Autore: Admin

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Svolgimento del processo e motivi della decisione

1. – La Cooperativa edilizia a r.l. "Rasula Alta", d’ora in poi "Cooperativa", impugna la sentenza, di estremi specificati in epigrafe, con la quale il T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha respinto il ricorso, collettivamente proposto in primo grado dall’odierna appellante e da altra cooperativa, denominata "Bancal", onde ottenere l’annullamento sia della deliberazione della commissione straordinaria dell’8 agosto 2003, n. 32, recante il diniego dell’approvazione del programma costruttivo presentato dalle ricorrenti ai sensi dell’art. 25 della L.R. n. 22/96, sia della deliberazione della medesima commissione in data 15 luglio 2003 avente ad oggetto la "rielaborazione parziale del p.r.g. a seguito del voto C.R.U. n. 460/97 – adozione definitiva", nonché della nota del dirigente del settore urbanistica del 10 luglio 2003 e del verbale della commissione edilizia comunale del 24 luglio 2003.

2. – Si è costituito, per resistere all’impugnazione, il Comune di San Giovanni La Punta.

3. – All’udienza pubblica del 17 marzo 2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

4. – Nella sentenza impugnata è la narrativa, non contestata, dei tratti salienti della controversia. Per quel che rileva ai fini del presente giudizio giova riferire che le cooperative ricorrenti in primo grado, con istanza del 2 agosto 2003, prot. 20927, presentarono al Comune di San Giovanni La Punta un programma costruttivo unitario in area adiacente la locale via San Basilio. In particolare, il suddetto programma prevedeva la realizzazione di 40 alloggi sociali per la cooperativa appellante e 18 per la cooperativa Bancal e fu elaborato, ai sensi del citato art. 25, individuando una localizzazione dell’intero intervento in zona E – area per attività agricole.

Nell’inerzia del Comune, le ricorrenti chiesero all’Assessorato regionale al territorio e ambiente la nomina di un commissario ad acta per la definizione del procedimento di approvazione del programma costruttivo, ma il commissario non approvò il programma perché, appena insediatosi, fu nominata la predetta commissione straordinaria, la quale assunse i poteri del Consiglio comunale.

Il Dirigente del Settore urbanistica, il 10 luglio 2003, redasse la relazione istruttoria al programma costruttivo, rilevando che, con la deliberazione n. 28 del 7 marzo 2003, era stato adottato, con modifiche e prescrizioni, il piano regolatore generale e che l’intervenuta adozione dello strumento urbanistico e la specifica previsione di aree riservate all’edilizia residenziale pubblica non consentivano più la localizzazione dei programmi costruttivi in zone a diversa destinazione ed, in particolare, nelle zone agricole del territorio comunale. Lo stesso dirigente affermò inoltre che il programma in questione non era assentibile, ai sensi dell’art. 25 della L.R. n. 22/1996, per la parziale disponibilità di aree residue, destinate ad edilizia residenziale pubblica dal p.r.g. adottato nel 1995.

5. – Le cooperative interessate contestarono il diniego, loro opposto, avanti il T.A.R. della Sicilia, adducendo l’argomento della mancanza, all’epoca della presentazione dell’istanza relativa al programma edilizio finanziato, di aree destinate all’edilizia residenziale pubblica nel territorio del Comune intimato (in base al P.R.G. allora vigente); il Tribunale tuttavia respinse il ricorso. Di qui l’odierna impugnazione poggiante su quattro articolati motivi di censura e recante altresì la riproposizione della domanda di risarcimento del danno.

6. – Con il primo mezzo di gravame la Cooperativa nega la rilevanza dell’intervenuta adozione del P.R.G.C. e insiste sul punto della corretta localizzazione dell’intervento in zona agricola a norma del predetto art. 25, in quanto le aree per gli interventi di edilizia residenziale pubblica erano, in realtà, già esaurite da tempo. A riprova di tale assunto l’appellante richiama le dichiarazioni del Sindaco del Comune resistente e del dirigente dell’Ufficio urbanistica, contenute nella deliberazione n. 56 dell’11 agosto 2008, di variante al P.R.G.C., nelle quali si darebbe conto – a mo’ di confessione extragiudiziale – dell’effettivo esaurimento delle aree disponibili già nel 2003. Muovendo da tale presupposto la ricorrente si duole dell’eccesso di potere che affliggerebbe il diniego impugnato in prime cure e pure l’erroneità della sentenza nella parte in cui il T.A.R. ha ritenuto di poter superare siffatta evidenza sulla base di una nota dell’U.T.C., prot. n. 2300, del 24 marzo 2004, relativa a circostanze di fatto giammai opposte alla Cooperativa in sede procedimentale. In questo modo, a detta dell’appellante, sarebbe stata inammissibilmente integrata la motivazione del rigetto.

Soggiunge la Cooperativa di non aver formulato in primo grado alcuna censura in ordine all’inapplicabilità alla fattispecie dell’art. 41 della L.R. n. 7/2003, profilo sul quale il Tribunale si sarebbe comunque pronunciato in violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato.

La risalente indisponibilità delle aree comproverebbe anche l’illegittimità della pretesa comunale di smembrare il programma costruttivo, ancorché proposto unitariamente dalle due cooperative ricorrenti. Rileva ancora la deducente che, in favore di altra impresa, certa cooperativa GESIM, il Comune avrebbe, in ispregio della parità di trattamento, espresso un parere favorevole per la realizzazione di 100 alloggi in zona destinata a verde agricolo.

