Categoria: Giurisprudenza

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Ritenuto in fatto
1.1. Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione Toscana ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento al decreto in data 27 novembre 1999 del Ministro per i beni e le attività culturali, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, con cui è stato ricostituito il consiglio di amministrazione dell’Istituto per il credito sportivo per il quadriennio 1999-2002, chiedendone l’annullamento per violazione delle competenze garantite alla Regione nel settore dello sport dagli articoli 117 e 118 della Costituzione e puntualmente definite dall’art. 56 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all’articolo 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), e dagli artt. 3, comma 7, e 157 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59).
La ricorrente, descritte natura giuridica, finalità, competenze dell’Istituto per il credito sportivo e precisato che il consiglio di amministrazione di tale Istituto, prima dell’atto oggetto di ricorso, era stato ricostituito con decreto dell’11 ottobre 1995, con scadenza in data 11 ottobre 1999, ricorda che con l’art. 161 del d.lgs. 1° settembre 1993 è stata abrogata la legge 24 dicembre 1957, n. 1295, che aveva istituito l’ente, e che con l’art. 157 del d.lgs. n. 112 del 1998 è stato attribuito al Governo il compito di provvedere al suo riordino, con il preminente obiettivo di garantire la partecipazione nell’organo di amministrazione di rappresentanti delle Regioni e delle autonomie locali.
A tal fine si sarebbe reso necessario un regolamento "delegato", ai sensi dell’art. 7, comma 3, della legge n. 59 del 1997, che avrebbe dovuto provvedere a modificare il decreto ministeriale 2 novembre 1959, con il quale era stato approvato lo statuto dell’Istituto per il credito sportivo, appunto per garantire una adeguata presenza di rappresentanti delle Regioni e degli enti locali.
1.2. Nella seduta dell’11 novembre 1999 della Conferenza unificata Stato-Regioni ed enti locali – si prosegue nel ricorso – il Ministro per gli affari regionali aveva assicurato che il nuovo statuto dell’Istituto per il credito sportivo, in conformità all’art. 157 del d.lgs. n. 112 del 1998, sarebbe stato adottato entro il 25 novembre 1999 e che comunque, attraverso la nomina di un commissario straordinario, si sarebbe potuto successivamente procedere alla ricostituzione del consiglio di amministrazione sulla base delle regole nel frattempo approvate. Nonostante l’impegno assunto – lamenta il ricorrente – il 27 novembre 1999 era stato adottato il decreto oggetto di ricorso, con il quale, in applicazione delle vecchie regole, che non prevedevano alcuna rappresentanza delle Regioni e degli enti locali, veniva nominato, con durata di quattro anni, il consiglio di amministrazione dell’Istituto.
1.3. La Regione Toscana ricorda quindi che, nel definire il settore organico della materia "Turismo e industria alberghiera", trasferita alle Regioni ai sensi dell’art. 117 Cost., l’art. 56 del d.P.R. n. 616 del 1977 vi aveva incluso anche lo sport, attribuendo alle Regioni la promozione di attività sportive e ricreative e la realizzazione dei relativi impianti ed attrezzature e riservando allo Stato le attribuzioni del Comitato olimpico nazionale italiano (C.) per l’organizzazione delle attività agonistiche ad ogni livello e le relative attività promozionali.
Successivamente, la legge n. 59 del 1997, nel delegare il Governo ad emanare i decreti legislativi per il conferimento alle Regioni e agli enti locali di funzioni e compiti amministrativi, non ha riservato allo Stato alcuna competenza in materia di sport e ha stabilito il principio della soppressione, trasformazione o accorpamento delle strutture centrali e periferiche dello Stato interessate dal conferimento di funzioni e compiti alle Regioni o agli enti locali [art. 3, comma 1, lettera d)].
Il d.lgs. n. 112 del 1998, a sua volta, ha disposto che tutte le funzioni e i compiti non espressamente conservati dallo Stato sono conferiti alle Regioni o agli enti locali (art. 3, comma 7) e ha trasferito alle Regioni le competenze in merito all’approvazione dei programmi relativi alla realizzazione, ampliamento e ristrutturazione degli impianti sportivi anche destinati ad ospitare manifestazioni agonistiche riferite a campionati organizzati secondo criteri di ufficialità, riservando allo Stato la vigilanza sul C. (art. 157).
In virtù delle nuove competenze attribuite alle Regioni, il legislatore delegato ha ritenuto necessario intervenire anche per innovare la disciplina dell’istituto finanziario che amministra gran parte delle disponibilità prodotte e riutilizzate nel mondo dello sport, stabilendo che con regolamento si debba provvedere al riordino dell’Istituto e garantendo una adeguata presenza delle Regioni e delle autonomie locali nell’organo di amministrazione di tale ente.
1.4. Ad avviso della ricorrente, il decreto impugnato violerebbe quindi le previsioni contenute nell’art. 157 del d.lgs. n. 112 del 1998, in quanto, nel ricostituire il consiglio di amministrazione dell’Istituto, sarebbe stata disattesa la volontà espressa dal legislatore delegato di innovare la disciplina dell’organo in modo da assicurare una effettiva rappresentanza, in esso, delle Regioni e delle autonomie locali. Poiché, poi, ai sensi dell’art. 7, comma 3, della legge n. 59 del 1997, il regolamento di riordino avrebbe dovuto essere adottato "con le modalità ed i criteri di cui al comma 4-bis dell’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400 […] entro novanta giorni dall’adozione di ciascun decreto di attuazione", il decreto impugnato violerebbe anche il citato art. 7, comma 3, in quanto quel regolamento, a distanza di quasi due anni dalla entrata in vigore del d.lgs. n. 112 del 1998, non sarebbe stato adottato.
1.5. Ad avviso della Regione Toscana, le violazioni dell’art. 157 del d.lgs. n. 112 del 1998 e dell’art. 7, comma 3, della legge n. 59 del 1997, determinerebbero una lesione delle attribuzioni regionali nel settore dello sport, così come delineate nella legislazione richiamata. Le Regioni, infatti, pur titolari delle competenze volte ad organizzare e programmare rilevanti interventi di promozione di attività sportive, che implicano l’acquisizione di notevoli risorse finanziarie, si vedrebbero del tutto estromesse, in violazione del comma 4 del citato art. 157, dall’organismo preposto a decidere in concreto come e a favore di chi ripartire i finanziamenti. Si determinerebbe, di conseguenza, un illegittimo utilizzo del potere dello Stato che verrebbe a menomare la sfera di attribuzioni costituzionalmente garantite alle Regioni in materia di sport.
In effetti, secondo la ricorrente, il d.lgs. n. 112 del 1998, come già il precedente d.P.R. n. 616 del 1977, sarebbe qualificabile come legge fondamentale di riforma, giacché detta nuovi criteri di riparto di competenze tra Stato e Regioni. Si tratterebbe, quindi, di una disciplina organica attuativa di norme costituzionali sulle competenze che sarebbe, perciò, idonea a fungere da parametro interposto nei conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni.
1.6. Secondo la Regione Toscana, nella fattispecie sarebbe stato violato anche il principio della leale cooperazione. Il Governo, infatti, pur avendo a disposizione quasi due anni per adottare il regolamento di riordino dell’Istituto per il credito sportivo e pur avendolo già tecnicamente predisposto, avrebbe omesso di approvarlo nonostante l’allora imminente scadenza del consiglio di amministrazione dell’ente, che avrebbe imposto una tempestiva approvazione della riforma per evitare che il nuovo consiglio di amministrazione fosse ricostituito sulla base dei vecchi criteri. Si lamenta inoltre nel ricorso che il Ministro per gli affari regionali, in sede di Conferenza unificata, avrebbe assicurato l’adozione del nuovo regolamento entro la scadenza del 25 novembre 1999 o, in alternativa, la nomina di un commissario, mentre, senza alcuna informazione preventiva e senza motivazione, sarebbe poi stato adottato il decreto impugnato.
2. Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e comunque infondato.
