Categoria: Giurisprudenza

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

La parte qui ricorrente, insegnante di ruolo di scuoia elementare presso un istituto del secondo circolo didattico di Trani, ha convenuto in giudizio il Ministero della Pubblica istruzione chiedendone la condanna al pagamento in proprio favore di una determinata somma a titolo risarcitorio.

Ha esposto che il circolo didattico di appartenenza, individuato come scuola situata in zona a rischio, era stato coinvolto dal Provveditorato agli studi di Bari nella relativa attività progettuale; che essa, pertanto, a richiesta del Ministero aveva assunto il formale impegno di rimanere in servizio presso il circolo anzidetto per tutta la durata del progetto e comunque per non meno di tre anni; che nel corso dell’anno scolastico 2001-2002 il Ministero aveva tuttavia comunicato che il progetto, come originariamente presentato e successivamente integrato secondo le indicazioni dello stesso Ministero, doveva ritenersi non confermato.

Su tali premesse, deducendo di aver subito un grave danno professionale ed economico dalla mancata approvazione al progetto, essendole stati negati il diritto alla mobilità, visto l’impegno a permanere nella medesima sede, ed il compenso accessorio annuo spettante sulla base dell’art. 4 del contratto collettivo nazionale di lavoro integrativo del 31 agosto 1999 ha chiesto che la somma corrispondente al compenso perduto le fosse riconosciuta a titolo di risarcimento del danno.

La domanda, accolta in primo grado è stata rigettata dalla Corte d’appello di Bari sulla base di considerazioni così riassumibili.

Il comportamento del Ministero, essendo riconducibile alle determinazioni assunte dagli organi preposti alla gestione del rapporto di lavoro con le capacità e i poteri del datore di lavoro, deve essere valutato secondo le norme civilistiche.

In base all’art. 4, comma 13, del contratto collettivo nazionale di lavoro il collegio dei docenti entro il mese di giugno di ogni anno valuta lo stato di attuazione del progetto e il raggiungimento, ancorchè parziale, degli obiettivi fissati. La valutazione viene inviata al Ministero della pubblica istruzione per la certificazione da effettuarsi ogni anno, anche per mezzo della consulenza CEDE, al fine della conferma o meno del progetto.

L’art. 14 del contratto (recte: l’art. 13, comma 14 del contratto) prevede che i progetti possano essere confermati ovvero integrati e modificati in relazione alle risultanze emerse nel corso della loro applicazione, alla disponibilità complessiva di risorse, alla certificazione CEDE ed al numero delle scuole sulle quali intervenire.

Secondo il contratto collettivo, quindi, dopo il primo anno, il Ministero ha il potere di confermare o no il progetto in relazione alle risorse disponibili e a seconda dello stato di realizzazione del medesimo.

Perciò, il diritto all’indennità, mentre per il primo anno sorge senz’altro in favore dell’insegnante, per gli anni successivi matura solo se il progetto, confermato dal Ministero, viene ulteriormente realizzato.

D’altra parte, nel confermare o no il progetto il Ministero non esercita un potere assoluto ma deve tenere conto delle condizioni dettate dall’articolo sopra richiamato.

Occorre quindi verificare la conformità dell’operato del Ministero alle norme contrattuali ed al dovere di buona fede e correttezza, invocati dalla parte appellante.

In proposito, la nota 21 settembre 2001 n. 279 del Ministero contiene doglianze circa il livello di informazione in alcune sezioni della cosiddetta "griglia strutturata".

Esse riguardano le informazioni sulla scuola e gli elementi indicativi del grado di dispersione scolastica da contenere, la situazione di disagio sociale del territorio nel quale si trova la scuola, la rete di collaborazione con l’ente locale, le istituzioni e le associazioni; l’assenza di indicazioni sui profili di apprendimento e sul comportamento degli alunni; l’assenza di flessibilità didattica e organizzativa per il biennio trascorso e/o di indicazioni previsionali di diversa articolazione didattica per l’ultimo anno del progetto; l’assenza di riscontro di un qualsivoglia intervento sulle modalità di verifica e valutazione dei processi di insegnamento-apprendimento e di monitoraggio dell’intero processo a fronte del dato costante di assenza di abbandoni; il carattere meramente formale del rapporto con le famiglie.

Con la successiva nota del 4 dicembre 2001 n. 793 il Ministero ha poi comunicato che, nonostante l’integrazione del progetto, predisposta dal collegio dei docenti, a seguito dell’esame del gruppo tecnico istituito con decreto del direttore generale 19 luglio 2001, sulla prosecuzione dell’attività nell’anno scolastico 2001/2002 è stato espresso parere sfavorevole.

Il Ministero evidenzia in tale nota le ragioni di detto parere, pur dopo le modifiche e le integrazioni al progetto, e si esprime in senso negativo sul permanere delle condizioni che negli anni scolastici precedenti avevano fatto indicare nel secondo circolo didattico di Trani la struttura idonea all’attivazione del progetto medesimo.

Non vi sono ragioni per ritenere che tale parere sia illogico, erroneo o incongruo, nè d’altra parte sono state allegate le specifiche inadempienze dell’amministrazione o il modo con cui in concreto sarebbe stato violato il dovere di correttezza, non essendo sufficiente a tal fine la circostanza che le verifiche effettuate nell’aprile 2001 dagli ispettori circa l’esecuzione del progetto si fossero concluse positivamente. Del resto, secondo il contratto collettivo la valutazione dei progetti deve esser fatta entro il mese di giugno da parte del collegio dei docenti e per mezzo di una griglia strutturata predisposta dal Ministero, sicchè il parere reso dagli ispettori, anteriormente alla anzidetta scadenza e con modalità diverse da quelle fissate dalla contrattazione collettiva, non assume rilievo come elemento indicativo di violazione del dovere di correttezza.

Il docente propone ricorso sulla base di due motivi. Il Ministero resiste con controricorso.
Motivi della decisione

Il primo motivo di ricorso denunzia violazione e falsa applicazione di norme di diritto, dei contratti ed accordi collettivi nazionali di lavoro.

La parte ricorrente si duole dell’interpretazione data dalla sentenza impugnata all’art. 4 del contratto collettivo nazionale integrativo comparto scuola del 31 agosto 1999, sostenendo che nel ritenere che, in base a tale disposizione, l’insegnante abbia diritto solo all’indennità stabilita per il primo anno, mentre per gli anni successivi il compenso dipenderebbe dalla conferma del progetto da parte del Ministero e dalla esecuzione dello stesso, il giudice di merito avrebbe trascurato la formulazione testuale della norma che conferisce al Ministero il potere di confermare il progetto dopo il primo anno senza nulla disporre per gli anni successivi, assegnando in ogni caso all’amministrazione solo il potere di certificare la correttezza della valutazione espressa dal collegio dei docenti, unico organo legittimato a valutare lo stato di attuazione del progetto pluriennale ed il raggiungimento degli obiettivi prefissati.

Il secondo motivo di ricorso denunzia omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione circa un fatto controverso il decisivo per il giudizio.

La parte ricorrente critica la sentenza per aver omesso di motivare adeguatamente sulla dedotta correttezza dell’operato del Ministero, trascurando di considerare i profili risarcitori collegati alla circostanza che i docenti avevano mantenuto l’impegno assunto per il triennio ed avevano saputo solo nel corso del terzo ed ultimo anno che l’attività svolta non sarebbe stata riconosciuta.

La parte ricorrente critica, inoltre, come illogica l’affermazione della sentenza secondo cui non erano stati addotti dalle parti attrici elementi tali da far ritenere che il parere negativo espresso dall’amministrazione fosse affetto da errore o travisamento dei fatti o inesatta applicazione dei criteri tecnici di valutazione, non considerando che non era compito del singolo insegnante denunziare tali vizi, essendo sufficiente considerare che ai docenti non era stata contestata alcuna inadempienza e che essi, ove l’amministrazione avesse ritenuto di non proseguire nel progetto, avevano comunque diritto di essere compensati per il lavoro espletato ed indennizzati per il vincolo triennale assunto, con perdita di diverse alternative.

La parte ricorrente critica, infine, la sentenza come contraddittoria nella parte in cui, dato atto del carattere privatistico delle reciproche obbligazioni delle parti, addebita al docente "una (inesistente) responsabilità processuale come se la singola insegnante avesse avuto la possibilità formale e materiale di conoscere le effettive ragioni della decisione del MIUR", in palese contrasto con la situazione reale e considerando comunque le scelte strategiche del Ministero come condizione essenziale per il diniego di diritti già riconosciuti.

