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Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/




Svolgimento del processo – Motivi della decisione

Con il ricorso in esame viene impugnato il provvedimento in epigrafe indicato con il quale il Questore della Provincia di Milano ha disposto il rimpatrio con foglio di via obbligatorio nei confronti della ricorrente, ai sensi degli artt. 1 e 2 della legge n. 1423/1956.

Tale misura è stata assunta in quanto la sig.ra H., in data 12 agosto 2006, è stata trovata nel territorio del Comune di Carpiano mentre svolgeva attività di meretricio, in quanto a suo carico è in corso un’indagine per ricettazione di assegno bancario smarrito, ed infine in quanto destinataria di diversi controlli di polizia.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno per opporsi all’accoglimento del gravame.

La Sezione, con ordinanza n. 483 del 29 marzo 2007, ha accolto l’istanza di sospensione cautelare degli effetti del provvedimento impugnato.

In prossimità dell’udienza di discussione del merito l’Avvocatura dello Stato ha depositato memoria insistendo per il rigetto del gravame.

Tenutasi la pubblica udienza in data 18 novembre 2010, la causa è stata trattenuta in decisione.

Ritiene il Collegio che il ricorso sia fondato, essendo meritevole di accoglimento il mezzo di gravame con il quale si deduce la violazione degli artt. 1 e 2 della legge n. 1423/1956.

I presupposti per l’emissione del provvedimento di rimpatrio con foglio di via obbligatorio sono contenuti negli artt. 1 e 2 della legge 27 dicembre 1956 n. 1423.

Stabilisce l’art. 2 di tale legge che "qualora le persone indicate nell’articolo precedente siano pericolose per la sicurezza pubblica e si trovino fuori dei luoghi di residenza, il Questore può rimandarvele con provvedimento motivato e con foglio di via obbligatorio, inibendo loro di ritornare, senza preventiva autorizzazione ovvero per un periodo non superiore a tre anni, nel Comune dal quale sono allontanate".

Affinché possa essere adottato il provvedimento di rimpatrio è dunque necessario che:

a) il soggetto nei cui confronti l’atto viene emesso rientri in una delle categorie di "persone indicate nell’articolo precedente";

b) che tale soggetto sia pericoloso per la sicurezza pubblica;

c) che lo stesso si trovi fuori dal luogo di residenza.

Primo indefettibile presupposto è pertanto quello dell’appartenenza del destinatario del provvedimento ad una delle categorie di persone di cui all’art. 1 della citata legge n. 1423/56.

Occorre dunque accertare quali siano tali categorie di persone.

Stabilisce l’art. 1 della legge n. 1423/56 che le misure di prevenzione possono essere applicate a:

1) coloro che debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che sono abitualmente dediti a traffici delittuosi;

2) coloro che per la condotta ed il tenore di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose;

3) coloro che per il loro comportamento debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che sono dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l’integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica.

Elemento comune di tutte e tre le figure è dato dalla provata, o perlomeno ipotizzata, commissione di atti che integrino fattispecie di reato previste dalla legge: infatti nel primo caso il possibile destinatario del provvedimento deve essere dedito a traffici delittuosi; nella seconda ipotesi, si deve ritenere che lo stesso viva abitualmente con proventi di attività delittuose; mentre nella terza ipotesi è necessario che l’integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica siano offese o minacciate attraverso la commissione di reati.

Alla luce di queste premesse, si deve ritenere che in mancanza di una norma nel nostro ordinamento che punisca la prostituzione come fattispecie di reato, non è possibile emanare nei confronti delle prostitute, per il solo fatto di esercitare attività di meretricio, le misure di prevenzione previste dalla più volte citata legge n. 1423/56.

La mancanza del reato rende, infatti, impossibile ascrivere la loro condotta al novero di quelle indicate dall’art. 1 della predetta legge, con il conseguente venir meno di uno dei presupposti suindicati, indispensabili per l’adozione dei provvedimenti in argomento.

In particolare, non essendo la prostituzione una fattispecie delittuosa, non è possibile ritenere che chi la esercita viva abitualmente con proventi di attività delittuose; neppure è decisivo evocare la possibilità che l’esercizio della prostituzione possa di per sé mettere in pericolo l’integrità morale dei minorenni, giacché, anche volendo condividere tale assunto, la norma richiede comunque che questo pericolo sia cagionato da coloro che siano "dediti alla commissione di reati".

L’amministrazione pertanto, nei propri provvedimenti, deve indicare con precisione quali siano le fattispecie di reato che, al di là del mero esercizio della prostituzione (che reato non è), ritenga possano essere integrate, e che possano far ritenere la prostituta soggetto pericoloso.

Tale è l’orientamento seguito dalla prevalente giurisprudenza seguita anche da questo Tribunale, che ha avuto modo, pure in tempi recenti, di affrontare la questione e di ribadire i principi appena illustrati (cfr. TAR Piemonte, sez. II, 21/02/2009 n. 497; TAR Lombardia Milano, sez. III, 24/04/2008 n. 1259; id, 07/05/2008 n. 1353).

Da quanto sopra discende che deve condividersi la doglianza sollevata da parte ricorrente laddove lamenta la falsa applicazione delle norme che disciplinano la materia, non avendo l’amministrazione in alcun modo ha chiarito per quale ragione la ricorrente possa essere annoverata in una delle categorie previste dall’art. 1 della citata legge n. 1423/56.

Deve peraltro rilevarsi che, come anticipato, il provvedimento impugnato, oltre a far riferimento all’attività di prostituzione, richiama la sussistenza di un’indagine penale a carico dell’interessata per ricettazione di un assegno bancario smarrito ed alcuni precedenti di polizia non specificati.

