Categoria: Giurisprudenza

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

Con l’atto introduttivo del giudizio, la curatela fallimentare della Società P.P. a r. l. agiva innanzi a questo Tribunale, a seguito di sentenza del Tribunale di Napoli – II Sezione Civile – n. 33/2004, declinatoria della giurisdizione del G. O. a conoscere dell’istanza risarcitoria, ivi azionata; la pretesa traeva origine da una procedura espropriativa, posta in essere dalla ex Casmez, divenuta illegittima, secondo la ricorrente, per l’inutile decorso del termine finale per la definizione della medesima; in particolare, la società ricorrente, già proprietaria di un fondo, sito in agro di Salza Irpina (AV), alla località Foresta e Ponticelli, della superficie complessiva di circa cinque ettari, catastalmente individuata al fol. 3 del predetto Comune, relativamente al quale era stata autorizzata dalla Regione Campania ad effettuare scavi nella cava di calcare, ubicata in loc. Foresta, premesso d’aver iniziato lo sfruttamento della predetta cava, facendo ricorso al credito per acquistare i moderni macchinari necessari, nonché premesso che, essendo stato intanto approvato il progetto, relativo all’arteria di scorrimento veloce Avellino – Lioni, che lambiva, in un tratto, la cava in questione, s’era vista respingere l’istanza di rinnovo dell’autorizzazione, a causa del mancato rispetto delle distanze tra la cava e l’intanto realizzato tracciato della strada a scorrimento veloce, di cui sopra; premesso, ancora, che la Casmez, con i cui fondi la strada era stata realizzata, aveva proceduto all’occupazione delle particelle n. 149, 154, 156 e 150 di sua proprietà, per un totale di circa un ettaro di terreno, al fine della realizzazione dell’opera pubblica, successivamente ridotta a mq. 6.300, a cagione dell’esclusione della p.lla 150, e che l’indennità di esproprio era stata determinata, dall’U. T. E. della Provincia di Avellino, in complessive Lire 18.050.000, oltre all’indennità d’occupazione ancora da calcolare; rappresentava che, con atto d’opposizione del 21.10.1991, aveva convenuto in giudizio, innanzi alla Corte d’Appello di Napoli, l’ex Casmez, divenuta intanto Asmez, nonché il Ministero dei Lavori Pubblici, contestando la legittimità della procedura di esproprio ed il calcolo della relativa indennità; che, nelle more del giudizio, era intervenuto il decreto definitivo d’esproprio, notificato, tuttavia, in data 26.01.1993, oltre il termine finale della procedura, fissato al 4.02.1992; d’avere, allora, abbandonato il giudizio innanzi alla Corte d’Appello di Napoli, "divenuto inutile per effetto della conclamata illegittimità della procedura espropriativa", e, con atto di citazione del 2.10.1993, aveva convenuto in giudizio, innanzi al Tribunale d’Avellino, l’Asmez, chiedendo il risarcimento dei danni, derivati dall’illegittima, a suo avviso, procedura in questione; che l’Agensud, intanto subentrata all’Asmez, aveva eccepito l’incompetenza funzionale del Tribunale di Avellino, dovendo la causa essere incardinata nel Foro Erariale, rappresentato dal Tribunale di Napoli, sede dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, procuratrice e domiciliataria ex lege dell’Asmez nel distretto della Corte d’Appello di Napoli; che, intanto, era stata disposta c. t. u., che aveva accertato un danno, per la società attrice, pari a Lire 303.277.051; che, nelle more di tale giudizio, la società P. era stata dichiarata fallita, ed il giudizio era stato proseguito dalla curatela fallimentare, a tanto autorizzata dal Giudice delegato; che, con sentenza in data 8.07.2000, il Tribunale d’Avellino aveva rigettato l’eccezione, relativa alla competenza del Foro Erariale, ma che tuttavia, con ordinanza in data 27.02.2000, avendo rilevato che era venuta meno la capacità di stare in giudizio dell’ex Casmez – Asmez – Agensud, aveva interrotto il processo e disposto l’integrazione del contraddittorio, nei confronti del Ministero dei Lavori Pubblici e indicato la necessità di riassumere il processo innanzi al Tribunale di Napoli, competente funzionalmente, sussistendo nei confronti del Ministero, diversamente che per la Casmez, la necessità dell’applicazione delle disposizioni sul Foro Erariale; che, pertanto, il giudizio era stato riassunto, innanzi al Tribunale di Napoli che peraltro, con la sentenza n. 33/2004, aveva dichiarato la giurisdizione del G. A. a conoscere della presente controversia; che detta sentenza era stata notificata alla controparte in data 14.07.2004, e che, non essendo stata impugnata, era passata in giudicato, per quanto concerneva la declaratoria sulla giurisdizione; tanto premesso in via di fatto, la ricorrente curatela articolava i seguenti motivi di ricorso:

Sull’illegittimità dell’intera procedura espropriativa: come già riferito sopra, la procedura espropriativa, posta in essere dall’ex Casmez, era divenuta illegittima, per l’inutile decorso del termine finale per la sua definizione; il decreto d’esproprio era stato, infatti, emesso in data 3.12.1992 e notificato il successivo 26.01.1993, laddove il termine finale era scaduto il 4.02.1992; l’illegittimità della procedura espropriativa discendeva, inoltre, "dalla natura usurpativa dell’occupazione, essendo ampiamente decorsi i termini di occupazione legittima, senza che le opere fossero completate e senza che fosse reiterata la dichiarazione di p. u."; ne derivava, in ogni caso "la non applicabilità della l. 359/92 e succ." e, quindi, tutte le indennità andavano "liquidate per intero"; sulle somme dovute, andavano poi calcolati gli interessi e la rivalutazione monetaria, al soddisfo; l’illegittimità dell’esproprio schiudeva la porta "all’azione di risarcimento dei danni, da quantificarsi senza tenere conto dell’esistenza della procedura espropriativa", danni che s’erano "definitivamente materializzati, con la trasformazione irreversibile del suolo di proprietà della società P.";

Sul risarcimento del danno: i danni arrecati, dall’occupazione dei 10.000 (poi ridotti a 6300) mq., all’attività di sfruttamento della cava di calcare, esercitata dalla società ricorrente, fino a determinarne la chiusura, erano stati quantificati, nella c. t. u. disposta innanzi al Tribunale di Avellino, in Lire 303.277.051, con riferimento al valore del fondo all’emissione del decreto di esproprio, del 3.12.1992, e rivalutati al 23.10.1997; ma detta quantificazione era stata, a parere della curatela, "erroneamente ridotta, in applicazione della l. 359/92".

La ricorrente formulava, infine, istanze istruttorie; in particolare, pur ritenendo che l’allegazione della c. t. u., resa nel giudizio civile, innanzi al Tribunale di Avellino, integrasse piena prova dei danni dalla medesima subiti, essendo stata disposta dal giudice civile ed espletata nel contraddittorio delle parti, pur tuttavia, ove il Tribunale amministrativo lo avesse ritenuto necessario, se ne chiedeva la rinnovazione nel presente giudizio.

In ogni caso, la ricorrente chiedeva l’acquisizione dell’originale della predetta consulenza tecnica d’ufficio, con gli allegati ed il relativo fascicolo di causa, svolta nel giudizio innanzi al Tribunale Civile di Avellino (n. 3466/93 R. G.), poi confluito nel procedimento concluso, innanzi al Tribunale di Napoli – Seconda Sezione Civile, con la prefata declaratoria di difetto di giurisdizione (n. 2093/2001 R. G.).