7. – Con il secondo motivo di impugnazione l’appellante ribadisce che il T.A.R. avrebbe erroneamente posto a fondamento del rigetto del ricorso la citata nota, del 2004, dell’U.T.C., e non anche la perizia di parte che invece avrebbe asseritamente dimostrato la non veridicità dell’asserzione in ordine alla disponibilità di ulteriori aree.

8. – Con il terzo motivo di appello si censura il provvedimento originariamente impugnato e anche la sentenza di rigetto (per omessa motivazione) in ragione della pretesa violazione dell’art. 25 della L.R. n. 22/1996, non avendo il Comune appellato approvato alcun piano di zona ai sensi della L. n. 167/1962.

9. – Infine, con il quarto mezzo di gravame, la Cooperativa deduce che, una volta intervenuto il diniego, il Comune avrebbe poi utilizzato il medesimo programma costruttivo per redigere la pianificazione attuativa.

10. – L’appello è infondato e, quindi, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità e di irricevibilità dell’originaria impugnativa riproposte in secondo grado dal Comune resistente.

11. – Ai fini della dimostrazione dell’infondatezza del gravame occorre muovere dalla considerazione del contenuto precettivo del più volte citato art. 25 della L.R. 6 aprile 1992, n. 22. La disposizione ha sostituito il testo dell’art. 2 della L.R. 6 maggio 1981, n. 86 (Interventi per incrementare e accelerare l’edilizia pubblica e privata nuova e di recupero) che, a seguito dell’interpolazione, recita: "1. Limitatamente all’utilizzazione dei finanziamenti assegnati per la realizzazione di interventi di edilizia sovvenzionata, convenzionata e convenzionata-agevolata, i comuni che seppur obbligati a dotarsi di piani di zona o programmi costruttivi ne siano ancora privi o non dispongano di sufficienti aree all’interno degli stessi, sono tenuti ad approvare i programmi costruttivi di cui all’articolo 5 della legge regionale 28 gennaio 1986, n. 1 con le procedure, i termini e le modalità previste dal medesimo articolo. …

3. Qualora risultino esaurite od insufficienti le zone residenziali di espansione previste dagli strumenti urbanistici vigenti, limitatamente all’utilizzazione delle risorse finanziarie in qualunque forma destinate entro il 31 dicembre 1996 alla realizzazione di interventi di edilizia sovvenzionata, convenzionata e convenzionata-agevolata, i programmi costruttivi di cui al precedente comma 1 possono interessare zone destinate a verde agricolo contigue ad insediamenti abitativi e suscettibili di immediata urbanizzazione.

4. In presenza di piano di zona adottato, i programmi costruttivi di cui al comma 1 devono allocarsi prioritariamente all’interno dello stesso piano. Nel caso in cui lo schema di massima del Piano regolatore generale approvato abbia individuato le aree relative alla formazione del piano di zona, i programmi costruttivi devono essere allocati prioritariamente all’interno delle stesse aree". In sostanza, la norma ammette la possibilità di localizzare programmi costruttivi in zone destinate a verde agricolo (se contigue a insediamenti abitativi e suscettibili di immediata urbanizzazione) a condizione che risultino esaurite o insufficienti le zone residenziali di espansione previste dagli strumenti urbanistici vigenti. Precisa tuttavia l’ultimo periodo del comma 4 che, nei casi in cui sia stato approvato lo schema di massima del Piano regolatore generale, i programmi costruttivi devono comunque essere allocati prioritariamente all’interno delle aree relative alla formazione del piano di zona.

L’interpretazione dei commi 3 e 4 della riferita disposizione postula una valutazione congiunta delle regole ivi dettate. Il senso complessivo della previsione, esattamente messo in luce dal primo Giudice, è che la localizzazione di programmi costruttivi in zona agricola costituisce oggetto di una potestà discrezionale, di carattere eccezionale e sottoposta a stringenti vincoli legali, spettante ai singoli Comuni.

L’eccezionalità della previsione è evidente: le zone destinate a verde agricolo non sono, per la loro natura, idonee ad accogliere insediamenti di e.r.p.: nondimeno il Legislatore regionale ha ammesso una deroga alla pianificazione nel caso, e solo nel caso, in cui i Comuni ritengano che sull’incapienza dei relativi strumenti urbanistici generali prevalga comunque un’esigenza, particolarmente avvertita, di soddisfare i fini sociali che giustificano il ricorso all’edilizia residenziale pubblica.

L’eccezionalità spiega dunque la previsione dell’ampia discrezionalità amministrativa che innerva la disposizione: la deroga contemplata dall’art. 2 della L.R. n. 86/1981 presuppone invero che i Comuni effettuino una delicata ponderazione tra l’interesse pubblico a non alterare l’assetto urbanistico delineato dai propri strumenti programmatori, quand’anche in fieri, con l’interesse, pariordinato, alla realizzazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica.

Le superiori considerazioni conducono al reciso ripudio della tesi, sottesa alle difese dell’appellante, secondo la quale la sola inesistenza di aree disponibili, dovrebbe orientare le scelte dell’amministrazione.

Contro tale impostazione va invece affermato che la localizzazione dei programmi costruttivi su aree destinate a verde agricolo non costituisce mai un obbligo per i Comuni, ma, al più, può essere l’esito di una scelta discrezionale delle amministrazioni, rientrante nella loro estesa potestà di conformazione del territorio comunale.