L’Avvocatura premette che, ai sensi del decreto interministeriale 2 novembre 1959 e successive modificazioni, recante l’attuale statuto dell’Istituto per il credito sportivo, il precedente consiglio di amministrazione dell’ente (costituito con decreto in data 11 ottobre 1995) cessava dalla carica in data 11 ottobre 1999, sicché – in vista della scadenza del regime di prorogatio e per non paralizzare l’attività dell’ente – era stato necessario provvedere alla sua ricostituzione con il decreto 27 novembre 1999, impugnato dalla Regione Toscana.
La difesa erariale – rilevato che la ricorrente àncora l’asserita lesione delle proprie attribuzioni costituzionalmente garantite nel settore dello sport alla violazione dell’art. 157 del d.lgs. n. 112 del 1998 – osserva che questa disposizione in realtà, dopo avere previsto il trasferimento alle Regioni delle competenze in materia di programmi degli interventi aventi ad oggetto impianti sportivi (comma 1) e dopo avere riservato allo Stato le funzioni di vigilanza sull’Istituto di credito sportivo (comma 3), dispone che si proceda al riordino di tale ente "con regolamento ai sensi dell’art. 7, comma 3, della legge 15 marzo 1997, n. 59 […] anche garantendo una adeguata presenza nell’organo di amministrazione di rappresentanti delle Regioni e delle autonomie locali" (comma 4).
Ad avviso dell’Avvocatura dello Stato, sarebbe priva di fondamento l’affermazione della ricorrente, secondo cui il provvedimento di riordino non sarebbe ancora stato emanato nonostante l’avvenuto decorso del termine di novanta giorni di cui al comma 3 dell’art. 7 della legge n. 59 del 1997, in quanto detto termine decorrerebbe non dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 112 del 1998, ma dall’adozione di "ciascun decreto di attuazione di cui al comma 1 del medesimo art. 7"; decreto, quest’ultimo, che farebbe decorrere l’esercizio delle funzioni conferite alle Regioni dalla data di trasferimento dei beni e delle risorse all’uopo necessarie.
Su queste premesse la difesa dello Stato conclude che l’adozione del contestato decreto di ricostituzione del consiglio di amministrazione dell’Istituto per il credito sportivo sarebbe, nell’attuale mancanza del citato regolamento di riordino, pienamente legittima e non potrebbe configurare una indebita interferenza o una negativa incidenza sulla sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita alla Regione Toscana, neppure sotto il profilo della inosservanza del principio della leale cooperazione.
3. Nell’imminenza dell’udienza pubblica del 9 ottobre 2001, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria illustrativa, nella quale ribadisce che il decreto impugnato è stato adottato perchè il consiglio di amministrazione dell’Istituto era scaduto e che, non essendo decorso il termine per l’adozione del regolamento di riordino, il rinnovo del consiglio di amministrazione non avrebbe potuto essere effettuato se non sulla base delle disposizioni dello statuto dell’ente allora vigente.
Quanto alla violazione del principio di leale collaborazione che discenderebbe dal deliberato ritardo nella emanazione del regolamento, la difesa erariale ne contesta la sussistenza, ricordando che le Regioni erano a conoscenza della prevedibile e necessaria emanazione del decreto di ricostituzione del consiglio di amministrazione dell’Istituto secondo le "vecchie" regole, nel caso (in effetti verificatosi) di mancata emanazione del regolamento di riordino entro il 25 novembre 1999.
4. Con ordinanza in data 13 dicembre 2001, la Corte disponeva il rinvio a nuovo ruolo del ricorso oggetto del presente conflitto, il quale veniva successivamente discusso all’udienza pubblica del 5 novembre 2002.
Considerato in diritto
1. Oggetto del conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Toscana è il decreto 27 novembre 1999 del Ministro per i beni e le attività culturali, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, con il quale è stato ricostituito il consiglio di amministrazione dell’Istituto per il credito sportivo per il quadriennio 1999-2002. Ad avviso della ricorrente sarebbero violate le attribuzioni costituzionalmente garantite alle Regioni nel settore dello sport dagli articoli 117 e 118 della Costituzione, come definite dall’art. 56 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all’articolo 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), e dagli artt. 3, comma 7, e 157 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59). Nel ricostituire il consiglio di amministrazione dell’istituto, sarebbe stata infatti disattesa la volontà del legislatore delegato di assicurare in esso una effettiva rappresentanza delle Regioni e delle autonomie locali.
Sarebbe stato altresì violato il principio della leale cooperazione, in quanto il Governo non ha adottato, entro il termine prescritto, il regolamento di riordino dell’Istituto per il credito sportivo previsto dall’art. 7, comma 3, del d.lgs. n. 112 del 1998, ed ha invece nominato il nuovo consiglio di amministrazione dell’Istituto stesso, senza fornire alcuna informazione preventiva alle Regioni e senza alcuna motivazione.
2. Il ricorso, che deve essere deciso alla luce delle disposizioni costituzionali evocate quale parametro di giudizio nel testo vigente alla data della sua proposizione, è infondato.
3. Ai fini dell’inquadramento delle questioni poste dal presente conflitto, è utile procedere alla ricognizione della normativa relativa all’Istituto per il credito sportivo nella sua evoluzione e, parallelamente, di quella relativa al riparto delle competenze tra Stato e Regioni in materia di sport e di credito.
3.1. L’Istituto per il credito sportivo è stato istituito con legge 24 dicembre 1957, n. 1295 (Costituzione di un Istituto per il credito sportivo con sede in Roma), che, all’articolo 1, lo definiva ente di diritto pubblico con personalità giuridica e gestione autonoma, il cui patrimonio, ai sensi dell’art. 2, era costituito dal fondo di dotazione conferito dai partecipanti nominativamente individuati, da un fondo di garanzia di 2.500 milioni conferito dal Comitato olimpico nazionale italiano (C.), dalla riserva ordinaria di cui al successivo art. 13 e da eventuali riserve straordinarie.
In base alla legge istitutiva, l’Istituto esercitava il credito, sotto forma di mutui a medio e lungo termine, a favore di enti pubblici locali e di altri enti pubblici che, in base a progetti approvati secondo le norme vigenti in materia, sentito il parere tecnico del C., intendessero costruire, ampliare, attrezzare e migliorare impianti sportivi, ivi compresa l’acquisizione delle relative aree, nonché acquistare immobili da destinare ad attività sportive. Il credito poteva essere esercitato, con le medesime modalità e per le medesime finalità, anche in favore di federazioni sportive nazionali riconosciute dal C., di società ed associazioni sportive e di enti di promozione sportiva aventi personalità giuridica e riconosciuti dal C., di società e associazioni sportive affiliate ai predetti enti di promozione sportiva, costituite senza fine di lucro, aventi personalità giuridica, nonché a favore di ogni altro ente morale che perseguisse, in conformità della normativa ad esso relativa e sia pure indirettamente, finalità ricreative e sportive senza fine di lucro.
Ai sensi dell’art. 4, l’Istituto provvedeva alla concessione del credito con i mezzi patrimoniali disponibili di cui all’art. 2, con eventuali anticipazioni degli enti partecipanti e con l’emissione di obbligazioni per un importo massimo pari a trenta volte l’ammontare del patrimonio formato ai sensi dell’art. 2. L’art. 5 autorizzava l’Istituto a concedere contributi agli interessi sui mutui anche se accordati da altre aziende di credito e dalla Cassa depositi e prestiti per le finalità della legge, con la disponibilità di un fondo speciale costituito presso l’istituto medesimo e alimentato con il versamento dell’aliquota dell’1 per cento calcolata sugli incassi lordi dei concorsi pronostici, a norma dell’art. 6 del d.lgs. 14 aprile 1948, n. 496 (Disciplina delle attività di giuoco), nonché con l’importo dei premi dei concorsi medesimi colpiti da decadenza.
L’attività dell’Istituto era poi regolata, conformemente alle disposizioni legislative, dallo statuto, approvato con decreto ministeriale 2 novembre 1959, più volte modificato da successivi decreti. Lo statuto riproduceva in larga misura le previsioni della legge istitutiva, ora succintamente richiamate.
