Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con delibera n. 27 del 30 giugno 1993 il Comune di Castiadas approvava in via definitiva il piano particolareggiato, con valenza di piano di risanamento, della sub zona n. 10 della fascia costiera, già adottato con delibera n. 27 del 28 febbraio 1992.
Tale piano veniva approvato, ai sensi e per gli effetti di cui alla legge 29 giugno 1939 n. 1497, dall’Amministrazione regionale con atto n. 4906 del 17 giugno 1994.
Seguiva la presa d’atto della Soprintendenza per i beni Ambientali, Architettonici, Artistici e Storici con nota n. 22 agosto 1994 n. 9949, con la quali si precisava che "…i progetti relativi alle opere di urbanizzazione primaria, nonché ai singoli interventi, dovranno essere autorizzati…e inviati a questa Soprintendenza…".
Dopo un complesso iter procedimentale il Comune di Castiadas, con delibera della G.M. 9 giugno 1999 n. 148, approvava il progetto definitivo ed esecutivo delle opere di urbanizzazione.
Tale progetto veniva trasmesso all’amministrazione regionale per la prescritta autorizzazione paesaggistica ma quest’ultima, anziché rilasciare l’atto richiesto, dopo aver chiesto integrazioni documentali, con nota n. 1764/4T/CA del 26 gennaio 2009, trascurando che il PRU aveva già ottenuto l’autorizzazione paesaggistica, invitava il Comune di Castiadas a trasmettere una nuova istanza di PRU per valutarlo nuovamente ai fini paesaggistici.
Su ricorso proposto dalla costituita Comunione Nuraghe Rey, il TAR Sardegna, con sentenza n. 594 del 5 maggio 2009, annullava l’anzidetto provvedimento regionale evidenziando quanto segue:
"…la decisione della Regione di subordinare il rilascio del nulla osta paesaggistico sulle opere di urbanizzazione ad una nuova valutazione paesaggistica dell’intero Piano di recupero non trova riscontro nei dati normativi e fattuali che caratterizzano la fattispecie posta all’attenzione del Collegio;
– assume rilievo, al riguardo, il fatto che il nulla osta a suo tempo rilasciato, ai sensi dell’art. 12 della legge 1497/1939, dall’Assessorato degli Enti Locali, Finanze e Urbanistica della Regione Sardegna, sull’intero Piano di risanamento, non è soggetto al termine di scadenza quinquennale previsto dall’art. 16, ultimo comma, del r.d. 1357/1940 (regolamento di attuazione della legge 1497/1939), in quanto tale disposizione normativa è applicabile esclusivamente alle autorizzazioni paesaggistiche di cui all’art. 7 della legge 1497/1939 e non anche a quelle di cui all’art. 12 della stessa legge; ciò in quanto il primo comma dell’art. 16 r.d. 1357/1940 fa riferimento soltanto ai "progetti di lavori presentatigli a termini del precedente articolo", cioè l’art. 15, il quale a sua volta richiama esclusivamente i "progetti di lavori da presentarsi alla (regia) Soprintendenza ai sensi dell’art. 7";
– così stando le cose – ed in assenza di altre disposizioni normative che prevedano una scadenza delle autorizzazioni paesaggistiche su atti di natura programmatoria (quale il Piano di recupero), deve ritenersi che dette autorizzazioni non siano soggette a termini di efficacia specifici, sottostando esclusivamente al termine generale di vigenza dello stesso piano cui si riferiscono; e tale ricostruzione appare tanto più convincente nel caso specifico, ove viene in rilievo un Piano di risanamento, strumento urbanistico attuativo di natura peculiare, che riguarda un territorio già da tempo trasformato mediante attività edilizia di carattere abusivo, per il quale, pertanto, una nuova valutazione paesaggistica, a distanza di parecchi anni dall’avvenuta trasformazione, risulterebbe ancor meno giustificata;
– è la stessa Regione, negli atti in questa sede impugnati, a rilevare che il medesimo Piano "è tendenzialmente da ritenersi attuabile secondo le disposizioni dell’art. 15, comma 3, N.T.A." del Piano Paesaggistico Regionale, che fa salvi "gli interventi previsti negli strumenti urbanistici approvati e con convenzione efficace alla data di adozione del Piano Paesaggistico Regionale", il che consente di dare immediata attuazione, senza bisogno di ulteriori valutazioni di compatibilità paesaggistica, agli strumenti di carattere attuativo tuttora efficaci ed approvati nell’ambito di un Comune dotato di P.U.C.: proprio quest’ultima è, per l’appunto, la situazione che si riscontra nella fattispecie in esame, posto che il nuovo Piano Urbanistico Comunale di Castiadas è stato pubblicato in data 11 novembre 2005 ed ha espressamente fatto salvo il Piano di recupero in oggetto (vedi supra), che mantiene, quindi, intatta la propria efficacia…".
Con nota n. 21807 del 15 luglio 2009 la Regione riconosceva la competenza del Comune di Castiadas al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, secondo il disposto dell’art. 3, comma 1°, della legge reg. n. 28/98.
Con provvedimento 23 settembre 2009 n. 8045/VI/3 il Responsabile del Servizio Urbanistica del Comune di Castiadas rilasciava la richiesta autorizzazione paesaggistica relativa alla realizzazione delle opere di urbanizzazione del piano di risanamento in questione.
Tal autorizzazione veniva quindi trasmessa alla competente Soprintendenza per il prescritto controllo.