Si è anche precisato sopra che siffatta localizzazione in deroga incontra taluni limiti legali: questi sono posti dal comma 4 dell’art. 25, là dove è stabilito che dall’approvazione dello schema di massima del Piano regolatore scaturisce, a carico del Comune, l’obbligo di considerare come prioritaria l’allocazione dei programmi costruttivi secondo le direttive programmatorie in corso di definizione. A tal riguardo occorre innanzitutto osservare come il citato comma miri a una tutela dinamica del potere di pianificazione urbanistica, dando rilievo non soltanto agli strumenti vigenti, ma anche a quelli in corso di formazione, in maniera così da non pregiudicare gli assetti urbanistici in fieri. Sotto altro aspetto il vincolo della prioritaria allocazione rende ancora più stringente l’obbligo motivazionale dell’amministrazione eventualmente intenzionata a dar corso, nonostante l’esistenza di uno schema di massima del piano regolatore, a una richiesta di localizzazione in deroga di un programma costruttivo.

12. – I superiori rilievi, una volta calati nella fattispecie sottoposta all’esame del Collegio, sorreggono il giudizio di infondatezza dell’impugnazione. Ed invero, nel caso specifico, il diniego avversato poggiava, tra l’altro, sulla decisiva argomentazione che la sopravvenuta adozione dello strumento urbanistico (che è ben più di uno schema di massima) e la specifica previsione di aree riservate all’e.r.p. non consentivano la localizzazione dei succitati programmi costruttivi in zone agricole.

Tale motivazione è congrua e da sola sufficiente al rigetto della domanda della Cooperativa appellata, non configurandosi, nella ridetta scelta comunale di non consentire la deroga, l’eccesso di potere denunciato.

13. – D’altra parte nemmeno fu manifestazione di un viziato esercizio di discrezionalità la precedente richiesta dell’amministrazione di rielaborare il programma costruttivo, attraverso la separazione degli autonomi interventi delle due cooperative. Questa soluzione era stata suggerita dal Comune in considerazione del fatto che residuavano delle aree di espansione residenziale che avrebbero consentito la distinta approvazione dei due programmi, qualora separatamente realizzati.

Orbene, a fronte dell’ampio potere discrezionale del Comune di negare la deroga richiesta (del quale si è dato sopra conto) e considerati i beniinteressi oggetto del bilanciamento riservato all’amministrazione è del tutto evidente come l’interesse privato a conseguire economie di scala – che, a detta dell’appellante, avrebbe giustificato la presentazione di un progetto unitario – non potesse in alcun modo risultare meritevole di prevalente valorizzazione; correttamente pertanto l’amministrazione non ne ha tenuto conto, pur avendo al contempo prospettato alle cooperative ricorrenti l’opportunità di una differente localizzazione attraverso una rielaborazione dei progetti.

Condivisibilmente pertanto il primo Giudice ha osservato che: "(n)ella specie, la Commissione straordinaria ha usato del potere-dovere assegnatogli dal Legislatore, ponderando l’interesse pubblico generale della comunità locale a non destinare le residue zone verdi ad ulteriori interventi edilizi, e ciò si appalesa non censurabile specie in presenza di uno strumento urbanistico in itinere che non sarebbe stato corretto condizionare con ulteriori insediamenti in zone agricole. … Sotto tale specifico profilo va ricordato che a termini dell’art. 25, comma 3, della L.R. n. 22/1996, la preferenza dei soggetti interessati per un’area agricola piuttosto che un’altra non costituisce elemento determinante della localizzazione del programma costruttivo, ma solamente presupposto per l’attivazione dei Comuni al solo fine di provvedere, con onere di motivare adeguatamente le proprie scelte in caso di rigetto e, comunque, facendo appropriato uso dei consueti poteri (tecnico-discrezionali) in materia di pianificazione urbanistica, specie laddove si tratti di non pregiudicare definitivamente, con l’allocazione dei programmi costruttivi, le scelte operate dal Comune in sede di pianificazione urbanistica generale (adozione del PRG) che sia ancora in itinere; ipotesi, questa, che trova una sua specifica disciplina nel già ricordato comma 4 dello stesso art. 25, laddove si consente di allocare i programmi costruttivi nelle aree destinate ad ERP nello schema di massima del PRG e vieppiù – implicitamente – nel PRG già formalmente adottato (come, appunto, nella presente fattispecie).".

14. – Le superiori premesse conducono, come accennato, al rigetto integrale dell’impugnazione. In ogni caso il primo, fondamentale motivo di appello dovrebbe comunque essere respinto, posto che l’appellante non ha dato prova della carente istruttoria sulla quale poggerebbe il diniego. Il primo Giudice ha giustamente dequotato il riferimento ai contenuti della deliberazione n. 56/2008, richiamando i principi generali secondo i quali la legittimità degli atti va desunta dallo stato dei fatti e dalle motivazioni contenute nel provvedimento impugnato, rimanendo estranei al sindacato giurisdizionale richiesto al T.A.R. (e ora devoluto al Collegio), le valutazioni effettuate in sede di approvazione di atti venuti in essere cinque anni dopo le vicende amministrative dalle quali ha tratto origine la controversia.

Sono poi superate, attesa la loro irrilevanza ai fini del decidere (stante quanto sopra osservato), le questioni relative: alla rilevanza da accordare alla nota dell’U.T.C., prot. n. 2300, del 24 marzo 2004 e alla contrapposta perizia di parte; all’applicabilità alla fattispecie dell’art. 41 della L.R. n. 7/2003; alla pretesa disparità di trattamento rispetto alla cooperativa Gesim (disparità di trattamento che comunque è negata dal Comune, in ragione del fatto che le aree furono assegnate a tale cooperativa nel 2002 e, dunque, prima dell’adozione del P.R.G.C.) e al successivo utilizzo, da parte dell’amministrazione, del progetto presentato dalle ricorrenti.