Anche tali richiami tuttavia sono generici, giacché non mettono assolutamente in luce a quale delle categorie di persone, di cui all’art. 1 della legge n. 1423/56, la destinataria del provvedimento sarebbe per ciò ascrivibile, né in che modo tali precedenti possano far ritenere che la stessa sia attualmente pericolosa per la sicurezza pubblica.

Invero l’Amministrazione, pur evidenziando in tal caso effettivamente comportamenti che possono integrare ipotesi di reato, non chiarisce per quale ragione tali comportamenti possano essere pericolosi per la sicurezza pubblica, limitandosi il provvedimento ad affermarne l’esistenza, senza tuttavia indicare le ragioni che in concreto possano indurre a tali conclusioni.

Colgono pertanto nel segno le doglianze sollevate dall’interessata.

Per queste ragioni il ricorso deve essere accolto.

Le spese di giudizio seguono la regola generale della soccombenza. Resta, inoltre, fermo l’onere di cui all’art. 13 D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo integrato dal comma 6 bis dell’art. 21 del decretolegge n. 223 del 2006, come modificato dalla legge di conversione n. 248 del 2006, a carico della parte soccombente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Condanna l’Amministrazione a rifondere all’interessata le spese di giudizio che vengono liquidate in Euro 600,00 oltre IVA e c.p.a. se dovuti, fermo l’onere di cui all’art. 13 D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo integrato dal comma 6 bis dell’art. 21 del decretolegge n. 223 del 2006, come modificato dalla legge di conversione n. 248 del 2006, a carico della parte soccombente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2010 con l’intervento dei magistrati:

Domenico Giordano, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Referendario, Estensore