I due motivi, fra loro connessi, possono essere esaminati congiuntamente. La Corte li giudica infondati.

Preliminarmente occorre mettere in evidenza che il Contratto Collettivo Nazionale Integrativo Comparto scuola per gli anni 1998- 2001, firmato il 31 agosto 1999 (e pubblicato nel Supplemento ordinario alla GU 9 settembre 1999, n. 212) è contratto collettivo nazionale integrativo del contratto di comparto e non è quindi contratto decentrato, sicchè esso rientra fra quelli la cui violazione e falsa applicazione può esser direttamente denunziata a questa Corte (v. art. 63, comma 5, in relazione al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40).

L’art. 4 del citato contratto collettivo, sotto la rubrica "Scuole situate nelle zone a rischio" dispone testualmente quanto segue:

"1. Le norme contenute nel presente articolo intendono incentivare, sostenere e retribuire lo specifico impegno del personale disponibile ad operare nelle scuole collocate in aree a rischio di devianza sociale e criminalità minorile, caratterizzate da dispersione scolastica sensibilmente superiore alla media nazionale, e a permanervi per la durata prevista dal progetto e, comunque, per non meno di tre anni, al fine di sperimentare, attraverso specifici progetti da ampliare successivamente in relazione a ulteriori risorse, interventi mirati al contenimento e alla prevenzione dei fenomeni descritti. Le aree a rischio sono individuate nell’Intesa allegata al presente contratto integrativo intervenuta tra il Ministero della pubblica istruzione e le OO.SS. firmatarie del C.C.N.L..

2. Il Ministero della Pubblica Istruzione sulla base delle risorse disponibili invita, per il tramite dei competenti Provveditori agli studi, che a tal fine sottoscrivono intese con i rappresentanti provinciali delle OO.SS. firmatarie del C.C.N.L., un numero limitato di scuole appartenenti ai vari ordini e gradi situate nelle predette zone a rischio a presentare uno specifico progetto di durata pluriennale, finalizzato a sostenere e ad ampliare nelle situazioni individuate la scolarizzazione, la socializzazione, la formazione personale degli alunni e conseguentemente il successo scolastico.

3. Le risorse ammontano, in ragione d’anno, a 93 miliardi disponibili sulla base del C.C.N.L., a partire dall’anno scolastico 1999-2000 più eventuali ulteriori finanziamenti e risorse messi a disposizione dei progetti da parte degli Enti Locali, dalle autorità sanitarie, dagli uffici dei giudici dei minori, dalle associazioni di assistenza sociale, dagli altri soggetti interistituzionali interessati e dall’Unione Europea.

4. I progetti delle scuole invitate devono essere presentati entro il 30 settembre 1999 per l’a.s. 1999-2000 ed entro il 31 dicembre per l’anno scolastico successivo.

5. Il progetto da presentare entro il 31 dicembre 1999 per l’anno scolastico 2000-2001, può confermare, con eventuali modifiche ed integrazioni, il progetto elaborato nel precedente mese di settembre.

6. Il numero delle scuole invitate a presentare il progetto di cui al comma precedente, ad eccezione delle situazioni disciplinate dall’art. 3 della citata Intesa allegata al presente accordo, può essere superiore del 30% rispetto al numero massimo delle scuole tra le quali è possibile ripartire, secondo le modalità fissate nell’art. 2 dell’Intesa allegata, le risorse previste dal presente contratto, al fine di indirizzare le scelte verso progetti ritenuti particolarmente idonei. Ciò consentirà di predisporre una mappa delle istituzioni scolastiche nelle aree individuate, in modo tale da poter coinvolgere ulteriormente nel programma di interventi contro la dispersione scolastica gli Enti locali e gli altri soggetti menzionati nel precedente comma 3. In relazione alla disponibilità manifestata dagli altri Enti e soggetti interessati saranno posti in essere accordi di programma per l’assegnazione e la migliore utilizzazione di ulteriori risorse professionali, finanziarie, strumentali e logistiche.

7. I progetti devono indicare gli obiettivi che si intendono perseguire e contenere la previsione di attività d’insegnamento da svolgere in modo flessibile con arricchimento delle modalità e dei tempi di funzionamento delle scuole interessate sia sulla base dell’orario antimeridiano sia su orario prolungato pomeridiano e in collegamento con specifiche iniziative poste in essere parallelamente e congiuntamente dagli enti locali e dagli altri soggetti citati nel comma 3, che nel loro insieme concretizzino un sostanziale arricchimento dell’offerta formativa e l’individuazione di specifiche strategie. L’orario prolungato pomeridiano deve essere utilizzato per l’arricchimento delle attività destinate agli alunni, evitando l’appesantimento dei loro impegni e cercando di favorire il coinvolgimento delle famiglie nelle finalità del progetto. Nei progetti devono essere indicate, inoltre, le unità di personale docente ed a.t.a. chiamate a svolgere – ai vari livelli di responsabilità e funzione – le attività previste e le connesse prestazioni esigibili. Tutto il personale in servizio nell’istituzione può essere coinvolto nel progetto.

8. I progetti devono contenere proposte di specifiche attività formative modulari, da finanziare con le risorse iscritte nel bilancio di previsione del Ministero della pubblica istruzione e da far svolgere con le modalità previste dall’art. 18 del presente accordo, rivolte a tutto il personale coinvolto nel progetto e con precedenza a quello di nuova nomina o al primo anno di trasferimento.

9. Entro 30 giorni dalla loro presentazione, il Ministero sceglie i progetti da finanziare nel limite delle disponibilità finanziare previste dal comma 3 e sulla base dei criteri generali stabiliti nel precedente comma 7 e comunica alle scuole che li hanno predisposti le risorse assegnate. Una parte delle risorse disponibili fino al 10 percento è destinata a finanziare i progetti eventualmente presentati dalle scuole di cui all’art. 3 dell’Intesa.

10. In relazione alle finalità del contenimento della dispersione scolastica e alla necessità di una azione volta soprattutto alla prevenzione dei fenomeni descritti, saranno prioritariamente finanziati con le specifiche risorse contrattuali progetti redatti da scuole dell’infanzia e da scuole della fascia dell’obbligo in continuità e, in genere, progetti che prevedano il coinvolgimento dell’intera istituzione scolastica e di tutto il personale in servizio.

11. Il personale impegnato nelle attività di progetto deve dichiararsi disponibile a permanere in servizio nella scuola, anche a seguito di assunzione a tempo indeterminato o di provvedimento di mobilità territoriale e professionale, per la durata del progetto medesimo e, comunque, per non meno di tre anni. In caso di esubero, con la contrattazione decentrata e nell’ambito della diffusione dell’organico funzionale, saranno disciplinate forme di permanenza del personale in servizio impegnato nel progetto e per la durata del progetto medesimo.

12. Entro il mese di giugno, in sede di verifica delle attività del Piano Offerta Formativa (P.O.F), il collegio dei docenti valuta sulla base di una relazione redatta dal Capo d’istituto con la collaborazione degli insegnanti titolari delle funzioni obiettivo di cui all’art. 37 del presente contratto, lo stato di attuazione del progetto e il raggiungimento, anche se parziale, degli obiettivi fissati. Le valutazioni sono espresse per mezzo di una griglia strutturata, predisposta dal Ministero della pubblica istruzione entro il 30 gennaio del 2000, nella quale sono illustrati gli elementi posti alla base della valutazione medesima ed altri indicatori quali il numero degli alunni iscritti nelle varie classi, le attività svolte anche nel settore degli interventi didattici educativi integrativi, le unità di personale coinvolto nel progetto, le ore di servizio anche in eccedenza al normale orario prestato da ciascuna di esse, la percentuale di riduzione degli abbandoni rispetto alla media degli anni scolastici precedenti.

13. La valutazione del progetto è comunicata dal capo di istituto al Provveditore agli studi entro il 30 giugno di ogni anno e da questo inviata al Ministero della pubblica istruzione per la certificazione che sarà ogni anno effettuata anche per mezzo della consulenza del CEDE, al fine della conferma o meno del progetto medesimo.

