Avviso di Deposito
del
a norma dell’art. 55
della L. 27 aprile
1982 n. 186
Il Direttore di Sezione
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza Sezione, con l’intervento dei signori magistrati:
Angelo Gabbricci Presidente f.f.
Stefano Mielli Referendario
Marina Perrelli Referendario- relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio, introdotto con il ricorso n. 453/08, proposto da IPAB Casa di Riposo “Gian Antonio Campostrini”, in persona del presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Maria Gabriella Maggiora, Stefania Brugnoli e Giorgio Pinello, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia, san Polo 3080/L;
contro
l’Azienda U.L.S.S. n. 22 di Bussolengo, in persona del Direttore Generale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Alessandro Azzini e Alessandra Volpato, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Venezia, p.le Roma S. Croce n. 466;
la Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Ezio Zanon e Maria Margherita Fabris dell’Avvocatura Regionale, con domicilio eletto in Venezia S. Polo 1429/b;
per l’annullamento
della nota prot. 81328 del 27.12.2007 dell’Azienda U.L.S.S. n. 22 di Bussolengo con la quale veniva comunicato che il numero massimo delle impegnative spendibili all’interno dell’IPAB era pari a 63, nonché di tutti gli atti presupposti e/o connessi e segnatamente:
1. di tutte le delibere della giunta regionale attuative dell’art. 27 della L.R.V. n. 9/2005;
2. dell’atto con il quale l’U.L.S.S. 22 ha comunicato alla Regione Veneto l’esistenza di 63 anziché di 66 posti realizzati dalla ricorrente ai sensi della legge n. 67/1988;
3. del decreto della Regione Veneto n. 172/2006 con il quale sono state riconosciute 38 nuove impugnative di residenzialità all’interno dell’IPAB ricorrente;
4. del decreto n. 58/2007 con il quale la Regione Veneto ha autorizzato l’IPAB ricorrente all’esercizio di attività socio assistenziali per un totale di 63 posti letto;
nonché per l’accertamento
1. della capacità ricettiva della struttura gestita dalla ricorrente in 67 posti per anziani non autosufficienti;
2. del diritto della ricorrente ad accogliere (nel rispetto della graduatoria formata dall’U.L.S.S. 22 e della disponibilità dei posti), un numero di anziani non autosufficienti, muniti di impegnativa di residenzialità, fino al limite della capacità ricettiva della RSA, pari a 67 posti letto;
3. della ammissione al contributo regionale per i 66 posti realizzati dalla ricorrente ai sensi della legge n. 67/1988, a decorrere dall’entrata in vigore della L.R.V. n. 9/2005, con conseguente diritto all’accreditamento istituzionale della struttura per 66 posti;
nonché per la condanna
delle Amministrazioni resistenti al risarcimento dei danni conseguenti agli atti illegittimi di rispettiva competenza.
Visto il ricorso, notificato il 25 febbraio 2008 e depositato presso la Segreteria il successivo 7 marzo 2008, con i relativi allegati;
Viste le costituzioni in giudizio dell’Azienda U.L.S.S. n. 22 di Bussolengo e della Regione Veneto;
Visti gli atti tutti di causa;
Uditi nella pubblica udienza del 17 luglio 2008 – relatore il Referendario Marina Perrelli – l’avv. Maggiora per la parte ricorrente, l’avv.to Azzini per l’Azienda U.L.S.S. n. 22 e l’avv.to Fabris per la Regione Veneto;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
A. La Casa di riposo – I.P.A.B. “Gian Antonio Campostrini” conduce una residenza sanitaria per anziani non autosufficienti in comune di Sommacampagna, realizzata alla fine degli anni ’90 nell’ambito del piano di ammodernamento delle strutture assistenziali per anziani, approvato con la d.g.r. n. 834/1995, e finanziato con i fondi della legge 11 marzo 1988, n. 67 (v. ultra § 3.3.).