15. – Ritiene poi il Collegio di poter assorbire ogni altro motivo o eccezione, ivi inclusa la domanda di risarcimento del danno, in quanto recessivi rispetto ai precedenti rilievi o comunque ininfluenti e irrilevanti ai fini della decisione.

16. – In conclusione, la sentenza gravata ben resiste alle censure dedotte con l’impugnazione e merita integrale conferma.

17. – Il regolamento delle spese processuali del secondo grado del giudizio, liquidate come da dispositivo, segue la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, respinge l’appello.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese processuali del secondo grado del giudizio, in favore del Comune appellato, liquidate in Euro 6.000,00 (seimila/00). Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio del 17 marzo 2010, con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Chiarenza Millemaggi Cogliani, Gabriele Carlotti, estensore, Filippo Salvia, Pietro Ciani, componenti.

Depositata in segreteria il 2 luglio 2010.

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Svolgimento del processo e motivi della decisione

1. – Viene in decisione l’appello interposto dai signori Sc. avverso la sentenza, di estremi specificati in epigrafe, con la quale il T.A.R. della Sicilia, sezione staccata di Catania, ha rigettato il ricorso, proposto in primo grado dagli odierni appellanti, onde ottenere l’annullamento, tra l’altro, della determinazione dirigenziale recante a) l’acquisizione di un’area, di proprietà dei ricorrenti, destinata a parco urbano e b) la liquidazione della relativa indennità risarcitoria.

2. – Si è costituito, per resistere all’impugnazione, il Comune di Motta S. Anastasia.

3. – Il ricorso, all’udienza del 17 marzo 2010, è stato trattenuto in decisione.

4. – Con il primo mezzo di gravame gli appellanti si dolgono della violazione dell’art. 57 del D.P.R. n. 327/2001, in base al quale le disposizioni del relativo Testo unico non si applicano ai progetti per i quali, alla data di entrata in vigore dello stesso decreto, sia intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza. Siffatta inapplicabilità ratione temporis, secondo la tesi patrocinata dagli appellanti, riguarderebbe anche l’art. 43 del suddetto D.P.R. n. 327/2001 le cui norme non verrebbero in rilievo nelle fattispecie di irreversibile trasformazione dei fondi occupati determinatesi anteriormente all’entrata in vigore del decreto. I ricorrenti deducono altresì che l’amministrazione avrebbe violato le regole che governano il procedimento amministrativo, non avendo motivato il rigetto delle controdeduzioni.

5. – Il motivo è infondato. Il T.A.R. ha giustamente osservato che, nel caso in disamina, non vi è stata applicazione retroattiva dell’istituto disciplinato dall’art. 43, pur trattandosi di una procedura ablatoria incardinata anteriormente all’entrata in vigore del succitato Testo unico. La giurisprudenza amministrativa ha difatti affermato che l’atto di acquisizione sanante si pone all’esterno del procedimento espropriativo e quindi non soggiace alla succitata disposizione transitoria (tra i molti precedenti in tal senso, Cons. St., sez. V, 11 maggio 2009, n. 2877; id., sez. IV, 21 maggio 2007, n. 2582; id., ad. plen., 29 aprile 2005, n. 2).

6. – Nemmeno può essere accolta la censura in ordine alla carente motivazione del provvedimento di acquisizione sanante, giacché l’amministrazione ha dato conto, seppure mediante una relatio alla deliberazione di G.M. n. 27/2007 (nella quale è menzionata la nota dei ricorrenti), della sussistenza di esigenze di interesse pubblico e della loro ritenuta prevalenza sull’interesse privato sacrificato; l’amministrazione ha inoltre consentito agli appellanti di partecipare al relativo procedimento.

7. – Con il secondo motivo di appello è riproposta, in secondo grado, la contestazione del criterio seguito dal Comune di Motta S. Anastasia nel determinare il valore dell’area acquisita, ricadente in zona F3, destinata a verde pubblico o attrezzato. A tal riguardo il primo Giudice ha riconosciuto la correttezza dell’operato comunale sul presupposto dell’inedificabilità del terreno, qualificazione che ne rendeva possibile l’assimilazione alle zone agricole, con conseguente applicazione dei relativi parametri di valutazione.

Gli appellanti si dolgono altresì dell’erronea individuazione del momento al quale riferire la valutazione dell’area.

8. – La censura è meritevole di accoglimento.

Questo Consiglio ha in più occasioni statuito (C.G.A. n. 52 del 18 febbraio 2009; id., n. 299 del 22 aprile 2009; id., n. 483 del 25 maggio 2009) che, nei casi di acquisizione sanante, occorre far riferimento al valore dell’immobile alla data di adozione del provvedimento di cui all’art. 43 del D.P.R. n. 327/2001.

Il Comune appellato si è invece discostato da tale direttiva esegetica, avendo determinato il valore del bene alla data del 20 giugno 2000, ossia all’inizio dell’occupazione illegittima.