Dario Simeoli, Referendario

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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Svolgimento del processo
1. Con la sentenza in epigrafe, la Corte di appello di Roma dichiarava sussistenti le condizioni per la estradizione verso la Repubblica del Brasile del cittadino olandese V.C.R., per l’esecuzione della pena di diciassette anni, sei mesi e un giorno di reclusione, residua rispetto alla condanna di venti anni di reclusione, pronunciata dal Tribunale Federale di xxx emessa il 26 giugno 1995, divenuta definitiva il 13 luglio 1998, per il reato di traffico di sostanze stupefacenti.
Nel corso della procedura di estradizione, nei confronti del V. C., detenuto per fatti analoghi commessi in Italia, la Corte di appello di Roma aveva emesso in data 10 ottobre 2012 ordinanza di custodia cautelare.
2. Rilevava la Corte di appello che sussistevano tutti i presupposti per la estradizione e, in particolare, che non poteva costituire ostacolo ad essa, salve eventuali determinazioni discrezionali del Ministro della Giustizia, la denunciata condizione strutturale degli stabilimenti carcerari brasiliani come implicante di per sè la sottoposizione dei detenuti a trattamenti crudeli, disumani e degradanti, tale da costituire una violazione dei diritti fondamentali del condannato, perchè, in primo luogo, dalla documentazione prodotta (in particolare quella dal sito Internet di Amnesty International) risultava che la denunciata situazione riguardava episodi occasionali e non aspetti considerabili come connotativi di una generale condizione dei detenuti in Brasile; in secondo luogo, il divieto di estradizione di cui all’art. 705 c.p.p., comma 2, lett. c), per costante giurisprudenza, riguarda ipotesi in cui simili trattamenti derivino da una scelta normativa o di fatto dello Stato richiedente, che non ricorreva nel caso in esame, tanto più che il Ministro della Giustizia di quel Paese aveva in data 15 maggio 2011 adottato una risoluzione per l’adozione di un piano di emergenza finalizzato all’impiego di risorse idonee a risolvere le carenze del trattamento carcerario brasiliano.
3. Ricorre personalmente per cassazione l’estradando che deduce la violazione dell’art. 698 c.p.p., comma 1, art. 705 c.p.p., comma 2, lett. c), art. 5, lett. b) del Trattato di estradizione Italia- Brasile firmato a Roma il 17 ottobre 1989, 3 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo, e il vizio di motivazione, in punto di mancata considerazione, come dato ostativo alla estradizione verso il Brasile, della cronica, costante e generalizzata violazione dei diritti umani sistematicamente perpetrata nelle carceri di quel Paese, ove vi è una condizione di sovraffollamento spaventoso nell’ambito di edifici fatiscenti e malsani, non sono assicurate le minime condizioni igieniche e di assistenza sanitaria in un contesto di diffusione di malattie infettive quali tubercolosi, affezioni dermatologiche e AIDS, ove i detenuti, spesso costretti a dormire sul pavimento e privi di aria, luce e servizi igienici, sono per di più frequentemente sottoposti ad atti di violenza fisica condotti fino allo stupro o all’uccisione e derubati dei loro averi da parte di bande criminali interne e perfino di guardie carcerarie diffusivamente corrotte e comunque assolutamente inadeguate numericamente a fare fronte alla pandemica violenza regnante negli istituti, ove viene inoltre spesso praticata la tortura, il tutto come attestato da numerosi studi di autorevoli studiosi e dai rapporti annuali di accreditate e affidabili istituzioni non governative quali xxx;
condizioni terrificanti non attenuatesi nonostante le pressanti raccomandazioni rivolte dall’ONU al Governo brasiliano e i propositi, rimasti inattuati, espressi da quest’ultimo.
Si osserva che la sentenza impugnata, oltre a svalutare illogicamente la univoca produzione documentale depositata dalla difesa, interpreta erroneamente la giurisprudenza di legittimità, che in realtà si è limitata a precisare che non costituiscono indici di un sistema generalizzato episodi occasionali di persecuzione, di maltrattamenti e di violenze riconducibili a iniziative estemporanee, e paradossalmente adduce come argomento contrario alle deduzioni difensive il fatto che anche l’Italia ha subito una condanna dalla Corte EDU per il sovraffollamento carcerario, situazione peraltro lontanissima dalla endemica condizione di illegalità e di abbandono in cui versano le prigioni brasiliane.
Motivi della decisione
1. Il ricorso è fondato.
2. Fra l’Italia e il Brasile vige il Trattato di estradizione sottoscritto a Roma il 17 ottobre 1989, entrato in vigore il 1 agosto 1993, il cui art. 5, alla lettera b), prevede un divieto di estradizione "se vi è fondato motivo di ritenere che la persona richiesta verrà sottoposta a pene o trattamenti che comunque configurano violazione dei diritti fondamentali".
3. Questa norma convenzionale è contenutisticamente analoga alla disciplina codicistica, nell’ambito della quale l’art. 705, comma 2, lett. c), rinviando all’art. 698, comma 1, dello stesso codice, pone il divieto di estradizione ricorrendo la previsione che l’estradando, in caso di consegna, sia sottoposto a pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti o comunque ad atti che configurano violazione di uno dei diritti fondamentali della persona.
Come ricordato dalla stessa Corte di appello, da parte della giurisprudenza di legittimità si è più volte espresso il principio che la condizione ostativa alla estradizione collegata alla violazione dei diritti fondamentali deve derivare da una scelta normativa o solo di fatto dello Stato richiedente, e non da mere iniziative estemporanee da parte di apparati pubblici agenti a titolo personale ed estemporaneo (ex plurimis, Sez. 6, n. 21985 del 24/05/2006, xxx, Rv. 234767; Sez. 6, n. 10106 del 27/10/2005, dep. 2006, xxx, Rv. 233856; Sez. 6, n. 26900 del 26/04/2004, xxx, Rv. 229172; Sez. 6, n. 3702 del 18/11/1998, dep. 1999, xxx, Rv.
212256).
In applicazione di questo principio, si è ad esempio in un caso negata l’estradizione verso la Repubblica della Turchia in presenza di un documentato e generalizzato impiego da parte delle forze di polizia di sistematici atti di violenza fisica o comunque di maltrattamenti nei confronti dei detenuti, evidentemente sul presupposto che ciò fosse tollerato dalle autorità di quel Paese (v. Sez. 6, n. 32685 del 08/07/2010, xxx, Rv. 248002).
4. In termini non dissimili si è più volte espressa la Corte EDU, in relazione alla analoga previsione dell’art. 3 Cost., da cui si è ricavato che è fatto divieto a uno Stato aderente alla Convenzione Europea dei Diritti Umani di disporre la estradizione o la espulsione di individui esposti al rischio di subire nel Paese di destinazione simili trattamenti (sent. 11/01/2007, xxx c. Paesi Bassi);