La legge n. 1295 del 1957 è stata abrogata dall’art. 161 del d.lgs. 1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), ad eccezione degli artt. 2, quarto comma, 3, settimo comma, e 5, concernenti, rispettivamente, una componente della dotazione patrimoniale dell’Istituto, l’ammontare degli onorari notarili e la facoltà di concedere contributi sugli interessi sui mutui accordati da altre aziende di credito e dalla Cassa depositi e prestiti.
3.2. Non vi è alcun dubbio che, sulla base della disciplina ora riguardata, l’attività dell’Istituto per il credito sportivo fosse qualificabile come attività bancaria, che secondo il citato d.lgs. n. 385 del 1993 consiste nella raccolta di risparmio tra il pubblico e nell’esercizio del credito, attività questa riservata appunto alle banche (art. 10), le quali devono essere costituite in società per azioni o in società cooperative per azioni a responsabilità limitata [art. 14, comma 1, lettera a)]. L’Istituto, svolgendo attività di credito, attraverso la erogazione di mutui e di contributi agli interessi su mutui contratti con altri istituti di credito, e di raccolta del risparmio, sia pure solo sotto forma di emissione di prestiti obbligazionari, non ha assunto la forma societaria: esso pertanto rientra nell’ambito delle banche pubbliche residue, di cui all’art. 151 del d.lgs. n. 385 del 1993, la cui operatività, organizzazione e funzionamento sono disciplinate dallo stesso decreto legislativo, dagli statuti e dalle norme in questi richiamate.
3.3. Chiarita, dunque, la natura dell’attività svolta dall’Istituto per il credito sportivo, occorre procedere ora alla ricognizione della normativa concernente il riparto di attribuzioni tra Stato e Regioni in materia.
L’art. 56 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nel disporre il trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle competenze in materia di turismo ed industria alberghiera, aveva incluso fra queste "la promozione di attività sportive e ricreative e la realizzazione dei relativi impianti ed attrezzature, d’intesa, per le attività e gli impianti di interesse dei giovani in età scolare, con gli organi scolastici". La medesima disposizione, in ordine all’organizzazione delle attività agonistiche ad ogni livello e alle relative attività promozionali, manteneva ferme le competenze del C. e prevedeva che le Regioni potessero avvalersi della consulenza tecnica di quest’ultimo per gli impianti e le attrezzature da esse promossi.
La legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa) ha delegato il Governo a conferire alle Regioni e agli enti locali, ai sensi degli artt. 5, 118 e 128 della Costituzione, nel testo allora vigente, tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici. Dal suddetto trasferimento erano esclusi i compiti e le funzioni riferibili alle materie specificamente indicate dall’art. 1, comma 3, espressamente riservate allo Stato. Di particolare rilievo, ai fini della presente controversia è la constatazione che le funzioni e i compiti riconducibili all’attività bancaria non erano riservate allo Stato e non erano dunque sottratte alla delega. Infatti, esclusi dal trasferimento erano, ai sensi dell’art. 1, comma 3, lettera h), nella sua originaria formulazione, le funzioni e i compiti riconducibili alla materia "moneta, perequazione delle risorse finanziarie e sistema valutario", non invece le banche.
In attuazione della delega, era stato emanato il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, il quale, per la parte che qui interessa, aveva disposto, all’art. 157, sotto la rubrica "Competenze in materia di sport", al comma 3, che restavano salve le funzioni statali di vigilanza sul C. e sull’Istituto per il credito sportivo, e al comma 4, che con l’apposito regolamento di cui all’art. 7, comma 3, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e nei termini ivi previsti, il Governo provvedesse al riordino dell’Istituto, anche garantendo una adeguata presenza nell’organo di amministrazione dei rappresentanti delle Regioni e delle autonomie locali.
Ed è appunto questa la disposizione che si assume violata dal decreto ministeriale impugnato, con conseguente lesione delle attribuzioni regionali.
4. La prospettazione della Regione non può essere accolta per l’assorbente rilievo che la disposizione su cui si fondava la previsione della necessaria partecipazione di rappresentanti delle Regioni e delle autonomie locali al consiglio di amministrazione dell’Istituto per il credito sportivo deve ritenersi superata per effetto della legge 16 giugno 1998, n. 191 (Modifiche ed integrazioni alle L. 15 marzo 1997, n. 59, e L. 15 maggio 1997, n. 127, nonché norme in materia di formazione del personale dipendente e di lavoro a distanza nelle pubbliche amministrazioni. Disposizioni in materia di edilizia scolastica), promulgata e pubblicata dopo l’emanazione e l’entrata in vigore del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112. Tale legge ha infatti sostituito l’art. 1, comma 3, lettera h), della legge n. 59 del 1997, riformulando questa disposizione nel senso che dal conferimento di funzioni alle Regioni e agli enti locali sono escluse non solo quelle riconducibili alla materia "moneta, perequazione delle risorse finanziarie e sistema valutario", ma anche quelle afferenti alla materia "banche". E poiché l’Istituto per il credito sportivo è una banca, il principio della lex posterior impedisce di ritenere tuttora vigente il precedente conferimento alle Regioni e alle autonomie locali di funzioni ad esso relative.
Si è qui in presenza di un fenomeno in cui il legislatore, per provocare la cessazione di vigenza del decreto legislativo, ha operato sulla legge di delegazione nel momento in cui il termine per l’esercizio della delega era scaduto, sicché la complessa operazione non può essere intesa come conferimento di una nuova delega valida de futuro, diretta ad escludere l’attribuzione alle Regioni e agli enti locali di compiti e funzioni inerenti alla gestione dell’Istituto per il credito sportivo, ma puramente e semplicemente come intervento legislativo mirante a rendere priva di una base legale qualsiasi attribuzione medio tempore intervenuta, con immancabili riflessi sul piano della vigenza. La circostanza che il Parlamento, con la legge n. 191 del 1998 abbia operato nominalmente sulla legge di delegazione e sui poteri del Governo, anziché agire direttamente sulle corrispondenti disposizioni del decreto legislativo attuativo (art. 157 d.lgs. n. 112 del 1998, nella parte in cui, regolando l’Istituto per il credito sportivo, attraeva alla materia dello sport anche profili riguardanti una banca) non può essere altrimenti interpretata che come rimozione di queste disposizioni fin dall’origine. Una ricostruzione, questa, che è corroborata da quanto disposto dall’art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137 (Delega per la riforma dell’organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei ministri, nonché di enti pubblici), il quale, nel quadro delineato dal nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione, ha nuovamente delegato il Governo a riordinare i compiti dell’Istituto per il credito sportivo, assicurando negli organi anche la rappresentanza delle Regioni e delle autonomie locali. A ispirare la più recente disciplina è stata indubbiamente la considerazione che, anche se si tratta di una "banca", tale istituto svolge una attività suscettibile di incidere sull’"ordinamento sportivo" che, in forza del terzo comma dell’art. 117 Cost., forma oggetto di competenza legislativa concorrente. Ma essa costituisce, nel medesimo tempo, conferma che la partecipazione delle Regioni e delle autonomie locali agli organi dell’ente non poteva più trovare fondamento nell’art. 157 del d.lgs. n. 112 del 1998 proprio a causa della vicenda normativa sopra descritta.
Il decreto impugnato, che ha ricostituito il consiglio di amministrazione sulla base di quanto previsto dallo statuto dell’ente all’epoca vigente, non è dunque lesivo di alcuna attribuzione regionale.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spetta allo Stato provvedere, con il decreto impugnato, alla rinnovazione della composizione del consiglio di amministrazione dell’Istituto per il credito sportivo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 30 giugno 2003.

