Categoria: Giurisprudenza

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 23 del 6-6-2012

SENTENZA

nei giudizi di legittimita’ costituzionale dell’articolo 216,
ultimo comma, del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del
fallimento, del concordato preventivo, dell’amministrazione
controllata e della liquidazione coatta amministrativa), promossi
dalla Corte d’appello di Trieste con ordinanza del 20 gennaio 2011 e
dalla Corte di cassazione con ordinanza del 21 aprile 2011,
rispettivamente iscritte ai nn. 77 e 251 del registro ordinanze 2011
e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 19 e 51,
prima serie speciale, dell’anno 2011.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 4 aprile 2012 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 20 gennaio 2011 la Corte d’appello di
Trieste ha sollevato – in riferimento agli articoli 3, 4, 27, terzo
comma, e 41 della Costituzione – questione di legittimita’
costituzionale dell’articolo 216, ultimo comma, del regio decreto 16
marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del concordato
preventivo, dell’amministrazione controllata e della liquidazione
coatta amministrativa), nella parte in cui prevede che, per ogni
ipotesi di condanna per i fatti di bancarotta previsti nei commi
precedenti del medesimo articolo, si applichino le pene accessorie
dell’inabilitazione all’esercizio di un’impresa commerciale e
dell’incapacita’ ad esercitare uffici direttivi presso qualsiasi
impresa per la durata di dieci anni.
La Corte rimettente premette che oggetto del giudizio e’
l’appello avverso la sentenza con la quale gli appellanti sono stati
condannati dal Tribunale di Udine in ordine al «delitto di bancarotta
fraudolenta patrimoniale p. e p. dagli artt. 110 e 40, comma 2, c.p.
e dagli artt. 216, comma 1 n. 1, 223, comma 1, e 219 R.D. 16.3.1942,
n. 267 (l. Fall.), per avere (recte: perche’), in concorso tra loro,
quali componenti del consiglio di amministrazione, e quindi
amministratori della societa’ (omissis) con sede in Trivignano
Udinese (UD) […] dichiarata fallita con sentenza del Tribunale di
Udine n. 30/2006 del 26 giugno 2006, distraevano, dissipavano, ovvero
non impedivano la distrazione e la dissipazione, di attivita’ della
societa’ fallita».
La Corte rimettente evidenzia che il Tribunale di Udine, con la
sentenza appellata, ha condannato tutti gli imputati, previa
concessione delle attenuanti generiche ritenute prevalenti rispetto
alle aggravanti contestate, alla pena principale di anni due di
reclusione e alla pena accessoria, di cui all’art. 216, ultimo comma,
del r.d. n. 267 del 1942, dell’inabilitazione all’esercizio di
un’impresa commerciale per la durata di anni dieci e
dell’incapacita’, per la stessa durata, ad esercitare uffici
direttivi presso qualsiasi impresa. A tutti gli imputati e’ stato
concesso, inoltre, il beneficio della sospensione condizionale della
pena.
All’udienza dibattimentale del giudizio di appello il difensore
degli imputati ha rinunciato ai motivi d’appello diversi da quello
afferente l’entita’ della pena principale e delle conseguenti pene
accessorie, di cui all’art. 216, ultimo comma, del r.d. n. 267 del
1942 e ha concluso chiedendo la riduzione di entrambe le pene, quella
principale e quella accessoria.
Il Procuratore Generale della Repubblica ha chiesto la riduzione
della pena inflitta agli imputati, tenuto conto «dell’intervenuto,
seppur tardivo, risarcimento del danno nei confronti del fallimento
gia’ costituitosi parte civile, costituzione revocata in apertura
d’udienza, a quella di anni uno e mesi sei di reclusione e la
conferma delle ulteriori statuizioni dell’impugnata sentenza, fra
cui, l’irrogazione delle pene accessorie anzidette per la durata di
anni dieci».
La Corte d’appello di Trieste, cosi’ delineata la vicenda
processuale, precisa di aver esaminato i profili di responsabilita’
degli imputati, particolarmente per quanto attiene all’elemento
soggettivo del reato e di ritenere che la pena inflitta agli imputati
possa essere effettivamente ridotta come richiesto dalla pubblica
accusa.
In particolare, la rimettente valorizza, ai fini della riduzione
della pena, i seguenti fatti: che la contestata bancarotta
fraudolenta non sarebbe stata consumata con artifizi particolari – le
condotte materiali risultano in termini trasparenti dalle stesse
scritture contabili tanto che, non a caso, non e’ contestata la
bancarotta documentale -, che la «distrazione» ha connotati del tutto
peculiari, e che gli imputati si sono adoperati, seppure
tardivamente, per risarcire il danno, in modo da meritare
l’applicazione dell’attenuante comune di cui all’art. 62, numero 6),
del codice penale.
Secondo la Corte rimettente, stante la ridotta gravita’ dei
fatti, anche le pene accessorie dovrebbero, secondo equita’, essere
ridotte, ma osterebbe a tale riduzione il disposto dell’ultimo comma
dell’art. 216 del r.d. n. 267 del 1942 che stabilisce la durata di
tali pene in misura fissa (dieci anni).
Anche la giurisprudenza di legittimita’ ha interpretato – anche
se non univocamente – la norma in esame nel senso che non e’
possibile una rimodulazione della pena accessoria in relazione alla
maggiore o minore gravita’ del fatto (Corte di cassazione, sezione V
penale, 18 febbraio 2007, n. 39337; sezione V penale, 18 febbraio
2010, n. 17960).
La Corte d’appello di Trieste cita anche la giurisprudenza
contraria (Corte di cassazione, sezione V penale, 31 marzo 2010, n.
23720) che, se pur fondata su esigenze di equita’ e di conformita’ a
Costituzione, ritiene di non poter seguire a fronte dell’inderogabile
previsione normativa significativamente diversa, anche sul piano
letterale, da quella dell’art. 217, ultimo comma, del r.d. n. 267 del
1942.
Secondo la rimettente, l’art. 216, ultimo comma, del r.d. n. 267
del 1942 non sarebbe conforme a molteplici principi costituzionali,
da quello di eguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.), a quelli che
riconoscono il diritto al lavoro e che permettono ad ogni cittadino
di svolgere, secondo le proprie possibilita’ e la propria scelta,
un’attivita’ o una funzione che concorra al progresso materiale o
spirituale della societa’ (art. 4 Cost.). La disposizione legislativa
contrasterebbe, infine, con la finalita’ rieducativa della pena (art.
27, terzo comma, Cost.), e con i principi che indirizzano a fini
sociali l’iniziativa economica privata (art. 41 Cost.) e che ne
riconoscono la liberta’.
La norma oggetto di censura, nel predeterminare in misura fissa
la durata delle pene accessorie, non terrebbe conto del fatto che
tali pene accessorie conseguono a comportamenti di gravita’
assolutamente diversa, essendo profondamente differenziate le varie
condotte sussunte nella norma incriminatrice – bancarotta
distrattiva, dissipativa, documentale, preferenziale – difformi fra
loro sul piano oggettivo e che consentono al giudice di determinare
la pena principale in un ampio ambito che va da tre a dieci anni di
reclusione, riconoscendosi in tal modo implicitamente che la
fattispecie astratta trova applicazione rispetto a condotte di
gravita’ molto diversa tra loro.
Lo spettro sanzionatorio sarebbe ancora piu’ ampio, posto che le
pene accessorie predeterminate nella durata trovano applicazione
indifferentemente tanto nelle ipotesi aggravate che in quelle
attenuate contemplate dall’art. 219 del r.d. n. 267 del 1942.
Secondo la Corte rimettente, infine, una pena accessoria di tale
durata – «e che puo’ prolungarsi ben oltre la durata della pena
principale» – non sarebbe conforme alle esigenze di rieducazione e
reinserimento sociale del condannato anche quale membro
economicamente attivo della societa’, considerato che non gli e’
consentito di svolgere alcuna attivita’ imprenditoriale di produzione
di beni o servizi ovvero commerciale, anche come imprenditore
individuale.
Tale pena accessoria, pertanto, comprimerebbe significativamente,
«nell’ambito del solo lavoro dipendente e non dirigenziale», le
attitudini lavorative del condannato, per un tempo che potrebbe
essere persino superiore di dieci volte la durata della pena
principale inflitta.
2.- E’ intervenuto nel presente giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, concludendo per l’infondatezza della questione.
Secondo la difesa statale, lo stesso giudice a quo avrebbe dato
atto dell’esistenza di un indirizzo giurisprudenziale secondo il
quale l’art. 216, ultimo comma, del r.d. n. 267 del 1942 – lungi
dall’aver stabilito la durata delle pene accessorie nella misura
fissa ed inderogabile di dieci anni – ha solo individuato la misura
massima delle stesse, lasciando al giudice la commisurazione della
durata in concreto di tali pene accessorie, in applicazione dell’art.
133 cod. pen. (Corte di cassazione, sezione quinta penale, 31 marzo
2010, n. 23720).
L’Avvocatura dello Stato prende atto che il rimettente afferma di
non poter seguire tale indirizzo, a cio’ ostando l’inderogabilita’
della previsione normativa, significativamente diversa, anche sul
piano letterale, da quella dell’art. 217, ultimo comma, della legge
fallimentare. Osserva, al riguardo, che l’opzione interpretativa
autorevolmente avallata dalla piu’ recente giurisprudenza della
Suprema Corte trova il suo fondamento nella consapevolezza
dell’incostituzionalita’ della disposizione in questione, ove
interpretata in senso angustamente letterale, e della conseguente
esigenza di darne una lettura costituzionalmente orientata.
Sulla base di queste argomentazioni l’Avvocatura dello Stato
chiede che la questione sia dichiarata infondata.
3.- Con ordinanza del 21 aprile del 2011 la Corte di cassazione
ha sollevato – in riferimento agli artt. 3, 27, terzo comma, e 111
della Costituzione – questione di legittimita’ costituzionale
dell’art. 216, ultimo comma, del r.d. n. 267 del 1942, nella parte in
cui prevede che, per ogni ipotesi di condanna per i fatti di
bancarotta previsti nei commi precedenti del medesimo articolo, si
applichino le pene accessorie dell’inabilitazione all’esercizio di
un’impresa commerciale e dell’incapacita’ ad esercitare uffici
direttivi presso qualsiasi impresa per la durata di dieci anni.
La Corte rimettente premette, in fatto, di dover giudicare sul
ricorso avverso una sentenza di applicazione della pena su richiesta
delle parti emessa dal Giudice per le indagini preliminari presso il
Tribunale di Caltanissetta nei confronti di alcuni imputati, a vario
titolo, di fatti di bancarotta fraudolenta.
Tra i motivi di impugnazione, prosegue la rimettente, vi e’
quello relativo all’applicazione delle sanzioni accessorie – non
dedotte nell’accordo pattizio – in misura fissa, anziche’ pari alla
durata della pena principale.
Su questo motivo di ricorso, il Collegio da’ atto di non poter
decidere allo stato degli atti, ravvisando un contrasto di pronunce
sul punto anche all’interno della stessa sezione della Corte di
cassazione.
Il contrasto attiene all’interpretazione dell’art. 216, ultimo
comma, del r.d. n. 267 del 1942 e, segnatamente, alla durata della
sanzione dell’inabilitazione ivi prevista.
L’orientamento seguito pressoche’ costantemente dalla Corte in
tema di bancarotta fraudolenta (rilevabile sin dalla sentenza della
sezione V del 16 ottobre 1973, n. 126018) e’ nel senso che la pena
accessoria dell’inabilitazione all’esercizio di imprese commerciali
ed alla incapacita’ di esercitare uffici direttivi presso qualsiasi
impresa, sia fissata inderogabilmente nella misura di dieci anni.
Pertanto, non trattandosi di pena indeterminata, la sua durata si
sottrae alla disciplina disposta dall’art. 37 cod. pen.
Tuttavia, a fronte di siffatta lettura, recenti sentenze (Corte
di cassazione, sezione V penale, 10 marzo 2010, n. 9672; sezione V
penale, 31 marzo 2010, n. 23720) hanno ritenuto che la fissita’ della
sanzione accessoria contrasti con «il "volto costituzionale"
dell’illecito penale», e che il sistema normativo debba lasciare,
comunque, adeguati spazi alla discrezionalita’ del giudice, al fine
di permettere l’adeguamento della risposta punitiva alle singole
fattispecie concrete: in tal senso sarebbe illegittima una previsione
che lasci il giudice privo di sufficienti margini di adattamento del
trattamento sanzionatorio alle peculiarita’ della singola ipotesi
concreta.
La Corte rimettente precisa che questo secondo indirizzo
ermeneutico e’ ispirato da importanti pronunce della Corte
costituzionale (ordinanze nn. 91 e 4 del 2008, n. 50 del 1980) nelle
quali si e’ detto che: «In linea di principio […] previsioni
sanzionatorie rigide non appaiono in armonia con il "volto
costituzionale" del sistema penale; ed il dubbio di illegittimita’
costituzionale potra’ essere, caso per caso, superato a condizione
che, per la natura dell’illecito sanzionatorio e per la misura della
sanzione prevista, quest’ultima appaia ragionevolmente
"proporzionata" rispetto all’intera gamma di comportamenti
riconducibili allo specifico tipo di reato».
A parere della Corte di cassazione, la sottrazione del giudizio
ai consueti criteri dettati dagli artt. 132 e 133 cod. pen. urta con
le previsioni costituzionali degli artt. 3 e 27 Cost.
Venendo alla motivazione sulla rilevanza e sulla non manifesta
infondatezza, la rimettente precisa, in primo luogo, che
l’interpretazione costituzionalmente orientata si scontra con il dato
testuale dell’art. 216, ultimo comma, del r.d. n. 267 del 1942 e che
spetta alla Corte costituzionale l’eventuale affermazione di
illegittimita’ della previsione legislativa.
In questa prospettiva si ravvisa un contrasto tra l’art. 216,
ultimo comma, del r.d. n. 267 del 1942, e gli artt. 3 e 27 della
Carta fondamentale, attesa la rigidita’ dispositiva della
prescrizione penale, a fronte del variare della situazione concreta,
caratteristica che determina una sostanziale ingiustizia nel trattare
allo stesso modo condotte di rilievo penale tra loro differenti e
difformemente sanzionate dal legislatore mediante la pena principale.
La Corte di cassazione si riferisce, in particolare, alla ipotesi
di «bancarotta preferenziale» nonche’ alla singolare ampiezza
dell’escursione afflittiva contemplata dalle circostanze speciali di
cui all’art. 219, primo e ultimo comma, del r.d. n. 267 del 1942.
Inoltre, evidenzia la sproporzione che l’ordinamento appresta nei
riti alternativi in cui – come nel caso in esame – la risposta della
pena principale risulta grandemente inferiore rispetto a quella
accessoria, a cagione della diminuzione premiale consentita o imposta
dal legislatore.
Anche in relazione all’art. 111 Cost. il ragionamento
precedentemente svolto sembra, secondo la Corte rimettente,
rafforzarsi. Tale norma costituzionale, nell’imporre all’ordinamento
la celebrazione di processi «giusti», non pretende soltanto un
corretto svolgimento degli stessi per il rispetto della legge, delle
garanzie assegnate alle parti, del contraddittorio e per
l’espletamento del processo in limiti di tempo ragionevoli. Essa
prefigura anche la garanzia di un’equa soluzione, alla luce delle
risultanze di causa che il giudice acquisisce nella varie fasi
processuali.
Risulterebbero vanificati gli strumenti di garanzia che
assicurano equilibrio del dibattito e pienezza di poteri
argomentativi per arrivare, in un processo «giusto», ad una decisone
«giusta», se poi la soluzione che compete al giudice, terzo ed
imparziale, fosse coartata nella fase decisionale in ordine ai dati
correttamente versati in atti.
In altri termini, non si comprenderebbe quale effettivo
significato possa darsi ad un sistema che annovera un dettagliato
paradigma valutativo negli artt. 132 e 133 cod. pen., ma, all’effetto
pratico, impedisce al giudice di ricondurre siffatti esiti ad un’equa
e adeguata considerazione sanzionatoria, ancorche’ «accessoria».
In conclusione, la norma censurata sarebbe in contrasto con il
principio del «minore sacrificio necessario» nella risposta punitiva
dell’ordinamento a fronte della violazione penale, quando nulla
impedirebbe di estendere i parametri propri della pena principale
alla misura della pena accessoria, assegnando al giudice, caso per
caso, la piu’ opportuna statuizione.
3.1.- E’ intervenuto nel giudizio di costituzionalita’ il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l’infondatezza
della questione.
Secondo la difesa statale lo stesso giudice a quo avrebbe dato
atto dell’esistenza di un indirizzo giurisprudenziale secondo il
quale l’art. 216, ultimo comma, del r.d. n. 267 del 1942, lungi
dall’aver stabilito la durata delle pene accessorie nella misura
fissa ed inderogabile di dieci anni, ha solo individuato la misura
massima delle stesse, lasciando al giudice la commisurazione della
durata in concreto di tali pene accessorie, in applicazione dell’art.
133 cod. pen. (in particolare, Corte di cassazione 31 marzo 2010, n.
23720).
Il rimettente afferma di non poter seguire tale indirizzo a cio’
ostando l’inderogabilita’ della previsione normativa,
significativamente diversa, anche sul piano letterale, da quella
dell’art. 217, ultimo comma, del r.d. n. 267 del 1942.
In realta’, l’opzione interpretativa autorevolmente avallata
dalla piu’ recente giurisprudenza della Suprema Corte risulta proprio
dalla consapevolezza dell’incostituzionalita’ della disposizione in
questione, ove interpretata in senso angustamente letterale, e della
conseguente esigenza di darne una lettura costituzionalmente
orientata.
Sulla base di queste argomentazioni l’Avvocatura dello Stato
chiede che la questione sia dichiarata infondata.
Con memoria depositata in prossimita’ dell’udienza la difesa
statale ribadisce la proprie argomentazioni circa la possibilita’ di
un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma impugnata
e conclude per l’infondatezza della questione sollevata.