14. Il capo d’istituto dispone entro il 30 giugno di ogni anno e, comunque, non oltre il 31 agosto il pagamento in unica soluzione del compenso accessorio annuo al personale coinvolto nel progetto, purchè esso sia stato effettivamente in servizio a scuola per almeno 180 giorni nel corso dell’anno scolastico di riferimento. Il compenso è pari a:

L. 5.000.000 per i capi d’istituto;

L. 4.500.000 per i docenti impegnati nel progetto per l’intero orario settimanale di insegnamento;

L. 2.500.000 per il responsabile amministrativo;

L. 1.200.000 per il restante personale.

Lo svolgimento delle attività aggiuntive da parte del personale impegnato nella realizzazione del progetto è retribuito con le risorse del fondo di istituto, in aggiunta ai predetti compensi accessori specifici, purchè in relazione al particolare impegno orario aggiuntivo ciò sia previsto dal P.O.F. e dal progetto medesimo.

In relazione alla disponibilità complessiva di risorse, della certificazione del CEDE di cui al comma 13 e del numero delle scuole sulle quali intervenire, i progetti possono essere confermati. Essi possono anche essere integrati e modificati in relazione alle risultante emerse nel corso della sua applicazione".

Il carattere non automatico della prosecuzione dei progetti per le aree a rischio dopo il primo anno risulta palese dalla considerazione dei commi 13 e 14, ultima parte, del testo sopra riportato. La prima disposizione è esplicita nel prevedere che la valutazione del progetto sia comunicata al fine della sua "conferma o meno", l’art. 15 prevede la possibilità di conferma indicando in proposito i parametri da tenere in considerazione.

D’altra parte, che l’unità temporale di riferimento del progetto sia Tanno emerge altrettanto chiaramente dall’art. 4 comma 3 letto in relazione al comma 9, nonchè dal riferimento del comma 15 alla misura annuale del compenso accessorio.

Secondo le parti qui ricorrenti tuttavia la norma contrattuale da un lato conferirebbe al Ministero il potere di confermare il progetto dopo il primo anno senza nulla disporre per gli anni successivi, e dall’altro, assegnerebbe in ogni caso all’amministrazione solo il potere di certificare la correttezza della valutazione espressa dal collegio dei docenti, unico organo legittimato a valutare lo stato di attuazione del progetto pluriennale ed il raggiungimento degli obiettivi prefissati.

Tali affermazioni non sono condivisibili.

Quanto alla prima, essa trascura il testo dell’art. 4, comma 13 del contratto, laddove esso prevede che il Provveditore deve inviare al Ministero "entro il 30 giugno di ogni anno" la valutazione del progetto da parte del collegio dei docenti, al fine della conferma o meno, il che mostra che il potere di conferma riguarda tutto il triennio e non il solo primo anno.

Quanto alla seconda, essa priva di contenuto l’attribuzione al Ministero del suddetto potere di conferma, attribuitogli per contro esplicitamente dal contratto, riducendolo ad una insignificante "presa d’atto" di quanto deciso dall’anzidetto collegio, in palese contrasto con l’evidenza testuale del comma 14 che indicando la "disponibilità complessiva di risorse", la "certificazione del CEDE di cui al comma 13" ed il "numero delle scuole sulle quali intervenire" ancora la decisione di conferma del progetto a parametri che vanno complessivamente valutati ad un livello più elevato di quello del ripetuto collegio.

Così stando le cose, non è dato comprendere quale fondamento normativo possa avere la pretesa di vedersi assicurato anche per gli anni successivi al primo, in assenza di progetto da eseguire, il compenso previsto per l’anno in cui il progetto ha avuto esecuzione.

Poichè a tale pretesa le parti qui ricorrenti hanno dato un fondamento risarcitorio, la Corte di merito indagando su tale tema ha correttamente messo in luce che la previsione contrattuale non poteva risolversi in una sorta di clausola meramente potestativa in favore dell’Amministrazione ma ha anche verificato che la correttezza dell’operato di quest’ultima in sostanza non era messa in discussione dalle parti attrici.

Questa affermazione però non riceve adeguata censura nel ricorso in esame, visto che, come emerge dai due motivi sinteticamente riferiti, le parti qui ricorrenti ritengono che il loro diritto al compenso, e quindi il diritto al risarcimento del danno per non averlo conseguito, prescinda dalla verifica della condotta dell’Amministrazione, che in sostanza costituirebbe un fatto meramente interno alla medesima, irrilevante rispetto alla sua relazione contrattuale con i docenti.

Poichè, per contro, questa relazione deve esser valutata in riferimento alle previsioni del contratto collettivo e poichè queste ultime da un lato non consentono di configurare un diritto soggettivo al rinnovo del progetto e dall’altro prevedono per tale rinnovo un procedimento articolato, è del tutto condivisibile, anche sotto il profilo metodologico, l’approccio della Corte territoriale che ha verificato la correttezza del modo di agire dell’amministrazione, ed ha conseguentemente rigettato la domanda.

In conclusione, il ricorso deve essere rigettato, senza provvedimenti sulle spese in assenza di attività difensiva della parte intimata.
P.Q.M.

Rigetta il ricorso e nulla per le spese.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo – Motivi della decisione

Con l’ordinanza indicata in epigrafe il Tribunale di Bologna, adito dall’indagato Y.M. in sede di riesame ai sensi dell’art. 309 c.p.p., confermava la misura cautelare della custodia in carcere, inflitta al predetto con ordinanza in data 7/1/2011 del G.I.P. in sede in ordine al reato di concorso in detenzione illecita di gr.10,23 di cocaina e gr.41,31 di hashish ex art. 110 c.p. e D.P.R. n. 309 del 1990, art. 73.

Il predetto era stato colto di sorpresa in un appartamento, mentre sedeva insieme con altre tre persone di sesso maschile intorno ad un tavolo, sul quale erano collocate dosi già confezionate di cocaina e hashish nelle quantità suindicate, ed inoltre nelle tasche dell’indagato veniva trovato altro quantitativo di hashish del peso di gr.13,10. Sul tavolo venivano trovati attrezzi per il confezionamento di dosi, quali pinze, un coltello multiuso e due rotoli di pellicola trasparente.

In motivazione il Tribunale respingeva la richiesta di declaratoria di perdita di efficacia della misura imposta per effetto della mancata trasmissione dei verbali di interrogatorio dei coindagati, richiamando sul punto la maggioritaria giurisprudenza di legittimità, e, a conferma della misura in corso, valorizzava la sorpresa in flagranza, la inverosimiglianza delle giustificazioni rese, le ingiustificate reticenze circa le persone che coabitavano con lui, la inaffidabilità delle dichiarazioni rese da costoro, il ritrovamento nelle sue tasche di un ulteriore quantitativo di hashish.

Contro tale decisione ricorre l’indagato a mezzo del suo difensore, il quale con il primo motivo reitera la doglianza in ordine alla declaratoria di inefficacia della misura cautelare per violazione dell’art. 309 c.p.p., commi 5 e 10 in riferimento alla mancata trasmissione dei verbali di interrogatorio dei coindagati, dai quali emergevano delle chiare assunzioni di responsabilità e l’estraneità dello Y. e censura l’errore dei giudici del riesame nell’avere ritenuto, pur senza acquisire detti atti, l’ininfluenza di tali dichiarazioni. Con il secondo motivo denuncia il difetto di motivazione in riferimento alla valutazione della pericolosità dell’indagata e alla mancata risposta alla richiesta di sostituire la misura in corso con quella degli arresti domiciliari.

Il ricorso è inammissibile per la manifesta infondatezza della censura. Tra gli elementi sopravvenuti a favore delle persone sottoposte alle indagini, dei quali è obbligatoria la trasmissione al Tribunale del riesame a norma dell’art. 309 c.p.p., comma 5, rientrano tutte le prove astrattamente significative per l’esclusione della ragionevole probabilità della responsabilità dell’indagato.

Tra esse non è "sic et simpliciter" annoverabile l’interrogatorio dei coindagati, a meno che non abbiano un contenuto, che non si limiti alla mera contestazione delle accuse e sia oggettivamente favorevole all’indagato (Cass. Sez. 6, 3/2-15/3/04 n.12257 Rv.228469).

Nel caso in esame il Tribunale ha correttamente esaminato la prospettazione difensiva, fondata sulle dichiarazioni dei coindagati, ritenute liberatorie per il cautelato, e pur ammettendone l’esistenza, ha escluso, con motivazione immune da vizi logici e perciò stesso incensurabile in questa sede, che tali affermazioni potessero costituire elemento sopravvenuto a favore dello Y., valorizzando la loro natura di mere affermazioni difensive, non agganciate a specifici dati fattuali ed oggettivi, finalizzate solo a diminuire la responsabilità di ciascuno dei partecipanti al convegno, fornendo una ricostruzione confusa della vicenda, non idonea a contrastare la situazione di fatto riscontrata dai verbalizzanti.