Depositata in Cancelleria il 15 luglio 2003.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

1. Con la decisione indicata in epigrafe il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, adito per l’ottemperanza del decreto del Presidente della Regione che aveva riconosciuto il diritto del personale regionale al calcolo degli incrementi previsti dalla L.R. n. 19 del 1991, art. 5, commi 1, 4 e 6, e dal D.P.Reg. 30 gennaio 1993, art. 8 negli aumenti periodici di stipendio e condannato la p.a. alle relative differenze, accoglieva il ricorso, ritenendone preliminarmente l’ammissibilità, e per l’effetto nominava l’Assessore alla Presidenza della Regione per lo svolgimento degli incombenti relativi all’esecuzione del predetto decreto.

1.1. In particolare, la decisione qui impugnata riteneva ammissibile il giudizio di ottemperanza, rilevando che la disciplina del ricorso straordinario al Presidente della Regione, modellato su quella prevista per il ricorso straordinario al Capo dello Stato, si differenzia per aspetti rilevanti da quella dettata per gli altri ricorsi amministrativi; sottolineava, al riguardo, che la garanzia del contraddittorio è assicurata in modo più puntuale, essendo previsto, a carico del ricorrente, l’obbligo di notificare il ricorso nei modi e nelle forme prescritti per i ricorsi giurisdizionali ad almeno uno dei controinteressati, ed essendo a questi ultimi assegnato un termine per presentare deduzioni e documenti ed eventualmente per proporre ricorso incidentale; nè minore rilievo riveste la circostanza che la decisione del ricorso sia preceduta da un parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa, che costituisce espressione di un’attività di pura e semplice applicazione del diritto oggettivo (come riconosciuto anche dalla Corte di Giustizia in relazione al parere espresso dal Consiglio di Stato nell’ambito della disciplina generale del ricorso straordinario al Capo dello Stato), così come peculiare è, infine, la disciplina dei rapporti con la tutela giurisdizionale innanzi al giudice amministrativo, regolata secondo il principio di alternatività; principio che comporta l’inammissibilità del ricorso al giudice amministrativo proposto contro il medesimo atto impugnato in via straordinaria, sia per il ricorrente che per i controinteressati che non si siano avvalsi della facoltà di chiedere la decisione del ricorso in sede giurisdizionale, e ha significativi riflessi sull’impugnazione in sede giurisdizionale della decisione del ricorso straordinario, ammessa solo per vizi di forma o di procedimento, salvo che per i controinteressati che non siano stati posti nelle condizioni di chiedere la trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale.

2. La cassazione di tale decisione viene domandata, ai sensi dell’art. 362 c.p.c., dalla Presidenza della Regione Siciliana, nonchè dagli Assessorati regionali interessati.

3. Costituzione e difese delle parti intimate come in epigrafe.

4. Il P.G. ha concluso per il rigetto del ricorso.

Motivi della decisione

1. Con l’unico motivo di ricorso si sostiene il difetto assoluto di giurisdizione, dal quale sarebbe affetta la decisione impugnata. La carenza assoluta di potestas judicandi si radica, secondo i ricorrenti, nel fatto che l’atto del quale è stata chiesta e ottenuta l’ottemperanza, cioè il decreto del Presidente della Regione Siciliana emesso su ricorso straordinario, ha natura amministrativa, e non giurisdizionale, ed è quindi sottratto alla speciale forma di cognizione, quale il giudizio di ottemperanza, attribuita al giudice amministrativo.

2. Il ricorso non può essere accolto, se pure la decisione impugnata deve essere corretta e integrata nella sua motivazione.

