Autore: Admin

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 24 del 16-6-2010

Sentenza

nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’art. 107-bis, commi
6 e 7, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 agosto
1997, n. 13 (Legge urbanistica provinciale), promosso dal Tribunale
regionale di giustizia amministrativa per il Trentino-Alto
Adige/Südtirol, sezione autonoma di Bolzano, con ordinanza del 29
ottobre 2008, iscritta al numero 74 del registro ordinanze 2009 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, 1ª serie
speciale, dell’anno 2009.
Visti l’atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano
e quello, fuori termine, del Comune di Naz Sciaves;
Udito nell’udienza pubblica del 25 maggio 2010 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la
Provincia autonoma di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. – Con ordinanza del 29 ottobre 2008, il Tribunale regionale di
giustizia amministrativa per il Trentino-Alto Adige/Südtirol, sezione
autonoma di Bolzano, ha sollevato questioni di legittimita’
costituzionale dell’art. 107-bis, commi 6 e 7, della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13 (Legge
urbanistica provinciale), per violazione degli artt. 3, 24, 102, 113
e 117, terzo comma, della Costituzione e degli artt. 4 e 8 del d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige).
1.1. – In punto di fatto, il Tribunale regionale di giustizia
amministrativa riferisce di aver accertato in un precedente giudizio,
su ricorso di E.B. e di M.L., l’illegittimita’ di una modifica al
piano urbanistico del Comune di Naz Sciaves, consistente nella
previsione di una zona di completamento su un’area di proprieta’
della controinteressata E.K., e la conseguente invalidita’ della
concessione edilizia n. 33 del 2001 rilasciata per la costruzione di
una casa monofamiliare su tale area (sentenza 19 dicembre 2001, n.
366, del Tribunale regionale rimettente, confermata dal Consiglio di
Stato, sez. IV, decisione 12 giugno 2007, n. 3106).
Il medesimo Tribunale aggiunge di aver annullato, con la sentenza
24 novembre 2003, n. 474 (confermata dal Consiglio di Stato, sez. IV,
decisione 19 dicembre 2007, n. 3302), anche la concessione edilizia
n. 40 del 2002, rilasciata dal Comune di Naz Sciaves in forza del
combinato disposto degli artt. 85 e 107, comma 23, della legge prov.
n. 13 del 1997. Con la citata concessione edilizia del 2002 si
sarebbe tentato di legittimare la costruzione gia’ eseguita (ma
divenuta illegittima per effetto della sentenza n. 366 del 2001 sopra
richiamata), mediante «un intervento di sanatoria consistente nel
conferire un nuovo titolo sostanziale (essendo venuta meno la zona di
completamento) al fabbricato (tramite la trasformazione, con
spostamento, di cubatura rurale)».
Infine, con la sentenza 12 ottobre 2005, n. 338 (confermata dal
Consiglio di Stato, sez. IV, decisione 12 giugno 2007, n. 3107), il
Tribunale regionale di giustizia amministrativa ha annullato la
concessione edilizia n. 42 del 2004, avente ad oggetto il rilevamento
dell’esistente, rilasciata a norma dell’art. 88 della legge prov. n.
13 del 1997, come modificato nel frattempo dall’art. 32, comma 15,
della legge della Provincia di Bolzano 8 aprile 2004, n. 1
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l’anno
finanziario 2004 e per il triennio 2004-2006 e norme legislative
collegate – legge finanziaria 2004).
La sentenza da ultimo richiamata ha dichiarato l’illegittimita’
della sanatoria per due ordini di motivi: a) in primo luogo, perche’
l’illegittimita’ della concessione edilizia non sarebbe derivata da
vizi di procedura, ma da vizi di sostanza, non rimovibili tramite il
pagamento della sanzione pecuniaria a norma dell’art. 88 della legge
prov. n. 13 del 1997; b) in secondo luogo, in quanto contrastante con
il comma 1-bis del richiamato art. 88, nel testo in allora vigente,
che vietava l’emissione della concessione edilizia in sanatoria sulle
aree soggette al vincolo di inedificabilita’ (anche relativa) di cui
all’art. 27 della legge della Provincia di Bolzano 21 gennaio 1987,
n. 4 (Modifiche all’ordinamento urbanistico provinciale).
Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa riferisce
ancora che tutte le indicate sentenze risultano passate in giudicato
e che le due ricorrenti hanno pertanto avviato, davanti al medesimo
Tribunale, i giudizi per ottenere la definizione dell’esecuzione e
l’ottemperanza delle sentenze stesse.
Dopo l’inizio della fase esecutiva, la controinteressata E.K.,
proprietaria dell’immobile oggetto della controversia, ha impugnato
l’ingiunzione di demolizione emessa dal Commissario ad acta.
Infine, nelle more del giudizio di ottemperanza e
dell’impugnazione del provvedimento del Commissario ad acta, e’
entrata in vigore la legge della Provincia autonoma di Bolzano 2
luglio 2007, n. 3 (Modifiche della legge provinciale 11 agosto 1997,
n. 13, recante «legge urbanistica provinciale»), che, con l’art. 23,
ha aggiunto i due commi (6 e 7), oggetto dell’odierno giudizio di
legittimita’ costituzionale, all’art. 107-bis della legge prov. n. 13
del 1997.
I censurati commi 6 e 7 stabiliscono: «6. Al comma 1
dell’articolo 88 la dizione: "In caso di annullamento della
concessione edilizia e qualora non sia possibile la rimozione dei
vizi delle procedure amministrative" si interpreta nel senso che
l’annullamento della concessione edilizia puo’ essere dipeso anche da
vizi sostanziali che non possono essere rimossi. 7. Al comma 1-bis
dell’articolo 88 la dizione: "area soggetta al vincolo di
inedificabilita’ e menzionata dall’articolo 27 della legge
provinciale 21 gennaio 1987, n. 4" si interpreta nel senso che si
tratta di un’area gravata dai vincoli di cui ai commi 1, lettere a),
b) e c), e 3 dell’articolo 27 della legge provinciale 21 gennaio
1987, n. 4».
In applicazione delle norme appena citate, l’Assessore
all’urbanistica del Comune di Naz Sciaves ha rilasciato una nuova
concessione edilizia in sanatoria, anch’essa impugnata dalle
ricorrenti E.B. e M.L. e che costituisce oggetto del quarto ricorso
di cui e’ investito l’odierno rimettente.
1.2. – Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa, dopo
aver riassunto i motivi di impugnazione dei quattro ricorsi e aver
disposto la riunione dei relativi procedimenti, ha ritenuto rilevante
e non manifestamente infondata la questione di legittimita’
costituzionale dell’art. 107-bis, commi 6 e 7, della legge prov. n.
13 del 1997, come modificato dall’art. 23 della legge prov. n. 3 del
2007, prospettata dalle ricorrenti E.B. e M.L.
A tal proposito, il rimettente sottolinea come l’art. 88, comma
1, della legge prov. n. 13 del 1997 limiti la produzione degli
effetti della concessione in sanatoria, prevista dall’art. 85 della
medesima legge provinciale, ai casi di annullamento della concessione
edilizia «qualora non sia possibile la rimozione dei vizi delle
procedure amministrative». Sarebbero invece esclusi i casi di
annullamento per vizi sostanziali ovvero riguardo a costruzioni
realizzate in zone sottoposte a vincoli di inedificabilita’ assoluta
o relativa.
Diversamente, le censurate norme di interpretazione autentica del
suddetto art. 88 ammettono la sanatoria quando l’annullamento di una
concessione edilizia sia dipeso «anche da vizi sostanziali che non
possono essere rimossi».
In merito, il Tribunale rimettente osserva che la Corte
costituzionale ha ammesso la possibilita’ per il legislatore
regionale (e per quello delle Province autonome) di emanare norme con
efficacia retroattiva, sia interpretative sia innovative, «purche’ la
retroattivita’ trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri valori e
interessi costituzionalmente protetti» (sentenza n. 376 del 2004).
1.3. – In riferimento al caso di specie, il giudice a quo
evidenzia come, con le norme interpretative censurate, sia stato
attribuito al citato art. 88 un significato diverso da quello
desumibile dal dato letterale e dall’interpretazione sistematica
della disciplina, vigente nella Provincia autonoma di Bolzano, in
materia di «governo del territorio» (art. 117, terzo comma, Cost.).
D’altra parte, l’asserita interpretazione autentica non troverebbe
fondamento neanche nella normativa statale in materia (art. 38 del
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 – Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia).
Le norme censurate, inoltre, incidendo illegittimamente su un
contenzioso pendente, violerebbero «le attribuzioni costituzionali