Segue alla declaratoria di inammissibilità la condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali e al versamento in favore della cassa delle ammende della somma, ritenuta di giustizia ex art. 616 c.p.p., di Euro 1.000,00.
P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di Euro 1.000,00 in favore della Cassa delle Ammende.

Manda in Cancelleria per gli adempimenti di cui all’art. 94 disp. att. c.p.p., comma 1 ter.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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Svolgimento del processo

p. 1. Il Tribunale di Catanzaro, con sentenza in data 25 gennaio 2010, ha accolto l’appello proposto dall’Enel Distribuzione s.p.a. ed in riforma della sentenza n. 1960 del 2008 del Giudice di Pace di Badolato, ha rigettato la domanda proposta da G.A., per ottenere il risarcimento del danno da inadempimento del contratto di somministrazione dell’energia elettrica corrente con detta s.p.a. nella misura di Euro 1,00, rappresentante l’importo pagato per il costo del pagamento di una bolletta tramite il servizio postale.

L’inadempimento dell’Enel era fondato sul presupposto che con la Delib. 28 dicembre 1999, n. 200, art. 6, comma 4, l’Autorità per L’Energia Elettrica ed il Gas (A.E.E.G) aveva imposto agli esercenti il servizio di distribuzione e vendita dell’energia elettrica e, quindi, all’Enel, di "offrire al cliente almeno una modalità gratuita di pagamento della bolletta"; che l’Enel non aveva ottemperato ed, in ragione dell’inadempimento l’A.E.E.G. aveva – con Delib. n. 72 del 2004 – diffidato, inutilmente, l’Enel ad adempiere all’obbligo e la deliberazione era stata ritenuta valida dal T.a.r.

Lombardia con sentenza del 9 novembre 2005, n. 3948. p. 2. Il Giudice di Pace di Badolato aveva accolto la domanda ritenendo che l’art. 6, comma 4, avesse integrato il contratto di fornitura ai sensi dell’art. 1339 c.c., e che, non avendo l’Enel predisposto una modalità di assicurazione del pagamento gratuito, bensì quella tramite pagamento presso le Poste, l’utente era risultato gravato indebitamente del costo del pagamento richiesto dalle stesse.

L’appello dell’Enel si era articolato, sia nel sostenere che l’art. 6, comma, 4 non aveva avuto efficacia integrativa del contratto ai sensi dell’art. 1339 c.c., sia, gradatamente, nel senso che il danno da inadempimento lamentato dall’utente non sarebbe stato configurabile, giacchè se fosse stata assicurata una modalità di pagamento gratuito – come lo era stata prevedendosi, a far tempo dal 2004 (e siccome si dava atto nella Delib. n. 72 del 2004 dell’A.E.G.G.) la possibilità di pagare presso lo sportello dell’Enel esistente nel capoluogo di provincia – l’utente, dovendosi recare presso di esso, avrebbe dovuto sopportare spese ben maggiori di quelle del costo del bollettino postale. p. 3. Il Tribunale di Catanzaro ha accolto l’appello dell’Enel quanto al primo motivo, ritenendo che non avesse avuto luogo l’integrazione del contratto ai sensi dell’art. 1339 c.c. per effetto dell’art. 6, comma 4, citato, dovendosi riconoscere alla prescrizione di cui a quest’ultimo effetto soltanto nel rapporto diretto autoritativo fra l’A.E.G.G. e l’Enel, di modo che l’inottemperanza da parte di quest’ultimo avrebbe potuto giustificare solo l’irrogazione di sanzioni da parte dell’A.E.G.G., ma non consentire, per non essere stato integrato il contratto, l’azione di risarcimento danni per inadempimento.

In sintesi la motivazione si articola nei seguenti passaggi: dopo una premessa, intesa a richiamare la norma dell’art. 1196 c.c., là dove prevede che le spese del pagamento sono a carico del debitore, si precisa che, atteso il contenuto dispositivo della norma, ne è possibile la deroga per effetto di accordo della parti. Si osserva, quindi, che una deroga può avvenire anche per effetto di eventuali previsioni di legge a norma dell’art. 1339 c.c., dispositive in senso diverso. Si avverte che il riferimento alla "legge" nella norma ora detta va relativizzato, potendo ricomprendere oltre la legge in senso sostanziale, i regolamenti normativi e ministeriali ed i provvedimenti amministrativi in tema di tariffe, purchè – in ossequio al principio di legalità, di cui all’art. 97 Cost. – sulla base di unna norma di legge attributiva del relativo potere. Dopo di che, premesso il richiamo ai poteri attribuiti dalla L. n. 481 del 1995, art. 12, comma 2, all’A.E.G.G., particolarmente nelle lettere e) ed h), nonchè ai commi 36 e 37 del detto art. 12, si osserva che:

"1. il concessionario del servizio pubblico di erogazione di energia elettrica ha l’obbligo di predisporre un regolamento di servizio contenente le condizioni generali del contratto di somministrazione;

2. tale regolamento di servizio conforma il proprio contenuto alla convenzione di servizio ovvero al contratto di programma stipulato tra l’amministrazione pubblica concedente ed il medesimo concessionario; 3. esso è altresì integrato dalle determinazioni dell’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas in materia di prestazione del servizio pubblico". Di seguito, tuttavia, si sostiene che "il potere integrativo dell’amministrazione ha comunque un ambito oggettivo di applicazione limitato alla produzione d all’erogazione del servizio, cioè alla prestazione spettante al concedente", mentre "non si estenderebbe, invece, alle modalità di adempimento della prestazione dell’utente, per quanto le tariffe vengano invece determinate autoritativamente".

A sostegno di tale assunto si richiamano le norme delle lett. g), i), 1), n) e p) dello stesso art. 12, comma 2, per desumerne che i relativi poteri autoritativi sarebbero volti alla verifica del rispetto di standard qualitativi nell’erogazione del servizio pubblico e che solo i poteri di cui alle lettere l) ed n) concernerebbero obblighi gravanti sull’utente, ma senza che le relative potestà pubblicistiche si possano concretizzare "nell’integrazione del regolamento di servizio e quindi del contratto individuale di utenza; piuttosto, si risolvono nell’ambito del rapporto di soggezione della società concessionaria alla sorveglianza dell’Autorità regolatrice". A conferma di questo assunto si cita Cons. Stato, sez. 6^, 27.10.2003 n. 6628.

La conclusione è stata che "appare corretto interpretare la normativa nel senso che l’effetto integrativo del contratto di utenza si limiti all’ambito oggettivo della prestazione del servizio da parte del concessionario, e non si estenda anche – fatta eccezione per la determinazione delle tariffe – alla prestazione di pagamento da parte dell’utente. In tale diverso ambito, infatti, l’Autorità Garante per l’Energia Elettrica ed il Gas può invero impartire direttive, ma queste esauriscono i loro effetti diretti nell’ambito autoritativi tra la stessa autorità ed il concessionario, quindi, il concessionario dovrà adeguarsi alle direttive impartitegli, potrà essere sanzionato per l’eventuale violazione delle direttive in oggetto, ma non sarà soggetto all’azione di natura contrattuale da parte dell’utente individuale, posto che tali direttive non vanno ad integrare il contratto". p. 4. Al ricorso per cassazione proposto, ha resistito con controricorso L’Enel Servizio Elettrico s.p.a., sia nella qualità di procuratore speciale dell’Enel Distribuzione s.p.a., sia nella qualità di beneficiaria del ramo di azienda dell’Enel Distribuzione s.p.a. nell’ambito del quale ricade il complesso dei beni e dei rapporti concernenti l’attività di vendita dell’energia elettrica ai clienti finali.
Motivi della decisione

p. 1. Con il primo motivo di ricorso si deduce "violazione o falsa applicazione di norme di diritto: in particolare artt. 1196 e 1339 cod. civ., con riferimento al provvedimento dell’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas n. 200 del 1999".

Vi si critica la motivazione della sentenza impugnata con riguardo a pretesi suoi passi, che vengono riportati testualmente fra virgolette, i quali, però, non trovano tutti rispondenza in essa, apparendo taluni riferibili, evidentemente, alla motivazione di una distinta sentenza.

Poichè, però, anche il contenuto sostanziale di quelli che non corrispondono formalmente alla motivazione della sentenza impugnata è aderente a quest’ultima, l’ammissibilità del motivo sotto il profilo della sua pertinenza alla motivazione non risulta compromessa.