Considerato in diritto

1.- La Corte d’appello di Trieste, con ordinanza del 20 gennaio
2011, e la Corte di cassazione, con ordinanza del 21 aprile del 2011,
hanno sollevato – in riferimento agli articoli 3, 4, 27, terzo comma,
41 e 111 della Costituzione – questione di legittimita’
costituzionale dell’articolo 216, ultimo comma, del regio decreto 16
marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del concordato
preventivo, dell’amministrazione controllata e della liquidazione
coatta amministrativa), nella parte in cui prevede che, per ogni
ipotesi di condanna per i fatti di bancarotta previsti nei commi
precedenti del medesimo articolo, si applichino le pene accessorie
dell’inabilitazione all’esercizio di un’impresa commerciale e
dell’incapacita’ ad esercitare uffici direttivi presso qualsiasi
impresa per la durata di dieci anni.
Secondo la Corte d’appello di Trieste la determinazione
dell’entita’ della pena accessoria del delitto di bancarotta
fraudolenta in misura fissa violerebbe gli artt. 3 e 27 Cost. perche’
non consentirebbe di tener conto del fatto che tali pene accessorie
conseguono a condotte di gravita’ assolutamente diversa – bancarotta
distrattiva, dissipativa, documentale, preferenziale – tanto da
consentire al giudice di determinare la pena principale in un ampio
ambito che va da tre a dieci anni di reclusione, riconoscendosi in
tal modo implicitamente che la fattispecie astratta trova
applicazione rispetto a condotte di gravita’ molto diverse tra loro.
Inoltre, una pena accessoria di tale durata – e che «puo’
prolungarsi ben oltre la durata della pena principale» – non sarebbe
conforme alle esigenze di rieducazione e reinserimento sociale del
condannato quale membro economicamente attivo della societa’,
violando, quindi, gli artt. 27, terzo comma, e 4 Cost.
Infine, risulterebbe violato anche l’art. 41 Cost., in quanto una
pena accessoria cosi’ modulata «comprime significativamente,
nell’ambito del solo lavoro dipendente e non dirigenziale le
attitudini lavorative del condannato per un tempo che puo’ essere
persino superiore di dieci volte la durata della pena principale
inflitta».
Anche la questione sollevata dalla Corte di cassazione si fonda
sulla violazione degli artt. 3, 27 e 111 Cost. perche’ la rigidita’
della prescrizione, a fronte del variare della situazione concreta,
determinerebbe una sostanziale ingiustizia nel trattare allo stesso
modo condotte di rilievo penale tra loro differenti e difformemente
sanzionate dal legislatore mediante la pena principale e, anche, una
violazione del «giusto processo».
1.1.- Le ordinanze di rimessione sollevano questioni identiche o
analoghe, onde i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti
con unica decisione.
I giudici a quibus dubitano, in riferimento a plurimi parametri,
della legittimita’ costituzionale della disciplina che stabilisce la
durata della pena accessoria, prevista, per il delitto di bancarotta
fraudolenta dall’art. 216, ultimo comma, del r.d. n. 267 del 1942,
nella misura fissa di dieci anni.
2.- Premesso che la Corte intende ribadire (da ultimo, ordinanza
n. 293 del 2008) l’opportunita’ che il legislatore ponga mano ad una
riforma del sistema delle pene accessorie, che lo renda pienamente
compatibile con i principi della Costituzione, ed in particolare con
l’art. 27, terzo comma, tuttavia le questioni di legittimita’
costituzionale oggi all’esame sono inammissibili in considerazione
del petitum formulato dai rimettenti.
Infatti, in entrambe le ordinanze, si lamenta la non conformita’
a Costituzione della predeterminazione nella misura fissa di dieci
anni della pena accessoria dell’inabilitazione all’esercizio di
un’impresa commerciale e ad esercitare uffici direttivi presso
qualsiasi impresa, di cui all’art. 216, ultimo comma, del r.d. n. 267
del 1942 per il delitto di bancarotta.
La Corte d’appello di Trieste afferma che la predeterminazione in
misura fissa della pena accessoria impedisce l’applicazione dell’art.
37 cod. pen. secondo il quale «Quando la legge stabilisce che la
condanna importa una pena accessoria temporanea, e la durata di
questa non e’ espressamente determinata, la pena accessoria ha una
durata eguale a quella della pena principale inflitta, o che dovrebbe
scontarsi, nel caso di conversione, per insolvibilita’ del
condannato».
Nello stesso senso la Corte di cassazione, ritenendo preclusa
un’interpretazione dell’art. 216, ultimo comma, del r.d. n. 267 del
1942, che consenta di applicare l’art. 37 cod. pen., vuole giungere
al medesimo risultato mediante una pronuncia di questa Corte.
Le rimettenti, dunque, chiedono alla Corte di aggiungere le
parole «fino a» all’ultimo comma dell’art. 216 del r.d. n. 267 del
1942 al fine di rendere possibile l’applicazione dell’art. 37 cod.
pen.
Tuttavia, la soluzione prospettata e’ solo una tra quelle
astrattamente ipotizzabili in caso di accoglimento della questione:
infatti sarebbe anche possibile prevedere una pena accessoria
predeterminata ma non in misura fissa (ad esempio da cinque a dieci
anni) o una diversa articolazione delle pene accessorie in rapporto
all’entita’ della pena detentiva.
Risulta evidente che l’addizione normativa richiesta dai giudici
a quibus non costituisce una soluzione costituzionalmente obbligata,
ed eccede i poteri di intervento di questa Corte, implicando scelte
affidate alla discrezionalita’ del legislatore.
Pertanto deve farsi applicazione del principio, piu’ volte
espresso, secondo il quale sono inammissibili le questioni di
costituzionalita’ relative a materie riservate alla discrezionalita’
del legislatore e che si risolvono in una richiesta di pronuncia
additiva a contenuto non costituzionalmente obbligato.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara inammissibili le questioni di legittimita’
costituzionale dell’articolo 216, ultimo comma, del regio decreto 16
marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del concordato
preventivo, dell’amministrazione controllata e della liquidazione
coatta amministrativa), sollevate – in riferimento agli articoli 3,
4, 27, terzo comma, e 41 della Costituzione – dalla Corte d’appello
di Trieste e – in riferimento agli articoli 3, 27 e 111 della
Costituzione – dalla Corte di cassazione, con le ordinanze indicate
in epigrafe.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 maggio 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 31 maggio 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

I signori P. e P.V. sono comproprietari di un terreno identificato al foglio 27, particella 280 del catasto terreni del Comune di Firenze, pervenuto per successione ereditaria dalla madre, signora A.M.; tale area ha attualmente in parte destinazione urbanistica D/1 (artigianale e industriale) e in parte F/3 (viabilità pubblica), come precisato nella perizia di stima depositata in giudizio dai deducenti (documento n.7).