B. L’odierno ricorso trae origine dalla disponibilità di un posto letto, venutasi a creare nel mese di dicembre 2007 presso la stessa Casa di riposo, e dalla concomitante richiesta, da parte di uno dei ricoverati presso la struttura, il quale versava allora la retta intera, di poter usufruire per tale posto della retta agevolata, giacché collocato al primo posto nella graduatoria degli aventi diritto alla “impegnativa di residenzialità” (locuzione che individua il titolo, rilasciato dall’Azienda U.S.S.L. a chi ne possegga i requisiti, per accedere alle prestazioni dei servizi residenziali e semiresidenziali autorizzati: v. amplius § 3.2.).
C. L’Azienda U.L.S.S. n. 22 di Bussolengo venne interpellata circa la possibilità di utilizzare la propria impegnativa di residenzialità presso la Casa “Campostini”, dapprima dall’interessato e poi da quest’ultima.
Con la nota 27 dicembre 2007 n. 81328, l’Azienda respinse la richiesta, sul presupposto che presso la Campostrini erano già ospitati 63 anziani muniti d’impegnativa di residenzialità e che era, pertanto, integralmente coperto il numero di posti ammessi al contributo pubblico, come stabilito dal decreto dirigenziale regionale n. 58/2007.
D. L’I.P.A.B. ha allora impugnato, con il ricorso in esame, sia la citata nota dell’Azienda, sia una serie di atti, anche generali, asseritamente presupposti, emessi sia dalla stessa che dalla Regione Veneto.
E. Entrambe le Amministrazione si sono ritualmente costituite in giudizio, concludendo per la reiezione del ricorso.
All’udienza del 17 luglio 2008 la causa è stata introitata per la decisione.
DIRITTO
1.1. Per poter affrontare le censure proposte avverso la nota n. 81328 del 27.12.2007 dell’U.L.S.S. resistente, è particolarmente utile la ricostruzione del quadro normativo di riferimento.
1.2. Invero, l’art. 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67, prevede, al comma 1, tra l’altro, l’esecuzione di un programma pluriennale di investimenti per «la realizzazione di residenze per anziani e soggetti non autosufficienti»; al comma 2, tra le finalità così perseguite, è individuata, al punto f), la «realizzazione di 140.000 posti in strutture residenziali per anziani che non possono essere assistiti a domicilio e nelle strutture di cui alla lettera e) e che richiedano trattamenti continui».
L’espressione «Residenze Sanitarie Assistenziali» (R.S.A.) compare poi nel decreto del Ministro della sanità 29 agosto 1989, n. 321, attuativo del predetto art. 20; il successivo d.P.C.M. 22 dicembre 1989 definisce la R.S.A. «una struttura extra-ospedaliera finalizzata a fornire accoglimento, prestazioni sanitarie, assistenziali e di recupero a persone anziane prevalentemente non autosufficienti».
1.3. Ai sensi dell’art. 8 bis, comma 1, del D.L.vo n. 502/1992, introdotto dal D.L.vo n. 229/1999, le regioni assicurano i livelli essenziali e uniformi di assistenza, di cui all’articolo 1 del ripetuto D.L.vo 502/1992, avvalendosi dei presidi direttamente gestiti dalle aziende unità sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende universitarie e degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, nonché di soggetti accreditati ai sensi del seguente art. 8 quater.
La realizzazione di strutture sanitarie e l’esercizio d’attività sanitarie per conto, ovvero a carico, del Servizio sanitario nazionale, sono subordinate, rispettivamente, al rilascio delle autorizzazioni di cui all’art. 8 ter, all’accreditamento istituzionale di cui all’art. 8 quater, nonché alla stipulazione degli accordi contrattuali di cui all’articolo 8 quinquies (art. 8 bis citato, comma 3).