In sintesi, le argomentazioni con cui il motivo viene illustrato si risolvono nel postulare che erroneamente il Tribunale avrebbe ritenuto, in generale, che l’esercizio da parte dell’A.E.G.G. del potere di direttiva di cui alla Delib. n. 200 del 1999, art. 2, comma 12, lett. h), non dia luogo a prescrizioni idonee ad incidere direttamente sul contenuto dei rapporti di utenza fra Enel e clienti e, su questa premessa, si sostiene che, di conseguenza, erroneamente la prescrizione dell’adozione di almeno una modalità gratuita di pagamento delle bollette sia stata ritenuta inidonea – attraverso il rinvio dell’art. 2, comma 12, lett. h), al comma 37 dello citato articolo – a determinare in prima battuta l’integrazione del regolamento di servizio predisposto dall’Enel e, quindi, del contratto di utenza, bensì soltanto l’obbligo dell’Enel di ottemperare nei confronti dell’A.E.G.G. ed il potere di quest’ultima di applicare le relative sanzioni. p. 1.1. Con un secondo motivo si denuncia "omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio: avvenuta corresponsione di somme per il pagamento delle bollette ad ENEL".

L’illustrazione è svolta assumendo che la sentenza impugnata avrebbe ritenuto assorbito il motivo di appello relativo alla sussistenza del danno risarcibile, ma avrebbe osservato che – "risiedendo il ricorrente L.C. in un paese di provincia e non nel capoluogo, per pagare la bolletta presso gli sportelli convenzionati in Catanzaro, avrebbe in ogni caso sostenuto degli oneri e, quindi, non sarebbe provato il danno".

Il danno, viceversa, sarebbe "stato sufficientemente provato", sia attraverso l’esborso sopportato all’atto del pagamento della fattura, sia per il fatto che l’A.E.G.G. aveva riconosciuto l’inadempimento contrattuale dell’Enel alla prescrizione della Delib. n. 200 del 1999, art. 6, comma 4. Inoltre, si sostiene che l’adempimento dell’Enel a tale prescrizione non poteva ritenersi realizzato attraverso la concessione della possibilità di pagare gratuitamente presso lo sportello del capoluogo di provincia, dato che questa modalità esponeva comunque a spese. p. 1.2. Con un terzo motivo si denuncia "violazione e falsa applicazione di norme di diritto: in particolare artt. 1175 e 1375 cod. civ.".

Vi si sostiene che la sentenza impugnata avrebbe ritenuto assorbito il motivo di appello relativo alla violazione da parte dell’Enel dell’obbligo di informazione circa la modalità gratuita di pagamento, ancorchè si trattasse di circostanza incontestata. La sentenza avrebbe inoltre osservato che nella Delib. n. 55 del 2000 dell’A.E.G.G. non sarebbe esistita alcuna imposizione dell’obbligo di informativa, ma avrebbe trascurato che detto obbligo derivava dagli artt. 1175 e 1375 c.c.. p. 2. Il secondo ed il terzo motivo sono manifestamente inammissibili, sia perchè sarebbero relativi a motivi di appello rimasti assorbiti, che, dunque, ben potrebbero e dovrebbero essere riesaminati nel caso di cassazione della sentenza in accoglimento del primo motivo, sia gradatamente – perchè nella sentenza non v’è traccia della dichiarazione di assorbimento e nemmeno delle affermazioni che riguardo a detti motivi la sentenza avrebbe fatto (peraltro del tutto ultroneamente, dato l’assorbimento), sia – ancora più gradatamente – perchè nemmeno si indica, in manifesta violazione del principio di cui all’art. 366 c.p.c., n. 6, che costituisce il precipitato normativo del principio di autosufficienza, da chi, come e con quali espressioni i detti motivi sarebbero stati prospettati. p. 3. Il primo motivo è fondato là dove critica la motivazione della sentenza impugnata quanto alla inidoneità della Delib. n. 200 del 1999, art. 6, comma 4, ad integrare il contratto di utenza ai sensi dell’art. 1339 c.c., ma il riconoscimento della erroneità della motivazione con cui il Tribunale è pervenuto a detta conclusione, non può comportare la cassazione della sentenza impugnata, giacchè la conclusione e, quindi, il consequenziale dispositivo della sentenza appaiono conformi a diritto, di modo che la Corte deve procedere solo alla correzione della motivazione ai sensi dell’art. 384 c.p.c., u.c.. p. 3.1. Prima di dar conto delle ragioni di tale correzione è necessario ribadire che, nel regime anteriore alle riforme di cui alla L. n. 69 del 2009, "l’esercizio da parte della Corte di cassazione del potere d’ufficio di correzione della motivazione della sentenza, ai sensi dell’art. 384 cod. proc. civ., comma 4, non è soggetto alla regola di cui al comma 3 del medesimo articolo, che impone alla Corte il dovere di stimolare il contraddittorio delle parti sulle questioni rilevabili d’ufficio che ritenga di porre a fondamento della decisione" (Cass. n. 22283 del 2009). Principio che, peraltro, conserva la sua validità anche dopo l’introduzione dell’art. 101, comma 2, da parte di detta legge, atteso che l’omologia fra la previsione dinamica dell’art. 384, comma 3 – indipendentemente dalla ricostruzione dell’ambito di applicabilità di quest’ultimo – e quella del nuovo art. 101 c.p.c., comma 2, comporta la perdurante validità della specialità della previsione del comma 4. p. 3.2. Ciò premesso, si osserva che la motivazione della sentenza impugnata appare erronea, là dove ha interpretato l’art. 2, comma 12, lett. h), nel senso che le deliberazioni adottata dall’A.E.G.G. ai sensi di essa possano svolgere efficacia integrativa dei contratti di utenza individuali, attraverso la mediazione dell’integrazione del regolamento di servizio predisposto dal concessionario, soltanto per quanto attiene alla produzione ed alla erogazione del servizio, intese come relative all’esecuzione della prestazione del concessionario del servizio e non invece quanto alle modalità di esecuzione della prestazione dell’utente, come nella specie la modalità dell’adempimento.

Questa lettura della norma non appare conforme alla sua corretta esegesi, sia sul piano letterale sia su quello teleologico. p. 3.3. Le ragioni.

Va premesso che la L. n. 481 del 1995, art. 1, comma 1, (recante:

"Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità"), prevede, sotto la rubrica "Finalità" che "Le disposizioni della presente legge hanno la finalità di garantire la promozione della concorrenza e dell’efficienza nel settore dei servizi di pubblica utilità, di seguito denominati servizi nonchè adeguati livelli di qualità nei servizi medesimi in condizioni di economicità e di redditività, assicurandone la fruibilità e la diffusione in modo omogeneo sull’intero territorio nazionale, definendo un sistema tariffario certo, trasparente e basato su criteri predefiniti, promuovendo la tutela degli interessi di utenti e consumatori, tenuto conto della normativa comunitaria in materia e degli indirizzi di politica generale formulati dal Governo. Il sistema tariffario deve altresì armonizzare gli obiettivi economico- finanziari dei soggetti esercenti il servizio con gli obiettivi generali di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse".

Il lettore della norma percepisce fra le finalità della legge v’è anche quello di promuovere "la tutela degli interessi di utenti e consumatori".

Il successivo art. 2, comma 12, dopo avere previsto che "Ciascuna Autorità nel perseguire le finalità di cui all’art. 1 svolge le seguenti funzioni", che poi provvede ad elencare in una serie di lettere, nella lett. h) dispone che l’A.E.G.G. "emana le direttive concernenti la produzione e l’erogazione dei servizi da parte dei soggetti esercenti i servizi medesimi, definendo in particolare i livelli generali di qualità riferiti al complesso delle prestazioni e i livelli specifici di qualità riferiti alla singola prestazione da garantire all’utente, sentiti i soggetti esercenti il servizio e i rappresentanti degli utenti e dei consumatori, eventualmente differenziandoli per settore e tipo di prestazione; tali determinazioni producono gli effetti di cui al comma 37".

Ora, la struttura di questa norma consente di affermare che dall’esercizio da parte dell’A.EG.G. del potere da essa previsto possa senz’altro derivare una integrazione del contratto di utenza ai sensi dell’art. 1339 c.c..

Il punto da chiarire concerne per un verso la definizione dell’ambito oggettivo di tale possibile integrazione e per altro verso l’individuazione delle condizioni in presenza delle quali l’esercizio del potere può avere l’effetto integrativo.