Il Comune di Firenze, con comunicazione del 22/3/2000 inviata alla signora M. ai sensi dell’art.10 della legge n.865/1971 e dell’art.7 della legge n.241/1990, ha informato del deposito della documentazione riguardante un’opera di pubblica utilità da realizzare in attuazione del programma comunale di recupero urbano denominato "Le Piagge".

In data 15/6/2000 l’amministrazione e C. s.p.a. hanno sottoscritto la convenzione attuativa del citato programma, la quale prevede a carico di quest’ultima l’obbligo di realizzare alcune opere di urbanizzazione primaria, tra le quali i tratti 1, 2 e 3 del 2° lotto della strada di collegamento tra via Pistoiese e via Cattani (si vedano la pagina 2 della memoria difensiva e il documento n.2 depositati in giudizio dal Comune; tuttavia, nella premessa della deliberazione della giunta comunale n.406 del 20/5/2003, si premette che la costruzione della strada si articola in tre lotti, di cui i primi due a carico del Comune e il terzo da realizzarsi a cura della C. s.p.a. -documento n.5 degli esponenti). In particolare, l’art.4 della convenzione impegna l’Ente a rilasciare al soggetto attuatore le concessioni e/o autorizzazioni edilizie necessarie alla rapida realizzazione del progetto di intervento.

Successivamente il Comune stesso, con determina del 27/12/2000, richiamate le deliberazioni consiliari di approvazione dei programmi preliminari di intervento, di approvazione del programma di recupero urbano e di ratifica degli accordi di programma, ha controdedotto alle osservazioni presentate, ha dichiarato di pubblica utilità il programma stesso ed urgenti e indifferibili i relativi lavori, ed ha stabilito come termine di avvio dell’opera e del procedimento espropriativo il 30/5/2001 e come termine di conclusione il 30/5/2006 (documento n.5).

La giunta comunale, con deliberazione n.507 del 4/6/2002, ha approvato il progetto esecutivo della predetta strada di collegamento (1° lotto di intervento) ed ha provveduto all’adeguamento cartografico di piano regolatore essendo emersa la necessità di una strada a quattro corsie. Tale progetto è stato modificato con deliberazione della giunta comunale n.406 del 20/5/2003 (documento n.5 depositato dai ricorrenti, i quali precisano però che il terreno di loro proprietà non rientra nel lotto n.1).

Con nota del 20/12/2002 il Comune ha informato il signor P.V. del deposito della documentazione relativa alla predetta opera, destinata a ricadere, quanto alla proprietà dei ricorrenti, sul foglio 27, particella 280, con superficie da espropriare di mq.156 e superficie oggetto di occupazione temporanea prevista in mq.64 (documento n.4 depositato in giudizio dalla parte istante).

A decorrere dalla metà del 2003 il terreno di proprietà dei signori V. è stato occupato per la realizzazione dell’opera da parte della società C..

In data 30/9/2005 i ricorrenti hanno presentato il frazionamento (n.212843) dell’area interessata dalla realizzazione della strada, frazionamento che ha comportato la soppressione dell’originaria particella catastale n.280 ed ha originato, tra le altre, la particella n.912 (strada) avente superficie di mq.690 (documento n.6 depositato in giudizio dalla parte istante).

In data 14/12/2006 la società C. e la società Rotonda (acquirente degli immobili realizzati dalla prima nell’area di sua proprietà) hanno presentato al Comune il progetto di costruzione del lotto 2, tratti 1, 2 e 3, della strada di collegamento tra via Pistoiese e via Cattani, in sostituzione del progetto n.482/2000, archiviato senza esito.

In data 15/3/2007 il responsabile del procedimento ha chiesto documentazione integrativa da trasmettere alla Direzione Nuove Infrastrutture per il parere di competenza; tale documentazione è stata inviata alla Direzione in data 27/3/2007. Il progetto è stato quindi esaminato dalla Conferenza dei servizi tenutasi il 26/4/2007 presso la Direzione Nuove Infrastrutture. Con nota del 30/4/2007 la Direzione medesima ha comunicato che la Conferenza si era espressa in senso contrario al tracciato della strada "in quanto le geometrie evidenziate dalle tavole di progetto e relative al tratto 3 non sono rispondenti alle caratteristiche geometriche previste nel D.M. 5/11/2001 -norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade- punto 3.4.2…." (la predetta cronistoria, riferita al periodo dal 14/12/2006 al 30/4/2007, è descritta nella relazione del Comune di Firenze datata 11/5/2010, costituente il documento n.9 depositato in giudizio dall’Ente).

Tuttavia, secondo quanto dichiarato nelle memorie difensive dei ricorrenti e del Comune, già prima della suddetta presentazione del progetto (cioè prima del 14/12/2006) la costruzione della strada prevista nel programma urbano di recupero era stata ultimata, utilizzando in parte il terreno di proprietà dei signori V.. Quest’ultimi anzi precisano che "l’intero asse viario non soltanto è stato totalmente completato, ma è aperto al traffico pubblico da ormai quasi sette anni" (pagina 5 della memoria difensiva). La strada in questione taglia in due il lotto formando due porzioni: una a nord (di circa mq.7.104), e l’altra a sud, estesa per circa mq.186, mentre il terreno soggetto ad esproprio per viabilità pubblica è di circa mq.700 (documento n.7 depositato in giudizio dalla parte istante).

I deducenti, qualificando come occupazione usurpativa o, in alternativa, come occupazione acquisitiva la fattispecie sopra descritta, hanno chiesto l’annullamento o la declaratoria di inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità ed il risarcimento del danno in misura corrispondente al valore venale del bene, secondo i criteri illustrati in apposita perizia di stima (documento n.7 depositato in giudizio).

Si è costituito in giudizio il Comune di Firenze, il quale ha eccepito il difetto di giurisdizione e di legittimazione passiva, sull’assunto che mai l’amministrazione ha affidato i lavori in argomento alla società C., la quale non ha neppure ritirato la concessione edilizia ad essi relativa.

Il Comune ha altresì obiettato che i ricorrenti hanno in realtà tratto vantaggio dalla nuova viabilità, avendo gli stessi presentato, in data 18/5/2004, richiesta di permesso di costruire un edificio a destinazione artigianale, permesso che, rilasciato nel 2006 (documento n.7 depositato in giudizio dall’Ente), sarebbe rimasto privo di utilità se la strada in questione non fosse stata ultimata ("in caso di mancata previsione della strada essi non avrebbero potuto conseguire il permesso di costruire n.3 del 2006…o avrebbero potuto conseguirlo solo impegnandosi a realizzare la strada medesima a loro spese -ed a parziale scomputo degli oneri di urbanizzazione": pagine 10 e 11 della memoria difensiva comunale).

All’udienza del 4 novembre 2010 la causa è stata posta in decisione.
Motivi della decisione

In via preliminare occorre soffermarsi sulla questione della giurisdizione.

La Corte costituzionale ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art.34, comma 1, del d.lgs. n. 80/1998, come sostituito dall’art.7 della legge n.205/2000, nella parte in cui comprendeva nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo i comportamenti estendendola a fattispecie nelle quali l’amministrazione non esercita, nemmeno mediatamente, alcun pubblico potere (Corte cost., 6/7/2004, n.204).

Successivamente, con sentenza dell’11 maggio 2006, n.191, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale anche dell’art.53, comma 1, del d.lgs.n.325/2001, nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati, non escludeva i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere.

Ne deriva che, in materia urbanisticoedilizia ed espropriativa, vanno ascritti alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in tema di risarcimento da comportamenti dannosi che, pur se illegittimi, siano riconducibili, almeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, rientrando esse invece, in mancanza di tale riconducibilità, nella giurisdizione del giudice ordinario (Cass., S.U., 9/7/2009, n.16093).

Nel caso di specie la strada, pur facendo parte delle opere dichiarate di pubblica utilità con determina del 27/12/2000 (documento n.3 depositato in giudizio dai ricorrenti) in quanto prevista nel programma di recupero urbano "Le Piagge", non risulta rientrare, per come in concreto realizzata, nella volontà della pubblica amministrazione. Infatti il progetto presentato dalla società C. è stato respinto dal Comune, in quanto ritenuto contrastante con il D.M. 5/11/2001, cosicchè l’opera in questione è stata costruita in assenza del titolo edilizio previsto dall’art.4 della convenzione.

In particolare, l’art.7, comma 1, della convenzione attuativa del programma di recupero prevede l’impegno del soggetto attuatore a realizzare le opere di urbanizzazione di cui al progetto presentato al Comune con busta n.482/2000, facendo salve, in fase di redazione del progetto esecutivo (prevista dall’art.9 della convenzione), le modificazioni planimetriche rispetto al progetto preliminare. Tuttavia il progetto n.482/2000 è stato archiviato senza esito, ed in sua sostituzione è stato presentato in data 14/12/2006, a lavori già eseguiti, il progetto n.6676/2006, che la Conferenza dei servizi, in data 26/4/2007, ha ritenuto non meritevole di approvazione (si veda la relazione sottoscritta il giorno 11/5/2010 dal Servizio edilizia privata del Comune di Firenze, costituente il documento n.9 da quest’ultimo depositato in giudizio).

Orbene, la mancanza sia di una preventiva approvazione del progetto esecutivo (ex art.9 della convenzione), sia di un titolo edilizio (art.4 della convenzione), unita al diniego di approvazione del progetto da parte del Comune, induce a ritenere scissa dalle scelte e dalla volontà dell’ente pubblico l’opera oggetto di ricorso. L’illecita occupazione di cui i ricorrenti si dolgono non appare riconducibile, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, stante l’esplicita scelta della pubblica amministrazione di non approvare i lavori in questione e di pretendere un progetto diverso da quello presentato da C. s.p.a. (documento n.9 del Comune).

Per tali ragioni, il Collegio reputa che rilevi nel caso di specie un comportamento meramente materiale di un soggetto privato, causativo di danno, come tale ascrivibile alla giurisdizione del giudice ordinario, cosicchè i ricorrenti potranno assumere il giudizio davanti all’autorità giudiziaria ordinaria nel termine e con le modalità indicate dall’art.11 del d.lgs. n.104/2010.

In conclusione, il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio, inclusi gli onorari difensivi, stante la particolarità della controversia esaminata.

Infine il Collegio ritiene di disporre la trasmissione di copia della presente sentenza alla procura Regionale della Corte dei Conti per la Toscana e alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Firenze, per quanto di eventuale competenza, considerato che l’opera risulta realizzata in assenza di concessione edilizia e di preventiva valida approvazione del progetto esecutivo (si veda ad esempio la pagina 7 della memoria difensiva dell’amministrazione resistente) e considerato che, secondo quanto si desume dalla lettura combinata della relazione del Servizio comunale edilizia privata (documento n.9) e delle memorie difensive dell’Ente (pagine 4 e 5) e dei ricorrenti (pagina 5), risulta che il progetto dell’opera è stato presentato al competente ufficio comunale (senza ottenere la necessaria approvazione) dopo l’ultimazione dei lavori.
P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo per la Toscana, Terza Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile, con l’avvertenza che la causa potrà essere riassunta innanzi al giudice ordinario nel termine e con le modalità di cui all’art.11 del d.lgs. n.104/2010.

Spese compensate.

Dispone la trasmissione di copia della presente sentenza alla Procura regionale della Corte dei Conti per la Toscana ed alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Firenze.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo – Motivi della decisione

La sentenza impugnata ha accolto, in parte, il ricorso proposto dall’attuale appellante, per l’annullamento della deliberazione adottata dalla Giunta Regionale della Sardegna, n. 7/12 del 22.2.2005, con la quale era stato sciolto il Consiglio di Amministrazione dell’Azienda Regionale Sarda Trasporti "ARST", di cui il ricorrente era componente, ed era stato nominato il commissario straordinario, nonché per la condanna dell’amministrazione regionale al risarcimento dei danni derivanti dal provvedimento.

L’appellante contesta la pronuncia del TAR, nella sola parte relativa alla liquidazione del danno.

Le amministrazione intimate si sono costituite in appello, resistendo al gravame.

L’appellante, ricorrente in primo grado, espone di essere stato nominato, con decreto del Presidente della Giunta regionale della Sardegna, del 21 luglio 2003, componente del Consiglio di Amministrazione dell’Azienda Regionale Sarda Trasporti – "ARST".

Con la deliberazione impugnata in primo grado, la Giunta regionale aveva disposto lo scioglimento del Consiglio di Amministrazione dell’ARST, nominando, per un periodo di tre mesi, l’Ing. R.M., quale Commissario Straordinario dell’Azienda.