dell’autorita’ giudiziaria cui spetta la tutela dei diritti» (artt.
102 e 113 Cost.).
Sarebbero del pari violati gli artt. 3 e 24 Cost., in quanto le
norme denunciate vanificherebbero in parte «i risultati
dell’attivita’ giudiziaria svolta, sulla cui definitivita’ i
ricorrenti potevano fare ragionevole affidamento». Il rimettente,
dopo aver richiamato alcune pronunzie della Corte costituzionale,
sottolinea come i censurati commi 6 e 7 dell’art. 107-bis,
«travolgendo provvedimenti giurisdizionali definitivi e incidendo sui
regolamenti dei rapporti in essi consacrati», finiscano «per avere la
stessa efficacia di norme retroattive e per incontrare i medesimi
limiti costituzionali» (e’ citata in proposito la sentenza n. 364 del
2007).
1.4. – Da ultimo, il Tribunale regionale di giustizia
amministrativa rileva che lo stesso giorno della trattazione nel
merito della causa in oggetto e’ entrata in vigore la legge della
Provincia autonoma di Bolzano 10 giugno 2008, n. 4 (Modifiche di
leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni), la quale,
all’art. 9, modifica l’art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997 ed,
all’art. 48, dispone l’abrogazione dei censurati commi 6 e 7
dell’art. 107-bis della legge prov. n. 13 del 1997.
Secondo il rimettente, la prospettata violazione dei parametri
costituzionali anzidetti non verrebbe meno a seguito di siffatta
modifica. In particolare, il comma 1-bis dell’art. 88, nel testo
attualmente vigente, stabilisce: «Il pagamento della sanzione
pecuniaria e’ ammesso anche quando l’annullamento della concessione
edilizia sia dipeso da vizi sostanziali. Il pagamento della sanzione
pecuniaria non e’ ammesso qualora la costruzione insista su un’area
gravata dai vincoli di cui ai commi 1, lettere a), b) e c) e 3
dell’articolo 27 della legge provinciale 21 gennaio 1987, n. 4. La
norma di cui al comma 1 non trova applicazione in caso di condanna
penale, passata in giudicato, della persona responsabile del rilascio
della concessione edilizia. L’applicazione del comma 1 e’ sospesa per
la durata delle indagini preliminari e del procedimento penale».
Il giudice a quo conclude osservando che spettera’ alla Corte
costituzionale valutare se l’art. 88, come modificato, «debba subire
la stessa sorte» delle norme di interpretazione autentica di cui
all’art. 107-bis, commi 6 e 7, della legge prov. n. 13 del 1997,
«contenendo ambedue le norme gli stessi disposti».
2. – Nel giudizio si e’ costituita la Provincia autonoma di
Bolzano, eccependo l’inammissibilita’ e deducendo comunque
l’infondatezza delle censure.
2.1. – La difesa provinciale, dopo aver descritto le vicende
processuali che hanno portato all’instaurazione dell’odierno giudizio
di legittimita’ costituzionale, rileva l’inammissibilita’ delle
questioni sollevate sotto diversi profili.
2.1.1. – Innanzitutto, e’ eccepita l’inammissibilita’ per la
mancata motivazione della rilevanza della questione, anche con
riguardo alla descrizione della fattispecie oggetto del giudizio a
quo.
In particolare, e’ rilevata l’assenza di «indicazioni chiare in
merito a quale dei vari testi normativi che si sono succeduti nel
tempo disciplini le fattispecie sottoposte» all’esame del Tribunale
rimettente. Al riguardo, la difesa provinciale si sofferma sulle
modifiche operate dalla legge prov. n. 4 del 2008 e sottolinea come
risulti insufficiente l’affermazione del giudice a quo secondo cui
spetta alla Corte costituzionale valutare se l’art. 88 della legge
prov. n. 13 del 1997, come modificato, debba subire la stessa sorte
delle norme di interpretazione autentica.
2.1.2. – In secondo luogo, la Provincia autonoma di Bolzano
eccepisce la manifesta inammissibilita’ delle questioni per difetto
del requisito della rilevanza, derivante dalla «estraneita’ della
norma denunciata all’area decisionale del giudice rimettente» (e’
richiamata l’ordinanza della Corte costituzionale n. 447 del 2005).
In proposito, la difesa provinciale evidenzia come la legge prov.
n. 3 del 2007 – che ha introdotto i commi 6 e 7 nell’art. 107-bis
della legge prov. n. 13 del 1997 – non abbia apportato alcuna
modifica sostanziale al corpo della stessa legge prov. n. 13 del
1997, «limitandosi ad un intervento di natura meramente
chiarificatrice, privo di qualsivoglia portata innovativa». La
discontinuita’ rispetto al dettato originario della legge urbanistica
provinciale sarebbe, piuttosto, derivata dalla legge della Provincia
autonoma di Bolzano 31 marzo 2003, n. 5 (Urbanistica), la quale «ha
provveduto ad eliminare la sanzione ripristinatoria […] mantenendo
la sola sanzione pecuniaria per tutti i casi di annullamento di
concessioni edilizie, a prescindere dalla tipologia dell’annullamento
medesimo (giurisdizionale o in autotutela) e dai motivi che
sorreggevano (formali o sostanziali, propri o derivati)».
Sul punto, la Provincia ribadisce che la legge prov. n. 3 del
2007 si e’ limitata a chiarire «la portata di una disposizione che si
prestava, per il suo dato letterale, a interpretazioni distorte e
avallava prassi amministrative non corrette in quanto inclini a
riconoscere le sole violazioni formali come suscettibili di
riparazione con la sanzione pecuniaria».
Di conseguenza – aggiunge la difesa provinciale – quand’anche
dovesse essere dichiarata l’illegittimita’ costituzionale della norma
censurata, tale pronunzia non potrebbe avere alcuna influenza sui
provvedimenti assunti dal Comune di Naz Sciaves, in quanto questi
continuerebbero a trovare il proprio fondamento giuridico nell’art.
88 della legge prov. n. 13 del 1997, «il cui tenore testuale ed il
cui significato rimarrebbero immutati anche a seguito della eventuale
eliminazione dall’ordinamento dell’interpretazione autentica».
2.1.3. – La Provincia autonoma di Bolzano individua un terzo
profilo di inammissibilita’ delle questioni sollevate nell’erronea
individuazione della norma applicabile in giudizio, che non sarebbe
soltanto l’art. 107-bis della legge prov. n. 13 del 1997 ma anche, e
soprattutto, l’art. 88 della medesima legge.
2.1.4. – Infine, l’esame del merito delle questioni sollevate
sarebbe ulteriormente precluso dal mancato esperimento, da parte del
giudice a quo, del tentativo di individuare un’interpretazione della
disposizione censurata che la renda conforme alla Costituzione. Da
cio’ discenderebbe la manifesta inammissibilita’ delle questioni di
legittimita’ costituzionale prospettate.
2.2. – Nel merito, la difesa provinciale contesta le affermazioni
del rimettente secondo cui le censurate norme di interpretazione
autentica avrebbero dato alle disposizioni di cui all’art. 88 un
significato diverso da quello letterale e da quello desumibile
dall’interpretazione sistematica della disciplina in materia.
2.2.1. – Al contrario, la Provincia autonoma di Bolzano sostiene
che l’interpretazione autentica operata con le norme denunciate sia
«pienamente aderente alla finalita’ intrinseca dell’istituto della
sanatoria, configurata esattamente sin dall’origine come rimedio per
le fattispecie non emendabili con un rinnovato rilascio della
concessione edilizia, quindi necessariamente diverse dalle
fattispecie di vizi meramente formali, in cui ovviamente tale tipo di
emenda sarebbe stata agevolmente realizzabile».
In proposito, la difesa dell’ente territoriale ricostruisce il
contesto in cui sono state approvate le norme censurate, precisando
che il legislatore provinciale, gia’ da tempo, si era posto il
problema di una ridefinizione della disciplina degli abusi edilizi
dipendenti dall’annullamento di concessioni edilizie, nei casi in cui
non fosse stato possibile procedere alla rimozione dei vizi delle
procedure amministrative. In particolare, il problema riguardava i
vizi non meramente formali, che, in quanto tali, non possono essere
rimossi o emendati in sede di rinnovato rilascio del titolo
abilitativo, ovvero i vizi di ordine sostanziale alla cui
emendabilita’ non si puo’ pervenire con apposite ripianificazioni.
La fattispecie che avrebbe indotto l’intervento chiarificatore
del legislatore provinciale sarebbe assai simile a quella da cui trae
origine il presente giudizio in via incidentale: anche in quel caso,
precisa la Provincia, si sarebbe trattato di una concessione edilizia
annullata per vizi non propri, bensi’ derivati dall’annullamento in
sede giurisdizionale di una variante urbanistica che era in contrasto
con la normativa provinciale in materia. In sostanza, la concessione
edilizia annullata era esente da vizi propri e, al contempo, non era