Che in astratto l’integrazione possa avvenire si desume dal fatto che il potere di cui alla norma in esame è potere esercitabile attraverso atti di natura certamente amministrativa, individuabili, allorquando abbiano carattere normativo, cioè idoneità a prescrivere comportamenti al soggetto esercente, come regolamenti propri del settore cui appartiene il singolo servizio e cui soprintende la specifica autorità. Poichè tali atti sono emanati sulla base di una previsione di legge, allorchè il loro profilo funzionale ed il loro contenuto possa essere considerato come determinativo di una clausola rispetto al contratto di utenza, l’applicabilità dell’art. 1339 c.c., appare in linea generale giustificata, perchè, quando detta norma allude alle "clausole" imposte dalla legge non si riferisce soltanto al caso nel quale la legge individui essa stessa direttamente la clausola da inserirsi nel contratto (come sarebbe stato se il Codice avesse richiesto che la clausola sia prevista "direttamente" o "espressamente" dalla legge), ma allude anche all’ipotesi in cui la legge preveda che l’individuazione della clausola sia fatta da una fonte normativa da essa autorizzata.

Il che accade nella specie, poichè la previsione di legge dell’art. 2, comma 12, lett. h), nell’attribuire all’autorità e fra queste all’A.E.G.G., il potere di direttiva – se si ritiene che tale potere possa concretarsi nell’individuare clausole dei contratti di utenza – avrebbe appunto l’indicata funzione autorizzatola, nel senso che determinerebbe l’integrazione del contratto in quanto abilitatovi da una previsione di legge.

E’ vero che nella norma non v’è alcun riferimento ai contratti di utenza. Tuttavia, la mancanza di tale riferimento non è affatto decisiva, perchè l’ultimo inciso della norma, prevedendo che le determinazioni dell’autorità producano gli effetti del successivo comma 37, consente che l’integrazione dei contratti di utenza possa avvenire mediatamente.

Il comma 37 dell’art. 2, infatti, stabilisce che "Il soggetto esercente il servizio predispone un regolamento di servizio nel rispetto dei principi di cui alla presente legge e di quanto stabilito negli atti di cui al comma 36. Le determinazioni delle Autorità di cui al comma 12, lett. h), costituiscono modifica o integrazione del regolamento di servizio": è allora chiaro che una integrazione del contratto di utenza, qualora si concreti nella previsione che il contratto di utenza debba contenere una certa clausola, rappresentando il regolamento di servizio sostanzialmente le condizioni generali di contratto alle quali debbono adeguarsi i contratti di utenza, si risolve in via mediata in una integrazione autoritativa dello stesso contratto. p. 3.4. Ciò chiarito, riprendendo l’interrogativo su indicato a proposito della necessità di definire il possibile ambito oggettivo della integrabilità dei contratti di utenza per il tramite del potere di cui all’art. 2, comma 12, lett. h), si deve rilevare che l’oggetto di tale potere, là dove (oltre che alla produzione) si riferisce alla "erogazione dei servizi", ove venga messo in relazione con la proclamazione della L. n. 481 del 1995, art. 1, comma 1, in ordine alla tutela degli interessi di utenti e consumatori, si presta ad essere riferito all’intero ambito del rapporto di utenza individuale, perchè l’erogazione del servizio, essendo diretta verso gli utenti ed avvenendo sulla base dei rapporti individuali di utenza, è formulazione talmente generale da apparire di per sè idonea a comprendere anche il profilo del contenuto di detti rapporti. L’interesse degli utenti e dei consumatori, infatti, non può non essere tutelato anche con riferimento a quell’aspetto delle modalità di erogazione del servizio che si estrinseca nei rapporti individuali. Nè in senso contrario assume un qualche valore l’espressione con la quale la lett. h) specifica "in particolare" che le direttive debbono definire "i livelli generali di qualità riferibili al complesso delle prestazioni e i livelli specifici di qualità riferibili alla singola prestazione da garantire all’utente". In tal modo si assegna un contenuto minimo necessario alle direttive, ma non si sminuisce il valore onnicomprensivo del riferimento all’erogazione del servizio per come giustificato dall’art. 1, comma 1.

Inoltre, contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale non appare fondata neppure una giustificazione delle lettura restrittiva della lett. h) nel senso – come scrive il Tribunale stesso – ch’esso riguarderebbe comunque solo la prestazione del concedente, mentre gli obblighi dell’utente sarebbero considerati dalle lettere 1) ed n) dello stesso art. 2, comma 12.

A prescindere dal rilievo che non appare chiaro perchè prescrizioni contenutistiche circa i contratti di utenza, dirette a disciplinare gli obblighi del concedente, non afferiscono almeno indirettamente comunque, anche quando siano dirette a regolare i comportamenti da tenersi da parte dell’utente, alla prestazione del concessionario, posto che ad essa gli stessi si correlano nel sinallagma contrattuale, si osserva che il contenuto delle lett. l) ed n) semmai conferma la lettura estensiva della lett. h).

La lett. l) dispone che l’autorità "pubblicizza e diffonde la conoscenza delle condizioni di svolgimento dei servizi al fine di garantire la massima trasparenza, la concorrenzialità dell’offerta e la possibilità di migliori scelte da parte degli utenti intermedi o finali". E la lett. n) che l’autorità "verifica la congruità delle misure adottate dai soggetti esercenti il servizio al fine di assicurare la parità di trattamento tra gli utenti, garantire la continuità della prestazione dei servizi, verificare periodicamente la qualità e l’efficacia delle prestazioni all’uopo acquisendo anche la valutazione degli utenti, garantire ogni informazione circa le modalità di prestazione dei servizi e i relativi livelli qualitativi, consentire a utenti e consumatori il più agevole accesso agli uffici aperti al pubblico, ridurre il numero degli adempimenti richiesti agli utenti semplificando le procedure per l’erogazione del servizio, assicurare la sollecita risposta a reclami, istanze e segnalazioni nel rispetto dei livelli qualitativi e tariffari".

Invero, la previsione della lett. l) pertiene a compiti di diffusione di informazione presso gli utenti e la lett. n) disciplina i poteri di verifica dell’Autorità, ma l’una e l’altra attività nulla hanno a che fare con la possibile determinazione, attraverso le direttive cui allude la lett. h), del contenuto del contratto di utenza attraverso la mediazione dell’intervento sul regolamento di servizio. p. 3.5. Deve, dunque, affermarsi che l’A.E.G.G. attraverso le direttive previste dalla lettera h) dell’art. 2, comma 12, bene può dettare precetti che, in quanto integrano il contenuto del regolamento di servizio cui allude il comma 37 della norma dello stesso art. 12 possono produrre l’integrazione dei contratti di utenza pendenti attraverso la previsione dell’art. 1339 c.c..

A fini di nomofilachia, prima di definire le condizioni in presenza delle quali ciò può avvenire e, quindi, di chiarire se sia avvenuto con riguardo alla specie che si giudica, il Collegio reputa opportuno formulare una precisazione, che concerne sempre il profilo oggettivo dell’ambito entro il quale le direttive della lett. h) possono svolgere la funzione di integrazione ai sensi dell’art. 1339 c.c..

La precisazione è nel senso che, avvenendo l’integrazione con riferimento a rapporti pur sempre espressione della privata autonomia ed articolandosi attraverso manifestazioni normative secondarie regolamentari, sia pure autorizzate dalla previsione di legge, essa può comportare interventi che incidano sui rapporti di utenza in modo derogatorio anche di norme di legge, se del caso dello stesso codice civile, che abbiano un contenuto meramente dispositivo, cioè derogabile dalla privata autonomia, mentre deve escludersi che possa giustificare interventi in senso derogatorio di norme previste da disposizioni legislative di contenuto imperativo. Invero, mentre l’intervento sulle norme del primo tipo è pienamente giustificabile perchè incide su previsioni legislative che le stesse parti, con il loro accordo, potrebbero derogare, sì che appare giustificato a maggior ragione che sia l’Autorità preposta al settore a prevedere la deroga, seppure con il limite funzionale e di scopo di cui immediatamente si dirà, viceversa, in presenza di una norma imperativa di legge, il principio di legalità impone di intendere il fenomeno di attribuzione di poteri di disciplina con fonti di rango secondario come ristretto, in mancanza di un’espressa attribuzione del potere di deroga alle norma imperative, come non esercitabile in deroga ad esse.

In questo senso e nei limiti ora detti si intende condividere l’affermazione di Cons. Stato, 6^ Sezione, 11 novembre 2008, n. 5622 circa l’esegesi del potere di normazione di cui all’art. 2, comma 12, lett. h). p. 3.6. Sciogliendo la riserva espressa poco sopra, il Collegio ritiene, inoltre, che la stessa possibilità di deroga a norme di legge meramente dispositive sia, però, da restringere sotto il profilo funzionale in senso unidirezionale, cioè sia limitata ad una deroga a favore dell’utente o del consumatore. Lo impone sempre il precetto espresso nel comma 1 dell’art. 1 della legge di settore in precedenza ricordato circa il necessario indirizzarsi dell’attività dell’Autorità a tutela degli interessi di utenti e consumatori.