9. – Erroneamente poi il T.A.R. ha giudicato corretto il metodo di computo (dell’importo dovuto) incentrato dall’amministrazione comunale sul valore medio agricolo dell’area. Ed invero, il valore venale degli immobili acquisiti ai sensi dell’art. 43 non può essere determinato in astratto, facendo cioè ricorso a criteri normativi, ma deve essere commisurato, in concreto, al valore che i beni acquisiti avrebbero in una libera contrattazione di mercato. Alla stregua di siffatto criterio bisogna dunque tener conto sia della destinazione urbanistica dei terreni sia delle caratteristiche della zona nella quale essi ricadono sia, più in generale, delle effettive possibilità di sfruttamento economico degli stessi (Cons. St., sez. IV, 19 febbraio 2010, n. 997).

Calato nella fattispecie, il principio sopra enunciato porta ad escludere la legittimità di un’assimilazione delle aree degli appellanti a un terreno agricolo sul presupposto di un’inesistente vincolo di inedificabilità assoluta: in realtà lo strumento urbanistico del Comune di Motta S. Anastasia consente nelle zone F3 un’attività edilizia, sia pur circoscritta ad impianti sportivi all’aperto o chiusi.

10. – Con il terzo motivo di impugnazione gli appellanti si dolgono del rigetto da parte del T.A.R. della richiesta risarcitoria, in ragione della liquidazione del danno già contenuta nel provvedimento adottato ai sensi dell’art. 43; di qui la preclusione, secondo il Tribunale, di una domanda relativa a voci di danno ulteriori.

11. – L’itinerario decisorio percorso dal primo Giudice, ancorché non scalfito dal mezzo di gravame in disamina, richiede tuttavia una precisazione, imposta dall’accoglimento parziale dell’appello e, correlativamente, del ricorso di primo grado (v. i precedenti §§. 8 e 9).

Se il Collegio aderisse all’impianto argomentativo sul quale poggia l’impugnazione, la domanda di un maggiore risarcimento avanzata dagli appellanti dovrebbe essere accolta, dal momento che, come sopra motivato, l’amministrazione comunale non ha correttamente applicato l’art. 43. Sennonché il Collegio ritiene, per contro, che non vi sia spazio per il riconoscimento e la liquidazione di un ulteriore danno, fatto salvo quanto il Comune resistente dovrà corrispondere ai ricorrenti ai sensi della succitata previsione del Testo unico (sul punto, v. infra).

Onde chiarire il senso di quest’ultima asserzione, occorre muovere dalla considerazione della struttura e del contenuto del provvedimento ex art. 43 del D.P.R. n. 327/2001, siccome desumibile dal tenore letterale della disposizione e delle finalità da essa perseguite.

Ebbene, ad avviso del Collegio, nell’unitario atto di acquisizione sanante coesistono e risultano nitidamente distinguibili due diversi contenuti precettivi. Il primo di essi è tipicamente autoritativo e attiene all’individuazione dei presupposti perché possa aversi una legittima ablazione di un immobile. Il secondo riguarda invece la determinazione del risarcimento spettante a fronte dell’acquisizione.

Tale struttura composita del provvedimento comporta, per un verso, che dovrà giudicarsi illegittimo un atto di acquisizione ipoteticamente privo della determinazione del risarcimento, posto che l’art. 43, comma 2, lett. c), individua in tale determinazione un contenuto essenziale del provvedimento e quindi un indispensabile requisito legittimante l’ablazione (non sono quindi de plano trapiantabili nella fattispecie i principi enunciati dall’Adunanza plenaria, nella decisione del 24 maggio 2007, n. 7). Per altro verso, una volta consolidatasi o accertata la legittimità del momento autoritativo del provvedimento, gli altri aspetti della determinazione relativa all’acquisizione sanante non si prestano a un sindacato di legittimità, richiedendo un diverso intervento giurisdizionale. In altri termini, allorquando emerga che l’amministrazione, pur avendo indicato e determinato il risarcimento, non abbia tuttavia correttamente applicato i criteri di liquidazione indicati nel comma 6 del medesimo art. 43, non si è al cospetto di un’illegittimità sanzionabile con l’annullamento dell’atto né l’errato computo dell’importo spettante al proprietario si riverbera sulla legittimità dell’acquisizione. Tale conclusione è sorretta dalla considerazione che la perimetrazione dell’area del risarcimento è stabilita direttamente dalla legge, in forza del ridetto comma 6, e pertanto l’applicazione dei criteri legali attiene a profili squisitamente paritetici della vicenda, non ricorrendo alcuna intermediazione discrezionale dell’amministrazione. La questione allora esorbita dallo schema binomiale dell’illegittimità/azione costitutiva di annullamento, per rifluire nel diverso ambito della corretta attuazione di un obbligo (recte, obbligazione) legale, al cui eventuale inadempimento si correla, secondo il tipico rapporto tra norma, fatto ed effetto, un’azione di accertamento e di condanna. Icasticamente può insomma affermarsi che solo rispetto al momento autoritativo dell’atto di acquisizione si contrappongono interessi legittimi del proprietario: quando invece non difetti la legittimità del provvedimento, allora contro la pretesamente erronea stima del quantum debeatur può unicamente eccitarsi il sindacato giurisdizionale sull’esatta applicazione dei richiamati parametri legali di commisurazione. In questa ipotesi si è infatti in presenza di un’obbligazione risarcitoria di natura aquiliana, ma di fonte legale, intermediata, nella fase genetica, dall’esercizio di un potere tipico autoritativo. In conclusione, il proprietario vanta, con riguardo alla corretta determinazione del risarcimento (che, si ribadisce, deve essere comunque contenuta nel provvedimento di acquisizione), un diritto soggettivo di contenuto patrimoniale, il cui rispetto può essere domandato all’amministrazione o, nei casi patologici, al giudice amministrativo, provvisto in materia di giurisdizione esclusiva. Se quello appena descritto è il quadro di riferimento sostanziale e processuale entro il quale va collocata la vicenda, può trovare conferma la riferita statuizione contenuta nella sentenza impugnata.