Il TAR, con la sentenza appellata, ha accolto, in parte, il ricorso. In particolare, la pronuncia ha annullato il provvedimento impugnato e ha condannato l’amministrazione regionale al risarcimento del danno, quantificato in una misura notevolmente inferiore rispetto a quella richiesta dall’interessato.

Con riguardo all’accertata illegittimità dell’atto gravato in primo grado, il tribunale ha svolto la seguente motivazione.

"La Giunta ha disposto lo scioglimento del Consiglio di Amministrazione dopo aver nel corpo della motivazione della delibera mosso pesanti critiche alla gestione dell’Azienda, nonché evidenziato delle violazioni da parte del Consiglio di Amministrazione di norme di legge e di direttive della Giunta medesima.

Va preliminarmente esaminata l’eccezione di improcedibilità del ricorso, sollevata dalla difesa dell’ARST, per omessa impugnazione della deliberazione 11.3.2005 n. 11/18 con la quale sarebbe stato modificato il testo delle deliberazione impugnata "apportando alla stessa correzioni ed integrazioni volte alla eliminazione di alcune inesattezze lessicali dovute a mero errore materiale".

L’eccezione non può essere condivisa.

Con la deliberazione n. 11/18 sono state apportate delle modifiche, definite "correzioni", consistenti nella eliminazione di alcune parti della delibera impugnata, che rappresentavano parte consistente delle ragioni giustificative del provvedimento, e contenevano specifici addebiti dell’operato del Consiglio di Amministrazione, fatti oggetto di alcune delle censure prospettate dal ricorrente.

La delibera non ha, pertanto, inciso sulla procedibilità del ricorso nel suo complesso, ma ha soltanto determinato l’improcedibilità delle censure proposte avverso alcune parti dell’originaria delibera impugnata, stante la loro eliminazione in via di autotutela da parte della stessa Amministrazione.

Non vi era pertanto alcuna ragione per l’impugnazione della delibera da parte del ricorrente, non avendo la stessa alcun contenuto lesivo nei suoi confronti, ma producendo anzi evidenti effetti favorevoli derivanti dal riconoscimento della inesistenza di alcune originarie contestazioni formulate con la delibera impugnata. In sostanza è la stessa Amministrazione che, riconoscendo l’inesistenza di alcuni dei fatti addebitati con la delibera di scioglimento del Consiglio di Amministrazione dell’ARST, concorda con la fondatezza delle censure proposte in ricorso avverso l’addebito di detti fatti.

In particolare la "correzione" ha riguardato le seguenti parti:

1) l’addebito, formulato a pagina 7, di aver il precedente Consiglio di Amministrazione, "formato per i quattro quinti dagli attuali Consiglieri", rinnovato nel 2000 il contratto con la Fideuram – definito nella delibera impugnata "un ulteriore esempio di gestione anomala del denaro pubblico, molto significativo e di cui si sta occupando la magistratura"- viene stralciato ed al suo posto viene inserita l’indicazione sulla mancata trasmissione delle relative delibere all’Assessorato competente;

2) l’addebito di non aver "nulla… fatto o scritto per preparare il terreno verso la trasformazione -ineluttabile – dell’azienda in società per azioni a capitale misto", viene integrato con la precisazione che ciò è avvento "pur in assenza della Legge Regionale di recepimento del D.Lgs 422/97";

3) l’addebito sulle "gravi e ripetute inosservanze degli obblighi previsti nei commi 1 e 2 dell’art. 7 della L.R. n. 11/95, riguardanti la presentazione da parte di ciascun consigliere di una relazione annuale sul proprio operato e sul funzionamento dell’organo…", viene completamente eliminato.

Gli addebiti sopra indicati erano stati specificamente censurati dal ricorrente.

Il venir meno di essi, che esime il collegio dall’esaminare le relative censure proposte in ricorso, rende però evidente la fondatezza del 6° motivo di ricorso, con il quale si deducono le censure di travisamento dei fatti e difetto di motivazione.

Come esattamente rilevato dal ricorrente, la Giunta regionale ha sciolto il Consiglio di amministrazione in virtù di un giudizio complessivamente negativo, fondato su di un insieme di elementi che avrebbero dovuto rappresentare la giustificazione della relativa determinazione assunta.

Di questi alcuni, se non eliminati o stemperati dal successivo atto, avrebbero potuto, anche singolarmente, sorreggere il provvedimento, altri evidenziavano la sussistenza di alcune irregolarità e di inadempienze non gravi.

La norma applicabile ed applicata con il provvedimento impugnato, articolo 17 della Legge regionale 20 giugno 1974 n. 16, àncora il potere di scioglimento da parte della Giunta regionale ad un giudizio di gravità degli addebiti formulati nei confronti del Consiglio di Amministrazione. Il primo comma del citato articolo, infatti, così dispone: "La Giunta regionale su proposta dell’ Assessore regionale ai trasporti, scioglie il Consiglio di amministrazione della ARST in caso di accertate gravi violazioni di legge, di grave inosservanza delle direttive della Giunta regionale medesima, ovvero quando non sia in grado di funzionare, provvedendo contestualmente alla nomina di un Commissario straordinario."

Nella specie il venir meno degli addebiti più gravi, ad opera della stessa Giunta regionale, svuota di molto il contenuto motivazionale della delibera impugnata e, conseguentemente, il grave giudizio negativo espresso, la cui esistenza è richiesta dalla su indicata disposizione per l’adozione del provvedimento di scioglimento del Consiglio di amministrazione, resta privo di un supporto sostanziale idoneo a sorreggerlo.

La delibera n. 11/18 non si sarebbe dovuta limitare, quindi, a rettificare il contenuto motivazionale della delibera 7/12, ma avrebbe dovuto giustificare il permanere del complessivo giudizio di gravità, dopo l’eliminazione delle violazioni e delle inadempienze di maggiore consistenza.

L’assenza di una simile valutazione evidenzia la fondatezza del dedotto vizio di difetto di motivazione.

Né può sostenersi che il potere esercitato dalla Giunta regionale, come sembra ritenere la difesa della Regione, sia comunque giustificato con riferimento alla disposizione dettata al comma 2° dall’art. 2 della legge regionale 10.5.1995 n. 14 che, consentendo alla Giunta medesima di vigilare sull’attività degli enti regionali, "valutando la congruità dei risultati raggiunti in termini di efficacia, efficienza ed economicità", attribuisce anche il potere di scioglimento dell’organo.

In quest’ultima ipotesi, come rilevato in ricorso, il potere di scioglimento avrebbe potuto essere esercitato solo previo parere dell’Organo, Consiglio regionale, che aveva eletto i Consiglieri di amministrazione, mentre la norma speciale applicata dalla Giunta regionale non richiede detto parere, ma consente lo scioglimento del consiglio di amministrazione dell’ARST solo nelle ipotesi in cui sussistano delle gravi violazioni di legge o delle gravi inosservanze delle direttive della Giunta o, infine, quando il CDA non sia in grado di funzionale.

Lo stesso evolversi della vicenda rende fondata anche la censura di violazione degli articoli 7 e 8 della legge 7 agosto 1990 n. 241, proposta con il terzo motivo di ricorso.

La giurisprudenza è pacifica nel ritenere che la comunicazione di avvio del procedimento, salvi i casi di comprovate esigenze di celerità di cui deve essere data contezza nel provvedimento, va sempre disposta quando l’Amministrazione intenda emanare un atto di secondo grado, di annullamento, di revoca o di decadenza (Cons. Stato, sez. VI, 27.2.2006 n. 8219).

Anche l’impugnato provvedimento di scioglimento del Consiglio di Amministrazione, pur non potendosi annoverare tra quelli presi in esame dalla giurisprudenza, va comunque ad incidere su delle posizioni soggettive specificamente qualificate e meritevoli di tutela definite da precedenti provvedimenti amministrativi ed in particolare, per quanto concerne la posizione del ricorrente, esso va ad incidere sul precedente provvedimento di nomina dello stesso in seno all’organo.

La difesa della Regione sostiene che non era necessaria alcuna comunicazione di avvio del procedimento poiché la sottoposizione dell’ARST ad una azione permanente di controllo e vigilanza sugli atti e sull’attività, ai sensi delle leggi regionali 14/95 e 16/74, implica l’esistenza di un procedimento sempre aperto. Afferma poi che, comunque, lo scioglimento del Consiglio di Amministrazione era un atto dovuto per la Giunta, avendo la stessa il dovere e non la semplice facoltà di sciogliere l’organo collegiale una volta accertata l’esistenza dei presupposti previsti dall’art. 17 della L.R. 16/74.

Le osservazioni non possono essere condivise.

In primo luogo parte della giurisprudenza (Cons. Stato VI 7/2/2002,n.686, IV15/11/2004, 7405) sostiene che anche in alcuni casi di atti vincolati aventi valore sanzionatorio sia comunque necessaria la comunicazione di avvio, inoltre, nella specie, se la formulazione della norma è inequivoca nel qualificare come dovuto il provvedimento, è indubbio che i presupposti di fatto non erano affatto incontestati e che l’amministrazione ha un ampio margine di discrezionalità nel valutare la sussistenza degli elementi per l’applicabilità della sanzione, ovvero la consistenza e la rilevanza delle inadempienze compiute.

Sotto diverso profilo, la previsione di un generale potere di controllo sugli atti e sull’attività di un organo non incide sull’applicabilità delle disposizioni di cui agli articoli 7 e 8 della legge n. 241 del 1990, relative alla necessità della comunicazione dell’avvio del procedimento, avendo dette disposizioni la funzione di consentire all’interessato di fornire il proprio apporto di conoscenze in ordine al concreto provvedimento finale da adottare.

Nel caso di specie la comunicazione di avvio avrebbe consentito all’interessato di apportare ulteriori conoscenze in ordine ai fatti considerati nella delibera e poi posti a fondamento della decisione di scioglimento dell’organo collegiale. Come innanzi precisato, i fatti più gravi si sono rivelati inconsistenti, come evidenziato dalle censure proposte in ricorso e ciò ha indotto la stessa Amministrazione a rettificare alcuni degli elementi posti a base del provvedimento di scioglimento. Ove il ricorrente fosse stato posto in condizioni di interloquire, l’Amministrazione non sarebbe incorsa nell’errore di porre simili fatti a fondamento della determinazione assunta.

Non può neppure affermarsi che il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, come affermato apoditticamente dalla difesa regionale.

Come innanzi rilevato, a seguito dell’eliminazione degli addebiti più gravi, la Giunta avrebbe potuto e dovuto riformulare il giudizio di gravità delle violazioni contestate, perché la riportata disposizione impone lo scioglimento dell’organo collegiale solo ove le violazioni compiute siano giudicate gravi. Simile giudizio carente, essendosi la regione limitata ad una " correzione", non può ritenersi sanato in corso di giudizio, anche in adesione all’orientamento rigoroso di questo tribunale in merito all’applicazione dell’art. 21octies (cfr, Tar Sardegna II n.1268,1269,1272,1386 e1464/2005) essendo del tutto inconsistente, sotto questo specifico profilo ed ai fini voluti dal legislatore, l’adempimento dell’onere della prova da parte dell’amministrazione in sede contenziosa.

La fondatezza e la prevalenza della censura esaminata conduce all’accoglimento della domanda di annullamento della delibera in epigrafe, senza che vi sia la necessità di esaminare le ulteriori censure proposte.

La sentenza appellata ha accolto anche la domanda di risarcimento del danno proposta dal ricorrente, ma solo parzialmente: infatti la somma liquidata dal tribunale è nettamente inferiore a quella richiesta dal ricorrente.

Al riguardo, la motivazione del TAR si basa sulle seguenti considerazioni.

"Può ora procedersi all’esame della domanda di risarcimento dei danni.

Il ricorrente chiede il risarcimento dei danni subiti "sia a titolo di emolumenti non percepiti, sia di danno all’immagine pubblica…ed alla credibilità politicoamministrativa, sia di danno morale".

La prima pretesa merita accoglimento nei limiti di cui appresso, mentre le ulteriori pretese devono essere respinte non essendo supportate da alcun principio di prova sull’effettivo pregiudizio sofferto. In particolare non viene fornito alcun elemento atto a valutare l’incidenza negativa dell’impugnato provvedimento sull’attività professionale o politica del ricorrente, quali la riduzione di occasioni di simili incarichi successivamente alla divulgazione della notizia dello scioglimento del Consiglio di Amministrazione, rispetto a quelli conseguiti in precedenza, né spetta a questo Tribunale valutare la sussistenza o no degli estremi del reato di diffamazione.