emendabile dai vizi che ne avevano determinato la caducazione.
Pertanto, le norme censurate avrebbero il merito di aver chiarito
che la sanzione pecuniaria e’ applicabile in tutti i casi di
annullamento di concessioni edilizie per vizi non emendabili (formali
o sostanziali, propri del titolo abilitativo o derivati), a
prescindere dalla loro natura. Al contempo, il comma 7 dell’art.
107-bis della legge prov. n. 13 del 1997 avrebbe chiarito che la
dizione «area soggetta al vincolo di inedificabilita’ e menzionata
dall’articolo 27 della legge provinciale 21 gennaio 1987, n. 4» deve
intendersi riferita ai vincoli di cui ai commi 1, lettere a), b) e
c), e 3 dell’art. 27 appena citato.
Le norme denunciate, dunque, non avrebbero portata innovativa
sostanziale, essendosi limitate ad esplicitare il significato gia’
insito nelle relative disposizioni, e sarebbero anzi perfettamente in
linea con la ratio dell’art. 88, comma 1, della legge prov. n. 13 del
1997 e con la finalita’ dell’istituto della sanatoria in generale. Al
riguardo, la difesa provinciale ribadisce come si debba trattare
necessariamente di vizi di carattere sostanziale, in quanto questi
sono «i soli a non poter trovare riparo e rimedio nel rilascio di un
nuovo titolo edilizio rispettoso delle regole di forma e procedura».
Le uniche eccezioni alla regola dell’applicazione di una sanzione
pecuniaria, rispetto alle quali rivive la sanzione del ripristino e
quindi della demolizione, sono rappresentate dai casi in cui le
costruzioni abusive siano realizzate in aree assolutamente
inedificabili, o in cui il responsabile del rilascio della
concessione annullata abbia riportato una condanna penale.
2.2.2. – L’interpretazione autentica operata dalle norme
censurate, oltre ad essere coerente con il dato testuale delle
disposizioni interpretate, sarebbe in linea anche con le disposizioni
statali in materia. In particolare, la Provincia autonoma di Bolzano
ritiene che l’art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001 – la’ dove utilizza
l’espressione «qualora non sia possibile, in base a motivata
valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o
la restituzione in pristino» – non escluda la possibilita’ di
considerare come meritevole di tutela la posizione di chi abbia, in
buona fede, realizzato una costruzione in conformita’ ad un titolo
successivamente annullato per vizi derivati.
Non sarebbe rinvenibile, dunque, alcuna violazione dei principi
generali dell’ordinamento in materia di vigilanza
urbanistico-edilizia e dell’art. 117, terzo comma, Cost. Con
riferimento a quest’ultima norma costituzionale, la difesa
provinciale rileva l’insufficiente motivazione da parte del Tribunale
rimettente e, soprattutto, l’inconferenza del parametro richiamato.
Al riguardo, la medesima difesa osserva come alle Regioni a
statuto speciale ed alle Province autonome sia oggi riconosciuta, in
virtu’ dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), una
competenza legislativa e amministrativa piu’ ampia di quella
contemplata nell’art. 117 Cost. Infatti, l’art. 8 del d.P.R. n. 670
del 1972 prevede, fra le materie di potesta’ piena delle Province
autonome, «urbanistica e piani regolatori» (punto 5), «tutela del
paesaggio» (punto 6), «agricoltura, foreste e Corpo forestale» (punto
21); inoltre l’art. 16 dello stesso d.P.R. stabilisce che «Nelle
materie e nei limiti entro cui la regione o la provincia puo’ emanare
norme legislative, le relative potesta’ amministrative, che in base
all’ordinamento preesistente erano attribuite allo Stato sono
esercitate rispettivamente dalla regione e dalla provincia». Ed
ancora, secondo l’art. 1 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di urbanistica ed opere pubbliche), «Le attribuzioni
dell’amministrazione dello Stato in materia di urbanistica, di
edilizia comunque sovvenzionata, di utilizzazione delle acque
pubbliche, di opere idrauliche, di opere di prevenzione e pronto
soccorso per calamita’ pubbliche, di espropriazione per pubblica
utilita’, di viabilita’, acquedotti e lavori pubblici di interesse
provinciale, esercitate sia direttamente dagli organi centrali e
periferici dello Stato sia per il tramite di enti e di istituti
pubblici a carattere nazionale o sovraprovinciali e quelle gia’
spettanti alla regione Trentino-Alto Adige nelle stesse materie, sono
esercitate per il rispettivo territorio dalle province di Trento e di
Bolzano ai sensi e nei limiti di cui agli articoli 8, 9 e 16 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e con l’osservanza delle norme del
presente decreto».
La Provincia autonoma di Bolzano richiama le proprie competenze
legislative e amministrative in materia per escludere che, nel caso
di specie, possa ravvisarsi una violazione dei «principi
dell’ordinamento giuridico della Repubblica», di cui all’art. 4 del
d.P.R. n. 670 del 1972. Al contempo, ritiene che il preteso obbligo
per un ente locale di applicare la sanzione ripristinatoria, in caso
di annullamento di permessi di costruire inficiati da vizi "derivati"
di natura sostanziale e dunque non emendabili, non costituisca un
principio fondamentale della legislazione statale. La stessa
Provincia ribadisce di essere titolare di una competenza legislativa
primaria in materia di urbanistica e di tutela del paesaggio, con la
conseguenza che l’art. 117, terzo comma, Cost., evocato dal
rimettente, non puo’ trovare applicazione in quanto non prevede forme
di autonomia piu’ ampie rispetto a quelle attribuite alle Province
autonome dalle norme dello Statuto speciale.
2.3. – Quanto alle censure prospettate in relazione agli artt. 3,
24, 102 e 113 Cost., la difesa dell’ente territoriale sottolinea le
contraddizioni in cui sarebbe incorso il rimettente, il quale, per un
verso, avrebbe negato che le norme impugnate possano essere definite
retroattive in senso stretto, e, per altro verso, avrebbe invocato i
medesimi limiti costituzionali operanti per le norme retroattive.
La Provincia contesta, altresi’, l’affermazione del Tribunale
regionale, secondo cui le norme censurate travolgerebbero
provvedimenti giurisdizionali definitivi. Siffatta censura sarebbe
priva di fondamento se riferita alle pronunzie con cui sono state
annullate le concessioni edilizie e gli atti presupposti, che in
nessun modo sarebbero toccati dall’art. 107-bis della legge prov. n.
13 del 1997. Quanto alla decisione con la quale sono stati accolti i
ricorsi per l’esecuzione delle sentenze di annullamento delle
concessioni edilizie, la Provincia osserva come essa sia stata
puntualmente ottemperata tramite l’adozione da parte del Commissario
ad acta di un ordine di demolizione dell’edificio in contestazione.
Semmai, questa pronunzia potrebbe ritenersi superata dai successivi
provvedimenti amministrativi adottati dal Comune di Naz Sciaves.
In sostanza, secondo la difesa provinciale i risultati
dell’attivita’ giudiziaria svolta non sarebbero «in alcun modo
vanificati, ne’ potrebbero esserlo, dalla norma interpretativa
censurata, che semmai si presta – unitamente all’art. 88 [della legge
prov. n. 13 del 1997] – a fornire fondamento giuridico ad ulteriori
provvedimenti amministrativi, diversi da quelli annullati ed autonomi
rispetto a questi».
Infine, la Provincia reputa inconferente il richiamo del
rimettente alla sentenza della Corte costituzionale n. 364 del 2007;
nel caso in questione, infatti, la norma denunciata non determina
affatto l’estinzione dei giudizi pendenti, ne’ incide sull’esito dei
giudizi gia’ conclusi. Eventuali ripercussioni della norma
interpretativa censurata sul contenzioso in atto sarebbero solo «di
natura indiretta, risiedendo nella facolta’ della parte
controinteressata di avvalersi della disciplina urbanistica come
interpretata autenticamente dal legislatore provinciale del 2007 al
fine di ottenere l’applicazione della sola sanzione pecuniaria in
luogo di quella demolitoria».
3. – Nel giudizio si e’ costituito, fuori termine, il Comune di
Naz Sciaves, eccependo l’inammissibilita’ e deducendo comunque
l’infondatezza delle censure.
In via subordinata, la difesa comunale ha chiesto la restituzione
degli atti al giudice rimettente perche’ valuti la perdurante
rilevanza della questione di legittimita’ costituzionale sollevata,
alla luce della normativa sopravvenuta (artt. 9 e 48 della legge
prov. n. 4 del 2008).
4. – In prossimita’ dell’udienza pubblica, la Provincia autonoma
di Bolzano ha depositato una memoria nella quale ha ribadito quanto
gia’ affermato nell’atto di costituzione.