Si costituiva in giudizio, con memoria di stile, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Con ordinanza, resa all’esito dell’udienza pubblica dell’11.11.2010, la Sezione ordinava incombenti istruttori, ritenendo opportuno che, in via preliminare, l’Amministrazione resistente depositasse in giudizio una documentata relazione di chiarimenti (in cui fosse ricostruito il profilo fattuale delle vicende, oggetto del ricorso) e prendesse motivata posizione su tutte le richieste, esercitate da parte ricorrente, ivi comprese le domande, afferenti il profilo della quantificazione dei danni, subiti dalla medesima; tanto, nel termine perentorio di gg. sessanta, decorrente dalla notificazione a cura di parte, ovvero dalla comunicazione, in via amministrativa, della stessa ordinanza, restando riservata ogni decisione in rito, merito e sulle spese, oltre che sulle istanze istruttorie, avanzate da parte ricorrente.

In adempimento del suddetto ordine istruttorio, era dapprima prodotta, in parte, la documentazione pertinente al ricorso, nell’interesse del resistente Ministero; indi l’Avvocatura dello Stato produceva articolata memoria difensiva, in cui preliminarmente negava che il decreto d’esproprio fosse stato adottato, come dedotto ex adverso, oltre il termine finale, coincidente con il 4.02.93, anziché con il 4.02.92, come affermato in ricorso; in via subordinata eccepiva la prescrizione dell’azione risarcitoria in esame, siccome proposta oltre un quinquennio dalla data dell’ultimo atto interruttivo, rappresentato dall’atto di citazione innanzi al Tribunale Civile di Napoli, prescrizione cui non ostava la salvezza degli effetti, sostanziali e processuali, legati alla suddetta citazione, posto che nel presente gravame la parte non aveva fatto menzione alcuna della volontà di riassumere il giudizio, conclusosi con la declinatoria della giurisdizione da parte del G. O.; in via ulteriormente gradata contestava la determinazione del danno, come operata dal c. t. u. nominato dal Tribunale di Avellino, nella perizia in atti; in particolare negava che la cava fosse effettivamente coltivata, sicché il valore del fondo ablato doveva essere parametrato sulla vocazione agricola dello stesso (era citata giurisprudenza della S. C:, a supporto); e su tale valore doveva poi calcolarsi l’indennità d’occupazione, nella misura degli interessi legali sul medesimo.

All’udienza pubblica del 26.05.2011, il ricorso era trattenuto in decisione.

Motivi della decisione

Ritiene preliminarmente il Tribunale che sia necessaria una premessa: l’oggetto del presente giudizio (identificato tramite i tre elementi tradizionali delle "personae", del "petitum" e della "causa petendi") consiste nell’azione, esercitata dalla curatela del fallimento della Società P.P. a r. l., contro il Ministero dei Lavori Pubblici (oggi Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti), volta alla declaratoria dell’illegittimità della procedura d’esproprio, condotta dall’ex Casmez, relativamente all’area – di superficie pari a 6.300 mq. – corrispondente alle p.lle catastali n. 149, 154 e 156 del fol. 3 del Comune di Salza Irpina, di proprietà della suddetta società, ed alla condanna dell’Amministrazione al risarcimento "dei danni tutti subiti dalla società P. e per essa dalla Curatela fallimentare e, quindi, al pagamento di tutte le indennità dovute, sia per l’occupazione legittima che illegittima, sia per l’ablazione definitiva, con interessi e rivalutazione al soddisfo e con ogni conseguenza, anche in ordine alle spese del presente giudizio".

L’azione, per così dire principale, esercitata dalla ricorrente, è rivolta ad ottenere, in pratica, ex art. 2043 cod. civ., il risarcimento dei danni subiti per effetto dell’illegittima – in tesi – ablazione del bene di proprietà della società, poi dichiarata fallita.

Ciò presuppone, ovviamente, l’accertamento che la P. A. procedente ha posto in essere una condotta illecita, generatrice di danno ingiusto e pertanto, in primis, come del resto si ricava dalla stessa articolazione del ricorso, l’accertamento dell’illegittimità della procedura espropriativa "de qua".

La predetta azione, così individuata, rientra sicuramente nella sfera giurisdizionale del G. A., come correttamente statuito dalla Seconda Sezione Civile del Tribunale di Napoli.

Cfr., in proposito, la seguente massima: "La controversia avente ad oggetto la domanda di risarcimento del danno relativa all’illegittima occupazione del terreno di proprietà della ricorrente, a seguito della vana scadenza del termine assegnato per l’emissione del decreto di esproprio, ha ad oggetto comportamenti dell’Amministrazione connessi all’esercizio dei pubblici poteri che, in considerazione delle previsioni dell’art. 34, d. lg. n. 80 del 1998 e dell’art. 53, d. P. R. n. 327 del 2001 e sulla base dei principi sanciti dalla Corte costituzionale con le sentenze 6 luglio 2004 e 11 maggio 2006 n. 191, è devoluta alla giurisdizione del g. a." (T. A. R. Calabria Catanzaro, sez. I, 15 aprile 2010, n. 467).

Diversamente si deve ritenere – come meglio emergerà dal seguito della motivazione – per altre azioni, che la ricorrente ha cumulato nello stesso atto introduttivo del presente giudizio, vale a dire quelle rivolte al pagamento ed alla quantificazione sia dell’indennità da occupazione legittima, sia dell’indennità d’esproprio (definita in ricorso come indennità "da ablazione definitiva" del bene).

Ma di tali profili si tratterà più diffusamente in seguito.

Concentrando per ora l’attenzione alla domanda, per così dire principale, esercitata nel presente giudizio, osserva il Collegio come la ragione dell’illegittimità della procedura espropriativa sia stata ravvisata, dalla curatela ricorrente, unicamente nel superamento, da parte dell’Amministrazione, del termine finale per l’emissione del decreto definitivo d’esproprio.

S’è affermato in ricorso, in particolare, che la stessa Avvocatura Erariale, nell’effettuare il computo del termine finale per il compimento degli atti espropriativi, l’aveva individuato nella data del 4.02.1992, laddove il decreto d’esproprio era stato emesso in data 3.12.1992 e notificato il successivo 26.01.1993, e quindi circa un anno dopo il prefato "dies ad quem".

S’è precisato, sempre nell’atto introduttivo del giudizio, che "la dichiarazione di p. u. costituisce l’indefettibile punto di partenza della procedura espropriativa ed è indissolubilmente collegato ai termini iniziale e finale per l’esecuzione dell’opera pubblica; decorso il termine finale, senza che l’opera sia eseguita o completata, cessa la dichiarazione di pubblica utilità e l’occupazione si trasforma in usurpativa, con tutte le conseguenze che ne derivano".

Occorre, quindi, anzitutto verificare se effettivamente, come dedotto in ricorso, il decreto d’esproprio sia stato emesso, oltre il termine finale per il compimento degli atti espropriativi.

Nella memoria in atti, l’Avvocatura Erariale ha negato che detto presupposto si sia, in realtà verificato, ed ha sostenuto, viceversa, la tempestività del decreto d’esproprio, posto che "al termine quinquennale, decorrente dalla data di occupazione dei suoli, avvenuta il 4.02.1983 (v. pag. 7 della relazione del c. t. u., ing. Vitulano), andava aggiunta la durata delle proroghe delle occupazioni in corso, disposte con le leggi 1.03.1985 n. 42 (un anno), 29.02.1988 n. 47 (due anni) e 2.05.1991 n. 158 (due anni), sicché il termine per le espropriazioni andava a scadere dopo un decennio dall’occupazione e, quindi, il 4.02.1993 (e non il 4.02.1992, come riportato, per evidente errore materiale, nella comparsa" dell’Avvocatura dello Stato di Napoli, depositata il 6.04.2001 nel giudizio civile, riproposto dinanzi a quel Tribunale, quale foro erariale).