L’accreditamento istituzionale, ai sensi del richiamato art. 8 quater, è attribuito dalla Regione alle strutture autorizzate, pubbliche o private ed ai professionisti che ne facciano richiesta, subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale, e alla verifica positiva dell’attività svolta e dei risultati raggiunti.
Al fine di individuare i criteri per la verifica della funzionalità rispetto alla programmazione nazionale e regionale, la Regione definisce il fabbisogno d’assistenza secondo le funzioni sanitarie individuate dal Piano sanitario regionale per garantire i livelli essenziali ed uniformi d’assistenza, nonché gli eventuali livelli integrativi locali e le esigenze connesse all’assistenza integrativa.
1.4. Sempre ai sensi del richiamato art. 8 bis, gli utenti del servizio sanitario “esercitano la libera scelta del luogo di cura e dei professionisti nell’ambito dei soggetti accreditati con cui siano stati definiti appositi accordi contrattuali” ( comma 2).
1.5. Nel rispetto dei principi definiti dalla citata normativa nazionale, nonché dalla legge n. 328/2000 – Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali – le Regioni si pongono l’obiettivo di costruire un sistema integrato di servizi sociali e socio-sanitari tale da garantire a tutti i cittadini pari opportunità di fruizione e completa accessibilità, nel rispetto della dignità della persona e della scelta che essa esprime.
1.6. Segnatamente, nell’ambito della residenzialità extraospedaliera per le persone anziane non autosufficienti, la libera scelta si concretizza nella facoltà, per l’assistito, di scegliere il Centro Servizi che ritiene maggiormente rispondente ai suoi bisogni, con riferimento particolare alle proprie aspettative in termini di assistenza socio-sanitaria e alle condizioni economiche (cfr. art. 34, comma 1, lett. b, l.r. 1/2004).
L’attuazione di tale scelta richiede l’attivazione delle seguenti azioni: a) la determinazione annuale del numero complessivo di impegnative di residenzialità disponibili a livello regionale; b) la definizione della dotazione complessiva del numero dei posti letto accreditati a livello regionale; c) la definizione del regolamento per la determinazione del flusso delle domande di accesso alla residenzialità, i criteri per la gestione della graduatoria, i criteri e le modalità per il rilascio della impegnativa di residenzialità; d) la definizione dei livelli di assistenza; e) la definizione dei criteri e degli indicatori per la determinazione della retta tipo in relazione alle diverse tipologie ed unità d’offerta .
2.1. Ordunque, la Regione Veneto, in attuazione dei richiamati principi stabiliti dalla normativa nazionale, ha approvato la legge 16 agosto 2002, n. 22, la quale disciplina l’autorizzazione e l’accreditamento delle strutture sanitarie, socio sanitarie e sociali, ed opera una precisa distinzione tra autorizzazione alla realizzazione (in dettaglio, alla costruzione, ampliamento, trasformazione, trasferimento in altra sede) di strutture sanitarie, pubbliche e private, da una parte, e autorizzazione all’esercizio delle stesse, dall’altra.
2.2. Il rilascio del primo tipo d’autorizzazione (artt. 3, 5 e 7 l.r. n. 22/02) è subordinato alla positiva valutazione della rispondenza del progetto alla programmazione socio sanitaria regionale, definita in base al fabbisogno complessivo ed alla localizzazione e distribuzione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, con la precipua finalità di garantire l’accessibilità ai servizi e di valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove strutture.
La seconda autorizzazione è, invece, rilasciata a seguito dell’accertamento dei requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi minimi per l’esercizio delle attività sanitarie (artt. 8 e 10).
2.3. L’autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio non producono effetti vincolanti ai fini della procedura d’accreditamento istituzionale (artt. 15 segg.), la quale si fonda sul criterio di regolazione dell’offerta in attuazione della programmazione socio – sanitaria locale, dovendo concorrere al miglioramento del sistema sanitario, socio sanitario e sociale, garantendo ai cittadini adeguati livelli quantitativi e qualitativi delle prestazioni erogate per conto e a carico del servizio sanitario nazionale.