Considerato in diritto

1. – Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa per il
Trentino-Alto Adige/Südtirol, sezione autonoma di Bolzano, ha
sollevato questioni di legittimita’ costituzionale dell’art. 107-bis,
commi 6 e 7, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11
agosto 1997, n. 13 (Legge urbanistica provinciale), per violazione
degli artt. 3, 24, 102, 113 e 117, terzo comma, della Costituzione e
degli artt. 4 e 8 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige).
2. – Preliminarmente, deve essere dichiarata l’inammissibilita’
dell’intervento in giudizio del Comune di Naz Sciaves.
Il suddetto atto di intervento e’ stato depositato il 6 maggio
2009 e quindi oltre il termine di venti giorni dalla pubblicazione
dell’ordinanza nella Gazzetta Ufficiale (avvenuta il 18 marzo 2009),
previsto dall’art. 3 delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale. Tale termine, alla stregua della
consolidata giurisprudenza di questa Corte (fra le piu’ recenti,
ordinanze n. 11 del 2010 e n. 100 del 2009), deve intendersi
stabilito a pena di decadenza, con la conseguenza che l’atto di
intervento in giudizio del Comune di Naz Sciaves e’ inammissibile.
3. – Prima di esaminare le eccezioni di inammissibilita’
sollevate dalla difesa provinciale e’ necessario ricostruire
l’evoluzione della normativa in materia.
Ai sensi dell’art. 8 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) le Province autonome
di Trento e di Bolzano sono titolari di potesta’ legislativa primaria
in materia di «urbanistica» (punto 5), oltre che di «tutela del
paesaggio» (punto 6).
Con la legge prov. n. 13 del 1997 la Provincia autonoma di
Bolzano si e’ dotata di una nuova legge urbanistica provinciale, il
cui art. 88, nella sua formulazione originaria, stabiliva che, in
caso di annullamento della concessione, qualora non fosse possibile
la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la
restituzione in pristino, il sindaco applicasse una sanzione
pecuniaria, la cui integrale corresponsione valeva a produrre i
medesimi effetti della concessione edilizia in sanatoria.
Tale disposizione e’ stata modificata dall’art. 32, commi 14 e
15, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 8 aprile 2004, n.
1 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per
l’anno finanziario 2004 e per il triennio 2004-2006 e norme
legislative collegate – legge finanziaria 2004).
In particolare, il comma 14 ha sostituito il comma 1 dell’art. 88
della legge prov. n. 13 del 1997, ammettendo il pagamento della
sanzione pecuniaria, e quindi la concessione in sanatoria, soltanto
qualora non sia possibile la rimozione dei vizi delle procedure
amministrative, ed eliminando l’alternativa costituita
dall’impossibilita’ di restituzione in pristino.
Il comma 15 dell’art. 32 della legge prov. n. 1 del 2004 ha
invece introdotto, nel testo dell’art. 88 della legge prov. n. 13 del
1997, il comma 1-bis, che, nella formulazione originaria, escludeva
il pagamento della sanzione pecuniaria – e quindi l’effetto di
concessione in sanatoria da cio’ derivante – nell’ipotesi che la
costruzione insistesse su un’area soggetta a vincolo di
inedificabilita’ e menzionata dall’art. 27 della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 21 gennaio 1987, n. 4 (Modifiche
all’ordinamento urbanistico provinciale).
L’art. 19, comma 5, della legge della Provincia di Bolzano 2
luglio 2007, n. 3 (Modifiche della legge provinciale 11 agosto 1997,
n. 13, recante «legge urbanistica provinciale») ha nuovamente
sostituito il comma 1 dell’art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997,
mantenendo inalterate le condizioni per il rilascio della concessione
in sanatoria a seguito del pagamento di una sanzione pecuniaria e
limitandosi a modificare solo l’ammontare di quest’ultima.
L’art. 23 della medesima legge prov. n. 3 del 2007 ha invece
introdotto, nel testo dell’art. 107-bis della legge prov. n. 13 del
1997, i commi 6 e 7, oggetto delle odierne questioni di legittimita’
costituzionale.
I citati commi 6 e 7 contenevano norme recanti l’interpretazione
autentica, rispettivamente, dei commi 1 e 1-bis dell’art. 88 della
legge prov. n. 13 del 1997; in particolare, il comma 6 stabiliva che
«Al comma 1 dell’articolo 88 la dizione: "In caso di annullamento
della concessione edilizia e qualora non sia possibile la rimozione
dei vizi delle procedure amministrative" si interpreta nel senso che
l’annullamento della concessione edilizia puo’ essere dipeso anche da
vizi sostanziali che non possono essere rimossi».
Il censurato comma 7, per contro, disponeva che «Al comma 1-bis
dell’articolo 88 la dizione: "area soggetta al vincolo di
inedificabilita’ e menzionata dall’articolo 27 della legge
provinciale 21 gennaio 1987, n. 4" si interpreta nel senso che si
tratta di un’area gravata dai vincoli di cui ai commi 1, lettere a),
b) e c), e 3 dell’articolo 27 della legge provinciale 21 gennaio
1987, n. 4».
Infine, con la legge della Provincia autonoma di Bolzano 10
giugno 2008, n. 4 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e
altre disposizioni) sono stati abrogati i censurati commi 6 e 7
dell’art. 107-bis della legge prov. n. 13 del 1997 ed il comma 1-bis
dell’art. 88 di quest’ultima legge e’ stato cosi’ sostituito: «Il
pagamento della sanzione pecuniaria e’ ammesso anche quando
l’annullamento della concessione edilizia sia dipeso da vizi
sostanziali. Il pagamento della sanzione pecuniaria non e’ ammesso
qualora la costruzione insista su un’area gravata dai vincoli di cui
ai commi 1, lettere a), b) e c) e 3 dell’articolo 27 della legge
provinciale 21 gennaio 1987, n. 4. La norma di cui al comma 1 non
trova applicazione in caso di condanna penale, passata in giudicato,
della persona responsabile del rilascio della concessione edilizia.
L’applicazione del comma 1 e’ sospesa per la durata delle indagini
preliminari e del procedimento penale».
Il rimettente ha censurato i commi 6 e 7 dell’art. 107-bis della
legge urbanistica provinciale, sebbene gli stessi fossero stati
abrogati, gia’ prima del deposito dell’ordinanza di rimessione, dalla
legge prov. n. 4 del 2008.
4. – Sulla base della ricostruzione normativa fin qui operata e’
possibile esaminare le eccezioni di inammissibilita’ sollevate, sotto
diversi profili, dalla difesa provinciale.
4.1. – Innanzitutto, ad avviso della Provincia autonoma di
Bolzano, nell’ordinanza di rimessione mancherebbe un’adeguata
motivazione sulla rilevanza della questione e sarebbe carente la
descrizione della fattispecie oggetto del giudizio a quo.
In particolare, e’ denunciata l’assenza di «indicazioni chiare in
merito a quale dei vari testi normativi che si sono succeduti nel
tempo disciplini le fattispecie sottoposte» all’esame del Tribunale
rimettente. Al riguardo, la difesa provinciale si sofferma
sull’avvenuta abrogazione dei censurati commi 6 e 7 dell’art. 107-bis
ad opera della legge prov. n. 4 del 2008 e sottolinea come risulti
insufficiente l’affermazione del giudice a quo secondo cui spetta
alla Corte costituzionale valutare se l’art. 88 della legge prov. n.
13 del 1997, attualmente vigente, debba subire la stessa sorte delle
norme di interpretazione autentica.
Siffatta eccezione di inammissibilita’ non puo’ essere accolta.
In proposito, si deve notare come il rimettente sia investito,
fra gli altri, del ricorso (n. 79 del 2008) proposto da E.B. e M.L.,
per ottenere l’annullamento dell’ultima concessione in sanatoria,
rilasciata il 17 dicembre 2007, in applicazione delle norme oggetto
dell’odierno giudizio di legittimita’ costituzionale.
Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa e’ quindi
chiamato, nel giudizio a quo, a valutare, tra l’altro, la
legittimita’ di un atto amministrativo – l’ultima concessione in
sanatoria – adottato sulla base delle norme vigenti al momento del
rilascio. In virtu’ del principio tempus regit actum, la legittimita’
degli atti amministrativi va verificata con riguardo alla situazione
di fatto e di diritto esistente al momento della loro adozione.
Pertanto, nello svolgimento del suo sindacato il rimettente non puo’
che fare applicazione delle censurate norme di interpretazione
autentica, vigenti all’epoca in cui l’atto amministrativo e’ stato
adottato e successivamente abrogate dalla legge prov. n. 4 del 2008.
Sulla base di queste considerazioni si deve concludere per il
rigetto dell’eccezione di inammissibilita’ sollevata dalla Provincia
autonoma di Bolzano.
4.2. – In secondo luogo, la Provincia autonoma di Bolzano
eccepisce la manifesta inammissibilita’ delle questioni per difetto
del requisito della rilevanza, derivante dalla «estraneita’ della
norma denunciata all’area decisionale del giudice rimettente» (e’
richiamata l’ordinanza della Corte costituzionale n. 447 del 2005).
In proposito, la difesa provinciale afferma che la legge della
Provincia autonoma di Bolzano 2 luglio 2007, n. 3 (Modifiche della
legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13, recante «legge urbanistica
provinciale») – che ha introdotto i commi 6 e 7 nell’art. 107-bis
della legge prov. n. 13 del 1997 – non ha apportato alcuna modifica
sostanziale al corpo della stessa legge prov. n. 13 del 1997,
«limitandosi ad un intervento di natura meramente chiarificatrice,
privo di qualsivoglia portata innovativa». La discontinuita’ rispetto
al dettato originario della legge urbanistica provinciale sarebbe,
piuttosto, derivata dalla legge della Provincia autonoma di Bolzano
31 marzo 2003, n. 5 (Urbanistica), la quale «ha provveduto ad
eliminare la sanzione ripristinatoria […] mantenendo la sola
sanzione pecuniaria per tutti i casi di annullamento di concessioni
edilizie, a prescindere dalla tipologia dell’annullamento medesimo
(giurisdizionale o in autotutela) e dai motivi che sorreggevano
(formali o sostanziali, propri o derivati)».
Innanzitutto, occorre rilevare come l’eccezione si basi su una
errata ricognizione delle norme citate. Infatti la legge prov. n. 5
del 2003, richiamata dalla resistente, non ha apportato alcuna
modifica all’art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997. Come si e’
visto nel paragrafo 3, quest’ultima disposizione e’ stata, invece,
oggetto di modifica da parte dell’art. 32, commi 14 e 15, della legge
prov. n. 1 del 2004. In particolare, il comma 14 del citato art. 32
ha eliminato l’impossibilita’ della restituzione in pristino tra le