Orbene, la ricostruzione del termine finale per il compimento degli atti espropriativi, effettuata dall’Avvocatura dello Stato, appare corretta.

E valga il vero: dalla relazione di consulenza tecnica dell’ing. P. Vitulano, costituente l’all. 4 del ricorso introduttivo del presente giudizio, si ricava che "in data 4.02.1983 la Casmez procedeva alla occupazione dei terreni oggetto di controversia, necessari per la realizzazione della strada a scorrimento veloce Avellino – Lioni, secondo quanto previsto dal piano particellare grafico e descrittivo di occupazione, approvato dal C. d’A. il 14.12.1978", e che "in data 3.12.1992 il Prefetto di Avellino decretava e pronunciava a favore dell’Agenzia per il Mezzogiorno l’espropriazione autorizzando l’occupazione permanente degli immobili siti nel Comune di Salza Irpina ed oggetto del presente giudizio".

Tale data del 3.12.1992 segnava in particolare, per il c. t. u., la data di irreversibile trasformazione dei fondi (come si ricava dall’esame del capitolo della consulenza, intitolato: "Risposte ai quesiti").

Dalla data dell’occupazione dei fondi de quibus (4.02.1983) alla data dell’espropriazione definitiva (3.12.1992), erano quindi decorsi nove anni e dieci mesi.

Ebbene, rileva il Collegio che il calcolo del termine finale di legge per l’emanazione del decreto d’esproprio, deve comprendere peraltro, oltre ai primi cinque anni, stabiliti nel decreto d’occupazione d’urgenza (ex art. 20, comma secondo, della l. 865/71), le proroghe ex lege, disposte:

a) dall’art. 1, comma 5 bis, della l. 42/1985 ("Per le occupazioni d’urgenza in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, la scadenza dei termini di cui al secondo comma dell’articolo 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 è prorogata di un anno");

b) dall’art. 14 cpv. della l. 47/1988 ("Per le occupazioni d’urgenza in corso, la scadenza del termine, di cui al secondo comma dell’articolo 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, già prorogato dall’articolo 1, comma 5 bis del decreto legge 22 dicembre 1984, n. 901, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° marzo 1985, n. 42, concernente precedente proroga delle occupazioni d’urgenza, è ulteriormente prorogata di due anni");

c) dall’art. 22 della l. 158/1991 ("Per le occupazioni d’urgenza in corso, la scadenza del termine, di cui al secondo comma dell’articolo 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, da ultimo prorogata dall’articolo 14, comma 2, del decreto legge 29 dicembre 1987, n. 534, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 febbraio 1988, n. 47, è ulteriormente prorogata di due anni").

Le tre proroghe legislative assommano, quindi, a cinque anni (uno + due + due), e aggiunte ai cinque anni, di cui al decreto d’occupazione d’urgenza, portano complessivamente il termine finale per il compimento degli atti espropriativi a dieci anni (cinque + cinque), con conseguente non superamento di detto termine finale, da parte della stessa P. A. (s’è visto sopra, infatti, come la definitiva ablazione della proprietà della ricorrente sia intervenuta a distanza di nove anni e dieci mesi dall’occupazione d’urgenza).

In materia deve tenersi, poi, necessariamente conto del disposto dell’art. 4 della l. 166/2002, secondo il quale:

"Le proroghe dei termini di scadenza delle occupazioni di urgenza stabilite dall’articolo 5 della legge 29 luglio 1980, n. 385, dall’articolo 1, comma 5 bis, del decreto legge 22 dicembre 1984, n. 901, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° marzo 1985, n. 42, dall’articolo 6 della legge 18 aprile 1984, n. 80, dall’articolo 1 del decreto legge 28 febbraio 1986, n. 48, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 aprile 1986, n. 119, dall’articolo 14, comma 2, del decreto legge 29 dicembre 1987, n. 534, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 febbraio 1988, n. 47, dall’articolo 1 del decreto legge 20 novembre 1987, n. 474, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 gennaio 1988, n. 12, dall’articolo 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158, coordinate tra loro nelle scadenze, si intendono, con effetto retroattivo, riferite anche ai procedimenti espropriativi in corso alle scadenze previste dalle singole leggi e si intendono efficaci anche in assenza di atti dichiarativi delle amministrazioni procedenti".

Al riguardo, in giurisprudenza è stato osservato quanto segue:

"In tema di espropriazione per pubblica utilità, le proroghe dei termini di scadenza delle occupazioni temporanee, disposte dal decreto legge n. 901 del 1984 (convertito nella legge n. 42 del 1985), dalla legge n. 534 del 1987 (convertito nella legge n. 47 del 1988) e dalla legge n. 158 del 1991, operano automaticamente, senza necessità di specifico provvedimento di proroga della P.A., in quanto esse, a differenza di quelle previste da precedenti disposizioni (legge n. 385 del 1980; decreto legge n. 396 del 1981, convertito nella legge 535 del 1981; decreto legge n. 298 del 1982, convertito nella legge n. 481 del 1982; legge n. 943 del 1982) si riferiscono alla scadenza del termine concretamente fissato dall’autorità amministrativa nel provvedimento di occupazione d’urgenza, attuandone il prolungamento, non già alla scadenza del termine massimo (quinquennale) di durata delle occupazioni d’urgenza, fissato dall’art. 20 della legge n. 865 del 1971" (Cass. Sez. I, sent. n. 7807 del 18.07.1995, Comune di Michelino c. Segre Amors (rv 493326).

Si tenga anche presente l’ulteriore massima, secondo la quale:

"In tema di espropriazione per pubblica utilità, ai fini di quanto stabilito dall’art. 13 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, solo la scadenza del termine finale per il compimento dei lavori ha carattere perentorio, dovendo a tutti gli altri termini attribuirsi, invece, efficacia ordinatoria. Una tale interpretazione risulta avallata dall’art. 4 della legge 1 agosto 2002, n. 166, il quale – nel prevedere che le proroghe dei termini di scadenza delle occupazioni di urgenza, stabilite dalle varie disposizioni di legge succedutesi in materia, coordinate tra loro nelle scadenze, si intendono, con effetto retroattivo, riferite anche ai procedimenti espropriativi in corso alle scadenze previste dalle singole leggi e si intendono efficaci anche in assenza di atti dichiarativi delle amministrazioni procedenti – riferisce l’effetto di proroga anche ai connessi procedimenti espropriativi, compreso il termine per l’emissione del decreto di esproprio" (Cass. Sez. Unite, sent. n. 2630 del 08.02.2006 (ud. del 24.11.2005), Pallante c. Com. Avellino (rv. 586133).

Conforme a detta pronunzia delle SS. UU. la decisione della Cassazione civile, sez. I, del 28 aprile 2010, n. 10216, nella cui parte motiva è dato, in particolare, leggere quanto segue:

"La l. 1 agosto 2002, n. 166, art. 4 dispone che le proroghe dei termini di scadenza delle occupazioni di urgenza stabilite dalle disposizioni di una serie di leggi specificatamente indicate (tra cui il D. L. n. 534 del 1987 convertito con l. n. 47 del 1988), e successivamente abrogate dal d. P. R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 58, coordinate tra loro, si intendono, con effetto retroattivo, riferite anche ai procedimenti espropriativi in corso alle scadenze previste dalle singole leggi e si intendono efficaci anche in assenza di atti dichiarativi delle amministrazioni procedenti. Questa Corte ha già avuto occasione di chiarire che tale norma va interpretata nel senso che l’effetto di proroga già realizzato per le occupazioni d’urgenza investe anche i connessi procedimenti espropriativi, compreso il termine per l’emissione del decreto di esproprio. In tal senso depongono, infatti, sia la lettera della norma – che con l’avverbio anche (…"riferite anche"…) manifesta l’intento del legislatore di estendere gli effetti delle proroghe precedentemente disposte oltre i confini segnati dai termini di scadenza delle sole occupazioni di urgenza -, sia la ratio legis (giacché sarebbe inconcepibile il perdurare di un regime occupatorio temporaneo senza il corrispondente slittamento dei termini utili per l’emissione del decreto definitivo di esproprio) (Cass. 2630/06).