con la precisazione che il divieto sussiste anche qualora tali condotte siano poste in essere da privati, qualora il Paese di destinazione le tolleri, non avendo posto in essere misure adeguate allo scopo di prevenirle (sent. da ultimo cit.; nonchè, fra le altre, sent. 02/05/1997, D. c. Regno Unito).
5. Poichè in gran parte dei casi non ricorre, per intuibile ragioni, una previsione a livello normativo che possa autorizzare o addirittura imporre in un determinato Paese simili trattamenti contrari ai diritti umani, è appunto a una situazione di fatto, che non sia episodica, ma sia apprezzabilmente consolidata, conosciuta e tollerata dagli organi dello Stato di destinazione, cui occorre fare riferimento per verificare se sussista un impedimento alla estradizione.
Al fine dell’accertamento di una siffatta situazione di fatto, tra le fonti di conoscenza dell’a.g. deputata a decidere su una domanda di estradizione, ben possono essere annoverati documenti e rapporti elaborati da organizzazioni non governative la cui affidabilità sia generalmente riconosciuta sul piano internazionale, tra le quali xxx (v. per questa specifica affermazione Sez. 6, n. 32685 del 2010, xxx, cit. che richiama a sostegno Corte EDU, Grande Camera, sent. 28/02/2008, Saadi c. Italia;
cfr. inoltre, tra le altre, nell’ambito di una costante giurisprudenza della Corte EDU, sent. 22/09/2009, xxx e xxx c. Turchia).
6. Venendo al caso in esame, risulta dai rapporti di varie fonti non governative, quali appunto xxx, che la situazione delle carceri brasiliane è da tempo endemicamente caratterizzata, soprattutto in alcuni distretti statali – tra i quali quello di xxx, che interessa specificamente la presente procedura – dalla pratica della violenza e della sopraffazione nei confronti dei detenuti ad opera sia di bande criminali interne, conosciute e tollerate dalle autorità carcerarie, sia degli stessi agenti di custodia; il tutto nell’ambito di una condizione strutturale di fatiscenza e inadeguatezza degli edifici carcerari che è causa di vistose condizioni di sovraffollamento e di carenze igieniche sanitarie, tali da favorire la propagazione di gravi malattie infettive.
Tale inquietante situazione di fatto, stando a Sez. 6, n. 7911 del 17 gennaio 2011, xxx (n.m.), è stata accertata anche nel Rapporto elaborato dai capi-missione dell’Unione Europea nella loro visita in Brasile del dicembre 2009, comunicato in estratto con nota del Ministero degli Affari esteri n. 171028 del 13 maggio 2010; e, quel che appare decisivo, è ben conosciuta, come riconosce la sentenza impugnata, dalle stesse autorità brasiliane, tanto che il Ministro della Giustizia di quel Paese in data 15 maggio 2011 adottò una risoluzione per l’adozione di un piano di emergenza finalizzato all’impiego di risorse idonee a risolvere le carenze del trattamento carcerario brasiliano.
7. A fronte di questi univoci dati, indicativi di una condizione non contingente ma protrattasi da tempo, ammessa dallo stesso Governo brasiliano, sicuramente di per sè presuntivamente tale da rendere concretamente configurabile l’assoggettamento dei detenuti a trattamenti carcerari quantomeno degradanti, se non crudeli o disumani, la sentenza impugnata si limita a rilevare che essa non dipende da una scelta normativa e neppure di fatto dello Stato richiedente; non considerando tuttavia che è appunto una "scelta di fatto" quella di conoscere lo stato di degrado in cui versano da tempo le carceri di quel Paese senza approntare le misure (edilizie, igieniche, sanitarie, educative, di polizia interna) idonee ad assicurare ai detenuti le condizioni per ragguagliare il loro trattamento a minime esigenze di rispetto della dignità umana.
Non è comprensibile il rilievo secondo cui anche l’Italia è stata "sanzionata per la situazione in cui si trovano le carceri nel nostro paese": in disparte la considerazione che la inaccettabile condizione di sovraffollamento che ha dato causa ai recenti rilievi mossi all’Italia dalla Corte EDU non sembra sia lontanamente comparabile con quella di grave offesa alla dignità umana che emerge dai rapporti degli organismi internazionali a proposito della situazione del Brasile – non connessa invero al solo problema del sovraffollamento – non si vede come la deprecabile realtà carceraria italiana possa condizionare l’autorità giudiziaria nella valutazione ad essa imposta dalle norme interne e convenzionali circa il presupposto del rispetto dei diritti umani ai fini della decisione in tema di estradizione.
Altrettanto oscuro è il riferimento fatto nella sentenza impugnata alla circostanza che l’estradando vive abitualmente in Brasile, posto che qui non è questione di dove egli viva da libero ma di quale possa essere il suo trattamento da detenuto.
Nel fare riferimento, poi, al proposito espresso dal Ministro della Giustizia brasiliano nel maggio del 2011, la Corte di appello non ha considerato che perchè possa ritenersi superata la critica condizione delle carceri di quel Paese, (che, per come rappresentata dagli organismi internazionali e ammessa dalle stesse competenti autorità brasiliane, inibirebbe allo stato l’estradizione del ricorrente), non è sufficiente una simile presa di impegno, ma occorre acquisire informazioni, con le forme previste dall’art. 10 del Trattato di estradizione Italia – Brasile, circa l’esito di tali annunciate iniziative, onde verificare se la situazione di inaccettabile degrado materiale e umano che caratterizza il trattamento carcerario brasiliano secondo le fonti di informazione sino ad ora acquisite possa dirsi se non risolta quanto meno significativamente attenuata.
8. Per le suesposte considerazioni, si impone l’annullamento della sentenza impugnata, con rinvio ad altra sezione della Corte di appello di Roma, che, all’esito delle informazioni che vorrà acquisire presso l’autorità brasiliana, nei termini sopra chiariti, valuterà se sussistono le condizioni per l’estradizione in quel Paese di V.C.R., con specifico riferimento alla prospettiva che egli possa essere sottoposto a trattamenti crudeli, disumani o degradanti, avendo riguardo alle norme interne e convenzionali e ai principi di diritto sopra richiamati.
La Cancelleria curerà gli adempimenti di cui all’art. 203 disp. att. c.p.p..
P.Q.M.
Annulla la sentenza impugnata e rinvia per nuovo giudizio ad altra sezione della Corte di appello di Roma.
Manda alla Cancelleria per gli adempimenti di cui all’art. 203 disp. att. c.p.p..
Così deciso in Roma, il 15 ottobre 2013.
Depositato in Cancelleria il 18 novembre 2013