condizioni che consentono di ottenere, in caso di annullamento della
concessione edilizia, la concessione in sanatoria previo pagamento di
una sanzione pecuniaria.
Ad ogni modo, l’eccezione in esame non merita accoglimento.
Infatti la semplice eliminazione del riferimento alla restituzione in
pristino non implica l’estensione della possibilita’ di sanatoria
all’ipotesi di vizi sostanziali, ma significa soltanto che tale
sanatoria e’ subordinata esclusivamente all’impossibilita’ di
rimuovere i vizi delle procedure.
4.3. – La Provincia autonoma di Bolzano individua un ulteriore
profilo di inammissibilita’ delle questioni sollevate nell’errata
indicazione delle norme applicabili in giudizio, che non sarebbero
soltanto l’art. 107-bis, commi 6 e 7, della legge prov. n. 13 del
1997 ma anche e soprattutto l’art. 88 della medesima legge.
Anche questa eccezione di inammissibilita’ non puo’ essere
accolta; in proposito, occorre ribadire che il rimettente ha
sufficientemente illustrato le ragioni per le quali ritiene che
soltanto le norme di interpretazione autentica siano illegittime e
non anche le norme "interpretate" contenute nell’art. 88. D’altronde,
le censure sono focalizzate sul presunto carattere di interpretazione
autentica delle norme di cui ai commi 6 e 7 dell’art. 107-bis della
legge prov. n. 13 del 1997.
4.4. – Infine, secondo la difesa della Provincia autonoma,
l’esame del merito delle questioni sollevate sarebbe precluso dal
mancato esperimento, da parte del giudice a quo, del tentativo di
individuare un’interpretazione della disposizione censurata che la
renda conforme alla Costituzione. Da cio’ discenderebbe la manifesta
inammissibilita’ delle questioni di legittimita’ costituzionale
prospettate.
Neanche quest’ultima eccezione puo’ essere accolta. Occorre
rilevare in proposito che il significato, assegnato dal legislatore
di interpretazione autentica all’art. 88 della legge prov. n. 13 del
1997, non lascia margini di dubbio e dunque non consente
quell’interpretazione conforme a Costituzione cui fa riferimento la
Provincia autonoma di Bolzano.
5. – Nel merito, le questioni sono fondate.
5.1. – Questa Corte ha costantemente affermato che il legislatore
puo’ adottare norme di interpretazione autentica non soltanto in
presenza di incertezze sull’applicazione di una disposizione o di
contrasti giurisprudenziali, ma anche «quando la scelta imposta dalla
legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo
originario, con cio’ vincolando un significato ascrivibile alla norma
anteriore» (sentenza n. 525 del 2000; in senso conforme, ex plurimis,
sentenze n. 374 del 2002, n. 26 del 2003, n. 274 del 2006, n. 234 del
2007, n. 170 del 2008, n. 24 del 2009).
Accanto a tale caratteristica, che vale a qualificare una norma
come effettivamente interpretativa, questa Corte ha individuato una
serie di limiti generali all’efficacia retroattiva delle leggi, «che
attengono alla salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali,
di altri fondamentali valori di civilta’ giuridica posti a tutela dei
destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno
ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza che
ridonda nel divieto di introdurre ingiustificate disparita’ di
trattamento […]; la tutela dell’affidamento legittimamente sorto
nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto […];
la coerenza e la certezza dell’ordinamento giuridico […]; il
rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario» (sentenza n. 397 del 1994).
5.2. – Il confronto tra le disposizioni censurate ed i principi
elaborati dalla giurisprudenza costituzionale – cui s’e’ fatto cenno
nel paragrafo precedente – porta alla conclusione che le stesse non
solo non possono essere ritenute interpretative, nel senso prima
chiarito, ma ledono, con la loro efficacia retroattiva, il canone
generale della ragionevolezza delle norme (art. 3 Cost.),
l’effettivita’ del diritto dei cittadini di agire in giudizio per la
tutela dei propri diritti e interessi legittimi (art. 24, primo
comma, Cost.) e l’integrita’ delle attribuzioni costituzionali
dell’autorita’ giudiziaria (art. 102 Cost.).
6. – Con l’introduzione del comma 6 nell’art. 107-bis della legge
urbanistica provinciale la subordinazione della sanatoria, previo
pagamento della sanzione pecuniaria, all’impossibilita’ di rimuovere
i vizi delle procedure, si estende ai vizi sostanziali, con la
conseguenza che rientrano nella previsione anche le ipotesi di opere
realizzate in base a concessioni dichiarate illegittime per contrasto
con gli strumenti urbanistici vigenti o fondati su variazioni degli
stessi a loro volta dichiarate illegittime e annullate. L’intervento
normativo censurato (e, in particolare, l’introduzione del comma 7
dell’art. 107-bis) ha altresi’ ristretto l’area di inapplicabilita’
dell’art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997 – nel testo modificato
dalla legge prov. n. 1 del 2004 – alle sole ipotesi di
inedificabilita’ assoluta (commi 1, lettere a, b e c, e 3 dell’art.
27 della legge prov. n. 4 del 1987), escludendo quindi i casi di
inedificabilita’ relativa.
Sia il primo che il secondo degli interventi normativi sopra
indicati, nonostante l’autoqualificazione di norme interpretative,
contengono delle vere e proprie innovazioni del testo previgente.
Difatti, l’espressione «vizi delle procedure amministrative» non si
presta ad una molteplicita’ di significati, tale da abbracciare i
«vizi sostanziali», che esprimono invece un concetto ben distinto da
quello di vizi procedurali e non in quest’ultimo potenzialmente
contenuto, con la conseguenza di escludere la sanatoria nelle ipotesi
di violazioni diverse da quelle formali-procedurali. In tal senso e’
la costante giurisprudenza amministrativa, formatasi sull’art. 38 del
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia), a sua volta
riproduttivo dell’art. 11 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme
in materia di controllo dell’attivita’ urbanistico-edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizia) di contenuto
identico all’art. 88 della legge urbanistica provinciale (ex
plurimis, Consiglio di Stato, sez. V, 22 maggio 2006, n. 2960; sez.
V, 26 maggio 2003, n. 2849; sez. IV, 14 dicembre 2002, n. 7001).
Di contenuto innovativo e’ anche la seconda norma censurata dal
rimettente, in quanto la disposizione "interpretata" operava un
rinvio incondizionato all’intero art. 27 della legge prov. n. 4 del
1987 e non conteneva alcun elemento dal quale si potesse dedurre la
possibilita’ che il rinvio si riferisse solo ad una parte di esso. La
rilevante conseguenza di tale restringimento e’ che la sanatoria
viene esclusa solo nei casi di costruzioni sorte in aree gravate da
vincoli di inedificabilita’ assoluta e non anche in tutti i casi
contemplati dalla stessa norma di rinvio.
In definitiva, con le suddette norme «interpretative», il
legislatore provinciale ha realizzato, con efficacia retroattiva,
rilevanti modifiche dell’ordinamento urbanistico, incidendo in modo
irragionevole sul «legittimo affidamento nella sicurezza giuridica,
che costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto»
(sentenza n. 236 del 2009).
7. – Nel caso da cui promana la questione oggetto del presente
giudizio, la corrente e indiscussa interpretazione dell’art. 88 della
legge prov. n. 13 del 1997 (del tutto conforme, come si e’ visto,
alla corrispondente normativa statale) aveva dato origine a plurime
pronunce definitive dei giudici amministrativi, di annullamento, per
vizi sostanziali, della prima concessione edilizia e delle successive
concessioni in sanatoria. Mentre erano pendenti sia i ricorsi
relativi alle istanze di esecuzione di tali pronunce, sia il ricorso
avverso l’ingiunzione di demolizione emessa dal Commissario ad acta,
sono entrate in vigore le censurate norme di interpretazione
autentica, sulla cui base e’ stata rilasciata un’ulteriore
concessione in sanatoria, anch’essa impugnata dalle medesime
ricorrenti nei precedenti giudizi conclusisi con decisioni di
annullamento.
Si deve rilevare che tali norme «interpretative» hanno frustrato
le legittime aspettative di soggetti che, basandosi sulla
legislazione vigente, mai oggetto di dubbi interpretativi e di per
se’ chiara e univoca, avevano chiesto e ottenuto dai giudici
amministrativi, sia in primo grado sia in appello, la tutela delle
proprie situazioni giuridiche, lese dagli atti illegittimi annullati.
E’ irragionevole che il legislatore provinciale sia intervenuto per
rendere retroattivamente legittimo cio’ che era illegittimo, senza
che fosse necessario risolvere oscillazioni giurisprudenziali e senza
che il testo delle norme «interpretate» offrisse alcun appiglio
semantico nel senso delle rilevanti modifiche introdotte. Con cio’
facendo, non solo si e’ leso l’affidamento dei consociati nella
stabilita’ della disciplina giuridica delle fattispecie, che viene
sconvolta dall’ingresso inopinato e immotivato di norme retroattive
che alterano rapporti pregressi, ma si rende inutile e privo di
effettivita’ il diritto dei cittadini di adire i giudici per ottenere
la tutela delle proprie situazioni giuridiche soggettive.
A tale lesione di diritti fondamentali dei cittadini si aggiunge
la violazione dell’art. 102 Cost., perche’ le norme censurate
incidono negativamente sulle attribuzioni costituzionali
dell’autorita’ giudiziaria, travolgendo gli effetti di pronunce
divenute irrevocabili e definendo sostanzialmente, con atto
legislativo, l’esito di giudizi in corso.
8. – La presente sentenza non incide sulla legge prov. n. 4 del
2008, che ha abrogato le norme interpretative censurate,
sostituendole con altre di contenuto identico, ma operanti per
l’avvenire, in quanto non applicabili nel giudizio principale, nel
quale si controverte su atti disciplinati dalle suddette norme
interpretative, vigenti al momento in cui furono emanati.
9. – Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal
rimettente.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara inammissibile l’intervento in giudizio del Comune di Naz
Sciaves;
Dichiara l’illegittimita’ costituzionale dei commi 6 e 7
dell’art. 107-bis della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11
agosto 1997, n. 13 (Legge urbanistica provinciale).
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2010.