In altri termini, il legislatore ha voluto espressamente collegare alle proroghe delle occupazioni d’urgenza quelle per emanazione dei decreti d’esproprio.

Se, infatti, il decreto d’esproprio deve essere emanato entro il termine di occupazione d’urgenza è di tutta evidenza che prorogandosi quest’ultimo, deve necessariamente prorogarsi anche quello per l’emanazione del decreto di esproprio, altrimenti si verificherebbe che quest’ultimo avrebbe un termine più breve rispetto all’altro.

Questa Corte ha evidenziato anche ragioni di carattere sistematico che inducono a tale conclusione osservando che "le proroghe in questione furono infatti disposte dopo le sentenze della Corte Costituzionale del 30 gennaio 1980, n. 5, dichiarativa della illegittimità costituzionale, tra gli altri, della l. 22 ottobre 1971, n. 865, art. 16 (comma 5, 6 e 7) e art. 20 (comma 3), come modificata dalla l. 28 gennaio 1977, n. 10, art. 14, e del 19 luglio 1983, n. 223 (dichiarativa della illegittimità costituzionale delle norme della l. 29 luglio 1980, n. 385, reiterative delle disposizioni dichiarate incostituzionali con la precedente sentenza), in attesa della emanazione, relativamente alle aree a destinazione edificatoria, di una disciplina sostitutiva delle norme caducate (nelle more, trovava applicazione la l. n. 2359 del 1865, art. 39), poi disposta, fino all’emanazione di una disciplina organica della materia, dal D. L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5 bis, convertito dalla L. 8 agosto 1992, n. 359, e successivamente dal d. P. R. 8 giugno 2001, n. 327, che ha anche abrogato le norme richiamate dalla l. n. 166 del 2002, art. 4, oltre che l’intero titolo 2A della pure citata L. n. 865 del 1971" (Cass. 2630/06)

"Orbene, poiché l’indennità di espropriazione presuppone la conclusione del relativo procedimento (diversamente, si avrebbe l’occupazione ed. usurpativa, e, quindi, un fatto illecito generatore di danno), la l. n. 166 del 2002, art. 4 – pressoché coevo all’entrata in vigore del citato testo unico del 2001, inizialmente fissata al 1 gennaio 2002 e poi prorogata al 30 giugno 2003 (D. Lgs. 27 dicembre 2002, n. 302) – ha inteso sanare le situazioni pregresse anche agli effetti della definizione del procedimento espropriativo e, dunque, della determinazione della relativa indennità" (Cass. 2630/06).

Il medesimo principio è stato affermato anche dalla giurisprudenza amministrativa: "L’art. 4 l. 1 agosto 2002, n. 166, nel prevedere che le proroghe dei termini di scadenza delle occupazioni di urgenza, stabilite dalle varie disposizioni di legge succedutesi in materia, coordinate tra loro nelle scadenze, si intendono riferite anche ai procedimenti espropriativi in corso alle scadenze previste dalle singole leggi e si intendono efficaci anche in assenza di atti dichiarativi delle amministrazioni procedenti, riferisce l’effetto di proroga anche ai connessi procedimenti espropriativi, compreso il termine per l’emissione del decreto di esproprio" (T. A. R. Veneto, sez. I, 10 luglio 2006, n. 2002).

Nella specie, pertanto, posto che: "L’operatività dell’art. 4 della legge n. 166 del 2002, secondo cui le proroghe dei termini di occupazione d’urgenza disposte per legge, "coordinate tra loro nelle scadenze, si intendono, con effetto retroattivo, riferite anche ai procedimenti espropriativi in corso alle scadenze previste dalle singole leggi e si intendono efficaci anche in assenza di atti dichiarativi delle amministrazioni procedenti", presuppone che nelle proroghe di validità dei termini di occupazione non si sia verificata soluzione di continuità" (Cassazione civile, sez. I, 20 novembre 2006, n. 24576), occorre quindi verificare, ai fini della legittimità del decreto d’esproprio, se sia stato rispettato il termine finale per il compimento degli atti espropriativi, e se "nelle proroghe di validità dei termini di occupazione non si sia verificata soluzione di continuità".

La risposta ad entrambi tali quesiti è positiva: per il primo, valga quanto sopra rilevato, circa il mancato superamento del termine finale, essendo intervenuto il decreto d’esproprio dopo nove anni e dieci mesi dall’occupazione d’urgenza; quanto al secondo, s’osserva che l’occupazione d’urgenza, con durata quinquennale, disposta il 4.02.1983, è scaduta il 4.02.1988, con piena operatività, rispetto alla stessa, sia della proroga prevista dall’art. 1, comma 5 bis, della l. 42/1985 (applicabile alle "occupazioni d’urgenza in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto"), sia delle successive, portate dall’art. 14 cpv. della l. 47/1988 e dall’art. 22 della l. 158/1991 (entrambe applicabili alle "occupazioni d’urgenza in corso").

Dunque, il termine finale per il compimento delle operazioni espropriative "de quibus" è scaduto in dieci anni, decorrenti dalla data di occupazione d’urgenza (4.02.1983), vale a dire il 4.02.1993 (ne risulta confermato che la diversa indicazione del 4.02.1992, contenuta nella memoria difensiva dell’Avvocatura dello Stato di Napoli, era ascrivibile a mero errore materiale di calcolo).

Ma se così è, viene meno l’unico motivo di censura, sollevato dalla difesa della ricorrente curatela, avverso la legittimità della procedura espropriativa in esame, con conseguente affermazione della legittimità della medesima.

Nessun’altra doglianza è stata infatti espressa in ricorso, avverso la predetta procedura, attenendo ogni altra osservazione, in essa esposta, a problemi attinenti non già all’"an" dell’affermazione della responsabilità dell’Amministrazione (da ritenersi insussistente, giusta quanto sinora rilevato), bensì al "quantum" della stessa, ovvero alla misura del risarcimento dei danni, da corrispondersi alla medesima ricorrente.

Ci si riferisce, in particolare, alla censura sub 2), nella quale parte ricorrente ha osservato come l’occupazione del terreno di sua proprietà, da parte della Casmez, avesse determinato l’effetto della chiusura della cava di calcare ivi esistente, ed ha richiamato, ai fini della quantificazione del danno asseritamente subito, la citata consulenza tecnica d’ufficio espletata, nel corso del giudizio civile dinanzi al Tribunale di Avellino, dall’ing. Vitulano (che aveva "accertato un danno di Lire 303.277.051").

Orbene, la pretesa del riconoscimento di tale voce di danno è stata collegata, in ricorso, all’indefettibile presupposto, rappresentato dall’avere l’Amministrazione posto in essere "un’illegittima procedura espropriativa"; ma l’unica ragione dell’illegittimità di detta procedura è stata, sempre e comunque, identificata nel superamento del termine finale per il compimento degli atti espropriativi.