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/




Svolgimento del processo
Con decreto del 18 ottobre 1973, il prefetto di Roma disponeva l’espropriazione, a favore dell’Amministrazione delle xxx, di vari terreni siti nel comune di (OMISSIS), già occupati in via d’urgenza (con decreto prefettizio del 19.12.1970) dall’espropriante per la costruzione della sede dell’Istituto di ricerche ed esperienze ferroviarie (I.R.E.F.), determinando l’indennità secondo i criteri di cui alla L. 15 luglio 1885, n. 2892, art. 13 sul risanamento della città di Napoli, richiamato dalla L. 7 luglio 1907, n. 429, art. 77 sulle espropriazioni occorrenti per le costruzioni ferroviarie.
Con sentenza non definitiva del 12.12.1975, il Tribunale di Roma, decidendo sulle due riunite opposizioni alla stima dell’indennità proposte, nei confronti del Ministero dei Trasporti, da vari soggetti ai quali il provvedimento di espropriazione era stato notificato, statuiva, nel contraddittorio delle parti, che ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio dovesse rimanere ferma la legge richiamata nel decreto di espropriazione, non essendo consentito al giudice ordinario di sindacare la scelta del modello espropriativo operata dalla pubblica amministrazione e di applicarne uno diverso; rigettava, quindi, sul punto sia la domanda principale degli espropriati che quella riconvenzionale dell’espropriante.
Impugnata immediatamente la sentenza non definitiva, con appello principale degli espropriati ed incidentale dell’Amministrazione, la Corte di Roma li rigettava entrambi, precisando che in ordine alla domanda che investiva la legittimità dei criteri di indennizzo adottati dalla p.a., pretendendosi la liquidazione in base a parametri diversi da quelli stabiliti dalla legge applicata in concreto, sussisteva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.
Su ricorso degli espropriati, le Sezioni Unite di questa Suprema Corte, con sentenza 8 gennaio 1983 n. 134, cassavano tale decisione, affermando il principio che le scelte dell’amministrazione espropriante in ordine al procedimento ablativo adottato od ai relativi criteri indennitari non erano sindacabili dal giudice ordinario solo quando un potere di scelta della p.a. effettivamente sussisteva, mentre qualora fosse stato adottato un procedimento espropriativo contemplato da una determinata legge esclusivamente per specifiche opere pubbliche (nella specie, opere ferroviarie), ben poteva il giudice ordinario verificare se in concreto l’espropriazione si fosse riferita ad un’opera riconducibile, per natura e funzione, nell’ambito di detta particolare previsione normativa e, se tale corrispondenza fosse mancata, determinare la giusta indennità alla stregua dei criteri generali e secondo la fattispecie legale cui si riconnetteva il fatto dedotto in lite, con eventuale disapplicazione incidentale del provvedimento amministrativo.
La Corte di rinvio, con sentenza non definitiva del 12 febbraio 1985, riteneva nel merito che all’espropriazione in esame non potessero applicarsi i criteri indennitari della L. n. 2892 del 1885, richiamata dalla L. n. 429 del 1907, art. 77 a cui il decreto di esproprio aveva fatto riferimento, perchè tale norma si riferiva alle espropriazioni occorrenti per la realizzazione delle linee ferroviarie e delle opere accessorie direttamente ricollegabili all’esercizio della rete ferroviaria, o legate con nesso pertinenziale a quelle principali, o comunque necessarie per assicurare materialmente l’esercizio delle linee, mentre l’opera in questione, consisteva nella realizzazione di edifici destinati all’attività di studio e di ricerca, rispondeva ad esigenze di carattere generale interessanti l’intera rete ferroviaria nel suo complesso, al pari degli edifici destinati alla gestione amministrativa e burocratica dell’Azienda, e quindi solo indirettamente era ricollegabile all’esercizio della rete; escludeva poi che potessero applicarsi i criteri di cui alla L. 22 ottobre 1971, n. 865, invocati dall’amministrazione, sia perchè tali criteri erano stati dichiarati costituzionalmente illegittimi, sia perchè comunque, nella specie, l’espropriazione era stata disposta nell’ottobre 1973, prima cioè che i suddetti criteri, stabiliti per le espropriazioni dirette alla realizzazione di interventi di edilizia residenziale pubblica, agevolata e convenzionata, fossero stati estesi, con la L. 27 giugno 1974, n. 247, a tutte le espropriazioni comunque preordinate alla realizzazione di opere o di interventi da parte dello Stato o di altri enti pubblici; concludeva quindi che nella specie l’indennità doveva essere determinata secondo le disposizioni della L. 25 giugno 1865, n. 2359, artt. 39 e 40.
Con successiva sentenza definitiva del 23 aprile 1987, la stessa Corte d’appello di Roma, sulla base dei criteri indicati dalla medesima Corte nella precedente sentenza resa in sede di rinvio, liquidava in concreto le indennità per i vari beni espropriati.
Contro le due sentenze della Corte distrettuale l’Amministrazione proponeva distinti ricorsi per cassazione fondati su tre motivi, cui resistevano gli espropriati, a loro volta proponendo ricorso incidentale contro la sentenza definitiva, affidato ad un motivo.
Con sentenza n. 2798 del 1991, questa Corte, riuniti i ricorsi, rigettava il ricorso proposto dall’Ente xxx (inerente anche al criterio generale del valore venale ex L. n. 2359 del 1865, applicabile pure in caso di natura agricola dei suoli) contro la prima sentenza dalla Corte d’Appello di Roma, pronunciata il 12 febbraio 1985, e provvedendo sugli altri ricorsi cassava senza rinvio la successiva sentenza resa dalla medesima Corte d’Appello il 23 aprile 1987, condannando l’Ente xxx al pagamento delle spese del giudizio di cassazione inerenti al ricorso n. 5836/85 e dichiarando compensate tra le parti le spese inerenti agli altri ricorsi.
Quanto ai ricorsi proposti contro la sentenza "definitiva" emessa dalla Corte di rinvio il 23 aprile 1987, questa Corte pregiudizialmente osservava che con tale sentenza si era proceduto alla liquidazione concreta dell’indennità di espropriazione secondo il criterio che, nella sentenza "non definitiva" si era dichiarato e deciso doversi nella specie applicare.