Quanto alla misura del danno, correlato dal ricorrente al mancato esercizio della funzione per il residuo periodo del triennio, osserva il collegio che il provvedimento impugnato è stato annullato per la sussistenza di figure sintomatiche di un uso non corretto della discrezionalità e che residua pertanto all’amministrazione il potere di procedere, ora per allora, al riesame ed alla rinnovazione del provvedimento. In presenza di tali presupposti, la pretesa di quantificare la misura del risarcimento, a causa di un comportamento oggettivamente colpevole della regione, agli emolumenti non percepiti non può essere accolta, dovendo limitarsi il collegio per questa parte ed in questa fase alla liquidazione di un risarcimento nella misura corrispondente al 10% dell’indennità prevista per la carica di Consigliere di amministrazione per il periodo durante il quale il ricorrente non ha potuto svolgere le funzioni a causa del provvedimento impugnato."

L’appello contesta, analiticamente:

a) la quantificazione del risarcimento del danno, determinata dal TAR nella sola misura del 10% degli emolumenti correlati alla carica di consigliere, per il residuo periodo di durata del mandato; la parte interessata sostiene, al riguardo, che il pregiudizio da ristorare dovrebbe comprendere l’intero importo degli indicati compensi, senza alcuna limitazione;

b) il mancato riconoscimento delle voci di risarcimento correlate alla lesione del diritto all’"immagine pubblica", della credibilità "politicoamministrativa" e al lamentato danno morale.

L’appello è fondato.

La questione proposta dall’appellante con il primo profilo di gravame presenta una notevole complessità e ha formato oggetto di attento approfondimento critico in sede giurisprudenziale e dottrinaria.

Si tratta di stabilire se l’accertamento della illegittimità del provvedimento amministrativo contestato dal soggetto interessato sia sufficiente per affermare il diritto al risarcimento del danno, in presenza degli altri presupposti generali indicati dall’articolo 2043 del codice civile (colpa e nesso di causalità), o se, al contrario, occorra considerare analiticamente – e selettivamente – il tipo di vizio individuato dal giudice, in funzione della possibilità, riconosciuta all’amministrazione, di intervenire nuovamente sul rapporto giuridico controverso, anche in seguito al definitivo annullamento dell’atto illegittimo.

Tra gli interpreti è ormai acquisita la conclusione secondo cui non vi è alcuna automatica correlazione tra accertamento dell’illegittimità del provvedimento e insorgenza del diritto al risarcimento del danno.

È però discussa l’individuazione dei casi in cui il diritto al risarcimento del danno debba ritenersi escluso o vada comunque drasticamente circoscritto nella sua misura.

In prima approssimazione, la giurisprudenza ritiene necessario distinguere, a tal fine, tra illegittimità di carattere "sostanziale" e illegittimità di natura "formale". Solo nel primo caso, il vizio del provvedimento costituisce titolo per il risarcimento del danno subito dall’interessato, perché risulta comprovata, in modo certo, la "spettanza" del bene della vita fatta valere dal ricorrente e la correlata lesione derivante dal provvedimento illegittimo, che, in quella particolare circostanza, contrasta, in radice, con i presupposti normativi per la sua adozione con un determinato contenuto.

Al contrario, la pretesa risarcitoria non potrebbe trovare accoglimento qualora il vizio accertato non contenga alcuna valutazione definitiva in ordine al rapporto giuridico controverso, risolvendosi nel riscontro di una violazione del procedimento di formazione del provvedimento. Ciò avviene, in particolare, quando, in seguito all’annullamento dell’atto impugnato, l’amministrazione conserva, intatto, il potere di rinnovare il procedimento, eliminando il vizio riscontrato.

Nell’ambito di queste coordinate interpretative, ormai largamente consolidate, restano aperte, tuttavia, diverse questioni applicative, tutte rilevanti nella presente vicenda contenziosa.

a) Non è univoco l’inquadramento concettuale dei vizi riconducibili alla categoria dell’eccesso di potere, con specifico riferimento alle "figure sintomatiche" delle carenze istruttorie e del difetto di motivazione. La natura "sostanziale" e non meramente formale del vizio, infatti, potrebbe lasciare un certo spazio per il rinnovo del procedimento, sia pure nei limiti all’esercizio del potere discrezionale derivanti dal giudicato.

B) È incerta la rilevanza concreta della distinzione dei diversi tipi di vizi nelle ipotesi in cui il ricorrente faccia valere in giudizio un interesse meramente oppositivo e il pregiudizio lamentato riguardi proprio l’illegittima compressione delle facoltà spettanti al titolare.

C) Non è pacifica, in questo contesto, l’esatta collocazione delle illegittimità riguardanti la violazione delle garanzie procedimentali e dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento.

Senza analizzare, nel dettaglio, tutti i diversi aspetti delle indicate problematiche, che implicano rilevanti questioni di taglio dogmatico, la Sezione ritiene opportuno lo svolgimento delle seguenti osservazioni.

AA) Il vizio dell’eccesso di potere, nella sua attuale evoluzione, presenta una connotazione "multiforme", ancorché risulti ormai prevalente il riconoscimento della caratteristica strettamente funzionale della illegittimità e la sua stretta connessione con la verifica del corretto esercizio del potere discrezionale. Questo significa, quindi, che, in linea di principio, in seguito all’annullamento per eccesso di potere, l’amministrazione non ha esaurito la propria potestà (salvi i casi in cui sono previsti perentori termini per il suo esercizio), ma ben può "rinnovare" il procedimento, incidendo sulla stessa realtà giuridica e materiale.

Va rilevato, però, che in tali eventualità, proprio perché risulta accertata l’illegittimità del precedente esercizio del potere, il procedimento rinnovato non ha, normalmente, una proiezione retroattiva e, quindi, è destinato ad operare solo per il futuro.

La retrodatazione degli effetti non è preclusa, ma essa è ammessa nel rispetto dei generali principi che governano l’azione amministrativa e delle regole riferite a quel particolare tipo di atto.

Si pensi, esemplificativamente, all’ipotesi in cui sia stata accertata l’illegittimità, per eccesso di potere e per inadeguatezza della motivazione, di un provvedimento di annullamento di ufficio. In tal caso è evidente che l’amministrazione potrà, con congrua motivazione, reiterare il provvedimento di annullamento di ufficio, il quale, per sua natura, avrà effetti retroattivi.

Nelle ipotesi in cui, invece, l’atto annullato per eccesso di potere o per difetto di motivazione abbia effetti solo ex nunc, il rinnovo del provvedimento potrà retroagire solo in presenza di comprovate ragioni di interesse pubblico, che giustifichino l’esercizio di un’attività sostanzialmente riconducibile all’autotutela.

Questi rilievi si attagliano perfettamente al caso oggetto della presente controversia. Una volta appurata (con statuizione ormai passata in giudicato), l’inadeguatezza dell’istruttoria compiuta e della motivazione riguardante la gravità delle asserite violazioni nella gestione dell’Azienda Regionale, l’amministrazione ha sempre, in astratto, il potere di riaprire un nuovo procedimento diretto allo scioglimento degli organi dell’ente. Ma tale iniziativa darà luogo, appunto, ad un nuovo procedimento, basato su una diversa istruttoria, i cui effetti non potranno retroagire ad una data precedente.

BB) La giurisprudenza che nega il diritto al risarcimento del danno, nel caso in cui non sia appurata, con certezza, la "spettanza" del bene della vita si è formata, essenzialmente, in relazione ai casi in cui il soggetto ricorrente faccia valere in giudizio un interesse pretensivo, per la cui realizzazione è indispensabile la mediazione di un nuovo provvedimento dell’amministrazione, che accerti, in concreto, l’esistenza di tutti i presupposti necessari per attribuire l’utilità richiesta.

Nel caso della lesione di interessi oppositivi, invece, l’annullamento del provvedimento lesivo è comunque idoneo a far emergere l’ingiustizia del nocumento subito dall’interessato, non assumendo alcun rilievo la natura e il tipo dei vizi riscontrati dal giudice.

È anche vero che, in presenza di vizi formali, l’amministrazione potrebbe sempre riaprire un procedimento emendato dai vizi riscontrati, ma la nuova determinazione è destinata ad operare solo per il futuro, a meno che l’amministrazione non evidenzi, ritualmente, particolari ragioni di interesse pubblico, che giustifichino la retroattività della determinazione adottata.

CC) Le violazioni delle regole di carattere partecipativo sono generalmente inquadrate nell’ambito delle illegittimità non sostanziali, anche alla luce della previsione contenuta nell’articolo 21octies, comma 2, della legge n. 241/1990.

Tuttavia, una volta accertata la violazione delle norme partecipative, ed esclusa la portata non invalidante della riscontrata violazione, l’intero procedimento risulta travolto dal vizio. Ne consegue che l’amministrazione può dar vita ad un nuovo procedimento, ma esso è destinato a produrre effetti solo per il futuro.

Ne deriva, quindi, che, nella vicenda per cui è causa, non è giustificata la riduzione della misura del 10% dei compensi spettanti alla parte ricorrente.

Infatti, il pregiudizio economico subito dall’interessato riguarda, per intero, la mancata corresponsione degli emolumenti per il periodo residuo di durata del mandato.

È condivisibile, in questo senso, anche il rilievo svolto dalla parte appellante, secondo la quale non sembra giustificata la decisione di determinare il risarcimento secondo la tecnica della liquidazione del ristoro del pregiudizio derivante dalla "perdita di chance". Infatti, o si riconosce che, per effetto del giudicato di annullamento, l’amministrazione è tenuta a rinnovare il procedimento "ora per allora", oppure si afferma che il rinnovo, eventuale, potrà operare solo per il futuro.

Ma, nel primo caso, il diritto al risarcimento del danno andrà accertato, o negato, integralmente, in funzione dell’esito del procedimento. Non vi è spazio, invece, per un giudizio probabilistico sul possibile esito del rinnovo procedimentale.

Né sembra giustificata la decisione di pervenire ad un abbattimento così marcato (al 10%) degli emolumenti spettanti all’interessato.

Nella vicenda in concreto in esame, devono essere sottolineate, ancora, due circostanze.

Anzitutto, non vi sono elementi da cui dedurre che l’amministrazione abbia manifestato la volontà riaprire il procedimento di scioglimento dell’ente, nemmeno "virtualmente", allo scopo di accertare eventuali responsabilità degli amministratori.

In secondo luogo, la pronuncia appellata, con statuizione ormai passata in giudicato, ha evidenziato delle carenze motivazionali radicali, che hanno smentito la fondatezza dei presupposti del provvedimento di scioglimento annullato.

Come esattamente rilevato dall’appello, quindi, l’eventuale rinnovo del procedimento non potrebbe limitarsi alla mera correzione od integrazione dell’istruttoria o del supporto motivazionale dell’atto, ma dovrebbe basarsi su una nuova e profonda ricostruzione di tutti i fatti rilevanti.

Anche per questi aspetti, dunque, va affermato il diritto del ricorrente ad ottenere un risarcimento commisurato, integralmente, agli emolumenti non percepiti nel periodo di illegittima interruzione del rapporto.

L’appellante, sotto altro profilo, deduce di avere diritto anche al riconoscimento del risarcimento per le conseguenze riflesse del provvedimento di scioglimento, correlate, a suo dire, alla lesione del diritto all’"immagine pubblica", della credibilità "politicoamministrativa" e al lamentato danno morale.

L’appello è fondato anche sotto questo profilo.

Non è revocabile in dubbio che il provvedimento impugnato abbia oggettivamente espresso un giudizio di disvalore sull’esercizio delle funzioni istituzionali svolte dall’appellante, ancorché ridimensionate, come esattamente rilevato dal TAR, in seguito alla delibera "integrativa" adottata dalla Giunta.

Ciò ha determinato senz’altro un pregiudizio riferibile ai diritti della personalità del ricorrente, con specifico riguardo al profilo del diritto alla reputazione, anche prescindendo dalle conseguenze strettamente economiche e dai possibili riflessi "morali".

Secondo i consolidati principi affermati dalla Corte di cassazione, la lesione di diritti della personalità protetti dalla Costituzione comporta un danno di autonoma rilevanza patrimoniale, suscettibile di riparazione per equivalente.

Nel caso concreto, infatti, l’annullamento della delibera impugnata risulta idoneo ad eliminare solo parzialmente l’intero nocumento subito dal ricorrente.