La stessa consulenza tecnica espletata in sede di giudizio civile, infatti, lungi dall’affermare che la procedura espropriativa era illegittima, ha semplicemente offerto, alla valutazione di quel giudice, la cronistoria degli atti amministrativi, succedutisi nella vicenda "de qua" (nel capitolo della stessa, intitolato "Risposte ai quesiti", s’afferma: "in ordine al formulato quesito inerente l’iter tecnico amministrativo seguito dalla procedura di espropriazione, si precisa che l’elenco e la sequenza cronologica degli atti sono riportati nel precedente capitolo"), per poi soffermarsi sulla stima del fondo ablato, distinguendo le ipotesi della vocazione agricola od industriale (cava di calcare) dello stesso.

In pratica, la doglianza relativa ai danni, asseritamente subiti per la chiusura della cava di calcare (in disparte qualsivoglia considerazione, circa la sua fondatezza o meno) rappresenta un aspetto della vicenda, che non può evidentemente trovare alcuno spazio in questa sede, una volta accertata l’assenza delle condizioni, richieste dalla legge per la configurabilità, a carico della P. A. procedente, di un’obbligazione risarcitoria, e quindi di un titolo di responsabilità aquiliana (essendo, l’indagine del Tribunale, rigidamente delimitata dai motivi di ricorso, facenti perno, lo si ribadisce, unicamente sul dedotto, ma in realtà insussistente, superamento del termine finale di dieci anni – giusta le proroghe ex lege, succedutesi senza soluzione di continuità – per l’emanazione del decreto d’esproprio).

In conclusione, l’azione di risarcimento del danno da espropriazione illegittima, esercitata dalla curatela ricorrente, è infondata, per le ragioni dianzi dette.

Neppure può ovviamente spettare alla ricorrente curatela – per ovvie ragioni – l’indennità da occupazione illegittima, pure richiesta nell’atto introduttivo del presente giudizio, posto che alcuna occupazione illegittima s’è verificata, giusta quanto sopra rilevato, nella specie.

Stabilita l’infondatezza della domanda di risarcimento del danno azionata dalla curatela del fallimento, ne deriva l’irrilevanza delle istanze istruttorie, avanzate dalla medesima parte ricorrente (non essendo ovviamente necessario ripetere l’incombente istruttorio, costituito dall’espletamento di c. t. u.).

Ciò posto, relativamente a quella che, all’inizio, s’è definita come l’azione principale, esercitata dalla curatela ricorrente, occorre ora occuparsi delle ulteriori richieste, costituenti – accanto all’azione risarcitoria suddetta – il "petitum" del presente giudizio, vale a dire le azioni rivolte a conseguire: a) l’indennità da occupazione legittima; b) l’indennità d’esproprio propriamente intesa (definita in ricorso da "ablazione definitiva"), con ogni connessa questione, attinente alla determinazione della misura delle stesse.

Orbene, il Tribunale ritiene che tali ulteriori azioni siano estranee alla sfera di giurisdizione del G. A.

Si tenga presente, riguardo al riparto di giurisdizione, concernente la prima di dette indennità, la seguente massima: "Rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo l’azione con la quale i proprietari di un’area hanno chiesto la restituzione del fondo o in subordine il risarcimento dei danni, deducendo la sopravvenuta illegittimità degli atti di occupazione, ancorché originariamente avvenuti a seguito di una corretta dichiarazione di pubblica utilità; rientra, invece, nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda relativa alla richiesta dell’indennità di occupazione legittima, senza che l’eventuale connessione tra tale domanda e quella di risarcimento del danno possa giustificare l’attribuzione di entrambe le domande allo stesso giudice, essendo indiscusso in giurisprudenza il principio generale dell’inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione" (Consiglio Stato, sez. IV, 4 febbraio 2011, n. 804).

Quanto alla seconda di tali indennità, del pari soccorre la giurisprudenza unanime dei giudici amministrativi, per la quale cfr., ex multis, la seguente decisione: "Spetta al g. o. ogni domanda inerente la misura dell’indennità dovuta al proprietario espropriato, considerato che l’eventuale erronea quantificazione dell’indennità non potrebbe, in ogni caso, inficiare la legittimità del provvedimento e/o delle convenzioni poste in essere dall’ente espropriante. Invero, la riserva al g. o. discende dall’art. 53 comma 3, d. P. R. n. 327 del 2001, in base al quale deve ritenersi tuttora applicabile la previsione di cui al comma 4 dell’art. 20, l. n. 865 del 1971 (ancorché formalmente abrogata dal Testo Unico del 2001) che recita: "Contro la determinazione dell’indennità gli interessati possono proporre opposizione davanti alla Corte d’appello competente per territorio, con atto di citazione notificato all’occupante entro trenta giorni dalla comunicazione dell’indennità a cura del sindaco nelle forme prescritte per la notificazione degli atti processali civili" (T. A. R. Calabria Catanzaro, sez. I, 16 settembre 2010, n. 2559).

Cfr., in argomento, anche l’ulteriore massima, secondo la quale: "In tema di controversie sull’indennità di espropriazione occorre distinguere l’ipotesi in cui manchi la determinazione dell’indennità da quella in cui detta determinazione vi sia e si faccia unicamente questione della congruità della misura; mentre la prima ipotesi è qualificabile come vizio di legittimità del decreto di espropriazione, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, la seconda integra la violazione di un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario" (Consiglio Stato, sez. IV, 2 luglio 2002, n. 3606); e nella specie – come risulta dalla stessa narrativa del ricorso – non v’è dubbio che la determinazione dell’indennità di esproprio vi sia stata ("Per l’occupazione delle aree l’U. T. E. della Provincia di Avellino ha determinato l’indennità di esproprio per complessive Lire 18.050.000, oltre all’indennità d’occupazione da calcolare"), con conseguente esclusione, anche sotto tale residuale profilo, di ogni ipotesi di giurisdizione dei T. A. R.

Né tali conclusioni, in punto di declinatoria della giurisdizione del G. A., possono revocarsi in dubbio, sol perché il Tribunale di Napoli – Seconda Sezione Civile – con la sentenza n. 33/04, ha dichiarato – con decisione, non fatta segno d’impugnativa dalla curatela ricorrente – la giurisdizione del T. A. R.

Nella sentenza in questione, infatti, si legge testualmente:

"Rilevato che parte attrice ha inteso promuovere ex novo un’azione di risarcimento danni per occupazione appropriativa a seguito dell’irreversibile trasformazione del proprio fondo a seguito della realizzazione di un’opera pubblica allorché erano scaduti rispetto all’emissione del decreto d’esproprio i termini previsti nell’occupazione d’urgenza e nella dichiarazione di p. u.".

"Rilevato che la causa è stata introdotta nel 2001 allorché per effetto della pronuncia di cui all’art. 34 del d. lgs. n. 80/98 così come modificato dalla legge 205/2000, la materia dell’urbanistica è devoluta, anche per ciò che concerne i comportamenti della P. A., alla giurisdizione esclusiva del T. A. R.".

"Rilevato che in tema di occupazione appropriativa, la giurisdizione del G. A. è stata affermata sia dal Consiglio di Stato (cfr. C. di S. 14.12.02 n. 6394) nonché dalla Cassazione (cfr. Cass. Civ. 15.10.03 n. 15471".

Sulla base di tali argomenti, il G. O. dichiarava il proprio difetto di giurisdizione, e indicava il T. A. R. come giudice competente a conoscere della controversia, in tal modo qualificata.

Ora, poiché la domanda di risarcimento del danno da espropriazione illegittima, per inutile decorso del termine di scadenza, fissato per l’emanazione del decreto d’esproprio, vale a dire l’azione, per così dire principale, esercitata da parte ricorrente, e rispetto alla quale (e soltanto rispetto alla quale) il Tribunale di Napoli ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, è stata testé respinta nel merito, ne discende che nulla osta alla declaratoria di difetto di giurisdizione di questo Tribunale Amministrativo Regionale, rispetto alle altre azioni che parte ricorrente ha inteso esercitare, congiuntamente alla suddetta azione da risarcimento, vale a dire le prefate domande tendenti a ottenere il pagamento dell’indennità d’esproprio e di quella d’occupazione legittima.