Ma il giudice d’appello, tale ovviamente rimasto anche in sede di rinvio, era stato investito solo ed esclusivamente dell’impugnazione immediata proposta contro la sentenza non definitiva del tribunale e con la decisione su di questa si erano esauriti i suoi poteri di cognizione, non rientrando in essi anche quello di determinare in concreto la misura dell’indennità, trattandosi di questione ancora sub indice davanti al tribunale, e per la quale non risultava esservi stata decisione di primo grado, nè tanto meno impugnazione contro la stessa. In effetti la Corte d’appello, con la prima sentenza del 10 ottobre 1977 poi cassata, aveva deciso in forma definitiva, ma la Corte di rinvio aveva erroneamente qualificato come non definitiva la propria sentenza del 12 febbraio 1985 che invece, nella fase d’appello, era definitiva, avendo deciso totalmente sull’impugnazione proposta contro la sentenza di primo grado; perciò, appunto, nella detta fase d’appello, il processo, con la menzionata sentenza del 12 febbraio 1985, si era chiuso e non poteva ulteriormente proseguire.
La trattazione della causa veniva ripresa dinanzi al Tribunale di Roma, che, con sentenza n. 11346 del 29.05.1998, anche all’esito delle disposte indagini tecniche d’ufficio, respingeva le opposizioni degli espropriati e compensava le spese processuali, ritenendo applicabile lo ius superveniens di cui alla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis e di natura agricola i terreni occupati ed ablati, sicchè gli indennizzi (d’esproprio e di occupazione temporanea) determinati in sede amministrativa non si rivelavano incongrui.
I soccombenti proponevano appello avverso detta decisione, lamentando l’illegittima applicazione retroattiva del disposto di cui alla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis preclusa dall’intervenuto giudicato sui criteri da applicarsi, l’erroneità dell’affermazione di congruità dell’indennità liquidata nel decreto prefettizio del 18.10.1973 e l’ingiustificata compensazione tra le parti delle spese di lite.
Con sentenza del 9.12.2004-3.01.2005, la Corte di appello di Roma, anche in base all’esito della disposta CTU, respingeva il gravame, avversato dalla s.p.a. Rete Ferroviaria-Italiana (nelle more subentrata alle FF.SS.), compensando le spese del giudizio e ponendo a carico degli appellanti le spese di CTU. La Corte territoriale osservava e riteneva che:
in merito al criterio indennitario applicabile ed alla natura edificabile del terreno ablato non poteva ritenersi intervenuto un giudicato interno ostativo all’applicabilità dello ius superveniens anche in sede di rinvio;
correttamente il primo giudice, osservato che i terreni in questione non rientravano in base al PRG del Comune di Anguillara Sabazia del 28.12.1972 tra le aree previste come edificabili dagli strumenti urbanistici e che l’attitudine edificatoria concreta non poteva rilevare, mancando quella di diritto, aveva correttamente stabilito che le indennità dovessero essere determinate in base al valore agricolo medio L. n. 359 del 1992, ex art. 5 bis, comma 4;
nel decreto di esproprio del 18.10.1973, il valore dei terreni, riferito al valore venale, seppure corretto, ed alla loro destinazione edificatoria, era stato determinato in importo oscillante tra L. 200 e L. 1200 al mq (con valori medi tra L. 400 e L. 600 al mq) mentre il CTU aveva fissato il valore agricolo medio in L. 170 al mq, misura considerevolmente inferiore alla prima;
infondata era la richiesta d’indennità aggiuntiva formulata da alcuni appellanti, perchè, a prescindere dalla prova della loro qualità, era inapplicabile la L. n. 865 del 1971, art. 18 non ricorrendo l’ipotesi di cessione volontaria;
era inapplicabile il moltiplicatore di cui alla L. n. 865 del 1971, art. 16, commi 6 e 7, dichiarato incostituzionale;
la domanda di risarcimento danni da occupazione acquisitiva non poteva essere esaminata perchè nuova e comunque infondata per difetto dei presupposti di tale vicenda acquisitiva;
la retrocessione dei beni espropriati non era stata chiesta;
priva di pregio era anche la censura inerente alla disposta compensazione delle spese, attesa la soccombenza degli appellanti.
Avverso questa sentenza T.S., + ALTRI OMESSI hanno proposto ricorso per cassazione fondato su tre motivi e notificato il 17.02.2006. La Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. (già xxx S.p.A) ha resistito con controricorso notificato il 28.03.2006. Successivamente sono intervenuti in giudizio (con comparsa del 22.09.2011) B. F., + ALTRI OMESSI . Le parti hanno depositato memorie.
Motivi della decisione
Preliminarmente in rito va ritenuta l’inammissibilità dei spiegati due interventi, data la mancata notificazione dei relativi atti alla società controricorrente (cfr cass. n. 7441 del 2011).
I ricorrenti denunziano:
1. "Violazione e falsa applicazione degli artt. 347, 189 e 293 c.p.c., previgenti alla L. 26 novembre 1990, n. 353, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per omesso pronunciamento sull’eccezione d’illegittima costituzione della Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. e stralcio dei suoi scritti difensivi.".
Il motivo è inammissibile essendo stato formulato in termini meramente ipotetici, espressamente subordinati ad un eventuale e non proposto ricorso incidentale, se contenente eccezioni analoghe a quelle dedotte dalla RPI nella comparsa di costituzione 11 A e nei successivi scritti difensivi.
2. "Violazione e/o falsa applicazione della L. 25 giugno 1865, n. 2359, artt. 39 e 40 nonchè del D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5 bis convertito con modificazione nella L. 8 agosto 1992, n. 359, per erronea interpretazione, oltrechè carente, insufficiente, illogica e contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia (art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5)".
Contestano che nella specie fosse applicabile, in luogo del parametro del valore venale di cui alla L. n. 2359 del 1985, artt. 39 e 40 il criterio indennitario riduttivo previsto per l’espropriazione dei suoli agricoli (dalle L. n. 359 del 1992 e L. n. 865 del 1971), e ciò perchè la vicenda sostanzialmente integrava un esproprio illegittimo, poichè le previste opere pubbliche non erano mai state realizzate e la L. n. 359 del 1992, art. 5 bis era entrato in vigore dopo 18 anni dall’introduzione del presente giudizio, avvenuta nel 1974, quando ormai il loro diritto alla retrocessione era prescritto, e perchè comunque gli indennizzi non avrebbero potuto non essere equiparati al risarcimento spettante in caso di acquisizione illegittima del suolo, per effetto di occupazione acquisitiva o usurpativa, da commisurare all’integrale valore venale del bene, alla luce anche di quanto stabilito dalla CEDU in tema di c.d.