Considerata la natura del pregiudizio subito, il danno può essere quantificato in via equitativa, senza necessità di svolgere particolari attività istruttorie.

A giudizio del collegio, la somma spettante all’appellante a questo titolo può essere determinata nella misura del 10 per cento degli emolumenti illegittimamente non corrisposti.

In definitiva, quindi, l’appello deve essere accolto, nei sensi sopra precisati.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

Accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, condanna l’amministrazione regionale a risarcire il danno subito dall’appellante, nella misura indicata in motivazione;

Condanna la Regione e l’Azienda Regionale Sarda Trasporti, in solido tra loro, a rimborsare all’appellante le spese di lite, liquidandole in euro millecinquecento (1500).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 45 del 14-11-2012

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimita’ costituzionale della Tabella n. 2
(Stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze),
unita’ di voto 2.4 (Concorso dello Stato al finanziamento della spesa
sanitaria), prevista dall’art. 2, comma 1, della legge 12 novembre
2011, n. 184 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno
finanziario 2012 e bilancio pluriennale per il triennio 2012-2014),
promosso dalla Regione siciliana con ricorso notificato il 13 gennaio
2012, depositato in cancelleria il 19 gennaio 2012 ed iscritto al n.
14 del registro ricorsi 2012.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell’udienza pubblica del 23 ottobre 2012 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l’avvocato Beatrice Fiandaca per la Regione siciliana e
l’avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – La Regione siciliana ha promosso questione di legittimita’
costituzionale della Tabella n. 2 (Stato di previsione del Ministero
dell’economia e delle finanze), unita’ di voto 2.4 (Concorso dello
Stato al finanziamento della spesa sanitaria), prevista dall’art. 2,
comma 1, della legge 12 novembre 2011, n. 184 (Bilancio di previsione
dello Stato per l’anno finanziario 2012 e bilancio pluriennale per il
triennio 2012-2014), pubblicata nel supplemento ordinario n. 234/L
alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 265 del 14
novembre 2011 (pag.173), denunciandone il contrasto con gli articoli
36 e 37 dello statuto siciliano (regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455, recante «Approvazione dello statuto della Regione
siciliana») e delle relative norme attuative, adottate con decreto
legislativo 3 novembre 2005, n. 241 (Norme di attuazione dello
Statuto speciale della Regione siciliana, recanti attuazione
dell’articolo 37 dello Statuto e simmetrico trasferimento di
competenze), nonche’ con gli articoli 81 e 119, quarto comma, della
Costituzione, in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), ed altresi’ in violazione del principio di leale
collaborazione, che deve informare tutti i rapporti fra Stato e
Regioni.
La Tabella n. 2 prevede per il 2012 uno stanziamento pari a
8.833.324.987,00 euro a titolo di concorso dello Stato al
finanziamento della spesa sanitaria di tutte le Regioni.
Diversamente, osserva la ricorrente, il corrispondente stanziamento
per tutte indistintamente le Regioni, iscritto nell’anno finanziario
2011, ammontava ad 11.599.324.987,00 euro, con un decremento, quindi,
pari a 2.766.000.000,00 euro rispetto all’anno precedente.
Secondo la Regione siciliana, tale riduzione, disposta per di
piu’ in mancanza di qualunque clausola posta a salvaguardia delle
prerogative garantite alla Regione dallo statuto di autonomia,
risulterebbe costituzionalmente illegittima in quanto lesiva delle
attribuzioni della Regione siciliana in materia finanziaria e del
principio di leale collaborazione.
Espone la ricorrente che la quantificazione nello stato di
previsione della spesa del Ministro dell’Economia e delle Finanze,
all’unita’ di voto 2.4 di cui sopra sarebbe stata cosi’ determinata
nei minori importi rispetto allo stanziamento previsto per l’anno
2011 perche’ lo Stato continuerebbe ad omettere di dare integrale
copertura agli oneri al medesimo spettanti e relativi alla
compartecipazione alla spesa sanitaria della Regione siciliana.
Infatti, per effetto di quanto previsto dall’articolo 1, comma 143,
della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), lo stanziamento dell’unita’ di voto 2.4
previsto nel Bilancio dello Stato per l’esercizio finanziario 2012
avrebbe dovuto registrare un incremento stimato in circa 600 milioni
di euro.
Tale cifra, prosegue la Regione siciliana, corrisponderebbe
all’importo che, nell’anno 2011, aveva trovato copertura finanziaria,
a seguito d’intesa con lo Stato, a carico del Fondo per le aree
sottoutilizzate (FAS – poi divenuto Fondo per lo sviluppo e la
coesione sociale).
La ricorrente evidenzia difatti che l’art. 1, comma 143, della
legge n. 662 del 1996, aveva disposto che «a decorrere dall’anno 1997
la misura del concorso della Regione siciliana al finanziamento del
Servizio sanitario nazionale, e’ elevata al 42,5 per cento».
Con la successiva legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato –
legge finanziaria 2007), all’art. 1, comma 830, si prevedeva che «al
fine di addivenire al completo trasferimento della spesa sanitaria a
carico del bilancio della Regione siciliana, la misura del concorso
della Regione a tale spesa e’ pari al 44,85 per cento per l’anno
2007, al 47,05 per cento per l’anno 2008 e al 49,11 per cento per
l’anno 2009».
I successivi commi 831 ed 832 del medesimo articolo, a loro
volta, avevano rispettivamente previsto:
– la sospensione delle riportate disposizioni fino alla data del
30 aprile 2007, data entro la quale si auspicava il raggiungimento di
un’intesa finalizzata all’emanazione di nuove norme di attuazione
dello statuto della Regione siciliana in materia sanitaria, alla cui
mancata concretizzazione si correlava la fissazione, per l’anno 2007,
del concorso della Regione alla suddetta spesa sanitaria nella misura
del 44,09 per cento (inferiore quindi dello 0,76 per cento rispetto
alla percentuale destinata ad applicarsi in caso di acquisizione
della prefigurata intesa);
– la retrocessione alla Regione siciliana, da disporsi in sede di
definizione delle norme di attuazione statutaria richiamate dal
precedente comma 831, di una percentuale non inferiore al 20 per
cento e non superiore al 50 per cento del gettito delle accise sui
prodotti petroliferi immessi in consumo sul territorio regionale;
detta retrocessione, secondo quanto testualmente sancito dalla citata
norma, «aumenta simmetricamente, fino a concorrenza, la misura
percentuale del concorso della Regione alla spesa sanitaria, come
disposto dal comma 830».
Secondo la Regione siciliana la semplice lettura delle suddette
disposizioni evidenzierebbe che la disciplina del 1996 costituisca
norma a regime, destinata ad operare per un periodo di tempo
indefinito, a meno che nuove disposizioni, temporanee o con effetti
permanenti, non dispongano diversamente. Diversamente, prosegue la
ricorrente, la norma contenuta nella legge finanziaria per il 2007,
stante il testuale dettato, dovrebbe ritenersi un’eccezione,
temporaneamente limitata, rispetto a quanto in via ordinaria disposto
in materia di co-finanziamento regionale della spesa sanitaria, e
destinata a trovare applicazione per il solo tempo dalla medesima
specificamente individuato. Non sarebbe quindi possibile, se non
contravvenendo ai fondamentali canoni di ermeneutica giuridica,
ritenere che la disposizione che aumentava la compartecipazione della
Regione siciliana al 49,11 per cento dovesse trovare applicazione non
soltanto per l’anno 2009, come letteralmente era sancito, ma anche
per gli anni a venire.
Ne’, lamenta la Regione ricorrente, al fine di poter individuare
una giustificazione per tale minore allocazione di risorse nella voce
di bilancio impugnata, la legge 12 novembre 2011, n. 183
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge di stabilita’ 2012), ha correlativamente disposto
la retrocessione alla Regione siciliana di una percentuale del
gettito delle accise sui prodotti petroliferi immessi in consumo nel
territorio regionale, come era invece previsto dai commi 831 e 832
del menzionato art. 1 della legge n. 296 del 2006.
Una simile situazione ha determinato l’effetto di sottrarre parte
del gettito tributario che sarebbe spettato alla Regione in base
all’art. 36 dello statuto regionale.
Quanto affermato, secondo la ricorrente, si desumerebbe
agevolmente dalla comparazione fra le due tabelle relative,
rispettivamente, all’anno finanziario 2012 ed all’anno finanziario
2011. Nella prima di esse il concorso dello Stato al finanziamento
della spesa sanitaria del «Bilancio di previsione dello Stato per
l’anno finanziario 2012 e bilancio pluriennale per il triennio
2012-2014», ammonta ad 8.833.324.987,00 euro, mentre il
corrispondente stanziamento, iscritto nell’anno finanziario 2011,
ammontava ad 11.599.324.987,00 euro, con un decremento, quindi, pari
a 2.766.000.000,00 euro.
Dall’esame delle suddette tabelle, prosegue la ricorrente, si
ricaverebbe quindi la quantificazione del vulnus arrecato anche alla
Regione siciliana, la quale e’ invece «gia’ titolare di tutto il
gettito dei cespiti tributari secondo il sistema delineato dalle
disposizioni statutarie richiamate», ma si troverebbe cosi’ costretta
a destinare parte di tale gettito per alimentare anche la
compartecipazione alla spesa sanitaria che sarebbe stata invece di
spettanza dello Stato. Il maggior onere conseguentemente posto a
carico della Regione risulterebbe per quanto sopra esposto
illegittimo, poiche’ pregiudicherebbe la possibilita’ per la Regione
di esercitare le proprie funzioni per carenza di adeguate risorse
finanziarie.
In tal modo, secondo la ricorrente, si determinerebbe «un grave
squilibrio finanziario» a carico del bilancio regionale, creando
un’alterazione del rapporto tra complessivi bisogni regionali e
l’insieme dei mezzi finanziari disponibili per farvi fronte, come
risulterebbe dall’esame comparato delle tabelle dei bilanci di
previsione statale e regionale. E, parimenti, sarebbe possibile
quantificare il grave vulnus alle finanze della Regione, da
determinarsi in misura proporzionale alla diminuita partecipazione
della stessa alla ripartizione del fondo, seppure questo sia indicato
complessivamente per tutte le Regioni. In tal modo assumerebbe
concretezza la violazione dei parametri evocati, in accordo ai
principi gia’ affermati dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale con la sentenza n. 145 del 2008.
La Tabella in questione, secondo la Regione siciliana, sarebbe
altresi’ lesiva, per le stesse ragioni gia’ enunciate, degli artt. 81
e 119, quarto comma, Cost. in relazione all’art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, oltre che del principio di leale
collaborazione. Tale art. 10 stabilisce, infatti, che «sino
all’adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della
presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a
statuto speciale e alle province autonome di Trento e Bolzano per le
parti in cui prevedono forme di autonomia piu’ ampie rispetto a
quelle gia’ attribuite» e, pertanto, l’art. 119 Cost. dovrebbe
ritenersi applicabile anche alla Regione siciliana nella misura in
cui a tale disposizione e’ correlato un onere di contribuzione dello
Stato alle funzioni alla medesima attribuite. La riduzione dello
stanziamento finanziario, che coinvolge la ricorrente, avrebbe quindi
dovuto essere quantomeno determinato sentita la Regione interessata,
nel rispetto quindi del principio di leale collaborazione che,
secondo consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, deve
ispirare i rapporti fra Stato e Regioni.