Esse si presentano infatti, giusta la giurisprudenza citata in precedenza, irriducibili alla sfera di giurisdizione del G. A. e sulle stesse dovrà quindi pronunziarsi, previa applicazione delle regole in tema di riproposizione del processo, dettate, ora, dall’art. 11 c. p. a., il giudice civile, fornito di giurisdizione in merito.

La soluzione è conforme, del resto, all’orientamento consolidato, in tema di limiti oggettivi del giudicato civile, secondo cui: "L’autorità del giudicato copre non solo il dedotto, ma anche il deducibile in relazione al medesimo oggetto, cioè non soltanto le ragioni giuridiche fatte valere in giudizio (giudicato esplicito), ma anche tutte le altre proponibili sia in via di azione, sia in via di eccezione, le quali sebbene non dedotte specificamente costituiscono tuttavia precedenti logici essenziali e necessari della pronuncia (giudicato implicito)" (Cassazione civile, sez. III, 14 gennaio 2000, n. 375).

Nella specie, in particolare, deve fondatamente escludersi che la spettanza delle indennità, la cui domanda parte ricorrente ha inteso cumulare nel presente giudizio (avente quale suo oggetto principale la declaratoria dell’illegittimità dell’espropriazione in oggetto), vale a dire quella da occupazione legittima e quella d’esproprio, abbiano rappresentato "precedenti logici essenziali e necessari della pronuncia" surriferita, resa dalla Seconda Sezione Civile del Tribunale di Napoli, circa la non spettanza, a quel giudicante, della giurisdizione circa la controversia, per così dire principale, relativa alla legittimità, o meno, della procedura espropriativa "de qua" ed alla conseguente spettanza, o meno, in favore della curatela, del risarcimento del danno per illegittima apprensione degli immobili, già di proprietà della società fallita.

Quanto al governo delle spese processuali, sussistono, per la peculiarità della presente fattispecie, giustificati motivi per dichiararle integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, respinge la domanda di risarcimento del danno da espropriazione illegittima, proposta dalla ricorrente curatela fallimentare.

Dichiara inammissibili, per difetto di giurisdizione del G. A., le azioni volte a conseguire l’indennità da occupazione legittima e quella d’esproprio (ovvero da ablazione definitiva), indicando il G. O. come giudice, fornito di giurisdizione in merito.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso, in Salerno, nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2011, con l’intervento dei magistrati:

Luigi Antonio Esposito, Presidente

Ferdinando Minichini, Consigliere

Paolo Severini, Consigliere, Estensore

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo – Motivi della decisione

1. – Con bando pubblicato il 26.8.2010 il Ministero dell’Interno ha indetto una procedura di gara ristretta avente ad oggetto i S. di pulizia dei locali adibiti ad organismi della Polizia di Stato e a Caserme dell’Arma dei Carabinieri, articolata in otto lotti divisi per aree geografiche, da aggiudicarsi al prezzo più basso. Le società S. s.r.l. e S. G. s.r.l., senza partecipare alla gara, hanno impugnato il bando, in uno con la lettera di invito, deducendo che nel complesso la lex specialis non avrebbe consentito loro di presentare un’offerta consapevole e credibile, non essendo stato predeterminato il monte ore e neppure il numero minimo di addetti richiesti né la loro qualifica.

2. – Il Tar del Lazio, dopo avere respinto le eccezioni di inammissibilità sollevate dall’Amministrazione a motivo della mancata partecipazione alla gara, ha accolto il ricorso ed annullato gli atti impugnati relativamente ai lotti 3 e 7.

3. – Avverso la sentenza ha proposto appello il Ministero, reiterando le eccezioni di inammissibilità dell’originario ricorso per carenza di interesse, non avendo le controparti presentato alcuna domanda di partecipazione alla gara in oggetto. Posto in risalto che le controparti sono i precedenti gestori del servizio e che quindi dovrebbero avere un’approfondita conoscenza delle strutture, la difesa erariale ha criticato la motivazione della sentenza sottolineando, tra l’altro, il fatto che per tali lotti siano state presentate numerose offerte, a conferma della sufficiente determinatezza e completezza della legge di gara.

Si sono costituite le società appellate, con articolata memoria difensiva, insistendo nelle censure già proposte in primo grado.

Rinviato sull’accordo delle parti l’esame dell’istanza cautelare al merito, all’udienza pubblica del 17.6.2011, in vista della quale le difese hanno depositato ulteriori memorie, la causa è passata in decisione.

4. – Osserva preliminarmente il Collegio come, al cospetto della inammissibilità del ricorso in primo grado eccepita dalla difesa erariale, a motivo della mancata presentazione della domanda di partecipazione alla gara in oggetto da parte delle ricorrenti in primo grado, sia necessario stabilire se le clausole del bando fossero tali da impedirne la partecipazione, non consentendo di formulare un’offerta consapevole e credibile. E come, nel particolare caso in esame, la questione processuale, concernente i profili della legittimazione e dell’interesse al ricorso, sia inevitabilmente intrecciata alle censure proposte, nel merito, avverso la legge di gara a motivo della dedotta indeterminatezza del suo oggetto essenziale.

5. – Ciò posto, la questione processuale deve essere valutata alla luce tanto del recente approdo giurisprudenziale, segnato dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 7.4.2011, n. 4; quanto della concreta fattispecie in esame, secondo un approccio casistico che è proprio, anche, della giurisprudenza della Corte di Giustizia.

6. – Quanto all’evoluzione giurisprudenziale sul dibattuto tema (dei limiti) della immediata impugnabilità del bando di gara, qualora non sia stata presentata alcuna offerta, l’Adunanza Plenaria appena citata ha rimarcato, in linea generale, "la netta distinzione tra la titolarità di una posizione sostanziale differenziata che abilita un determinato soggetto all’esercizio dell’azione (legittimazione al ricorso) e l’utilità ricavabile dall’accoglimento della domanda di annullamento (interesse al ricorso), anche prescindendo dal carattere "finale" o "strumentale" di tale vantaggio". Per poi farne derivare, sempre sul piano generale, che "il possibile vantaggio ottenibile dalla pronuncia di annullamento non risulta affatto idoneo a determinare, da solo, il riconoscimento di una situazione differenziata, fondante la legittimazione al ricorso". Con particolare riferimento alle controversie in materia di affidamento di contratti pubblici, ribadito come la regola sia nel senso che la legittimazione al ricorso "deve essere correlata ad una situazione differenziata, in modo certo, per effetto della partecipazione alla stessa procedura oggetto di contestazione", ha quindi precisato come tale regola conosca solamente tre eccezioni, quali:

1)la legittimazione del soggetto che contrasta, in radice, la scelta della stazione appaltante di indire la procedura;

2) la legittimazione dell’operatore economico "di settore", che intende contestare un "affidamento diretto" o senza gara;

3) la legittimazione dell’operatore che manifesta l’intenzione di impugnare una clausola del bando "escludente", in relazione alla illegittima previsione di determinati requisiti di qualificazione.

7. – Ebbene, nel caso in esame, si tratta di stabilire se la fattispecie qui in contestazione sia effettivamente riconducibile all’ipotesi n. 3), per la presenza di clausole discriminatorie immediatamente lesive, al punto da rendere inutile la presentazione della domanda, nella previsione di un’esclusione pressoché certa o comunque altamente probabile.