Sebbene l’ammontare del danno vada in concreto computato dall’amministrazione secondo i criteri sopra stabiliti, nondimeno gli appellanti non hanno titolo e legittimazione a vedersi riconosciuto un risarcimento diverso da quello loro spettante ai sensi dell’art. 43. 12. – D’altronde i ricorrenti nemmeno hanno domandato l’accertamento di un danno diverso da quello conseguente all’ablazione, ma hanno unicamente richiesto (v. il terzo motivo di impugnazione e il ricorso di primo grado), quali voci ulteriori rispetto a quanto già liquidato dall’amministrazione, gli interessi e la rivalutazione monetaria sulla somma liquidata a titolo di risarcimento fino al soddisfo, nonché, sempre fino al soddisfo, gli interessi legali maturati sull’indennità per l’occupazione legittima. In disparte quest’ultima voce (la cui cognizione esula dalla giurisdizione sul risarcimento del danno ex art. 43, comma 6, del D.P.R. n. 327/2001, attribuita al giudice amministrativo), si tratta di competenze sicuramente dovute, ma tecnicamente non diverse dalle voci indicate dal Comune nel provvedimento impugnato, giacché a queste accessorie (accessorium sequitur principale).

13. – In conclusione, l’appello merita parziale accoglimento nei limiti sopra precisati e, per l’effetto, negli stessi limiti, deve essere riformata la sentenza impugnata; pertanto, in parziale accoglimento del ricorso di primo grado, il risarcimento spettante agli appellanti ai sensi dell’art. 43 del D.P.R. n. 327/2001 dovrà essere rideterminato secondo i criteri sopra stabiliti. A tal fine il Comune resistente è condannato, a norma dell’art. 35 del D.Lgs. n. 80/1998, a formulare una proposta agli appellanti entro 60 (sessanta) giorni dalla notificazione, a cura dei ricorrenti, della presente decisione. 14. – Le superiori considerazioni esauriscono l’oggetto dell’impugnazione e, quindi, ogni altra difesa, richiesta istruttoria o questione è reputata dal Collegio irrilevante o ininfluente ai fini della definizione della controversia.

15. – In ragione della reciproca soccombenza delle parti, nei due gradi, è giustificato disporre la compensazione integrale delle spese processuali dell’intero giudizio. In quest’ultima statuizione è quindi assorbita la pronuncia sull’ulteriore censura degli appellanti diretta a rimuovere la condanna al pagamento delle spese processuali disposta dal T.A.R.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, accoglie in parte l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il ricorso di primo grado e condanna l’amministrazione comunale appellata al pagamento delle somme determinate secondo i criteri e le modalità indicate in motivazione.

Compensa integralmente tra le parti le spese processuali del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio del 17 marzo 2010, con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Chiarenza Millemaggi Cogliani, Gabriele Carlotti, estensore, Filippo Salvia, Pietro Ciani, componenti.

Depositata in segreteria il 2 luglio 2010.

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Svolgimento del processo e motivi della decisione

1. – Le Prefetture di Agrigento e Caltanissetta e la Empedocle S.c.p.a. (d’ora in poi "Empedocle") hanno impugnato con separati appelli la sentenza, di estremi specificati nell’epigrafe, con la quale il T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, ha accolto il ricorso, proposto dall’Impregemi, avverso – tra gli altri atti gravati – la nota con la quale l’Empedocle comunicò al consorzio appellato la risoluzione del contratto n. 166 del 9 luglio 2009 relativo all’affidamento, da contraente generale a soggetto terzo, di lavori di ammodernamento della SS 640 "di Porto Empedocle".

Detta nota fu adottata sulla base della riservata amministrativa (del pari impugnata in prime cure), con la quale la Prefettura – U.T.G. di Agrigento, richiamando una comunicazione della Prefettura – U.T.G. di Caltanissetta (parimenti impugnata), aveva rappresentato che il signor Vi.Gi.Mi., amministratore unico e direttore tecnico dell’Impregemi, nonché socio della MI.CO. s.r.l. e coniuge della signora Lu.La. (amministratore unico della stessa società) era stato indagato nel procedimento penale n. 2089/95 RG e n. 209/96 R.GIP per i reati di abuso d’ufficio, turbativa d’asta, falso ideologico, violazione di corrispondenza e per aver fatto parte di un’associazione a delinquere finalizzata al controllo e all’acquisizione di appalti pubblici. In particolare, nella predetta riservata amministrativa della Prefettura U.T.G. di Caltanissetta si era, altresì, segnalato che: – il procedimento penale n. 2089/95 RG e n. 209/96 R.GIP si era concluso con un decreto di archiviazione, essendosi ritenuto che gli elementi di giudizio raccolti, pur confermando l’esistenza di un sistema di controllo degli appalti pubblici da parte di "Cosa Nostra", non consentissero "di sostenere proficuamente l’azione in giudizio nei confronti delle persone sottoposte ad indagini";

– la MI.CO. s.r.l. aveva avanzato una richiesta di acquisto di un immobile della confiscata società "Calcestruzzi Costruzioni di Frangiamore Giuseppe eamp; C." s.a.s., il cui proprietario era stato indagato nell’ambito del succitato procedimento penale.