2. – Si e’ costituita la Presidenza del Consiglio dei ministri,
rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato,
deducendo l’inammissibilita’ e l’infondatezza delle censure
regionali.
La difesa erariale premette che la legge statale determina
annualmente il fabbisogno sanitario, cioe’ il livello complessivo
delle risorse del Servizio sanitario nazionale (SSN) al cui
finanziamento concorre lo Stato. Tale fabbisogno – prosegue la difesa
erariale – nella sua componente cosiddetta indistinta (una quota del
finanziamento e’ vincolata al perseguimento di determinati obiettivi
sanitari), e’ finanziato dalle seguenti fonti:
a) – entrate proprie degli enti del SSN in un importo definito e
cristallizzato in seguito ad un’intesa fra lo Stato e le Regioni;
b) – imposta regionale sulle attivita’ produttive – IRAP (nella
componente di gettito destinata al finanziamento della sanita’),
nonche’ addizionale regionale all’imposta sul reddito delle persone
fisiche – IRPEF, entrambe le imposte quantificate nella misura dei
gettiti determinati dall’applicazione delle rispettive aliquote base
nazionali, vale a dire non tenendo conto dei maggiori gettiti
derivanti dalle manovre fiscali regionali eventualmente attivati
dalle singole Regioni;
c) – compartecipazione delle Regioni a statuto speciale e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano: tali enti compartecipano al
finanziamento sanitario fino a concorrenza del fabbisogno non
soddisfatto dalle fonti di cui ai precedenti punti a) e b), tranne la
Regione siciliana, per la quale l’aliquota di compartecipazione e’
fissata dal 2009 nella misura del 49,11 per cento del suo fabbisogno
sanitario;
d) – bilancio dello Stato: esso finanzia il fabbisogno sanitario
non coperto dalle precedenti fonti di finanziamento attraverso la
compartecipazione all’imposta sul valore aggiunto – IVA (destinata
alle Regioni a statuto ordinario) ed attraverso il Fondo sanitario
nazionale (destinato alla Regione siciliana).
Annualmente, dunque, prosegue il Presidente del Consiglio dei
ministri, in relazione al livello del finanziamento del SSN stabilito
per l’anno di riferimento, al livello delle entrate proprie, ai
gettiti fiscali attesi e, per la Regione siciliana, al livello della
compartecipazione regionale al finanziamento, e’ determinato, a
saldo, il finanziamento a carico del bilancio statale nelle due
componenti della compartecipazione IVA e del Fondo sanitario
nazionale. La composizione del finanziamento del SSN nei termini
suddetti e’ evidenziata nei cosiddetti "riparti" (assegnazione del
fabbisogno alle singole Regioni ed individuazione delle fonti di
finanziamento) proposti dal Ministero della Salute su i quali si
raggiunge un’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni e che sono
poi recepiti con propria delibera dal Comitato interministeriale per
la programmazione economica – CIPE.
Inoltre, prosegue la difesa erariale, il livello del
finanziamento sanitario (che e’ erogato alle Regioni in corso d’anno
anche ricorrendo, ove necessario, ad anticipazioni di tesoreria, al
fine di non condizionarlo all’andamento del ciclo economico e, in
ultima analisi, all’andamento delle entrate fiscali) e’ garantito da
un meccanismo di salvaguardia (ai sensi dell’art. 39, comma. 1, del
decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, recante «Istituzione
dell’imposta regionale sulle attivita’ produttive, revisione degli
scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell’Irpef e istituzione
di una addizionale regionale a tale imposta, nonche’ riordino della
disciplina dei tributi locali», dell’art. 13 del decreto legislativo
18 febbraio 2000, n. 56, recante «Disposizioni in materia di
federalismo fiscale, a norma dell’art. 10 della legge 13 maggio 1999,
n. 133» e dell’art. 1, comma 321, della legge 23 dicembre 2005, n.
266, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato, legge finanziaria 2006») grazie al quale il
bilancio dello Stato (con apposito capitolo determinato annualmente
nella tabella ‘C’ della legge di stabilita’ – Fondo di garanzia)
provvede a compensare l’eventuale mancato gettito fiscale dell’IRAP
(sanita’) e dell’addizionale regionale all’IRPEF relativi agli
esercizi precedenti, a seguito della loro definitiva quantificazione.
L’unita’ di voto impugnata dalla Regione sarebbe quindi, secondo
il Presidente del Consiglio dei ministri, nella sua dimensione
finanziaria complessiva, sostanzialmente riconducibile al Fondo
sanitario nazionale ed al Fondo di garanzia (il quale comprende poi
altresi’ importi residuali diretti ad altre finalita’ sanitarie). Per
quanto sopra esposto, si prosegue, sarebbe di tutta evidenza come la
variabilita’ degli stanziamenti di bilancio dell’unita’ di voto in
questione dipenda tecnicamente dal livello del finanziamento
sanitario da coprire e dall’andamento dei gettiti fiscali (attesi ed
effettivi) che finanziano la sanita’.
Cio’ premesso, in ordine alla quota di Fondo sanitario nazionale
che finanzia il fabbisogno della Regione siciliana (il Fondo
sanitario complessivamente finanzia anche altre spese sanitarie
vincolate a determinati obiettivi), sottolinea il Presidente del
Consiglio dei ministri che, a decorrere dall’esercizio 2009, per la
relativa determinazione si e’ sempre tenuto conto, ai sensi dei
citati commi 830-832 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006, di
un’aliquota di compartecipazione regionale pari al 49,11 per cento;
ed inoltre, prosegue la difesa erariale, su i riparti del fabbisogno
e sulla determinazione delle relative fonti di finanziamento, per
quanto attiene alla compartecipazione della Regione siciliana, per
gli esercizi 2009, 2010 e 2011, e’ stata raggiunta la prevista intesa
in sede di Conferenza Stato-Regioni.
Pertanto, in concreto, tenuto conto che il Fondo sanitario
nazionale, nella componente che finanzia la Regione siciliana, e’
stato parametrato, in ciascuno degli esercizi 2009, 2010, 2011 e
2012, ad una compartecipazione regionale pari al 49,11 per cento del
fabbisogno sanitario regionale dei medesimi anni, secondo il
Presidente del Consiglio dei ministri non troverebbe fondamento
alcuno l’affermazione della ricorrente secondo la quale sarebbe il
bilancio 2012 ad arrecare pregiudizio alla finanza regionale.
Infatti, si prosegue, il differenziale che sussiste nella dimensione
finanziaria complessiva dell’unita’ di voto in oggetto nei due
esercizi osservati dalla Regione siciliana, al netto di variazioni
residuali su altri capitoli, dipenderebbe esclusivamente dalla
dimensione del citato Fondo di garanzia, che proprio nell’esercizio
2011 aveva assunto una consistenza ragguardevole (circa 6.000 milioni
di euro nel 2011, rispetto ai 3.250 milioni di euro stanziati per il
2012).
Tutto cio’ premesso, lo Stato eccepisce in via pregiudiziale
l’inammissibilita’ della questione di legittimita’ costituzionale
riferita alla Tabella n. 2 prevista dall’art. 2, comma 1, della legge
n. 184 del 2011.
In particolare, si osserva che non sussisterebbe un vero e
proprio interesse processuale a ricorrere. Difatti la ricorrente –
sostiene il Presidente del Consiglio dei ministri – non potrebbe
trarre alcun vantaggio immediato dalla dichiarazione di
illegittimita’ dell’atto impugnato, tanto che solo un eventuale
successivo atto, con cui si provvedesse ad imputare a carico del
bilancio regionale una quota di finanziamento della spesa sanitaria
regionale superiore a quella che la Regione siciliana ritiene in
linea con le previsioni di legge, potrebbe determinare l’an ed il
quantum del vulnus, rendendo concreta la lesione paventata. In
sostanza, argomenta la resistente che la Tabella impugnata non
determinerebbe la quota di partecipazione della Regione siciliana
alla spesa sanitaria, rimanendo impregiudicata la possibilita’ per lo
Stato, anche qualora fosse corretta la lettura del quadro normativo
fornito dalla ricorrente, di fissare tale partecipazione nella misura
pretesa dalla Regione.
La difesa erariale, dopo aver adombrato anche una violazione
(indiretta) del principio del ne bis in idem in ragione della
precedente sentenza di questa Corte n. 145 del 2008, nel merito
contesta le considerazioni di diritto in base al quale la Regione
ritiene che il concorso alla spesa sanitaria sia inequivocabilmente
disposto a regime dall’art. 1, comma 143, della legge n. 662 del
1996, in misura pari al 42,5 per cento, mentre dovrebbe ritenersi che
la misura del 49,11 per cento, – secondo la lettura che la ricorrente
offre dell’art. 1, commi 830, 831 e 832, della legge n. 296 del 2006
– avesse un carattere eccezionale e temporalmente limitato all’anno
2009.
In proposito, osserva la difesa erariale che se indubbiamente il
citato comma 830 determina la misura del concorso della Regione
siciliana alla spesa sanitaria nella misura del 44,85 per cento per
l’anno 2007, del 47,05 per cento per l’anno 2008 e del 49,11 per
cento per l’anno 2009 (e non "a decorrere dall’anno 2009") e se e’
vero che, probabilmente, la norma in questione avrebbe potuto
esplicitare in maniera incontrovertibile la propria efficacia di
termine iniziale, tuttavia non si puo’ ignorare che il medesimo comma
830 preliminarmente enuncia il fine perseguito dal legislatore con le
disposizioni che immediatamente seguono («Al fine di addivenire al
completo trasferimento della spesa sanitaria a carico del bilancio
della Regione Siciliana»). Ed invero, prosegue il Presidente del
Consiglio dei ministri, tale enunciazione renderebbe effettivamente
illogica l’interpretazione propugnata dalla ricorrente, stante che,
evidentemente, tale finalita’ (consistente nel completo trasferimento
della spesa sanitaria a carico del bilancio della Regione) non
potrebbe certo ottenersi attraverso un regresso alla precedente
aliquota di compartecipazione prevista dall’art. 1, comma 143, della
legge n. 662 del 1996, , che era appunto pari al 42,5 per cento.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene poi che non
potrebbe ricavarsi dalle considerazioni espresse dalla Regione
ricorrente, stante la genericita’ delle censure e la loro
collocazione in una sfera di mera eventualita’, la dimostrazione da
parte regionale che la Tabella impugnata determini effettivamente una
«grave alterazione del rapporto tra insieme dei mezzi finanziari di
cui la Regione puo’ disporre e complessivi bisogni regionali», come
richiesto dalla giurisprudenza costituzionale.
La Tabella impugnata – secondo la difesa erariale – non avrebbe
la possibilita’ di incidere sulle risorse spettanti alla Regione
siciliana in base al proprio ordinamento finanziario, ma
determinerebbe solo il limite della disponibilita’ delle risorse che
saranno utilizzate in coerenza con le disposizioni vigenti.
Neppure, peraltro, secondo l’Avvocatura dello Stato, sarebbe dato
evincere dal ricorso quali siano i profili di incostituzionalita’
rispetto ai parametri contenuti negli artt. 36 e 37 dello statuto di
autonomia e le relative norme attuative, nonche’ agli artt. 81 e 119,
quarto comma, Cost., in relazione all’articolo 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, oltre che al principio di leale
collaborazione.
Con riguardo a tale principio, osserva il Presidente del
Consiglio dei ministri che la funzione del complesso intervento
legislativo in esame – collegato anche alle altre disposizioni
urgenti per il riequilibrio della finanza pubblica sopra menzionate –
dovrebbe piuttosto indurre a ritenere che sia proprio l’atteggiamento
di contrasto all’applicazione della normativa in oggetto, attuata
dalla controparte, a produrre una lesione ai principi di leale
collaborazione che dovrebbero essere rispettati da tutte le
Istituzioni della Repubblica nell’attuale difficile contingenza, come
gia’ affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 121 del
2010.