Il principio di diritto che può, quindi, affermarsi è il seguente:

"Il potere normativo secondario dell’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas ai sensi dell’art. 2, comma 2, lett. h), si può concretare anche nella previsione di prescrizioni che, attraverso l’integrazione del regolamento di servizio, di cui al comma 37 del citato art. 2, possono integrare, ai sensi dell’art. 1339 c.c., il contenuto dei rapporti di utenza individuali pendenti anche in senso derogatorio di norme di legge, ma alla duplice condizione che esse siano meramente dispositive e, dunque, derogabili dalle stesse parti, e che la deroga venga comunque fatta a tutela dell’interesse dell’utente o consumatore, restando, invece, esclusa in ogni caso la deroga a norme di legge di contenuto imperativo e la deroga a norme di legge dispositive a sfavore dell’utente e consumatore". p. 3.7. Può passarsi a questo punto a definire le condizioni in presenza delle quali la normazione ai sensi dell’art. 2, comma 12, lett. h), con i limiti indicati, può integrare, attraverso la mediazione dell’integrazione del regolamento di servizi, i contratti di utenza individuale.

Tale definizione deve partire dal dato che il potere di normazione de quo è qualificato con un’espressione, quella di direttiva, che si presta a comprendere: a) l’imposizione di precetti al destinatario sub specie di indicazione di un risultato da raggiungere, se del caso con o senza assegnazione di un limite di tempo, salva la individuazione da parte di esso del modo con cui pervenire al risultato, ch’egli, dunque, può in sostanza poi scegliere; b) l’imposizione di un precetto specifico che non lasci al destinatario alcuna possibilità di scelta sui tempi e sui modi.

Ebbene, l’idoneità della direttiva a determinare, tramite la mediazione dell’integrazione del regolamento di servizio, l’integrazione dei contratti di utenza per la via dell’art. 1339 c.c., è configurabile soltanto nel secondo caso. Non lo è, invece, nel primo. Soltanto nel secondo caso, l’imposizione di un precetto specifico si può connotare sub specie di clausola, cioè di diretta regolamentazione prima del regolamento di servizio e, quindi, del contratto di utenza. Invero, una clausola, identificando una parte del regolamento contrattuale deve avere di norma un contenuto determinato, cioè specifico ( art. 1346 c.c.). E’ vero che la clausola può avere anche un contenuto determinabile (sempre art. 1346 c.c.), ma allora – ammesso che sia sostenibile un’integrazione ai sensi dell’art. 1339 c.c., di un contratto, attraverso una norma che si limiti a prevedere che debba assicurarsi un risultato, lasciandone però i modi alla determinazione di una delle parti del contratto – l’onere di specificazione si trasferisce almeno al procedimento ed ai contenuti della determinazione.

Ora, la previsione della Delib. n. 200 del 1999, art. 6, comma 4, imponendo all’esercente "di offrire al cliente almeno una modalità gratuita di pagamento della bolletta" si connotava certamente come prescrizione del tutto inidonea ad integrare una clausola di contenuto determinato. In tanto, la previsione della modalità come concorrente con altre di effetto diverso lasciava al concessionario il potere di individuare questa modalità in concorso con altre e, quindi, lo facultava a prevedere più di una modalità. In secondo luogo, il concessionario era facultato ad individuare gli stessi termini della modalità gratuita.

Nè potrebbe dirsi che la prescrizione integrasse una clausola il cui contenuto era rimesso all’individuazione dello stesso concessionario, sì da integrare una clausola di contenuto determinabile: occorre, infatti, tenere presente che la determinabilità, una volta che la modalità gratuita non veniva prevista come esclusiva, era sostanzialmente insussistente, in quanto l’esercizio del potere di determinazione da parte del concessionario doveva muoversi pur sempre lasciando intatta la previsione del codice civile, di cui alla norma dispositiva sul pagamento, prevista nell’art. 1196 c.c., secondo la quale "le spese del pagamento sono a carico del debitore". Previsione questa che implica che il costo dell’attività necessaria al debitore per pagare è di norma a suo carico e che, per essere apprezzata nel suo effettivo significato, dev’essere coordinata anche con quelle sul luogo del pagamento, espresse nell’art. 1182 c.c., e particolarmente con quella sul luogo del pagamento delle obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro determinate, che il primo inciso del terzo comma della norma, indica nel domicilio del creditore. L’art. 1196, in sostanza, in riferimento a dette obbligazioni, fra le quali rientrano quelle dell’utente relative al pagamento della bolletta (o fattura) (modalità di richiesta del pagamento sostanzialmente prevista come necessaria dall’art. 6, comma 1, della nota deliberazione), comportava che la spesa necessaria all’utente per recarsi a pagare al domicilio del soggetto esercente fosse a carico di lui. Onde, la previsione di una modalità gratuita di pagamento, in mancanza sia di un’espressa deroga all’art. 1196 c.c., sia di una deroga implicita, siccome rivelava la previsione come una delle modalità di quella gratuita, non poteva certo implicare che l’utente dovesse essere esentato da detta spesa, ma, semmai, poteva giustificare che l’esercente non potesse imporre in caso di pagamento al suo domicilio (o ad uno dei suoi domicili) un addebito ulteriore.

Nel contempo, la mancanza di deroga all’art. 1196, e, quindi, la conservazione dell’onere del debitore di sopportare eventuali costi per l’attività necessaria per adempiere al domicilio dell’esercente, implicava che lo stesso parametro della "gratuità" dovesse essere valutato comparativamente con il costo di modalità di pagamento che, pur imponendo all’utente un costo, come il pagamento con domiciliazione bancaria o su conto corrente postale, tuttavia, l’avessero esentato dalla spesa necessaria per recarsi presso il domicilio dell’esercente, spesa che poteva essere più o meno rilevante a seconda della sua distanza.

In questa situazione la prescrizione dell’art. 6, comma, 4 non aveva nemmeno un contenuto tale da poter essere mutuato come clausola a contenuto determinabile e, dunque, anche a voler concedere che un’integrazione ai sensi dell’art. 1339 c.c., sia possibile da parte di una clausola a contenuto rimesso alla determinazione di una parte – non era idonea a modificare o integrare il regolamento di servizio all’epoca vigente e, quindi, di risulta i contratti di utenza individuali. p. 3.8. In realtà, una prescrizione come quella in discorso, per la sua indeterminatezza assegnava all’esercente una sorta di obbligo di perseguimento di un risultato con ampi poteri di scelta, salva la valutazione dell’A.E.G.G. circa il raggiungimento del risultato attraverso i poteri di ispezione, accesso ed acquisizione di documentazione e notizie, previsti dall’art. 2, comma 12, lett. g) e quelli di valutazione di reclami, istanze e segnalazioni della successiva lett. m), con conseguente possibilità dell’Autorità all’esito di esercitare il potere previsto dall’art. 2, comma 20, lett. d), cioè di ordinare "al soggetto esercente il servizio la cessazione di comportamenti lesivi dei diritti degli utenti, imponendo, ai sensi del comma 12, lett. g), l’obbligo di corrispondere un indennizzo al soggetto esercente il servizio la cessazione di comportamenti lesivi dei diritti degli utenti, imponendo, ai sensi del comma 12, lett. g), l’obbligo di corrispondere un indennizzo". Inoltre, l’A.E.G.G., a parte il potere di intervenire con una prescrizione nuova sufficientemente specifica da produrre l’effetto dell’art. 1339 c.c., avrebbe avuto anche il potere di segnalare all’amministrazione concedente, in sede di parere ai sensi della L. n. 481 del 1995, art. 2, comma 34, l’opportunità all’atto del rinnovo della concessione o di una sua revisione di prevedere nella convenzione o nel contratto di programma di cui al comma 36 la prescrizione.

Deve, dunque, sulla base delle complessive considerazioni svolte escludersi che la prescrizione della Delib. A.E.G.G. n. 200 del 1999, art. 6, comma 4, abbia comportato la modifica o integrazione del regolamento di servizio del settore esistente all’epoca della sua adozione e, di riflesso, l’integrazione dei contratti di utenza ai sensi dell’art. 1339 c.c., di modo che l’azione di responsabilità per inadempimento contrattuale esercitata dalla parte attrice risulta priva di fondamento, perchè basata su una clausola che non risultava introdotta nel contratto di utenza.