Il Presidente: Amirante

Il redattore: Silvestri

Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria l’11 giugno 2010.

Il cancelliere: Melatti

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 24 del 16-6-2010

Sentenza

nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’art. 17, comma 23,
lettera e), del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti
anticrisi, nonche’ proroga di termini), convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nella parte in cui
aggiunge all’art. 71 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita’, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133, i commi 5-bis e 5-ter, promosso con ricorso
della Regione Toscana notificato il 2 ottobre 2009, depositato in
cancelleria l’8 ottobre 2009 ed iscritto al n. 84 del registro
ricorsi 2009.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell’udienza pubblica del 28 aprile 2010 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Uditi l’avvocato Lucia Bora per la Regione Toscana e l’avvocato
dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 2 ottobre 2009 e depositato il
successivo 8 ottobre, la Regione Toscana ha promosso, tra le altre,
la questione di legittimita’ costituzionale – in riferimento agli
artt. 117 e 119 della Costituzione – dell’art. 17, comma 23, lettera
e), del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi,
nonche’ proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla
legge 3 agosto 2009, n. 102, nella parte in cui aggiunge all’art. 71
del d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitivita’, la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, i seguente commi:
«5-bis. Gli accertamenti medico-legali sui dipendenti assenti dal
servizio per malattia effettuati dalle aziende sanitarie locali su
richiesta delle Amministrazioni pubbliche interessate rientrano nei
compiti istituzionali del Servizio sanitario nazionale;
conseguentemente i relativi oneri restano comunque a carico delle
aziende sanitarie locali», e «5-ter. A decorrere dall’anno 2010 in
sede di riparto delle risorse per il finanziamento del Servizio
sanitario nazionale e’ individuata una quota di finanziamento
destinata agli scopi di cui al comma 5-bis, ripartita fra le regioni
tenendo conto del numero dei dipendenti pubblici presenti nei
rispettivi territori; gli accertamenti di cui al medesimo comma 5-bis
sono effettuati nei limiti delle ordinarie risorse disponibili a tale
scopo».
2. – Osserva la ricorrente che le disposizioni impugnate, cosi
come formulate, obbligano le Regioni a sostenere, per il tramite del
fondo sanitario, l’onere delle visite fiscali ai dipendenti assenti
dal servizio per malattia. Infatti, se e’ vero che gli accertamenti
medico-legali effettuati dalle Aziende sanitarie rientrano nei
compiti istituzionali del Servizio Sanitario, cio’ non comporta la
conseguenza che le relative prestazioni siano effettuate a titolo
gratuito.
La Regione Toscana ricorda che, nell’esercizio delle proprie
competenze in materia di tutela della salute ed organizzazione del
servizio sanitario regionale, nel 2005 ha emanato una delibera di
Giunta (n. 622 del 6 giugno 2005) in base alla quale le visite
fiscali richieste dai datori di lavoro pubblici per i propri
dipendenti assenti per malattia venivano poste a carico
dell’amministrazione richiedente, trattandosi di certificazioni
mediche da effettuare non nell’interesse del lavoratore, ma del
datore di lavoro per accertare la legittimita’ dell’assenza del
dipendente.
Tale delibera, prosegue la ricorrente, e’ stata oggetto di
impugnazione dall’Amministrazione statale sulla base del presupposto
che per il datore di lavoro «pubblica amministrazione» il servizio di
visita fiscale fosse gratuito in quanto prestazione rientrante nei
livelli essenziali di assistenza (LEA) dovuti al lavoratore. Il
Tribunale amministrativo della Regione Toscana (sentenze n. 43531 del
2004 e n. 60381 del 2006) e il Consiglio di Stato poi (Sez. V, n.
5690 del 2008) hanno riconosciuto la legittimita’ dell’operato della
Regione, rilevando che le suddette visite «si sostanziano in un
momento procedimentale tecnico volto a tutelare un interesse
specifico dell’Amministrazione istante ed il loro espletamento non
risponde, quindi, all’interesse diffuso della salute collettiva.
Pertanto la visita fiscale disposta nell’interesse
dell’Amministrazione non integra un L.E.A.». Lo stesso principio,
peraltro, e’ stato affermato anche dalla Corte di cassazione con la
sentenza della Sez. I, n. 13992, del 28 maggio 2008.
A parere della ricorrente, la norma impugnata vanificherebbe la
legittima scelta organizzativa regionale: imponendo la gratuita’
delle visite fiscali, il relativo onere verrebbe a ricadere sulle
aziende sanitarie e, quindi, sul fondo sanitario regionale.
Le norme impugnate, dunque, sarebbero lesive delle attribuzioni
regionali di cui all’art. 117 Cost, in materia di tutela della salute
e di organizzazione del servizio sanitario. Infatti, l’attivita’ di
controllo medico-legale sulle condizioni di salute dei lavoratori
dipendenti, al fine di accertare, su richiesta del datore di lavoro,
la legittimita’ dell’assenza dal lavoro, pur rientrando nelle
competenze delle ASL, non costituisce prestazione di cura e
prevenzione e, pertanto, non risponde ai fini di tutela della salute
collettiva garantiti dalla legge 23 dicembre 1978, n. 833
(Istituzione del servizio sanitario nazionale). Non sarebbe, quindi,
precluso alle Regioni richiedere il pagamento delle prestazioni
secondo una tariffa determinata.
Il finanziamento sanitario, prosegue la ricorrente, e’, infatti,
finalizzato al soddisfacimento dei LEA, determinati sulla base di
accordi Stato-Regioni e deve essere utilizzato per far fronte alle
prestazioni dirette alla tutela della salute. Cio’ sarebbe
ulteriormente dimostrato, secondo la Regione Toscana, dal d.P.C.m. 29
novembre 2001 (Definizione dei livelli essenziali di assistenza) e
dalle sue successive modificazioni (d.P.C.m. 28 novembre 2003 e
d.P.C.m. 21 aprile 2008) che escludono totalmente dai LEA le
prestazioni rappresentate da «certificazioni mediche, comprese le
prestazioni diagnostiche necessarie per il loro rilascio, non
rispondenti ai fini della tutela della salute collettiva, anche
quando richieste da disposizioni di legge».
La Regione Toscana evidenzia anche che «le norme impugnate
individuano la quota necessaria a finanziare gli accertamenti
medico-legali in riferimento all’espletamento delle visite fiscali,
quale parte del Fondo Sanitario e non come fondo aggiuntivo da
destinare agli scopi di cui sopra, pertanto la prestazione richiesta
si configura come un L.E.A., per la cui definizione risulta
necessario l’accordo in conferenza Stato-Regione (secondo quanto la
Corte Costituzionale, con le sentenze n. 134 del 2006 e n. 88 del
2003, ha ritenuto costituzionalmente necessitato)».
Le disposizioni impugnate oltre a ledere la competenza
legislativa regionale in materia di tutela della salute di cui
all’art. 117, terzo comma, Cost. si porrebbero in contrasto anche con
l’art. 119 Cost. in quanto la Regione, per garantire invariato il
livello di assistenza sanitaria, si troverebbe nella condizione di
dover integrare il fondo sanitario regionale con proprie risorse
finanziarie.
In altri termini, il legislatore statale, con le disposizioni
oggetto di impugnativa, impone di utilizzare il finanziamento
sanitario per prestazioni del tutto estranee alla finalita’ del
finanziamento stesso, riducendo le risorse per i LEA, che restano
cosi’ a carico delle Regioni.
3. – In data 10 novembre 2009 si e’ costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri concludendo per la declaratoria di
infondatezza del ricorso.
La parte resistente precisa che fin dall’anno 1988 i fondi per
gli accertamenti medico-legali sono stati trasferiti dagli stati di
previsione dei singoli Ministeri al Fondo Sanitario Nazionale, come
evidenziato nella relazione del 16 maggio 2004 del Tavolo di
monitoraggio dei livelli essenziali di assistenza sanitaria istituito
presso la Segreteria della Conferenza permanente per i rapporti fra
lo Stato, le Regioni e le Province autonome.
Pertanto, le norme oggetto di impugnazione, nel prevedere che gli
accertamenti medico-legali rientrano nei compiti istituzionali del
servizio sanitario nazionale, non dispongono un incremento del
livello del finanziamento del servizio sanitario nazionale stesso, in
quanto il fondo sanitario nazionale gia’ ingloba le risorse destinate
a tale scopo.
La disposizione impugnata si limita a prevedere che sia
individuata, all’interno del Fondo Sanitario Nazionale, la quota
complessiva di risorse che consente la copertura degli oneri connessi
all’espletamento delle visite fiscali e che sia ripartita tra le
Regioni sulla base del numero di dipendenti pubblici presenti nelle
Regioni medesime.
Qualora la spesa effettiva per gli accertamenti medico-legali
risulti inferiore alla quota individuata in sede di riparto, le
Regioni potranno utilizzare le restanti risorse per altre finalita’
sanitarie. L’individuazione di tale quota, pertanto, non si
configurerebbe come un vincolo di bilancio, ma come un’indicazione
per la programmazione regionale.
L’Avvocatura dello Stato sottolinea, infine, che l’ammontare
delle predette risorse sara’ definito congiuntamente con le Regioni,
perche’ sul riparto del fondo sanitario nazionale e’ prevista
l’adozione dell’intesa nella Conferenza Stato-Regioni.
4. – Con memoria illustrativa depositata in data 7 aprile 2010 la
difesa del Presidente del Consiglio ha ribadito le argomentazioni
esposte nell’atto di costituzione, insistendo nella richiesta di
rigetto del ricorso.