Considerato in diritto

1. – La Regione siciliana ha promosso questione di legittimita’
costituzionale della Tabella n. 2 (Stato di previsione del Ministero
dell’economia e delle finanze), unita’ di voto 2.4 (Concorso dello
Stato al finanziamento della spesa sanitaria), prevista dall’art. 2,
comma 1, della legge 12 novembre 2011, n. 184 (Bilancio di previsione
dello Stato per l’anno finanziario 2012 e bilancio pluriennale per il
triennio 2012-2014), in riferimento agli articoli 36 e 37 dello
statuto siciliano (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455,
recante (Approvazione dello statuto della Regione siciliana) e delle
relative norme attuative, adottate con decreto legislativo 3 novembre
2005, n. 241 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della
Regione siciliana, recanti attuazione dell’articolo 37 dello Statuto
e simmetrico trasferimento di competenze), nonche’ agli articolo 81 e
119, quarto comma, della Costituzione, in relazione all’articolo 10
della legge costituzionale 8 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione), anche con riguardo al
principio di leale collaborazione nelle relazioni finanziarie tra
Stato e Regioni.
La Tabella n. 2 del bilancio di previsione 2012, approvato con la
legge precedentemente richiamata, determina il concorso dello Stato
alla spesa sanitaria e prevede – per il suddetto esercizio – uno
stanziamento pari a 8.833.324.987,00 euro a titolo di concorso dello
Stato al finanziamento della spesa sanitaria delle Regioni. La
partita di spesa oggetto di contestazione e’ di natura promiscua,
essendovi allocate risorse destinate a piu’ amministrazioni regionali
e con diverse causali, comunque collegate al finanziamento del
Servizio sanitario nazionale.
Costituitosi in giudizio, il Presidente del Consiglio eccepisce
che la Tabella, cosi’ sinteticamente compilata, riguarderebbe, nella
sua dimensione finanziaria complessiva, il fondo sanitario nazionale
e il fondo di garanzia, nonche’ "importi residuali diretti ad altre
finalita’ sanitarie", per cui "la variabilita’ degli stanziamenti di
bilancio dell’unita’ di voto in questione [dipenderebbe] tecnicamente
dal livello del finanziamento sanitario da coprire e dall’andamento
dei gettiti fiscali attesi ed effettivi che finanziano la sanita’".
In assenza di contestazione di parte ricorrente, il fatto deve
essere assunto per vero.
La Regione deduce che lo stanziamento della Tabella per l’anno
finanziario 2011, anch’esso articolato in modo indistinto per tutte
le Regioni beneficiarie del finanziamento, sarebbe stato pari ad
11.599.324.987,00 euro, superiore a quello impugnato per
2.766.000.000,00 euro.
In relazione al suddetto decremento, la ricorrente lamenta che –
pur nell’ambito del complessivo stanziamento privo di specificazione
sia con riguardo alle Regioni beneficiarie, che alle diverse causali
– vi sarebbe per la Regione siciliana un pregiudizio derivante
dall’applicazione di una percentuale superiore a quella fissata per
legge nel concorso al finanziamento del servizio sanitario effettuato
sul proprio territorio. Senza nessuna allegazione probatoria circa il
calcolo e la misura di detto decremento individuale, essa ne sostiene
la sussistenza per effetto della pretesa applicazione – da parte
dello Stato – di un concorso regionale pari al 49,11 per cento,
anziche’ del 42,5 per cento in forza dell’interpretazione del
combinato disposto degli artt. 1, comma 143, della legge 23 dicembre
1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) e
1, commi 830, 831 e 832, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria 2007). Lo Stato non avrebbe, infatti,
tenuto conto delle prescrizioni contenute nei commi 831 e 832 della
legge n. 296 del 2006, in base alle quali sarebbe stato sospeso il
processo di incremento del concorso regionale al Servizio sanitario
nazionale in attesa della correlata e simmetrica retrocessione, non
ancora avvenuta, a favore della Regione siciliana di una percentuale
– non inferiore al 20 per cento e non superiore al 50 per cento – del
gettito delle accise sui prodotti petroliferi immessi in consumo sul
territorio regionale. Detta retrocessione dovrebbe aumentare, in base
alla citata norma, «simmetricamente, fino a concorrenza, la misura
percentuale del concorso della regione alla spesa sanitaria, come
disposto dal comma 830» (art. 1, comma 832).
La perdurante assenza del procedimento compensativo conseguente
alla mancata attribuzione alla Regione siciliana di una percentuale
del gettito delle accise sui prodotti petroliferi immessi in consumo
sul territorio regionale, unitamente alla concomitante riduzione
dello stanziamento previsto nella Tabella n. 2, porrebbe in essere –
secondo la ricorrente – una violazione dell’art. 81 Cost., sotto il
profilo del prodotto squilibrio finanziario, dell’art. 119, quarto
comma, Cost., per la conseguente insufficienza delle risorse
destinate a finanziare integralmente le funzioni di competenza della
Regione, degli artt. 36 e 37 dello Statuto, per la mancata
attribuzione delle risorse di propria spettanza, dell’art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001, in quanto verrebbe riservato
all’ente territoriale in questione un trattamento di disfavore
rispetto alle altre Regioni a statuto ordinario. Viene infine
lamentata anche la violazione del principio di leale collaborazione
che dovrebbe ispirare le relazioni finanziarie tra lo Stato e le
Regioni.
Il resistente, dopo una sintetica ricostruzione dei meccanismi
inerenti al finanziamento del Servizio sanitario nazionale, precisa
che l’unita’ di voto impugnata dalla Regione e’, nella sua dimensione
finanziaria complessiva, sostanzialmente riconducibile al Fondo
sanitario nazionale e al Fondo di garanzia (comprende poi capitoli di
importi residuali diretti ad altre finalita’ sanitarie).
L’indeterminatezza degli stanziamenti di bilancio dell’unita’ di voto
in questione dipenderebbe tecnicamente dal livello del finanziamento
sanitario da coprire e dall’andamento dei gettiti fiscali (attesi ed
effettivi) che finanziano la sanita’. Peraltro, in ordine alla quota
di Fondo sanitario nazionale destinato alla Regione siciliana,
l’applicazione del 49,11 per cento non sarebbe una novita’, bensi’ un
criterio adottato gia’ a decorrere dall’esercizio 2009 in sede di
Conferenza Stato-Regioni e confermato nei successivi esercizi 2010,
2011 e 2012.
Sulla base di queste considerazioni, il resistente eccepisce in
via pregiudiziale l’inammissibilita’ delle questioni di legittimita’
costituzionale rivolte alla Tabella n. 2 prevista dall’art. 2, comma
1, della legge n. 184 del 2011. Non sussisterebbe nel caso di specie
un interesse a ricorrere, in quanto la Regione non potrebbe trarre
alcun vantaggio immediato dalla dichiarazione di illegittimita’ della
Tabella stessa. Infatti, solo "un eventuale successivo atto, con cui
si provvedesse ad imputare a carico del bilancio regionale una quota
di finanziamento della spesa sanitaria regionale superiore a quella
che la Regione ritiene in linea con le previsioni di legge, potrebbe
determinare l’an ed il quantum del vulnus rendendo concreta la
lesione paventata", dal momento che la Tabella impugnata "non
determina la quota di partecipazione della Regione siciliana alla
spesa sanitaria, rimanendo impregiudicata la possibilita’ per lo
Stato, qualora fosse corretta (…) la lettura del quadro normativo
fornito dalla ricorrente, di fissare tale partecipazione nella misura
pretesa dalla Regione".
Il resistente eccepisce comunque l’infondatezza del ricorso nel
merito perche’ l’interpretazione proposta dalla Regione siciliana non
sarebbe conforme agli elementari canoni ermeneutici che
comproverebbero al contrario la soluzione interpretativa adottata
nell’ultimo quadriennio, peraltro ben conosciuta dalla Regione
stessa. Secondo il Presidente del Consiglio la formulazione del
ricorso mirerebbe ad ottenere, per via indiretta, un pronunciamento
in ordine alla questione gia’ proposta e decisa dalla Corte
costituzionale con la sentenza di rigetto n. 145 del 2008. Sotto tale
profilo vi sarebbe violazione del giudicato costituzionale.
2. – Le questioni proposte dalla Regione siciliana devono essere
dichiarate inammissibili in riferimento ai parametri evocati.
Il ricorso e’ generico quanto alla motivazione e carente quanto
al petitum e quanto alla pretesa ridondanza della disposizione
impugnata sulla lesione delle proprie competenze.
In relazione al dedotto pregiudizio, la ricorrente si limita a
prospettare una riduzione delle risorse a propria disposizione,
meramente ipotizzata sulla base di considerazioni prive di sostegni
documentali specificamente riferibili al suo finanziamento. Rispetto
al precedente ricorso gia’ esaminato da questa Corte (sentenza n. 145
del 2008), il presente e’ affetto non solo da analoga carenza
dimostrativa in ordine al pregiudizio lamentato circa «il rapporto
tra complessivi bisogni regionali e insieme dei mezzi finanziari per
farvi fronte» (sentenze n. 145 del 2008, n. 29 del 2004, n. 138 del
1999 e n. 222 del 1994), ma dalla ulteriore, e ben piu’ grave,
mancata indicazione, sia pure sommaria, del decremento finanziario
delle proprie risorse derivante dalla norma contestata. La riduzione
della quota di propria spettanza all’interno dell’indistinto
stanziamento della Tabella n. 2 viene dedotta con percorso logico
meramente indiziario e sicuramente controvertibile, soprattutto in
ragione delle numerose variabili operanti nella suddetta posta di
bilancio e del fatto che tali eterogenei fattori possono
concretamente influire nei confronti della Regione stessa solo
attraverso un eventuale successivo atto legislativo o amministrativo
di parte statale, come ricordato dalla controparte.
La Regione non indica le risorse effettivamente incamerate
nell’esercizio precedente e non tenta neppure di estrarre con criteri
estimatori presuntivi la propria contestata quota di spettanza per
l’esercizio 2012, facendo cosi’ contemporaneamente mancare entrambi i
termini di riferimento della lesione dedotta in giudizio.
Peraltro, buona parte della prospettazione non appare diretta a
supportare i vizi di legittimita’ lamentati bensi’ a sollecitare un
avallo interpretativo della norma condizionante la redazione
dell’impugnata Tabella, limitatamente alla parte inerente alla
Regione siciliana, in modo da sorreggere il significato che la
Regione stessa ritiene debba esserle attribuito. Cio’ senza fornire
alcuna dimostrazione circa la concreta incidenza della sollecitata
interpretazione sui meccanismi di determinazione dello stanziamento
finanziario presente nella Tabella.
Neppure la perdurante incertezza sullo stato delle relazioni
finanziarie tra i due enti alla data del ricorso, ormai prossima alla
chiusura dell’esercizio finanziario, puo’ far superare i vizi della
prospettazione e della definizione dell’oggetto del ricorso stesso.
Cio’ non in quanto l’indeterminatezza delle reciproche relazioni
finanziarie non costituisca un potenziale vulnus ai principi del
coordinamento della finanza pubblica e della salvaguardia degli
equilibri di bilancio, i quali devono essere preservati nei
rispettivi bilanci secondo modalita’ di leale collaborazione tra
Stato e Regione, ma per il fatto che spetta a chi propone il ricorso
farsi parte diligente nella definizione del petitum e nella
produzione degli atti necessari a sorreggerlo.
E’ fuor di dubbio che nel settore della finanza pubblica
allargata le partite creditorie e debitorie afferenti alle relazioni
tra enti pubblici, ed in particolare tra Stato e Regione, debbano
essere rappresentate nei rispettivi bilanci in modo preciso,
simmetrico, speculare e tempestivo (non essendo compatibile con i
principi di programmazione nell’impiego delle risorse e di tutela
preventiva degli equilibri del bilancio che la specificazione della
quota di finanziamento di funzioni importanti come quelle inerenti al
servizio sanitario regionale sia determinata, nell’an e nel quantum,
ad esercizio inoltrato ed addirittura in periodo vicino al termine
dello stesso come nel caso di specie). Tuttavia, l’assenza di tali
elementi e la negativa incidenza sulla sana gestione finanziaria non
possono essere lamentate senza una puntuale individuazione delle
componenti economiche e contabili assunte a riferimento della
doglianza. Sotto questo profilo, e’ onere indefettibile del
ricorrente allegare la precisa quantificazione del pregiudizio
lamentato, i criteri utilizzati per la sua definizione e le partite
dei rispettivi bilanci finanziari dalle quali si ricavano le relative
censure. Fermo restando l’obbligo in capo allo stesso resistente di
rendere ostensibili gli elementi finanziari e contabili di propria
competenza, i quali non possono essere soltanto affermati bensi’
debbono essere puntualmente documentati, il ricorso non puo’
limitarsi ad ipotizzare, attraverso elementi argomentativi astratti e
non univoci, l’esistenza di squilibri economico-finanziari o di
violazioni di precetti costituzionali, ma deve puntualmente definirne
essenza e consistenza, se del caso richiedendo alla parte resistente,
ove non altrimenti reperibili, i dati finanziari analitici correlati
ai profili disfunzionali censurati.
3. – Per le evidenziate carenze nella formulazione della domanda
il presente ricorso deve essere dunque dichiarato inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimita’
costituzionale della Tabella n. 2 (Stato di previsione del Ministero
dell’economia e delle finanze), unita’ di voto 2.4 (Concorso dello
Stato al finanziamento della spesa sanitaria), prevista dall’art. 2,
comma 1, della legge 12 novembre 2011, n. 184 (Bilancio di previsione
dello Stato per l’anno finanziario 2012 e bilancio pluriennale per il
triennio 2012-2014), pubblicata nel supplemento ordinario n. 234/L
alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 265 del 14
novembre 2011 (pag.173), promossa, in riferimento agli articoli 36 e
37 dello statuto della Regione siciliana, approvato con regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 e delle relative norme attuative,
agli articoli 81 e 119, quarto comma, della Costituzione, in
relazione all’articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
nonche’ in violazione del principio di leale collaborazione, dalla
Regione siciliana con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 novembre 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 novembre 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI

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