Oggetto del provvedimento d’accreditamento istituzionale sono, infatti, le funzioni svolte dalle strutture o esercitate dai professionisti, tenuto conto della capacità produttiva in rapporto al fabbisogno complessivo, con riferimento alla localizzazione e distribuzione territoriale delle strutture e dei professionisti presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire l’accessibilità ai servizi e di valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove strutture e professionisti, in conformità agli atti regionali di programmazione socio sanitaria (art. 15, comma 5).
3.1. Così, da una parte, attraverso l’autorizzazione all’esercizio si riconosce al servizio, o alla struttura, la possibilità di operare fornendo liberamente al cittadino i servizi e le prestazioni dichiarate; dall’altra, con l’accreditamento, si riconosce ai soggetti già autorizzati all’esercizio la possibilità di fornire prestazioni o servizi, i quali possono essere compensati con l’impiego di risorse pubbliche.
3.2. A sua volta, come già accennato, l’impegnativa di residenzialità consente di accedere alle prestazioni rese nei servizi residenziali e semiresidenziali, purché questi siano stati previamente autorizzati all’esercizio, ai sensi della l.r. n. 22/2002.
L’interessato sceglie il servizio residenziale che ritiene meglio rispondente ai propri bisogni assistenziali; a sua volta l’Azienda U.L.S.S. competente per territorio, in base alla graduatoria unica della residenzialità, redatta in applicazione dello specifico regolamento interno, provvede a rilasciare l’impegnativa all’avente diritto, nel limite del numero massimo di impegnative annuo, stabilito dalla programmazione regionale ed in concomitanza con la disponibilità del posto presso il centro servizio scelto dalla persona (cfr. d.g.r. n. 3632/2002, d.g.r. n. 456/2007, in particolare art. 4 dell’Allegato A).
3.3. La legge finanziaria regionale per l’esercizio 2005, approvata con legge 25 febbraio 2005 n. 9, prevede all’art. 27, comma 2, che la giunta regionale “è autorizzata ad assegnare alle aziende ULSS ulteriori posti di residenzialità destinati all’accoglienza di persone non autosufficienti” per il raggiungimento di determinati livelli assistenziali.
Il seguente comma 3 soggiunge, peraltro, che sono comunque riconosciuti, anche in deroga al limite di cui al comma 2, i posti oggetto di ristrutturazione e/o nuova costruzione, finanziati con i fondi di cui all’articolo 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67: in tale modo si è operato un riconoscimento ex lege rispetto alle quote di rilievo sanitario dei posti riconducibili al citato art. 20.
3.4. Infine, con la d.g.r. n. 1887 del 13.6.2006, in attuazione del richiamato art. 27 e dell’art. 4 della L.R.V. n.2/2006 – che impegna la Giunta ad assegnare alle Aziende U.L.S.S. le quote di rilievo sanitario per l’accoglienza di persone non autosufficienti nei centri residenziali i cui posti risultano autorizzati al funzionamento ed occupati da persone non dichiarate autosufficienti al 31.12.2005 –, sono state riconosciute all’Azienda U.L.S.S. n. 22 ulteriori 150 impegnative di residenzialità per persone non autosufficienti.
4.1. Il Direttore Generale dell’Azienda U.L.S.S. n. 22, con la delibera n. 384 del 12.4.2005, aveva rilasciato alla Casa di riposo “Campostrini”, l’autorizzazione “per la gestione di una casa di riposo per anziani non autosufficienti con capienza massima di 67 posti”.
4.2. In seguito, con la deliberazione n. 172 del 28.6.2006, il Dirigente regionale dei servizi sociali ha ripartito le nuove impegnative di competenza dell’U.L.S.S. n. 22 (sopra sub. 3.4.) tra i centri di servizio esistenti nell’ambito territoriale di sua competenza: alla Casa di riposo