7.1. – Per rispondere a tale domanda è necessario, tuttavia, esaminare, per quanto sinteticamente, la posizione delle imprese ricorrenti in primo grado, la tipologie delle censure da loro dedotte, il concreto svolgimento della procedura di gara.

7.2. – In tale prospettiva, deve muoversi dalla premessa che le odierne appellate sono i gestori uscenti di una parte degli stessi S. di pulizia qui in contestazione, avendoli prestati presso le Caserme dei Carabinieri della provincia di Roma per più di dieci anni, parte dei quali in regime di proroga; che le censure dedotte vertono tutte essenzialmente (non già su determinati requisiti di partecipazione ma) sulla indeterminatezza della prestazione richiesta in occasione della nuova gara da aggiudicarsi con il criterio del prezzo più basso, non essendo stati indicati né il monte ore né il numero minimo dei dipendenti richiesti; che comunque, alla data di scadenza prevista, per il lotto 3 sono state presentate 14 offerte ed altre 10 per il lotto 7, da parte di altrettanti operatori economici, invitati alla gara al pari degli odierni appellati.

7.3. – Reputa il Collegio che tutti questi elementi, valutati unitamente alla natura standardizzata dei S. di pulizie ed al criterio automatico prescelto per l’aggiudicazione della procedura, siano tali da revocare in dubbio la tesi di fondo prospettata dai ricorrenti in primo grado, circa l’impossibilità, assoluta ed oggettiva, di presentare un’offerta consapevole e credibile. Si vuole in particolare sottolineare come la discutibile e lacunosa redazione della legge di gara, stigmatizzata nella sentenza impugnata, sebbene non agevolasse di certo il compito dei soggetti partecipanti alla gara nella predisposizione delle loro offerte, non era tale da discriminare questa o quella impresa in particolare ma, semmai, indistintamente tutti i possibili concorrenti. Detto in altri termini, l’approssimazione caratterizzante l’intera procedura, culminata nel fatto che per avere ulteriori informazioni sulle caratteristiche del servizio i singoli partecipanti avrebbero dovuto rivolgersi alle singole strutture interessate, non era comunque tale da impedire la presentazione di un’offerta.

Tanto più nel caso delle odierne appellate che, in quanto gestori uscenti del servizio e quindi verosimilmente esperti conoscitori (di parte) delle strutture, avrebbero potuto, semmai, ricevere un qualche vantaggio comparativo dalla denunciata carenza di informazioni.

8. – Né contrasta con tale conclusione la giurisprudenza della Corte di Giustizia richiamata con insistenza dalla difesa degli appellati, in specie la sentenza 12.2.2004, in C230/02, Grossmann, dove si afferma, piuttosto, che "la partecipazione ad un procedimento di aggiudicazione di un appalto può, in linea di principio, validamente costituire, riguardo all’art. 1, n. 3, della direttiva 89/665, una condizione che deve essere soddisfatta per dimostrare che l’interessato ha interesse all’aggiudicazione dell’appalto di cui trattasi o rischia di subire un danno a causa dell’asserita illegittimità della decisione di aggiudicazione del detto appalto. Se non ha presentato un’offerta, tale persona può difficilmente dimostrare di avere interesse ad opporsi a tale decisione o di essere lesa o rischiare di esserlo da tale aggiudicazione".

Dopodiché, se è vero che la Corte impone a determinate condizioni di derogare a tale regola generale, ciò è richiesto solamente "nell’ipotesi in cui un’impresa non abbia presentato un’offerta a causa della presenza di specifiche che asserisce discriminatorie nei documenti relativi al bando di gara o nel disciplinare, le quali le avrebbero per l’appunto impedito di essere in grado di fornire l’insieme delle prestazioni richieste".

Così non è nel caso di specie, nel quale non è dato rinvenire un’oggettiva impossibilità di presentazione dell’offerta a causa di specifiche discriminatorie quanto, semmai, una difficoltà diffusa, comune a tutti gli altri concorrenti, al cospetto di una procedura di gara di cui è contestata l’indeterminatezza e la base d’asta, in quanto giudicata del tutto inadeguata perché troppo bassa.

9. – Ne deriva che le imprese S. e S. G. avrebbero potuto e dovuto partecipare alla gara, presentando apposita domanda. Sicché, sulla scorta della citata Adunanza Plenaria n. 4/11, dalla quale il Collegio non intende discostarsi, la mancata partecipazione le rende prive della necessaria legittimazione al ricorso, conseguendone l’inammissibilità dell’impugnazione in primo grado.

In conclusione, quindi, l’appello va accolto e, di conseguenza, va annullata la sentenza impugnata in ragione dell’inammissibilità del ricorso in primo grado.

10. – Sussistono peraltro giustificati motivi per compensare le spese del doppio grado di giudizio, a motivo della complessità dei fatti di causa e delle modalità della procedura di gara.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, lo accoglie, con conseguente annullamento della sentenza impugnata e declaratoria di inammissibilità del ricorso in primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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Svolgimento del processo – Motivi della decisione

-1- M.A. propone ricorso, per il tramite del difensore, avverso l’ordinanza della Corte d’Appello di Catania, del 7 maggio 2010, che ha respinto la richiesta, dalla stessa avanzata, di riparazione per l’ingiusta detenzione sofferta, dall’11.2.97 al 29.5.97, in conseguenza di provvedimento restrittivo emesso a suo carico per il delitto di cui al D.P.R. n. 309 del 1990, art. 73;

delitto dal quale è stata successivamente assolta.

I giudici della riparazione, preso atto degli esiti del procedimento penale, hanno ritenuto di individuare gli estremi della colpa grave, ostativa al riconoscimento del diritto all’equo indennizzo, nell’avere l’odierna ricorrente accompagnato il fidanzato coindagato R.R. in un viaggio di andata e ritorno dalla Sicilia a Voghera, senza chiederne le ragioni (condotta dalla quale il giudice della riparazione ha tratto argomento per supporre anche la piena consapevolezza della donna di servire quale copertura per il trasporto di gr. 150 di cocaina, che il R. stava effettuando, rinvenuta occultata a bordo della macchina utilizzata per il viaggio).

Avverso tale decisione viene proposto, dunque, ricorso, ove si deduce violazione di legge e vizio di motivazione dell’ordinanza impugnata, avendo la corte territoriale attribuito valenza ostativa all’accoglimento dell’istanza a comportamenti del tutto irrilevanti, a giudizio della ricorrente, ed erroneamente interpretati.

Con memoria pervenuta presso la cancelleria di questa Corte, l’Avvocatura Generale dello Stato, costituitasi per il Ministero dell’Economia e delle Finanze, ha chiesto il rigetto del ricorso.

-2- Il ricorso è fondato.

Secondo l’insegnamento di questa Corte, in tema di riparazione per ingiusta detenzione, la condizione ostativa al riconoscimento del diritto all’indennizzo, rappresentata dall’avere il richiedente dato o concorso a dar causa, per dolo o colpa grave, all’adozione del provvedimento restrittivo, deve manifestarsi con comportamenti concreti, precisamente individuati, che il giudice di merito è tenuto ad apprezzare, in modo autonomo e completo, al fine di stabilire, con valutazione "ex ante", non se essi abbiano rilevanza penale, bensì solo se si siano posti come fattore condizionante rispetto all’emissione del provvedimento di custodia cautelare.