espropriazione indiretta.
3. "Violazione e falsa applicazione della L. 17 agosto 1942, n. 1150, artt.10 e 41 quinquies (Legge integrata e modificata dalle L. 17 agosto 1942, n. 1150 e L. 6 agosto 1967, n. 865), oltrechè per carente, insufficiente, illogica e contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia (art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 2 e 5)." Contestano che per la determinazione delle indennità potesse farsi ricorso ai criteri legali riduttivi (già) stabiliti per i suoli agricoli e che non si sia, invece, considerata la vocazione edificabile dei terreni, lamentando sul punto anche vizi argomentativi e sostenendo che:
all’epoca dell’occupazione d’urgenza dei terreni (1970 – Decreto Prefettizio n 17343 dei 16.12.1970) e di esproprio degli stessi (1973 – Decreto Prefettizio n 4801 del 18.10.1973) il Comune di Anguillara Sabazia era privo del Piano Regolatore Generale e l’edificazione dei suoli veniva disciplinata dalla Legge Urbanistica n 1150 del 17.8.1942, come integrata e modificata, in quanto il PRG era stato adottato il 28.12.1972 dal Comune e la relativa approvazione era intervenuta solo successivamente, con Delib. n. 3475 del 1978, della Giunta Regionale;
il giudice a quo, violando la L. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 10 (T.U. Edilizia e Urbanistica), ha erroneamente equiparato la semplice delibera del Consiglio Comunale di adozione del piano all’atto finale del complesso procedimento di formazione di un P.R.G., ossia alla delibera della Giunta Regionale di approvazione del piano stesso, cui segue la pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione la Delib. 28 dicembre 1972, n. 125 del Consiglio Comunale, destinava i terreni espropriati a zona "D" -impianti industriali e simili, ed era stata respinta dalla Regione Lazio con specifica richiesta di una sua revisione. Solo la successiva Delib. del Consiglio Comunale, 29 settembre 1976, n. 290 di adozione del nuovo P.R.G., era stata approvata dalla Giunta Regionale e prevedeva la destinazione dei terreni de quibus a "Demanio Ferroviario" per la realizzazione dell’I.R.E.F. si è costantemente affermato che in questi casi, ovvero in mancanza di strumenti urbanistici e, quindi, di classificazione giuridica dei suoli, ai fini della quantificazione degli indennizzi di occupazione ed esproprio secondo la L. 15 gennaio 1885, n. 2892, richiamata dall’art. 5 bis, comma 1 deve aversi riguardo al c.d. criterio della edificabilità di fatto, intesa come naturale fabbricabilità del terreno, desunta da tutti quegli indici elaborati dalla giurisprudenza e dalla tecnica edificatoria quand’anche si fosse potuto considerare il P.R.G. in itinere, adottato dal Comune il 28.12.1972, non approvato dalla Giunta Regionale, i terreni per cui è causa essendo stati destinati a Zona "D" Impianti Industriali e Simili, in vista dell’esproprio e della realizzazione dell’Istituto di Ricerche ed Esperienze Ferroviarie, sarebbero stati da qualificare come edificabili anche la L.U. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 41 quinquies aggiunto dalla L. 6 agosto 1967, n. 765, art. 16, quale disciplina transitoria in attesa che i comuni si dotassero dei P.R.G., consentiva l’edificazione.
Il motivo è fondato; al relativo accoglimento segue anche l’assorbimento del secondo motivo di ricorso.
In effetti, la motivazione sul punto resa dalla Corte distrettuale appare estremamente sintetica e come tale inidonea a consentire di apprezzare le ragioni che hanno sostenuto la riconduzione dei terreni all’ambito di quelli non edificabili, con riferimento alla disciplina urbanistica all’epoca vigente, considerando pure che non emerge alcuna indicazione circa la destinazione impressa alla zona nel PRG del 1972 ed ancora che il Comune non contesta che la strumento di pianificazione non fosse stato ancora approvato in sede regionale. A quest’ultimo riguardo va ribadito il condiviso principio di diritto già affermato da questa Corte (cfr, tra le altre, cass. n. 14024 del 2002) secondo cui gli strumenti urbanistici adottati e non ancora approvati non consentono la realizzazione delle opere in essi previste, in quanto l’approvazione da parte della Regione costituisce atto di perfezionamento dell’iter amministrativo e produce la legittimità e l’efficacia dello strumento stesso, mentre la sua adozione ha il solo effetto di far scattare le c.d. "misure di salvaguardia". Pertanto, in tema di espropriazione per pubblica utilità, la mera adozione del piano regolatore generale è irrilevante al fine della classificazione del fondo quale edificabile o meno ed il giudice (potrà far ricorso al criterio della edificabilità "di fatto" quando non esista alcun alcuno strumento urbanistico recepibile ai fini dell’inquadramento in questione, ancora prescritto dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, comma 3.
Deve, inoltre, aggiungersi, che per effetto delle note sentenze della Corte Costituzionale n. 348 del 2007 e n. 181 del 2011, con le quali è stata dichiarata l’incostituzionalità dei criteri riduttivi di determinazione degli indennizzi previsti rispettivamente per le aree edificabile e per quelle, invece, agricole o comunque non edificabili, dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, commi 1, 2 e 4 in ogni caso, l’intervenuta valutazione si rivela illegittima, dato lo ius superveniens, che impone, onde colmare il creatosi vuoto normativo, di ricorrere anche in riferimento ai suoli inedificabili, al criterio legale del valore venale (cfr, tra le altre, cass. n. 14939 del 2010; n. 25718 del 2011; n. 21386 del 2011), già previsto dalla L. n. 2359 del 1865, art. 39.
Conclusivamente si deve dichiarare inammissibile il primo motivo del ricorso, accogliere il terzo motivo con assorbimento del secondo, cassare la sentenza impugnata e rinviare alla Corte di appello di Roma, in diversa composizione, cui si demanda anche la pronuncia sulle spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte dichiara inammissibile il primo motivo del ricorso, accoglie il terzo motivo, dichiara assorbito il secondo, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte di appello di Roma, in diversa composizione.
Così deciso in Roma, il 11 giugno 2012.
Depositato in Cancelleria il 10 settembre 2012

