno tale aspetto deve essere apprezzato, non potendosi prescindere dalla constatazione che, data la ristrettezza del termine imposto, nessuna impresa poteva sottrarsi all’adozione immediata di dette scelte ed iniziative, necessarie per intraprendere attività complesse ed onerose quali quelle di cui si tratta.

In verità, la Regione si è posta tale problema, mettendo in rilievo, come segnalato, che non era stato ancora emesso alcun decreto di concessione del finanziamento e che la materiale erogazione del finanziamento è soggetta alle procedure ed alla documentazione tecnica ed amministrativa che il soggetto attuatore è tenuto a rispettare e presentare, ai sensi dell’art. 16 del bando.

L’approccio alla problematica, tuttavia, risulta del tutto inadeguato.

Il fatto che non sia stato emesso alcun decreto di concessione del contributo non toglie, infatti, che la comunicazione del provvedimento di ammissione imponesse ai soggetti interessati di assumere le iniziative indicate entro il breve termine di cui sopra.

D’altra parte, non è dato comprendere come possa incidere sulla situazione di affidamento ingenerata la necessità per il soggetto beneficiario di presentare la documentazione tecnica ed amministrativa. È questo un adempimento a carico dell’interessato, che è comune a qualsiasi procedura selettiva e che non può incidere in alcun modo sulla posizione ormai consolidata in capo a quest’ultimo.

La difesa della Regione ha posto in rilevo, al fine di escludere l’esistenza di una situazione di affidamento, che la comunicazione è stata seguita dal provvedimento di sospensione della graduatoria formata.

Il fatto è che tale sospensione non è stata immediata, ma è giunta a circa tre mesi di distanza, che non è un periodo di tempo trascurabile, considerato anche il termine concesso per l’inizio dei lavori.

Viene richiamata, inoltre, la circostanza relativa al contenzioso generato dall’approvazione della graduatoria, ad iniziativa dei soggetti esclusi. Tale circostanza, del tutto estrinseca rispetto all’operato dell’Amministrazione, appare irrilevante sul piano dell’affidamento ingenerato in capo ai soggetti inseriti in graduatoria, che non può essere posto in collegamento con le iniziative giudiziarie di soggetti terzi.

D’altra parte, in questa prospettiva, che sembra correlare il consolidarsi della situazione di affidamento anche all’esaurimento dei due gradi di giudizio, può giungersi agevolmente ad escludere, nel caso del protrarsi del contenzioso, che il consolidamento di una situazione de genere possa effettivamente realizzarsi entro i termini della procedura.

4. Alla stregua delle circostanze che connotano la fattispecie all’esame, ritiene il Collegio che, in capo ai soggetti che hanno ricevuto la comunicazione di ammissione a finanziamento, tra i quali la ricorrente, si sia consolidata una situazione di affidamento di consistenza tale da rendere illegittimo il potere di annullamento d’ufficio esercitato.

5. Quanto alla rilevanza sull’impugnativa all’esame dell’adozione del nuovo bando da parte della Regione, che non risulta impugnato dall’odierna ricorrente, reputa il Collegio che la circostanza da ultimo enunciata non sia idonea a rifluire sull’interesse al ricorso, assumendo effetti preclusivi in ordine alla presente decisione.

Invero, se pure va ammesso che tra i due atti in questione – il vecchio e il nuovo bando – non esiste alcun vincolo di connessione (al di fuori della mera successione cronologica), la problematica relativa all’intervento del nuovo bando non potrà che risolversi alla stregua dell’ordinario effetto conformativo del giudicato, e quindi con il doveroso adeguamento da parte dell’Amministrazione soccombente alla statuizione giurisdizionale, implicante nella specie il ritiro dell’ulteriore bando adottato.

6. Ne consegue l’illegittimità del provvedimento impugnato, che deve essere, pertanto, annullato. Restano assorbiti i motivi non esaminati.

Le particolarità della fattispecie giustificano l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

1. Il 30 marzo 2010 il Tribunale di sorveglianza di Torino dichiarava non luogo a provvedere sull’istanza di affidamento in prova al servizio sociale avanzata da C.A. in base alla considerazione che l’interessato aveva fatto espressa rinuncia all’impugnazione con dichiarazione resa all’udienza celebrata in pari data.

2. Avverso il suddetto provvedimento ha proposto personalmente ricorso per cassazione C., il quale lamenta travisamento del fatto, atteso che la rinuncia formulata si riferiva non già alla domanda, bensì alla partecipazione all’udienza.

Motivi della decisione

Il ricorso è fondato.

Il Tribunale di sorveglianza ha travisato il contenuto degli atti acquisiti al procedimento, atteso che dall’esame degli stessi risulta che la rinuncia formulata da C.A. riguardava non la domanda di affidamento in prova al servizio sociale, bensì soltanto alla partecipazione all’udienza camerale.

S’impone, pertanto, l’annullamento dell’ordinanza impugnata e il rinvio per nuovo esame al Tribunale di sorveglianza di Torino.

P.Q.M.

Annulla l’ordinanza impugnata e rinvia per nuovo esame al Tribunale di sorveglianza di Torino.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.