2.1. Secondo il R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455, art. 23, comma 4, recante l’approvazione dello Statuto della Regione Siciliana, convertito in Legge Costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, gli atti amministrativi di quella Regione sono soggetti al ricorso straordinario al Presidente della Regione.

La norma statutaria ha trovato attuazione, da ultimo, mediante il D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373 (art. 9, commi 3, 4, 5 e 6).

Il ricorso è ammesso in relazione ad atti regionali, che provengano, cioè, da organi dell’amministrazione regionale e siano espressivi della potestà amministrativa riservata alla Regione.

La disciplina del procedimento decisorio è modellata su quella per il ricorso straordinario al Capo dello Stato, salvo la diversa posizione del Presidente della Regione che è capo responsabile del governo regionale.

In particolare, il ricorso va depositato presso l’assessorato regionale competente; il parere, obbligatorio, è reso dalle sezioni riunite del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana; la decisione sul ricorso viene adottata dal Presidente della Regione mediante decreto.

2.2. L’analogia del procedimento sottende una identità di natura e di funzione rispetto al ricorso straordinario al Capo dello Stato, più volte sottolineata da queste Sezioni unite in relazione alle problematiche connesse alla impugnabilità ex art. 111 Cost. (cfr.

Cass., sez. un., n. 3660 del 2003; id., n. 15652 del 2002). Ciò ha comportato, sul piano sistematico, ma anche su quello delle concrete ricadute in termini di tutela giurisdizionale, la rilevanza delle medesime incertezze e dei medesimi dubbi che hanno investito il ricorso straordinario al Capo dello Stato, disciplinato dal D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 (artt. 8-15), in attuazione della delega di cui alla L. 28 ottobre 1970, n. 775, art. 6 (modificativa della precedente L. 18 marzo 1968, n. 249).

2.3. A quest’ultimo istituto è stato tradizionalmente attribuito, in relazione al provvedimento che conclude il relativo procedimento, un connotato di antinomia, tra forma – di atto amministrativo – e sostanza – di atto di decisione -, insito nelle stesse definizioni comunemente utilizzate per la sua collocazione sistematica (provvedimento decisorio; atto dichiarativo di un giudizio).

Come la dottrina non ha mancato di rilevare, la "ambivalenza" del ricorso straordinario deriva, storicamente, dalla diversa funzione che esso ha via via svolto, quella originaria di strumento di "tutela ritenuta", e comunque di tutela amministrativa, e quella di rimedio giustiziale tendente alla giurisdizionalità, anticipatorio della giurisdizione amministrativa e quindi concorrente con essa, in termini di alternatività (D.P.R. n. 1199 del 1971, art. 8; L. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 20, comma 3), a seguito della creazione e del consolidamento della funzione giurisdizionale del giudice amministrativo.

2.4. La funzione propriamente decisoria del provvedimento emesso sul ricorso straordinario è venuta in rilievo, specificamente, in relazione alla eventualità dell’inadempimento della pubblica amministrazione, che interessa nella controversia in esame, siccome per la esecuzione coattiva di decisioni di giustizia l’ordinamento ha previsto strumenti e modalità diverse. Il giudizio di ottemperanza, di cui al R.D. n. 1054 del 1924, art. 27, n. 4, integrava lo strumento esecutivo per assicurare l’effettività e la satisfattività della giurisdizione amministrativa, connotato intrinseco ed essenziale della stessa funzione giurisdizionale, come tale costituzionalmente necessario alla completa attuazione del diritto di difesa (cfr. Corte cost. n. 419 e 435 del 1995).

2.5. Essendo stata collegata, in via esclusiva, alla giurisdizione, l’esperibilità del giudizio d’ottemperanza è stata esclusa dalla giurisprudenza di legittimità con riferimento al decreto su ricorso straordinario, del quale si è sottolineata la natura di atto amministrativo, con la conseguenza che l’eventuale comportamento inerte della pubblica amministrazione renderebbe ammissibile solo il giudizio nei riguardi del silenzio-inadempimento (giudizio suscettibile, secondo la giurisprudenza amministrativa, di concludersi con l’ordine alla p.a. di dare esecuzione al decreto presidenziale; la relativa decisione ordinatoria di adempimento sarebbe, a sua volta, suscettibile di esecuzione coattiva mediante giudizio di ottemperanza, salva in ogni caso la esperibilità dell’azione risarcitoria autonoma per i danni causati dal comportamento omissivo della p.a.).

2.6. Già con la sentenza n. 3141 del 1953 le Sezioni unite, cassando per difetto di giurisdizione la decisione del Consiglio di Stato che aveva affermato l’ammissibilità del giudizio di ottemperanza in relazione a decreti di accoglimento di ricorsi straordinari, rimasti inadempiuti, hanno ritenuto, a conferma dell’"insegnamento tradizionale", ostativa alla esperibilità di quel giudizio la natura amministrativa del provvedimento e, pur senza escludere l’obbligo della p.a. di uniformarsi ad esso, ne hanno inferito che un tale obbligo non abbia il carattere assoluto e vincolante proprio del giudicato, connaturato con le caratteristiche proprie dell’attività giurisdizionale, discendendo invece dalla posizione di preminenza o di supremazia che spetta al Capo dello Stato, sì che la sua efficacia è circoscritta nell’ambito della stessa sfera dell’amministrazione, senza avere rilevanza esterna e senza dare luogo a quella forma tipica di coercizione in via eteronoma che è costituita dall’esecuzione in via giurisdizionale.

2.7. La questione si è nuovamente proposta a seguito della sentenza della Corte di Giustizia 16 ottobre 1997, in cause riunite C-69/96 e 79/96, che ha dato ingresso alle questioni di interpretazione di norme comunitarie, sollevate dal Consiglio di Stato in sede di parere su ricorso straordinario al Capo dello Stato, riconoscendo natura di giudice nazionale a detto organo anche in tale sede; ma le Sezioni unite, con sentenza n. 15978 del 2001, hanno ribadito il precedente orientamento escludendo che i decreti con i quali sono decisi i ricorsi straordinari abbiano natura giurisdizionale e possano essere assimilati alle sentenze passate in giudicato, le uniche passibili di esecuzione mediante il giudizio di ottemperanza. In particolare, tale conclusione è stata motivata con le seguenti considerazioni: a) il procedimento promosso con il ricorso straordinario ha per protagonista un’autorità amministrativa, che non è neppure vincolata in modo assoluto dal parere espresso dal Consiglio di Stato, potendo anche risolvere la controversia secondo criteri diversi da quelli risultanti dalla pura e semplice applicazione delle norme di diritto, così venendo a mancare i requisiti indefettibili dei procedimenti giurisdizionali, cioè il loro celebrarsi dinanzi ad un giudice terzo e imparziale, oltre che soggetto esclusivamente al diritto vigente (art. 111 Cost., comma 2 e art. 101 Cost., comma 2);