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/




Svolgimento del processo – Motivi della decisione

Con il ricorso in esame viene impugnato il provvedimento in epigrafe indicato, con il quale il Questore della Provincia di Milano ha decretato nei confronti della ricorrente il rimpatrio con foglio di via obbligatorio al comune di sua abituale dimora, inibendogli di fare ritorno in Milano senza previa autorizzazione per un periodo di anni due.

La misura è stata disposta poiché l’interessata è stata ritenuta persona pericolosa per la pubblica sicurezza in quanto indagata per i reati di circonvenzione di persona incapace e false attestazione a pubblico ufficiale.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno per opporsi all’accoglimento del gravame.

La Sezione con ordinanza n. 965 del 21 giugno 2007 ha accolto l’istanza cautelare.

Tenutasi l’udienza di discussione del merito in data 15 dicembre 2010, la causa è stata trattenuta in decisione.

Ritiene il Collegio che il ricorso sia fondato in quanto meritevole di accoglimento il terzo mezzo di gravame.

Con tale censura l’interessata evidenzia che l’Autorità amministrativa le ha consegnato la comunicazione di avviso di avvio del procedimento contestualmente alla consegna del provvedimento finale, impedendole di fatto in tal modo di prendere parte attiva alla fase procedimentale.

La censura merita condivisione in quanto la comunicazione di avviso di avvio del procedimento al soggetto destinatario del provvedimento conclusivo, di cui all’art. 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241, ha proprio la finalità consentire a quest’ultimo di pendere parte attiva alla fase procedimentale, deducendo le circostanze e le valutazioni che, secondo il suo giudizio, possano indurre l’autorità procedente ad assumere una determinazione finale conforme ai suoi interessi.

La comunicazione pertanto deve essere effettuata in tempo utile in modo da permettere alla parte interessata di partecipare al procedimento medesimo sin dal suo concreto inizio, oppure perlomeno da una fase non avanzata, affinché non siano escluse le finalità partecipative e di trasparenza dell’azione amministrativa, le quali debbono consentire al privato di conoscere per tempo la p.a. procedente, la persona responsabile del procedimento, l’ufficio presso cui visionare e depositare atti e documenti, nonché, con sufficiente compiutezza, l’oggetto preciso della procedura così instaurata (cfr. Consiglio di stato, sez. IV, 28 gennaio 2010, n. 365; T.A.R. Liguria Genova, sez. II, 17 marzo 2009, n. 322).

Ciò premesso, è del tutto evidente che il comportamento dell’Amministrazione che consegna il suddetto avviso contestualmente alla consegna del provvedimento finale (e quindi addirittura in un momento successivo a quello di adozione dell’atto), frustra la ratio della norma giacché, così facendo, viene di fatto impedito all’interessato di partecipare attivamente alla fase procedimentale.

Parte resistente ritiene di poter superare tali rilievi evidenziando che l’obbligo di comunicazione all’interessato dell’avviso di avvio del procedimento non sussiste quando (come nel caso di adozione di un provvedimento di rimpatrio con foglio di via obbligatorio) sussistono impellenti esigenze di sicurezza ed ordine pubblico che impongono la necessità di provvedere con immediatezza all’emissione del provvedimento.

In proposito va osservato che effettivamente l’art. 7 della legge n. 241/90 stabilisce che l’obbligo di comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento non sussiste quando vi siano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento; e che vi è un orientamento giurisprudenziale secondo il quale tali esigenze sussistono in caso di procedimenti volti all’adozione dei provvedimenti di rimpatrio con foglio di via obbligatorio (cfr. Cassazione penale sez. I 19 maggio 2004 n. 27053. Non pertinenti sono invece le sentenze pronunciate dalla Sezione richiamate negli atti difensivi dell’Amministrazione, in quanto riferite non all’avviso di avvio del procedimento di cui all’art. 7 della legge n. 241/90, ma all’"avviso orale" di cui all’art. 4 della legge 27 dicembre 1956 n. 1423).

Tuttavia va anche osservato che appare preferibile ritenere che la valutazione circa la sussistenza "dei presupposti di esonero dall’obbligo di dare comunicazione all’interessato dell’avvio del procedimento che lo riguarda è legato non all’astratta qualificazione del provvedimento che si intende adottare, ma alla concreta esistenza di una situazione di comprovata necessità e urgenza qualificata, tale cioè da non consentire la detta comunicazione senza che ne risulti compromesso il soddisfacimento dell’interesse pubblico cui il provvedimento finale è rivolto (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 settembre 2009, n. 5439; T.A.R. Toscana Firenze, sez. II, 16 giugno 2010, n. 1930).

Nel caso concreto è stata la stessa Amministrazione a decidere di dover effettuare la comunicazione di avviso di avvio del procedimento all’interessata, ed è dunque stata essa stessa ad aver formulato una valutazione di insussistenza in concreto delle esigenze di celerità che esonerano dall’obbligo di cui all’art. 7 della legge n. 241/90; salvo poi effettuare la comunicazione a procedimento ormai concluso.

Il motivo in esame merita pertanto condivisione e, per tale ragione, il ricorso va accolto.

La particolarità delle circostanze che hanno indotto l’Autorità ad emettere il provvedimento impugnato, induce il Collegio a disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate, fermo l’onere di cui all’art. 13 D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo integrato dal comma 6 bis dell’art. 21 del decretolegge n. 223 del 2006, come modificato dalla legge di conversione n. 248 del 2006, a carico della parte soccombente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2010 con l’intervento dei magistrati:

Domenico Giordano, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Referendario, Estensore

Dario Simeoli, Referendario

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.