A tal fine egli deve prendere in esame tutti gli elementi probatori disponibili, relativi alla condotta del soggetto, sia precedente che successiva alla perdita della libertà, al fine di stabilire se tale condotta abbia, o meno, determinato, ovvero anche contribuito alla formazione di un quadro indiziario che ha provocato l’adozione o la conferma del provvedimento restrittivo. Di guisa che non ha diritto all’equa riparazione per la custodia cautelare sofferta chi, con il proprio comportamento, anteriore o successivo alla privazione della libertà personale (o, in generale, a quello della legale conoscenza di un procedimento penale a suo carico), abbia dato o concorso a darvi causa per dolo o colpa grave. Viceversa, l’indennizzo deve essere accordato a chi, ingiustamente sottoposto a provvedimento restrittivo, non sia stato colto in comportamenti di tal genere.

Ovviamente, nell’un caso e nell’altro, il giudice deve valutare attentamente la condotta del soggetto, indicare i comportamenti esaminati e dare congrua e coerente, sotto il profilo logico, motivazione delle ragioni per le quali egli ha ritenuto che essi debbano, ovvero non debbano, ritenersi come fattori condizionanti e sinergici rispetto all’adozione del provvedimento restrittivo.

Condotte di tal genere possono essere di tipo extra processuale (grave leggerezza o trascuratezza tale da avere determinato l’adozione del provvedimento restrittivo) o di tipo processuale (autoincolpazione, silenzio consapevole sull’esistenza di un alibi) che non siano state escluse dal giudice della cognizione.

Orbene, nel caso di specie la corte distrettuale non si è attenuta a tali principi, avendo, con motivazione inadeguata e logicamente censurabile, individuato la colpa grave della ricorrente, ostativa all’accoglimento dell’istanza di indennizzo, in comportamenti che tuttavia, nei termini in cui sono stati illustrati, non si presentano significativi.

In realtà, la M. aveva spiegato di avere accompagnato il R. a Voghera perchè al tempo i due erano fidanzati e perchè in quella città vivevano i genitori dell’uomo, che erano andati a trovare altre volte in passato, fermandosi qualche giorno in compagnia degli stessi.

Ora, se è certamente vero che il giudice della riparazione era legittimato a valutare la posizione della donna, al fine di accertare se la condotta dalla stessa tenuta in occasione dei fatti delittuosi nei quali è stata coinvolta potesse ritenersi gravemente imprudente, nei termini ritenuti dall’art. 314 cod. proc. pen., è anche vero che a tale conclusione lo stesso giudice avrebbe potuto pervenire solo dopo avere compiutamente esaminato le giustificazioni fornite dalla M. di quella sua presenza, posto che la stessa, non solo aveva chiesto le ragioni del viaggio, ma quelle che le erano state indicate dal R. potevano ben esserle apparse legittime, tanto da non rendere necessari ulteriori approfondimenti.

Tale esame che la corte territoriale ha del tutto omesso. Così come nulla è stato argomentato in punto di sussistenza del nesso di causalità tra la condotta ritenuta gravemente colpevole e l’adozione dell’ingiusto provvedimento restrittivo, la cui presenza rappresenta requisito indispensabile ai fini del diniego dell’istanza riparatoria.

L’ordinanza impugnata, dunque, presenta una motivazione illogica e non in linea con i principi di diritto elaborati da questa Corte, di guisa che essa deve essere annullata, con rinvio, per nuovo esame, alla Corte d’Appello di Catania, cui rimette anche il regolamento, tra le parti, delle spese relative al presente giudizio.

P.Q.M.

Annulla con rinvio alla Corte d’Appello di Catania per l’ulteriore corso.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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Svolgimento del processo – Motivi della decisione

Il Prefetto della Provincia di Roma respingeva l’opposizione proposta dall’Avv. M.F. avverso un verbale di accertamento notificatogli il 18 giugno 2007, in relazione alla violazione di cui all’art. 158 C.d.S., ed emetteva ordinanza-ingiunzione con la quale intimava al predetto Avv. M. il pagamento della sanzione di Euro 175,30. Lo stesso Avv. M. proponeva, quindi, ricorso in opposizione a tale provvedimento sanzionatorio dinanzi al giudice di pace di Roma, il quale, con ordinanza dell’8 aprile 2008 (depositata il successivo 11 aprile 2008), lo dichiarava inammissibile per intempestività della sua proposizione in difetto dell’allegazione della prova in ordine al rispetto del termine perentorio da osservarsi.

L’Avv. M. proponeva ricorso per cassazione nei confronti dell’indicata ordinanza deducendo, quale unico motivo, la violazione e falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, art. 23. L’intimato Prefetto (nei cui riguardi veniva ordinata la rinnovazione della notificazione del ricorso, ritualmente eseguita) non si costituiva in questa fase. Il collegio ha deliberato l’adozione della motivazione della sentenza in forma semplificata. Il ricorso (il quale presenta un quesito di diritto in termini sufficientemente univoci rispetto alla specifica questione processuale dedotta, ancorchè non formulato nella forma interrogativa) è fondato e, pertanto, merita accoglimento.

Come è prescritto dalla L. n. 689 del 1981, art. 22, comma 3, al ricorso – che, una volta depositato (o, comunque, iscritto a ruolo anche se pervenuto a mezzo posta), costituisce l’atto di impulso per l’instaurazione del contraddittorio – deve essere allegata, a pena di inammissibilità, l’ordinanza-ingiunzione impugnata.

Occorre, tuttavia, considerare che, con specifico riferimento al momento della incidenza e della rilevabilità dell’indicata causa di inammissibilità, la giurisprudenza di questa Corte (v. Cass., S.U., 28 gennaio 2002, n. 1006) – risolvendo il contrasto precedentemente determinatosi sulla questione – ha puntualizzato che, proprio in tema di opposizione ad ordinanza-ingiunzione di pagamento di sanzioni amministrative, la mancata allegazione della relata di notifica del provvedimento opposto non costituisce, di per sè, prova della non tempestività dell’opposizione, tale da giustificare, per l’effetto, una dichiarazione di inammissibilità del ricorso con ordinanza pronunciata in limine litis, ai sensi della citata L. n. 689 del 1981, art. 23, comma 1, perchè tale provvedimento postula, pur sempre, l’esistenza di una prova certa ed inconfutabile della intempestività della detta opposizione, e non una mera difficoltà di accertamento della tempestività, con la conseguenza che, soltanto ove in prosieguo di giudizio, a causa della mancata acquisizione della copia dell’ordinanza notificata, permanga e diventi definitiva l’impossibilità di controllo (anche d’ufficio) della tempestività dell’opposizione, il ricorso andrà dichiarato, con sentenza, inammissibile (v., in tal senso, successivamente, Cass. 22 gennaio 2007, n. 1279). In altri termini, in tema di opposizione all’ordinanza ingiunzione di pagamento di sanzioni amministrative, la L. n. 689 del 1981, art. 23, comma 1, limita la pronuncia di inammissibilità con ordinanza al solo caso in cui si accerti positivamente in modo inconfutabile, "in limine litis", che il ricorso sia stato proposto oltre il termine stabilito non essendo sufficiente la mera difficoltà di accertamento (v., da ultimo, Cass. 25 novembre 2008, n. 28147).

Pertanto, nel caso di specie, il giudice di pace di Roma, avendo emesso "inaudita altera parte" ordinanza di inammissibilità dell’opposizione sul mero presupposto che l’ordinanza-ingiunzione impugnata non recasse la data della sua avvenuta notificazione, ha violato i richiamati principi (non avendo riscontrato la prova piena ed inequivocabile dell’effettiva intempestività della proposta opposizione), con l’effetto che il ricorso deve essere accolto, con conseguente cassazione dell’ordinanza impugnata e rinvio al Giudice di pace di Roma, in persona di altro giudicante, che provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso; cassa l’ordinanza impugnata e rinvia, anche per le spese del presente giudizio, al Giudice di pace di Roma, in persona di altro magistrato.

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