b) il meccanismo dell’alternatività, che regola il rapporto fra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale, non comporta la natura giurisdizionale del primo rimedio, poichè la portata del principio di alternatività è notevolmente attenuata dalla preferenza espressa dal Legislatore per il rimedio giurisdizionale, con la previsione che i controinteressati possano far venire meno la procedibilità del ricorso straordinario notificando al ricorrente e all’autorità che ha emanato l’atto impugnato la richiesta di trasporlo in sede giurisdizionale (D.P.R. n. 1199 del 1971, art. 10, comma 1); c) non significativa è la previsione della revocabilità del decreto (art. 15, medesimo D.P.R.), poichè la revocazione è comunemente ammessa anche per i ricorsi amministrativi ordinari, mentre, in particolare, la revocazione per l’ipotesi prevista dall’art. 395 c.p.c., n. 5, (richiamato dal predetto art. 15) deve intendersi come riferita al contrasto con una precedente decisione di ricorso straordinario, dal momento che, invece, la sentenza passata in giudicato prevale comunque sulla difforme decisione del ricorso straordinario. Per quanto riguarda la citata sentenza della Corte di Giustizia, le Sezioni unite hanno osservato che la nozione di giurisdizione nazionale, in quanto prevista dall’art. 234 del Trattato CE e modellata in via interpretativa ai soli fini della ricevibilità dei rinvii pregiudiziali, interpretativi e di validità, non rileva quando si tratta di interpretare disposizioni di diritto processuale nazionale al differente fine di ammettere, o meno, il giudizio di ottemperanza nei confronti di decisioni su ricorsi straordinari rimaste ineseguite dalla p.a.; questa non necessaria coincidenza fra le due nozioni di giurisdizione è un aspetto erroneamente non considerato nelle ordinanze di sezioni consultive del Consiglio di Stato che hanno ritenuto di poter fondare sulla richiamata sentenza della Corte di Giustizia la legittimazione del Consiglio di Stato, in sede di parere sul ricorso straordinario al Capo dello Stato, a sollevare questioni di legittimità costituzionale.

2.8. Questa ultima considerazione è stata confermata dalla Corte costituzionale, che, con la sentenza n. 254 del 2004, ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale della L. n. 87 del 1994, art. 3 (nella parte in cui non prevede che il termine per la domanda di riliquidazione dell’indennità di fine rapporto dei dipendenti pubblici decorre dalla comunicazione dell’onere di presentare domanda), sollevata dal Consiglio di Stato in sede di parere su ricorso straordinario al Capo dello Stato: ciò sul presupposto che la questione era stata sollevata da un organo non giurisdizionale, la cui natura amministrativa era evidenziata dal fatto che il D.P.R. n. 1199 del 1971, art. 14, comma 1, prevede che, ove il ministro competente intenda proporre una decisione difforme dal parere del Consiglio di Stato, deve sottoporre la questione alla deliberazione del Consiglio dei Ministri (provvedimento, quest’ultimo, evidentemente non giurisdizionale, per la natura dell’organo da cui promana), mentre non rileva il riconoscimento di tale natura (giurisdizionale) da parte della Corte di Giustizia, perchè operato ad altri fini e sulla base di norme diverse da quelle che vengono in rilievo nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale.

2.9. Successivamente alla sentenza delle Sezioni unite del 2001 e all’ordinanza della Corte costituzionale del 2004, la materia in esame è stata oggetto di vari interventi del Legislatore, che incidono in modo profondo sulle principali considerazioni poste a fondamento di quelle decisioni.

2.10. A parte il D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 245, comma 2, che – con riguardo ai decreti di accoglimento di ricorsi straordinari aventi ad oggetto atti delle procedure di affidamento di contratti pubblici ed atti dell’Autorità di vigilanza sugli stessi – ha previsto l’applicazione degli strumenti di esecuzione di cui alla L. n. 1034 del 1971, artt. 33 e 37, interventi normativi di portata più generale, ai fini che qui interessano, sono principalmente quelli attuati dalla L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 69 (recante disposizioni per lo sviluppo economico, la competitività nonchè in materia di processo civile). Il comma 1 introduce, sotto forma di periodo aggiunto al testo del D.P.R. n. 1199 del 1971, art. 13, comma 1, alinea, una norma che espressamente prevede che la sezione del Consiglio di Stato, chiamata ad esprimere il parere sul ricorso straordinario, ne sospende l’espressione ed attiva l’incidente di costituzionalità "ai sensi e per gli effetti di cui alla L. 11 marzo 1953, n. 87, artt. 23 e ss." se ritiene che il ricorso non possa essere deciso indipendentemente dalla risoluzione di una questione di legittimità costituzionale che non risulti manifestamente infondata;

il comma 2 dispone l’aggiunta al primo periodo dell’art. 14, comma 1, medesimo D.P.R. delle parole "conforme al parere del Consiglio di Stato" e la soppressione del secondo periodo del comma 1, secondo periodo, dello stesso art., nonchè l’abrogazione del secondo comma, così eliminando la possibilità – originariamente prevista – che il Ministero, nel formulare la proposta di decreto presidenziale, si discosti dal parere espresso dal Consiglio di Stato, previa sottoposizione della sua proposta al Consiglio dei Ministri.

2.11. Nell’esaminare tali sopravvenute disposizioni con riguardo agli effetti che possono conseguirne nella questione in esame, queste Sezioni unite osservano che le modifiche apportate dalla L. n. 69 del 2009, art. 69 sono tali da eliminare alcune determinanti differenze del procedimento per il ricorso straordinario rispetto a quello giurisdizionale, quali erano state rimarcate nella richiamata sentenza n. 15978 del 2001, particolarmente in ordine alla qualificazione e ai poteri dell’organo decidente. Mette conto osservare, infatti, che la L. n. 87 del 1953, art. 23 di disciplina del giudizio incidentale di legittimità costituzionale richiede che la questione di legittimità sia sollevata, a pena di inammissibilità, da un’autorità giurisdizionale nell’ambito di un giudizio, sì che la nuova norma pare implicitamente presupporre il riconoscimento di una condizione, comunque, sostanzialmente equivalente alla "giurisdizionalità" (secondo l’accezione propria anche dell’ordinamento interno, e non solo ai fini della richiesta di interpretazione preventiva della Corte di Giustizia); peraltro, la eliminazione del potere della p.a. di discostarsi dal parere del Consiglio di Stato conferma che il provvedimento finale, che conclude il procedimento, è meramente dichiarativo di un giudizio: che questo sia vincolante, se non trasforma il decreto presidenziale in un atto giurisdizionale (in ragione, essenzialmente, della natura dell’organo emittente e della forma dell’atto), lo assimila a questo nei contenuti, e tale assimilazione si riflette sull’individuazione degli strumenti di tutela, sotto il profilo della effettività, che una tutela esecutiva, piena e diretta, non è assicurata dal meccanismo, altrimenti utilizzabile, del ricorso giurisdizionale avverso il silenzio-inadempimento della p.a., ovvero avverso il comportamento violativo, o elusivo, del dictum del decreto presidenziale, sì che l’obbligatorio ricorso a tale complesso meccanismo si risolve in una disciplina che rende eccessivamente difficile l’esercizio della tutela e finisce per non garantire un rimedio adeguato contro l’inadempimento della p.a..