Il primo motivo è, pertanto, rigettato con la correzione della motivazione della sentenza impugnata emergente dalle svolte considerazioni. p. 4. Le spese del giudizio di cassazione, attesa l’obiettiva incertezza della controversia, emergente anche dalla disposta correzione della motivazione della sentenza impugnata, possono compensarsi.
P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibili il secondo ed il terzo motivo.

Rigetta il primo motivo. Compensa le spese del giudizio di cassazione.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo – Motivi della decisione

1. Con ricorso notificato il 18 giugno 2007 e depositato il giorno 20 successivo la ricorrente ha impugnato gli atti in epigrafe, chiedendone l’annullamento previa sospensione dell’efficacia.

Si sono costituite in giudizio sia l’Amministrazione che la controinteressata, chiedendo la reiezione del ricorso.

Con ordinanza n. 118 dell’11 luglio 2007 l’istanza cautelare è stata respinta per mancanza di fumus.

Con motivi aggiunti la ricorrente ha puntualizzato le censure avverso l’esito positivo della verifica di congruità dell’offerta del Consorzio controinteressato.

Previo deposito di memorie conclusive e repliche, all’udienza pubblica del 4 maggio 2011, su richiesta dei difensori delle parti, la causa è passata in decisione.

2. Il ricorso è diretto avverso gli atti di una gara di appalto indetta dal Comune di Desio per l’affidamento dei lavori di manutenzione straordinaria della palestra della scuola di via Agnesi e della scuola Pirotta, da aggiudicarsi con il sistema del prezzo più basso, inferiore a quello posto a base di gara, determinato a corpo in Euro 137.080,00 oltre IVA, mediante ribasso sull’elenco dei prezzi posto a base di gara.

Il bando prevedeva l’individuazione delle offerte anormalmente basse ai sensi dell’art. 86, commi 1, 3 e 4 del codice dei contratti.

Sono state ammesse alla procedura 39 concorrenti tra cui la ricorrente e il C.A.R. C.A.R..

Individuata la soglia di anomalia con il sistema del "taglio delle ali", in accoglimento delle osservazioni effettuate nel corso della seduta di gara da parte della controinteressata, secondo cui in assenza di espressa previsione della lex specialis non sarebbe stato consentito procedere all’esclusione automatica delle offerte ricadenti nel 10%, ma soltanto eventualmente all’esito di verifica, l’offerta di quest’ultima, che ha presentato il massimo ribasso, è stata sottoposta a verifica di congruità.

L’offerta della ricorrente è risultata la prima non anomala dopo 14 anomale.

All’esito del procedimento di verifica è stata disposta l’aggiudicazione in favore del C.A.R. C.A.R..

3. Con un unico articolato motivo la ricorrente ha prospettato le seguenti censure:

I) l’offerta del Consorzio Ravennate, unitamente a tutte quelle rientranti nel 10% delle offerte con maggior ribasso, sarebbe dovuta essere esclusa ai sensi dell’art. 122, comma 9 del codice dei contratti, e la gara sarebbe dovuta essere aggiudicata a E. che aveva presentato la miglior offerta congrua;

II) in subordine la verifica di anomalia sarebbe dovuta partire dall’offerta anomala più vicina alla prima congrua e così a scalare di talché la possibilità del Consorzio di aggiudicarsi la gara si sarebbe verificata solo in caso di inaffidabilità di tutte le offerte che precedono la sua;

III) l’offerta del Consorzio Ravennate sarebbe dovuta essere esclusa in quanto non corredata dalle giustificazioni preventive richieste dal previgente testo dell’art. 86, comma 5 del codice dei contratti;

IV) in ogni caso le giustificazioni prodotte in ritardo non sarebbero state idonee a dimostrare l’affidabilità dell’offerta per le ragioni meglio esplicitate nei motivi aggiunti.

4. Il ricorso è infondato.

4.1. Innanzitutto non può essere condivisa la tesi per cui il sistema del "taglio delle ali" comporterebbe, nel caso di specie, l’esclusione de plano delle offerte che ricadono nel 10% di cui all’art. 86, comma 1 del D.Lgs. 163/2006 mancando una simile comminatoria nella lex specialis: unica ipotesi in cui sarebbe possibile l’esclusione automatica nei contratti sottosoglia ai sensi dell’art. 122, comma 9 del codice dei contratti.

In mancanza di previsione espressa va, pertanto, applicato il consolidato principio per cui il cosiddetto "taglio delle ali", previsto dall’art. 86 comma 1 del D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, ha la finalità, unitamente ad altri elementi, solo di individuare la soglia di anomalia delle offerte e non di escludere automaticamente dalla gara le imprese che abbiano presentato offerte ricadenti nel detto taglio; ne consegue che le offerte che si situano oltre la fissata soglia di anomalia devono essere esclusivamente assoggettate al vaglio di congruità ai fini dell’aggiudicazione (T.A.R. Lazio Latina, sez. I, 10 novembre 2010, n. 1872; T.A.R. Puglia Lecce, sez. III, 10 giugno 2009, n. 1460).

4.2. D’altra parte, in disparte i profili di inammissibilità per carenza di interesse, non trova riscontro normativo, oltre che logico, la censura per cui si sarebbe dovuta sottoporre per prima a verifica l’offerta anomala più prossima alla prima congrua, atteso che tale ordine di priorità contrasterebbe inevitabilmente con la logica sottesa al criterio di aggiudicazione al prezzo più basso, che deve necessariamente privilegiare il massimo ribasso per procedere poi, eventualmente, nello scorrimento della graduatoria verso l’alto.

4.3. Non ha miglior sorte la censura per cui l’offerta del Consorzio Ravennate sarebbe dovuta essere esclusa in quanto non corredata dalle giustificazioni preventive, atteso che una previsione di tal fatta manca nell’art. 86, comma 5 del codice dei contratti che, secondo il testo applicabile ratione temporis, nel prescrivere la produzione delle giustificazioni preventive stabiliva che all’esclusione possa provvedersi solo all’esito dell’ulteriore verifica, eseguita in contraddittorio, qualora l’esame delle giustificazioni richieste e prodotte non sia sufficiente ad escludere l’incongruità dell’offerta.

Invero, nelle gare pubbliche la presentazione delle giustificazioni preventive da parte delle imprese partecipanti deve essere comunque seguita da un’effettiva valutazione in contraddittorio con la stazione appaltante dopo l’apertura delle buste, per cui ai sensi dell’art. 86 comma 1, del codice dei contratti, l’omessa presentazione delle stesse non costituisce causa di esclusione ex lege (T.A.R. Umbria Perugia, sez. I, 13 maggio 2009, n. 235).

Anzi è stato precisato che deve ritenersi illegittima, in quanto vessatoria, la clausola di un bando di gara che imponga a pena di esclusione la presentazione in via preventiva delle giustificazioni dell’eventuale anomalia dell’offerta presentata, in quanto tali giustificazioni, ove non ritenute sufficienti ad escludere l’incongruità dell’offerta, debbono necessariamente essere integrate su richiesta della stazione appaltante; per cui, in definitiva, le giustificazioni preventive non possono assurgere a requisito di partecipazione alla gara a pena di esclusione (T.A.R. Abruzzo Pescara, sez. I, 11 maggio 2009, n. 332).

4.4. Il motivo di ricorso con cui è stata posta in dubbio la correttezza del procedimento di verifica dell’affidabilità dell’offerta del Consorzio Ravennate è complessivamente inammissibile per carenza di interesse, atteso che, in mancanza di censure avverso l’utile ammissione in graduatoria delle altre 13 concorrenti che si frappongono tra la ricorrente e la controinteressata, dall’eventuale pronuncia di accoglimento del motivo alla ricorrente non potrebbe derivare alcun effetto utile.

Per quanto precede il ricorso va in parte respinto e in parte dichiarato improcedibile.

5. Le spese, liquidate in Euro 7.000,00 (settemila), oltre al rimborso forfetario delle spese generali nella misura del 12,50% nonché agli oneri previdenziali e fiscali come per legge, secondo la soccombenza vanno poste a carico della ricorrente che dovrà rifonderle, in ragione del 50%, a ciascuna delle altre parti costituite.
P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Milano, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge in parte, dichiarandolo improcedibile nella restante parte.

Spese a carico come da motivazione.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 4 maggio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Mariuzzo, Presidente

Marco Bignami, Consigliere

Laura Marzano, Referendario, Estensore

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