2. – L’Impregemi si è costituita per resistere alle impugnazioni.

3. – All’udienza pubblica dell’8 giugno 2010 i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.

4. – In via preliminare va disposta la riunione obbligatoria degli appelli, giacché autonomamente proposti contro la stessa sentenza.

5. – Ritiene poi il Collegio che la causa non sia matura per la decisione. Ed invero, nell’atto di appello delle Amministrazioni statali, alle pagine 8 e successive, si contesta la decisione del T.A.R. per la Sicilia, sotto il profilo dell’avvenuta motivazione dell’informativa redatta dalla Prefettura di Agrigento anche sulla scorta di "ulteriori elementi", contenuti nella nota della Prefettura di Caltanissetta, i quali dimostrerebbero la sussistenza di collegamenti tra il predetto signor Mi. e l’attività di altri titolari di imprese inserite in un sistema di controllo degli appalti pubblici in Sicilia da parte di Cosa Nostra. In effetti, nella nota della Prefettura di Agrigento, in data 28 ottobre 2009, è scritto che la documentazione attinente a detti ulteriori elementi "è conservata agli atti di questo ufficio nel corrispondente fascicolo ed appartiene alla categoria dei documenti inaccessibili ai sensi dell’art. 3 del D.M. 10.5.1994 n. 415, regolamento attuativo dell’art. 24 comma 6 della Legge 7 agosto 1990 n. 241". 6. – Orbene, questo Consiglio ha già avuto occasione di pronunciarsi su tale disposizione regolamentare, approfondendo in dettaglio l’aspetto del delicato bilanciamento tra le esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica (nonché delle attività di prevenzione e di repressione della criminalità) sottese al divieto di ostensione, ivi stabilito, con le esigenze individuali connesse all’esercizio del diritto costituzionale alla difesa, sancito dall’art. 24 Cost. Al riguardo meritano specifico richiamo le decisioni n. 406 del 2009 e n. 281 del 2010, le cui statuizioni offrono il seguente quadro di principi:

a) non ogni notizia che concorre a integrare l’informativa antimafia e, quindi, nemmeno detta informativa nella sua interezza, possono reputarsi inaccessibili ai sensi del predetto art. 3 del D.M. n. 415/1994;

b) a fronte di tale parziale accessibilità corrisponde un’altrettanto parziale conoscibilità di dette notizie in sede giurisdizionale;

c) la parte privata interessata e, a maggior ragione, l’autorità giudiziaria possono richiedere in copia integrale i documenti recanti le notizie rifluite nella informativa antimafia, fatta salva la potestà dell’amministrazione in possesso della relativa documentazione di oscurare con qualunque tecnica idonea, ivi inclusa l’apposizione di omissis, le parti di documento da ritenere riservate;

d) tali parti oscurabili sono quelle ricavate da atti sussumibili in una delle categorie espressamente menzionate nell’art. 3 succitato;

e) non sono pertanto ostensibili, a titolo esemplificativo, le relazioni di servizio utilizzate e, più in dettaglio, i nomi, le qualifiche e i reparti di appartenenza degli autori di dette relazioni, oltre ovviamente alle fonti soggettive delle informazioni;

e) sono invece sempre rivelabili i provvedimenti della magistratura penale, qualora non più coperti da segreto istruttorio. 7. – Una volta calati i riferiti principi al caso di specie, il Collegio ritiene di dover onerare le Prefetture appellanti della produzione in giudizio degli "ulteriori elementi" sopra indicati, attenendosi alle regole testé richiamate in materia di oscuramento delle informazioni sensibili.

8. – Della produzione documentale sopra descritta sono incaricati i signori Prefetti delle Province regionali di Agrigento e di Caltanissetta i quali provvederanno a depositare presso la segreteria di questo Consiglio, in otto copie perfettamente leggibili, la documentazione richiesta, entro 15 (quindici) giorni decorrenti dalla notificazione o, se antecedente, dalla comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza. 9. – Per l’effetto la trattazione degli appelli deve essere rinviata alla successiva udienza pubblica indicata nel susseguente dispositivo.

10. – In caso di eventuale inottemperanza, il Collegio si atterrà alla regola di giudizio fissata dall’art. 116 c.p.c.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, riunisce gli appelli emarginati e – impregiudicata ogni decisione in rito e sul merito della controversia e sul riparto delle spese processuali – ordina gli incombenti istruttori indicati in parte motiva.

Dispone che, a cura della Segreteria del Consiglio, la presente ordinanza sia comunicata ai signori Prefetti delle Province regionali di Agrigento e di Caltanissetta per quanto di rispettiva competenza in ordine all’espletamento dell’incombente istruttorio succitato.

Per l’effetto la trattazione dell’affare deve essere rinviata, per il prosieguo, alla udienza pubblica del 23 settembre 2010, ore di rito.

Ordina che il presente provvedimento sia eseguito dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo dal Consiglio di Giustizia Amministrativa in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio dell’8 giugno 2010, con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Paolo D’Angelo, Gabriele Carlotti, estensore, Filippo Salvia, Pietro Ciani, componenti.

Depositata in segreteria il 2 luglio 2010.

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Svolgimento del processo

L’Associazione ricorrente ha gestito ininterrottamente, con convenzioni stipulate col Comune di Catania, dall’anno scolastico 1994/95 fino al 6 dicembre 2003, il servizio sociale di "ricovero di minori in regime di semiconvitto" presso l’Istituto "il Grillo Parlante".