2.11.1. Il significativo mutamento, nei termini così precisati, trova conferma nella nuova disciplina del giudizio d’ottemperanza prevista dal nuovo "codice del processo amministrativo", contenuto nell’allegato 1) del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, emanato in attuazione della delega per il riordino del processo amministrativo disposta dalla stessa L. n. 69 del 2009, art. 44. L’art. 112, nel dettare le "disposizioni generali sul giudizio di ottemperanza", dispone, al comma 2, che l’azione di ottemperanza può essere proposta per conseguire l’attuazione delle sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato (lett. a) e, altresì, delle sentenze esecutive e degli altri provvedimenti esecutivi del giudice amministrativo (lett. b), oltre che delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati del giudice ordinario (lett. c), nonchè delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati per i quali non sia previsto il rimedio dell’ottemperanza (lett. d) e dei lodi arbitrali esecutivi divenuti inoppugnabili (lett. e). In maniera corrispondente, il successivo art. 113, nell’individuare il giudice dell’ottemperanza, dispone che il ricorso si propone, nel caso di cui all’art. 112, comma 2, lett. a) e b), al giudice che ha emesso il "provvedimento" della cui ottemperanza si tratta (essendo competente il tribunale amministrativo regionale anche per i suoi provvedimenti confermati in appello con motivazione del tutto conforme) (comma 1), mentre nei casi di cui all’art. 112, comma 2, lett. c), d) ed e), il ricorso si propone al tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede il giudice che ha emesso la sentenza di cui è chiesta l’ottemperanza (comma 2), secondo un sistema fondato sulla netta distinzione fra l’ottemperanza di sentenze e altri provvedimenti del giudice amministrativo (art. 112, comma 2, lett. a) e b)), per i quali è prevista la competenza del giudice amministrativo che ha emesso la sentenza o il provvedimento, e quella di sentenze passate in giudicato, o altri provvedimenti ad esse equiparati, del giudice ordinario o di altri giudici, nonchè di lodi arbitrali divenuti inoppugnabili (art. 112, comma 2, lett. c), d) ed e)), per i quali è competente il tribunale amministrativo regionale secondo il criterio di collegamento previsto dall’art. 113, comma 2.

Nel sistema così delineato la decisione su ricorso straordinario al Capo dello Stato, resa in base al parere obbligatorio e vincolante del Consiglio di Stato, si colloca nella ipotesi prevista alla lett. b), art. 112, comma 2, e il ricorso per l’ottemperanza si propone, ai sensi dell’art. 113, comma 1, dinanzi allo stesso Consiglio di Stato, nel quale si identifica "il giudice che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta". 2.11.2. Il senso di una disciplina tesa a garantire la effettività di tutela anche al ricorso straordinario viene rivelato dall’esame dei lavori parlamentari che hanno condotto al definitivo testo della norma: per cogliere la incisività di quest’ultimo, occorre sottolineare che il testo originario è stato oggetto di successivi emendamenti in sede di commissioni parlamentari, in relazione alla necessità di dare attuazione ai principi enunciati dalla CEDU, nonchè alle raccomandazioni comunitarie – intese a sollecitare gli Stati membri a prevedere senza eccezioni l’azione esecutiva per l’effettività delle tutele – che erano rimaste inevase dacchè un precedente disegno di legge, che prevedeva l’ottemperanza per le decisioni su ricorsi straordinari, era decaduto per fine legislatura;

infine, il parere della commissione del Senato circa la specifica necessità di inserire anche le decisioni straordinarie del Capo dello Stato è stato recepito nella relazione governativa, con la formulazione della norma nei termini sopra richiamati, sì che, in definitiva, deve concludersi che è conforme a tale intentio legis annoverare fra i "provvedimenti" del giudice amministrativo, passibili di ottemperanza, la decisione sul ricorso straordinario.

2.12. Come la dottrina ha puntualmente osservato, alla estensione del giudizio di ottemperanza a provvedimenti che non siano sentenze, o comunque provvedimenti non formalmente giurisdizionali, non si frappongono ostacoli di ordine costituzionale, sì che è ben configurabile la previsione normativa di un tale giudizio per le decisioni, rimaste ineseguite, del Capo dello Stato, trattandosi di una scelta del Legislatore che – nel rispetto dei principi costituzionali – tende a rendere effettiva la tutela dei diritti mediante il giudizio di ottemperanza (che, appunto, svolge nell’ordinamento una funzione di "tutela": cfr. Cass., sez. un., n. 30254 del 2008). Occorre ricordare, sul punto, che il ricorso straordinario non è espressamente previsto dalla Costituzione (nè può ritenersene la costituzionalizzazione implicita: cfr. Corte cost. n. 298 del 1986), ma, non di meno, il Giudice delle leggi con diversi interventi, intesi anche a conformarne la disciplina, ne ha confermato la compatibilità con il dettato costituzionale, in relazione all’art. 113 Cost. (cfr. Corte cost. n. 1 del 1964; n. 78 del 1966; n. 31 del 1975; n. 298 del 1986; n. 56 del 2001; n. 301 del 2001), sottolineando anche come la disciplina posta dal D.P.R. n. 1199 del 1971 non solo aveva ribadito la natura del tutto atipica che il ricorso straordinario aveva assunto sin dall’epoca della monarchia costituzionale, adeguando la disciplina della alternatività al ricorso giurisdizionale al principio della "trasferibilità" in sede giurisdizionale, ma, in attuazione del criterio della economicità posto dalla legge di delegazione, ne aveva confermato il carattere di rimedio straordinario contro eventuali illegittimità di atti amministrativi definitivi, che i singoli interessati possono utilizzare con modica spesa, senza il bisogno di assistenza tecnico- le gale e con il beneficio di termini di presentazione del ricorso particolarmente ampi (cfr. Corte cost. nn. 56 e 301/2001, cit.);

infine, riconoscendo che le concrete modalità di coordinamento con il rimedio giurisdizionale potrebbero essere plurime e rispondere a finalità divergenti, lo stesso Giudice delle leggi ha rilevato come il Legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità, può dettare una disciplina che può spingersi sino ad una completa rivisitazione del ricorso straordinario e dei suoi rapporti con il rimedio giurisdizionale (cfr. Corte cost. n. 432 del 2006). Con questi presupposti, la nuova regolamentazione normativa intesa alla "assimilazione" del rimedio straordinario a quello giurisdizionale, pur nella diversità formale del procedimento e dell’atto conclusivo, non può non assicurare una tutela effettiva del tutto simile, poichè, come queste Sezioni unite hanno precisato in materia di "autodichia", una volta che si riconoscano poteri decisori, su determinate controversie, formalmente diversi, ma analoghi, rispetto a quelli della giurisdizione, infrangerebbe la coerenza del sistema una regolamentazione affatto inidonea alla tutela effettiva dei diritti e tale da condurre, in spregio al dettato dell’art. 2 Cost., comma 1 e art. 3 Cost., a creare una tutela debole (cfr, Cass., sez. un., n. 6529 del 2010).