Considerato in diritto

1. – La Regione Toscana ha promosso, tra le altre, la questione
di legittimita’ costituzionale – per violazione degli artt. 117 e 119
della Costituzione – dell’art. 17, comma 23, lettera e), del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche’
proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3
agosto 2009, n. 102, nella parte in cui aggiunge all’art. 71 del d.l.
25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitivita’, la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, i seguenti commi:
«5-bis. Gli accertamenti medico-legali sui dipendenti assenti dal
servizio per malattia effettuati dalle aziende sanitarie locali su
richiesta delle Amministrazioni pubbliche interessate rientrano nei
compiti istituzionali del Servizio sanitario nazionale;
conseguentemente i relativi oneri restano comunque a carico delle
aziende sanitarie locali», e «5-ter. A decorrere dall’anno 2010 in
sede di riparto delle risorse per il finanziamento del Servizio
sanitario nazionale e’ individuata una quota di finanziamento
destinata agli scopi di cui al comma 5-bis, ripartita fra le regioni
tenendo conto del numero dei dipendenti pubblici presenti nei
rispettivi territori; gli accertamenti di cui al medesimo comma 5-bis
sono effettuati nei limiti delle ordinarie risorse disponibili a tale
scopo».
2. – In particolare, secondo la ricorrente, sarebbe violata la
competenza legislativa concorrente della Regione in materia di tutela
della salute e di organizzazione del servizio sanitario di cui
all’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto le norme impugnate,
imponendo la gratuita’ delle visite fiscali, gravano del relativo
onere le aziende sanitarie e, quindi, il fondo sanitario regionale,
cosi’ vanificando la scelta organizzativa regionale di richiedere il
pagamento delle prestazioni secondo una tariffa determinata.
Infatti, l’attivita’ di controllo medico-legale sulle condizioni
di salute dei lavoratori dipendenti, al fine di accertare, su
richiesta del datore di lavoro, la legittimita’ dell’assenza del
lavoratore, pur rientrando nelle competenze delle ASL, non
costituisce un livello essenziale di assistenza, non essendo una
prestazione di cura e prevenzione e, tanto meno, avendo la finalita’
di tutelare la salute collettiva.
Inoltre, secondo la Regione Toscana, sarebbe lesa anche
l’autonomia finanziaria regionale di cui all’art. 119 Cost. perche’
la Regione, per garantire invariato il livello di assistenza
sanitaria, si troverebbe costretta ad integrare il fondo sanitario
regionale con proprie risorse finanziarie.
2.1. – E’ riservata a separate pronunce ogni decisione sulle
ulteriori questioni di legittimita’ costituzionale del decreto legge
1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche’ proroga di
termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009,
n. 102, proposte dalla Regione Toscana con il presente ricorso.
3. – La questione innanzi indicata e’ fondata.
3.1. – Il legislatore statale nell’ultimo biennio e’ intervenuto
ripetutamente in tema di assenze per malattia dei dipendenti
pubblici. In un primo momento, l’art. 71, comma 3, del d.l. n. 112
del 2008, ha previsto che l’Amministrazione «dispone il controllo in
ordine alla sussistenza della malattia del dipendente anche nel caso
di assenza di un solo giorno, tenuto conto delle esigenze funzionali
e organizzative». Successivamente, l’art. 17, comma 23, lettera e),
del decreto-legge n. 78 del 2009, oggetto del presente giudizio, ha
modificato l’art. 71 del d.l. n. 112 del 2008, da un lato
aggiungendovi i commi 5-bis e 5-ter, e, dall’altro, abrogando il
citato comma 3.
Tale ultima disposizione e’ stata poi trasfusa, ad opera
dell’art. 69 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150
(Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di
ottimizzazione della produttivita’ del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), senza
alcuna modifica, nell’art. 55-septies, comma 5, primo periodo, del
d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
A sua volta, l’art. 74, comma 1, del d.lgs. n. 150 del 2009
afferma che numerosi articoli del medesimo decreto legislativo, tra i
quali l’art. 69, che come si e’ visto, contiene il nuovo art.
55-septies ora citato, sono espressione della potesta’ legislativa
esclusiva attribuita allo Stato dall’art. 117, secondo comma, lettere
l) ed m), della Costituzione
3.2. – Cosi’ delineato il quadro normativo di riferimento, e’
necessario, ai fini del presente giudizio, individuare l’ambito
materiale al quale ricondurre la disciplina oggetto dell’impugnazione
della Regione Toscana. Tale materia e’ quella della «tutela della
salute» di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.
Infatti, nonostante l’autoqualificazione compiuta dal legislatore
statale con il citato art. 74, comma 1, del d.lgs. n. 150 del 2009,
la disciplina in esame non e’ riconducibile alla materia della
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale», attribuita dall’articolo 117, secondo comma,
lettera m), Cost., alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Nella giurisprudenza di questa Corte si e’ costantemente
affermato che «ai fini del giudizio di legittimita’ costituzionale,
la qualificazione legislativa non vale ad attribuire alle norme una
natura diversa da quella ad esse propria, quale risulta dalla loro
oggettiva sostanza» (ex plurimis, sentenze n. 447 del 2006 e n. 482
del 1995).
In altri termini, per individuare la materia alla quale devono
essere ascritte le disposizioni oggetto di censura, non assume
rilievo la qualificazione che di esse da’ il legislatore, ma occorre
fare riferimento all’oggetto ed alla disciplina delle medesime,
tenendo conto della loro ratio e tralasciando gli aspetti marginali e
gli effetti riflessi, cosi’ da identificare correttamente e
compiutamente anche l’interesse tutelato (sentenze n. 430, n. 169 e
n. 165 del 2007).
La fissazione dei livelli essenziali di assistenza si identifica,
secondo la giurisprudenza di questa Corte, nella «determinazione
degli standard strutturali e qualitativi delle prestazioni da
garantire agli aventi diritto su tutto il territorio nazionale», non
essendo «pertanto inquadrabili in tale categoria le norme volte ad
altri fini, quali, ad esempio, l’individuazione del fondamento
costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interi
settori materiali o la regolamentazione dell’assetto organizzativo e
gestorio degli enti preposti all’erogazione delle prestazioni»
(sentenza n. 371 del 2008).
Si e’ gia’ avuto modo di affermare che, in tema di tutela della
salute, la disciplina statale che determina i livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale comporta una forte
compressione della sfera di autonomia regionale. Pertanto, con
riferimento alle prestazioni richieste alle aziende sanitarie, la
deroga alla competenza legislativa delle Regioni, in favore di quella
dello Stato, e’ ammessa solo nei limiti necessari ad evitare che, in
parti del territorio nazionale, gli utenti debbano assoggettarsi ad
un regime di assistenza sanitaria inferiore, per quantita’ e
qualita’, a quello ritenuto intangibile dallo Stato (sentenza n. 387
del 2007).
Cosi’ delineata la nozione di prestazione sanitaria che possieda
le caratteristiche per rientrare nell’ambito dei livelli essenziali
di assistenza, deve ritenersi condivisibile la ricostruzione operata
dalla giurisprudenza ordinaria e amministrativa, secondo cui
l’accertamento medico-legale sui dipendenti pubblici assenti dal
servizio per malattia e’ un’attivita’ strumentale al controllo della
regolarita’ dell’assenza del dipendente, volta principalmente alla
tutela di un interesse del datore di lavoro, la quale trova solo
indirettamente un collegamento con prestazioni poste a tutela della
salute del lavoratore (Cass. Sez. 1, sentenza n. 13992 del 28 maggio
2008 e Cons. di Stato Sez. V, sentenza n. 5690 del 29 gennaio 2008).
Inoltre, sarebbe del tutto irragionevole, qualora si volesse
riconoscere agli accertamenti medico-legali sui dipendenti assenti
dal servizio per malattia il carattere di livello essenziale di
assistenza, limitare tale qualificazione alla sola ipotesi delle
visite fiscali richieste dalle amministrazioni pubbliche e non anche
riconoscere pari natura a quelle richieste dai datori di lavoro
privati, dato che si attribuirebbe a questo tipo di verifiche il
carattere di prestazione diretta a realizzare uno standard
strutturale e qualitativo tale da dover essere garantito in modo
uniforme a tutti gli aventi diritto sul territorio nazionale.
3.4. – Le norme in esame, dunque, devono essere correttamente
ricondotte alla materia di competenza legislativa concorrente della
«tutela della salute» (art. 117, terzo comma, della Costituzione)
che, come la Corte ha piu’ volte ribadito, e’ «assai piu’ ampia»
rispetto a quella precedente dell’«assistenza ospedaliera» (sentenze
n. 134 del 2006 e n. 270 del 2005), ed esprime «l’intento di una piu’
netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste
materie e la competenza statale, limitata alla determinazione dei
principi fondamentali della disciplina» (sentenza n. 162 del 2007).
Infatti, la disciplina degli accertamenti medico-legali sui
dipendenti assenti per malattia, anche se viene attivata per
soddisfare l’interesse del datore di lavoro volto a controllare e
verificare la regolarita’ e legittimita’ dell’assenza per malattia
del lavoratore, viene altresi’ a configurare una prestazione di tipo
sanitario che si sostanzia, quanto meno, in una diagnosi sulla salute
del lavoratore conforme o difforme rispetto a quella effettuata dal
medico curante o alla condizione denunciata dal lavoratore e che puo’
anche determinare l’adozione di misure che eccedono la persona del
dipendente, qualora l’accertamento evidenzi patologie che presentino
rischi di contagio.
Inoltre, questa Corte ha piu’ volte affermato che le norme che
disciplinano gli aspetti organizzativi dell’attivita’ sanitaria vanno
anch’esse ricondotte alla materia della tutela della salute, quando
sono idonee ad incidere sulla salute dei cittadini, costituendo le
modalita’ di organizzazione del servizio sanitario la cornice
funzionale ed operativa che garantisce la qualita’ e l’adeguatezza
delle prestazioni erogate (sentenza n. 181 del 2006).
Nel caso in questione, risulta evidente la stretta inerenza che
tutte le norme de quibus presentano con l’organizzazione del servizio
sanitario e con il relativo finanziamento, tenendo, tra l’altro,
conto che e’ stato legislativamente previsto che tale tipo di
prestazioni possa essere effettuato solo mediante le aziende
sanitarie locali.
3.5. – Una volta stabilito che le norme impugnate dalla Regione
Toscana rientrano nella materia «tutela della salute», occorre
verificare, trattandosi di una materia rimessa alla competenza
legislativa concorrente, se alle stesse possa essere riconosciuta la
natura di normativa di principio.
La risposta deve essere negativa, in quanto la disciplina
introdotta dai commi 5-bis e 5-ter non lascia alcuno spazio di
intervento alla Regione non solo per un’ipotetica legiferazione
ulteriore, ma persino per una normazione secondaria di mera
esecuzione, con l’effetto, peraltro, di vincolare risorse per
l’effettuazione di una prestazione che non rientra nella materia di
competenza esclusiva dello Stato di cui al gia’ citato art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., incidendo, in tal modo, anche
sull’autonomia finanziaria della Regione, tutelata dall’art. 119
Cost.
In conclusione, il comma 5-bis dell’art. 71 del d.l. 25 giugno
2008, n. 112, il quale dispone che le visite fiscali sul personale
dipendente delle pubbliche amministrazioni rientrano tra i compiti
istituzionali del servizio sanitario nazionale e che i relativi oneri
sono a carico delle aziende sanitarie, non e’ ascrivibile ad alcun
titolo di competenza legislativa esclusiva dello Stato e, trattandosi
di normativa di dettaglio in materia di «tutela della salute», si
pone in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., mentre il comma
5-ter, che vincola una quota delle risorse per il finanziamento del
servizio sanitario nazionale, destinandole a sostenere il costo di
una prestazione che non puo’ essere qualificata come livello
essenziale di assistenza, si pone in contrasto con l’art. 119 Cost.,
ledendo l’autonomia finanziaria delle Regioni.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

Riservata a separate pronunce ogni decisione sulle ulteriori
questioni di legittimita’ costituzionale del decreto-legge 1° luglio
2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche’ proroga di termini),
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102,
proposte dalla Regione Toscana con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 17, comma 23,
lettera e), del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti
anticrisi, nonche’ proroga di termini), convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nella parte in cui
aggiunge all’art. 71 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita’, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133, i commi 5-bis e 5-ter.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2010.

Il Presidente: Amirante

Il redattore: Napolitano

Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 10 giugno 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 24 del 16-6-2010