In tutte le convenzioni era previsto che l’Associazione fosse tenuta a ricoverare fino a 123 minori e, per quanto riguarda il rimborso spese, era convenuto che la retta fosse articolata in due quote: una per la remunerazione delle spese generali e l’altra per la remunerazione delle spese di vitto.

Il Comune ha corrisposto il pagamento delle rette rapportando entrambe le quote al numero effettivo degli assistiti, rifiutandosi di adeguarlo a quanto richiesto dalla ricorrente, che ha proposto ricorso al T.A.R. Catania per "Eccesso di potere per errata interpretazione delle clausole della convenzione – Violazione delle disposizioni contenute nella circolare n. 8 del 27/6/1996 dell’Assessorato enti locali".

Il Comune intimato, nella corretta applicazione della convenzione intercorsa con la ricorrente e delle disposizioni contenute nello schema tipo all’art. 13, avrebbe dovuto corrispondere per intero le spese afferenti alla voce spese generali, mentre l’adeguamento al numero di presenze effettive andava fatto solo con riferimento alle spese per il vitto.

Il Comune intimato, costituito in giudizio, ha, in via preliminare, eccepito la prescrizione delle pretese dell’Associazione ricorrente per il decorso di un anno. Nel merito, ha chiesto il rigetto del ricorso perché infondato.

Con la sentenza in epigrafe, notificata al Comune di Catania il 12 luglio 2005, il T.A.R. adito, disattesa l’eccezione pregiudiziale, accoglieva il ricorso come da motivazione (diritto alle spese fisse in misura piena), ma rilevava l’inammissibilità della domanda di decreto ingiuntivo, per il carattere immediatamente esecutivo delle sentenze di primo grado non sospese dal giudice d’appello.

Con l’appello in epigrafe, notificato il 25 ottobre 2005, l’Associazione ha chiesto che vengano riconosciuti alla stessa gli interessi legali e la rivalutazione monetaria sulle somme di cui sopra, dalla maturazione dei singoli ratei sino all’effettivo soddisfo, precisando che l’appello è stato proposto in via cautelativa e tuzioristica, ove non si affermi l’effetto automatico, ex lege, dell’obbligo di corrispondere gli accessori di legge.

Il Comune ha proposto controricorso ed appello incidentale, notificato il 24 novembre 2005, eccependo la tardività dell’appello principale, avuto riguardo all’art. 23 bis della legge n. 1034 del 1971, e difetto di giurisdizione. Ha poi sostenuto l’infondatezza dell’appello; in via incidentale ha contestato nel merito la sentenza di prime cure.

Ha replicato l’Associazione con memoria difensiva.

Alla pubblica udienza del 2 aprile 2009 la causa è stata trattenuta in decisione.

Con ordinanza n. 1067/09, depositata il 10 novembre 2009, questo Consiglio di Giustizia Amministrativa, ai fini del decidere, ha affidato al Sindaco di Catania, oppure ad un dirigente dallo stesso designato, di produrre entro trenta giorni dalla notificazione o dalla comunicazione in via amministrativa della predetta ordinanza:

a) una documentata relazione sugli atti regolamentari, amministrativi (autoritativi) e negoziali (da allegare tutti in copia autenticata), con i quali:

– a partire dall’anno scolastico 1994/1995 è stato attivato il servizio sociale di ricovero di minori in regime di semiconvitto presso l’istituto "il Grillo Parlante";

– è stato regolato il servizio nel periodo in cui è stato svolto;

– è stato estinto il rapporto con l’Associazione;

b) la corrispondenza intercorsa tra il Comune e l’Associazione, relativamente al pagamento delle rette da parte del primo ed alle contabilità prodotte dalla seconda.

Alla pubblica udienza del 3 febbraio 2010, rilevata la mancata esecuzione dell’ordinanza n. 1067/09 e ribadita l’utilità, ai fini del decidere, della documentazione con la stessa richiesta, il Collegio reitera l’affidamento dell’incarico al Sindaco del Comune di Catania, oppure ad un dirigente dallo stesso delegato, affinché produca la documentazione richiesta con la citata ordinanza n. 1067/09, con le modalità ivi indicate, entro trenta giorni dalla notificazione o dalla comunicazione in via amministrativa della ordinanza n. 405/10.

Motivi della decisione

Alla pubblica udienza dell’8 giugno 2010, rilevata la mancata esecuzione dell’ordinanza n. 1067/09 reiterata con la successiva ordinanza n. 405/10 e ribadita l’utilità, ai fini del decidere, della documentazione con la stessa richiesta, il Collegio reitera l’affidamento dell’incarico al Sindaco del Comune di Catania, oppure ad un dirigente dallo stesso delegato, affinché produca la documentazione richiesta con la suddetta ordinanza n. 1067/09, con le modalità ivi indicate, entro trenta giorni dalla notificazione o dalla comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, riservata ogni pronuncia in rito, in merito e sulle spese, ordina al Sindaco del Comune di Catania o al dirigente da lui delegato di adempiere a quanto indicato in motivazione con le modalità e nei termini ivi specificati.

Manda alla Segreteria di comunicare la presente ordinanza.

Rinvia per il prosieguo all’udienza pubblica del 3 novembre 2010.

Ordina che la presente ordinanza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo, dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio dell’8 giugno 2010, con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Paolo D’Angelo, Guido Salemi, Filippo Salvia, Pietro Ciani, estensore, componenti.

Depositata in segreteria il 2 luglio 2010.

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.