2.13. Ma la verifica di tale coerenza deve essere condotta bensì scrutinando i risultati dell’esercizio del potere decisorio, quali previsti dalla complessiva regolamentazione, anche rammentando che i criteri costituzionali sono integrati dalle norme della Convenzione Europea per i diritti dell’uomo (artt. 6 e 13), come interpretate dalla Corte di Strasburgo, secondo il procedimento di ingresso nell’ordinamento nazionale precisato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 348 del 2007. Ebbene, secondo la giurisprudenza della CEDU, da un lato sono intangibili le decisioni finali di giustizia rese da un’autorità che non fa parte dell’ordine giudiziario, ma che siano equiparate a una decisione del giudice, e dall’altro in ogni ordinamento nazionale si deve ammettere l’azione di esecuzione in relazione a una decisione di giustizia, quale indefettibile seconda fase della lite definita (cfr. CEDU, 16 dicembre 2006, Murevic c. Croazia; 15 febbraio 2004, Romoslrov c. Ucraina).

2.14. I profili di novità, tratti dalla legislazione, che sono stati anche oggetto di discussione all’odierna udienza pubblica, sono di immediata operatività a prescindere dall’epoca di proposizione del ricorso straordinario, ovvero di instaurazione del giudizio di ottemperanza.

2.14.1. Come queste Sezioni unite hanno precisato con la sentenza n. 30254 del 2008, nel campo della giurisdizione di merito proprio il caso dei ricorsi per l’ottemperanza dimostra che una questione di giurisdizione si presenta anche quando non è in discussione che la giurisdizione spetti al giudice cui ci si è rivolti, perchè è solo quel giudice che secondo l’ordinamento la può esercitare, ma si deve invece stabilire se ricorrono – in base alla norma che attribuisce giurisdizione – le condizioni perchè il giudice abbia il dovere di esercitarla: così, in rapporto al decreto di accoglimento di ricorso straordinario, il configurarsi come giudicato può essere discusso in questa sede come questione di giurisdizione ai sensi dell’art. 362 c.p.c..

2.14.2. Ponendosi, dunque, una questione di giurisdizione, torna applicabile il consolidato principio secondo cui "l’art. 5 c.p.c., nella parte in cui dispone che la giurisdizione si determina in base alla legge del tempo della proposizione della domanda e resta insensibile a successivi mutamenti del quadro normativo, persegue in realtà l’obiettivo di conservare la giurisdizione del giudice correttamente adito in base a detta legge del tempo, sottraendola a successive diverse scelte legislative, senza peraltro incidere sul più generale principio dell’immediata operatività, in materia processuale, della legge sopravvenuta (pure con riguardo alla giurisdizione), quando valga invece a radicare la giurisdizione presso il giudice dinanzi al quale sia stato comunque già promosso il giudizio" (cfr. Cass., sez, un., n. 3877 del 2004; id., n. 20322 del 2006).

2.15. L’evoluzione del sistema, che porta dunque a configurare la decisione su ricorso straordinario come provvedimento che, pur non essendo formalmente giurisdizionale, è tuttavia suscettibile di tutela mediante il giudizio d’ottemperanza, deve trovare applicazione per la analoga decisione resa dal Presidente della Regione Siciliana ai sensi della sopra richiamata normativa regionale, modellata – come s’è visto – sulla disciplina dettata per il ricorso straordinario al Capo dello Stato (dovendosi dunque riconoscere carattere vincolante anche al parere espresso dal Consiglio di Giustizia Amministrativa e dovendosi ammettere il potere di tale organismo di sollevare questioni di legittimità costituzionale rilevanti ai fini dell’espressione del parere; al riguardo, la dottrina parla di abrogazione tacita indiretta delle disposizioni del D.Lgs. n. 373 del 2003 che contrastino con le previsioni introdotte della L. n. 69 del 2009, art. 69).

3. Da tutto ciò discende l’applicazione, nella controversia in esame, della regula juris secondo cui il giudizio di ottemperanza è ben ammissibile in relazione al decreto del Presidente della Regione, che abbia accolto il ricorso straordinario. In base a tale regola il ricorso è quindi respinto.

4. I profili di novità della questione esaminata inducono il Collegio a compensare le spese del giudizio.

P.Q.M.

La Corte, a sezioni unite, rigetta il ricorso e compensa le spese del giudizio.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo – Motivi della decisione

con atto depositato il giorno 14 gennaio 2011 l’appellante ha dichiarato essere venuto meno l’interesse al ricorso;

Ritenuto che, ciò stante, l’appello debba essere dichiarato improcedibile;

Ritenuto che le spese debbano essere integralmente compensate
P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile.

Compensa integralmente spese ed onorari del presente grado del giudizio fra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo – Motivi della decisione

– che è impugnato il provvedimento con il quale la Prefettura di Bergamo ha respinto l’istanza di legalizzazione, ovvero di sanatoria della posizione di straniero irregolarmente presente in Italia, presentata nell’interesse del ricorrente da certa E.P. (doc. 1 ricorrente, copia provvedimento impugnato);

– che a motivo del diniego è addotta la dichiarazione della P. di non aver mai conosciuto il ricorrente e di non aver mai quindi instaurato con lo stesso alcun rapporto di lavoro (doc. 1 ricorrente, cit.);

– che tale dichiarazione è confermata dallo stesso ricorrente, il quale (v. ricorso p. 1 primi due paragrafi) afferma di avere lavorato come "manovalanza non qualificata", non già quale domestico, per tale R., il quale gli avrebbe proposto, dietro compenso, di far presentare l’istanza da una terza persona, appunto la P., estranea al rapporto di lavoro in parola;

– che quindi sono infondati i motivi di ricorso, centrati il primo sull’asserita omissione dell’avviso di inizio procedimento e il secondo sul difetto di istruttoria, atteso che la decisione della p.a. in ogni caso non poteva essere diversa, difettando il rapporto di lavoro che della sanatoria è presupposto necessario;

– che le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo;
P.Q.M.

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna M.L. a rifondere all’amministrazione intimata le spese di lite, spese che liquida in Euro 500 oltre accessori di legge, se dovuti.

Dispone trasmissione degli atti, costituiti da copia della presente sentenza, al P.M. presso il Tribunale di Bergamo per quanto di eventuale competenza.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.