Sentenza nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’art. 17, comma 23, lettera e), del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche’ proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, modificativo dell’art. 71 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita’, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, promosso dalla Regione Puglia con ricorso notificato il 1° ottobre 2009, depositato in cancelleria il 6 ottobre 2009 ed iscritto al n. 74 del registro ricorsi 2009. Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri; Udito nell’udienza pubblica del 28 aprile 2010 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano; Udito l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri. Ritenuto in fatto 1. – Con ricorso notificato il 1° ottobre 2009 e depositato il successivo 6 ottobre, la Regione Puglia ha promosso questione di legittimita’ costituzionale – in riferimento agli artt. 117 e 119 della Costituzione – dell’art. 17, comma 23, lettera e), del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche’ proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nella parte in cui aggiunge all’art. 71 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita’, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, i seguenti commi: «5-bis. Gli accertamenti medico-legali sui dipendenti assenti dal servizio per malattia effettuati dalle aziende sanitarie locali su richiesta delle Amministrazioni pubbliche interessate rientrano nei compiti istituzionali del Servizio sanitario nazionale; conseguentemente i relativi oneri restano comunque a carico delle aziende sanitarie locali», e «5-ter. A decorrere dall’anno 2010 in sede di riparto delle risorse per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale e’ individuata una quota di finanziamento destinata agli scopi di cui al comma 5-bis, ripartita fra le regioni tenendo conto del numero dei dipendenti pubblici presenti nei rispettivi territori; gli accertamenti di cui al medesimo comma 5-bis sono effettuati nei limiti delle ordinarie risorse disponibili a tale scopo». Il ricorso e’ stato notificato al Presidente del Consiglio esclusivamente presso l’Avvocatura generale dello Stato. Secondo la ricorrente, le norme oggetto del ricorso si limitano a regolare l’imputazione degli oneri finanziari correlati all’effettuazione delle visite fiscali, fissando la regola per cui detti oneri non gravano sui soggetti pubblici fruitori delle prestazioni medico-legali, bensi’ sulle strutture sanitarie incaricate del loro svolgimento, di talche’ esse incidono in via diretta ed esclusiva sulla organizzazione funzionale e sulle competenze contabili e finanziarie delle aziende sanitarie alle quali e’ imposto di sopportare il costo delle prestazioni in questione. La Regione evidenzia che la fattispecie regolata dai commi 5-bis e 5-ter dell’art. 71 del d.l. n. 112 del 2008 non e’ riconducibile ad alcuna materia in cui lo Stato ha la competenza legislativa esclusiva, ai sensi del comma secondo dell’art. 117 Cost., ne’ ad ambiti materiali rientranti nella competenza concorrente, ai sensi del comma terzo della medesima disposizione costituzionale, sicche’ si dovrebbe ritenere che la potesta’ legislativa in materia appartenga in via residuale alle Regioni ex art. 117, quarto comma, Cost. In subordine, qualora si voglia ricondurre le norme impugnate alla materia «tutela della salute» di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., secondo la ricorrente sarebbe comunque violata la competenza legislativa delle Regioni, dal momento che i commi introdotti dall’art. 17, comma 23, lettera e), del decreto-legge n. 78 del 2009, non possono essere qualificati come normativa di principio. Le disposizioni in esame, infatti, incidono sull’organizzazione del servizio, in particolare sulle competenze finanziarie e contabili delle aziende sanitarie locali, e introducono una disciplina del tutto autosufficiente che non lascia alcuno spazio di intervento al legislatore regionale, con l’effetto di vincolare determinate risorse per l’effettuazione di una prestazione che non rientra in materie di competenza esclusiva dello Stato. Infine, sotto altro diverso e concorrente profilo, la Regione lamenta la violazione dell’art. 119 della Costituzione, atteso che le norme in esame stabiliscono un preciso vincolo rispetto alla finalizzazione di una parte del finanziamento del Servizio sanitario nazionale in una materia che esula dalla potesta’ legislativa esclusiva del legislatore statale e che, come tale, e’ regolata dal principio dell’autonomia finanziaria delle Regioni di cui all’art. 119 Cost., che vieta allo Stato sia di gestire autonomamente le risorse delle Regioni sia di stabilire una destinazione vincolata ai finanziamenti statali. Si e’ costituito il Presidente del Consiglio dei ministri concludendo per la declaratoria di infondatezza del ricorso. La parte resistente precisa che fin dall’anno 1988 i fondi per gli accertamenti medico-legali sono stati trasferiti dagli stati di previsione dei singoli Ministeri al Fondo Sanitario Nazionale, come evidenziato nella relazione del 16 maggio 2004 del Tavolo di monitoraggio dei livelli essenziali di assistenza sanitaria istituito presso la Segreteria della Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le Regioni e le Province autonome. Per questo motivo, a parere dell’Avvocatura dello Stato, la disposizione in questione non si configurerebbe come un vincolo di bilancio, ma come una mera indicazione per la programmazione regionale. Infine, la difesa del Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che l’ammontare delle risorse da destinare agli accertamenti medico-legali sui dipendenti pubblici assenti dal servizio per malattia sara’ definito congiuntamente con le Regioni, perche’ sul riparto del Fondo Sanitario Nazionale e’ prevista l’adozione dell’intesa nella Conferenza Stato-Regioni. Con memoria depositata in data 7 aprile 2010 la difesa del Presidente del Consiglio ha ribadito le proprie difese concludendo per il rigetto del ricorso. All’udienza del 28 aprile 2010 l’Avvocatura dello Stato ha eccepito l’inammissibilita’ del ricorso in quanto notificato solo presso l’Avvocatura generale dello Stato. Considerato in diritto 1. – La Regione Puglia ha promosso questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 17, comma 23, lettera e), del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche’ proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nella parte in cui aggiunge all’art. 71 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita’, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, i seguenti commi: «5-bis. Gli accertamenti medico-legali sui dipendenti assenti dal servizio per malattia effettuati dalle aziende sanitarie locali su richiesta delle Amministrazioni pubbliche interessate rientrano nei compiti istituzionali del Servizio sanitario nazionale; conseguentemente i relativi oneri restano comunque a carico delle aziende sanitarie locali», e «5-ter. A decorrere dall’anno 2010 in sede di riparto delle risorse per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale e’ individuata una quota di finanziamento destinata agli scopi di cui al comma 5-bis, ripartita fra le regioni tenendo conto del numero dei dipendenti pubblici presenti nei rispettivi territori; gli accertamenti di cui al medesimo comma 5-bis sono effettuati nei limiti delle ordinarie risorse disponibili a tale scopo», per violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione. Il ricorso e’ stato notificato al Presidente del Consiglio esclusivamente presso l’Avvocatura generale dello Stato. L’Avvocatura dello Stato ha evidenziato l’inammissibilita’ del ricorso non potendo ritenersi validamente instaurato il giudizio in forza della errata notificazione dell’atto introduttivo. 2. – Il ricorso e’ inammissibile. Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, infatti, «ai giudizi costituzionali non si applicano le norme sulla rappresentanza dello Stato in giudizio previste dall’art. 1 della legge 25 marzo 1958, n. 260, e dalla legge 3 aprile 1979, n. 103», con la conseguenza che, per la rituale proposizione del giudizio, l’atto deve essere notificato presso la sede del Presidente del Consiglio dei ministri (sent. n. 344 del 2005, sent. n. 333 del 2000, ord. n. 42 del 2004). Nella fattispecie in esame, quindi, non puo’ ritenersi validamente instaurato il giudizio in forza della notificazione del ricorso al Presidente del Consiglio dei ministri, avvenuta presso l’Avvocatura generale dello Stato.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara inammissibile il ricorso indicato in epigrafe proposto
dalla Regione Puglia avverso l’art. 17, comma 23, lettera e), del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche’
proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3
agosto 2009, n. 102, in riferimento agli artt. 117 e 119 della
Costituzione.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2010.

Il Presidente: Amirante

Il redattore: Napolitano

Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 10 giugno 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 24 del 16-6-2010

Ordinanza nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’art. 2, comma 3, lettera c), della legge della Regione Calabria 5 novembre 2009, n. 40 (Attivita’ estrattive nel territorio della Regione Calabria), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 28 dicembre 2009/4 gennaio 2010, depositato in cancelleria il 5 gennaio 2010 ed iscritto al n. 2 del registro ricorsi 2010. Udito nella Camera di consiglio del 26 maggio 2010 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro. Ritenuto che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato il 28 dicembre 2009/4 gennaio 2010, depositato il 5 gennaio 2010, ha proposto, in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 2, comma 3, lettera c), della legge della Regione Calabria 5 novembre 2009, n. 40 (Attivita’ estrattive nel territorio della Regione Calabria), pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Calabria del 31 ottobre 2009, n. 20, supplemento straordinario del 10 novembre 2009, n. 1; che, ad avviso del ricorrente, il citato art. 2, comma 3, lettera c), stabilendo che «appartengono alla categorie delle cave» anche «gli altri materiali e le sostanze» «provenienti da riutilizzazioni dei materiali lapidei di demolizione o di risulta o di lavori edili stradali, in conformita’ con quanto previsto dalle norme di tutela ambientale», renderebbe inapplicabile a detti materiali, in modo aprioristico e generico, la disciplina dei rifiuti e, comunque, ne limiterebbe l’ambito di applicabilita’, ponendosi in contrasto con la definizione di «rifiuto» stabilita dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) e, «in ambito comunitario», dalla direttiva 2006/12/CE del 5 aprile 2006 (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai rifiuti); che, secondo la difesa erariale, l’oggetto e la sfera di applicazione della parte IV del d.lgs. n. 152 del 2006, «e delle altre disposizioni specifiche, complementari, particolari e speciali», sarebbe «individuato dalla definizione di rifiuto, congiuntamente alla disposizione che prevede i limiti di applicazione della stessa», mentre l’art. 183, comma 1, lettera a), di tale decreto legislativo definisce rifiuto «qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle categorie di cui all’allegato A alla parte quarta del presente decreto e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi» e l’art. 185 identifica i rifiuti sottratti alla disciplina stabilita in detta parte IV, nonche’ le condizioni di esclusione, senza comprendere i materiali oggetto della norma censurata, con previsione di carattere eccezionale, quindi non applicabile oltre i casi espressamente considerati; che, pertanto, i materiali indicati nell’art. 2, comma 3, lettera c), della legge regionale in esame rientrerebbero nella definizione di rifiuto e non sarebbe sufficiente a sottrarli alla relativa disciplina la previsione della «riutilizzazione degli stessi», in virtu’ di una nozione che sarebbe in contrasto con quella fornita dalla Corte di giustizia delle Comunita’ europee e dalla Commissione europea, in violazione dell’art. 117, primo comma, Cost. (parametro questo indicato soltanto nella motivazione del ricorso); che, infine, l’interpretazione restrittiva della definizione di rifiuto offerta dalla norma impugnata contrasterebbe con il principio di precauzione, favorendo il rischio di una gestione incontrollata dei rifiuti, con pregiudizio per la tutela della salute e dell’ambiente, poiche’ i materiali indicati nella medesima potrebbero essere considerati «sottoprodotti» soltanto all’esito di un esame caso per caso ed in presenza delle condizioni stabilite dall’art. 183, comma 1, lettera p), del d.lgs. n. 152 del 2006, mentre la loro qualificazione come rifiuto non escluderebbe la possibilita’ di utilizzarli in attivita’ di recupero autorizzate quali quelle previste dal decreto ministeriale 5 febbraio 1998 (Individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai sensi degli articoli 31 e 33 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22), nell’osservanza del medesimo; che la Regione Calabria non si e’ costituita in giudizio; che, con atto notificato alla controparte in data 18/23 marzo 2010, depositato presso la cancelleria di questa Corte il 24 marzo 2010, l’Avvocatura generale dello Stato, per conto del Presidente del Consiglio dei ministri, ha dichiarato di rinunciare al presente ricorso, in quanto, come indicato nella proposta di rinuncia formulata dal Ministro per i rapporti con le Regioni, approvata dal Consiglio dei ministri nella riunione del 12 marzo 2010, la Regione Calabria, con legge 28 dicembre 2009, n. 53 (Modifica legge regionale n. 40 del 2009, art. 2, comma 3, lettera c, recante: «Attivita’ estrattive nel territorio della Regione Calabria»), ha abrogato la norma impugnata. Considerato che, in mancanza di costituzione in giudizio della parte resistente, la rinuncia al ricorso determina, ai sensi dell’art. 23 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, l’estinzione del processo (fra le piu’ recenti, ordinanze n. 158 e n. 148 del 2010).

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara estinto il processo.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2010.

Il Presidente: Amirante

Il redattore: Tesauro

Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 10 giugno 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola

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