Quest’ultima, dopo aver chiesto al Comune di Castiadas documentazione integrativa (nota n. 2840 del 1° novembre 2009), con l’impugnato decreto del 4 febbraio 2010 annullava il provvedimento autorizzatorio rilasciato dall’amministrazione comunale.
Con il ricorso in esame, notificato il 6 aprile 2010 e depositato il successivo giorno 19, i ricorrenti, proprietari di terreni compresi all’interno del piano di risanamento per cui è causa, hanno impugnato l’atto di annullamento della Soprintendenza ritenendolo illegittimo per i seguenti motivi:
1) Violazione di legge (art. 159 del D.Lgvo 22 gennaio 2004 n. 42; art. 6, comma 6 bis, DM 13 giugno 1994 n. 495; principio di leale collaborazione) – Eccesso di potere per difetto di presupposti, illogicità manifesta, contraddittorietà manifesta, incompetenza, sviamento: in quanto la Soprintendenza non avrebbe rispettato il termine di 60 giorni previsto per l’esercizio del suo potere di controllo, non potendo essa validamente sospendere il decorso del predetto termine con richieste istruttorie pretestuose o comune estranee all’oggetto del suo sindacato.
2) Violazione di legge (art. 159 D.Lgvo 22 gennaio 2004 n. 42; art. 6, comma 6bis, DM 13 giugno 1994 n. 495; principio di leale collaborazione; legge 7 agosto 1990 n. 241; principi desumibili): in quanto l’annullamento sarebbe comunque tardivo quand’anche la richiesta istruttoria dovesse ritenersi legittima;
3) Violazione di legge (art. 146 e 159 del D.Lgvo 22 gennaio 2004 n. 42 – principi desumibili – art. 12 legge 29 giugno 1939 n. 1497; art. 32 legge reg. 11 ottobre 1985 n. 23; art. 12 legge reg. 12 agosto 1998 n. 28; art. 15, comma 3, NTA del PPR) – Incompetenza, eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, errore, difetto di motivazione, sviamento: in quanto le ragioni poste dal Soprintendente a fondamento dell’atto di annullamento non varrebbero, comunque, a giustificare la decisione negativa assunta, anche in ragione della non sindacabilità, da parte dell’autorità preposta alla tutela del paesaggio, delle valutazioni urbanistiche affidate all’autorità comunale.
4) Eccesso di potere per sviamento: in quanto l’atto di annullamento impugnato sanzionerebbe un procedimento complesso e articolato nel quale l’autorità di controllo si era già espressa favorevolmente.
Concludevano quindi i ricorrenti chiedendo, previa sospensione, l’annullamento del provvedimento impugnato, con vittoria delle spese.
Per resistere al ricorso si è costituita l’amministrazione intimata che ne ha chiesto il rigetto, vinte le spese.
In data 2 aprile 2011 si è costituita in giudizio la Comunione Nuraghe Rey che, condividendo le argomentazioni in fatto e in diritto dei ricorrenti, ha aderito alla richiesta di accoglimento del ricorso.
Alla camera di consiglio del 5 maggio 2010 l’esame dell’istanza cautelare è stato rinviato per essere deciso unitamente al merito della causa.
Alla pubblica udienza del 4 maggio 2011, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta a decisione.
Motivi della decisione
Con il primo motivo i ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 159, comma 3°, del D.lgvo n. 42/2004, che recita testualmente: "La soprintendenza, se ritiene l’autorizzazione non conforme alle prescrizioni di tutela del paesaggio, dettate ai sensi del presente titolo, può annullarla, con provvedimento motivato, entro i sessanta giorni successivi alla ricezione della relativa, completa documentazione. Si applicano le disposizioni di cui all’articolo 6, comma 6bis, del regolamento di cui al decreto del Ministro per i beni culturali e ambientali 13 giugno 1994, n. 495".
A loro avviso, infatti, non sarebbe stato rispettato il termine previsto da tale disposizione per l’esercizio del potere di controllo affidato all’autorità statale.
Osserva in proposito il Collegio che la giurisprudenza amministrativa è oramai consolidata nell’affermare che il termine di 60 giorni, previsto per l’esercizio del potere di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica, ha natura perentoria (cfr. Cons. Stato, VI, n. 1267/1994, n. 558/1996, n. 129/1998).
La regola, peraltro, non risulta di rigida e di assoluta applicazione, presentando essa stessa alcuni temperamenti che si giustificano in relazione all’esigenza, conforme al canone di buon andamento dell’azione amministrativa, che all’autorità ministeriale tale spatium deliberandi sia assicurato in maniera effettiva, sulla base di una cognizione piena e completa della vicenda sulla quale essa è chiamata ad esercitare il potere di controllo e vigilanza.
Pertanto, in linea generale, è stato ritenuto che il suddetto termine cominci a decorrere solo dal momento in cui la documentazione perviene completa all’organo competente a decidere (Cons. Stato, VI, 14.10.2004 n. 6661), precisandosi pure che esso non decorre se non da quando il Ministero è posto nelle condizioni di pronunciarsi, e quindi da quando l’intera documentazione rilasciata sia stata ricevuta.
E’ stata altresì oggetto di approfondita analisi la problematica relativa alla possibilità di richiesta di integrazioni documentali ed alla incidenza della stessa sulla decorrenza del termine di sessanta giorni.
Al riguardo, l’orientamento restrittivo (v. Cons. Stato, VI, 26.11,2007, n. 6032; Sez. II, 18.1.2006, n. 2449; Sez. VI, n. 4182/2002), secondo il quale la richiesta può riguardare solo i documenti sulla base dei quali l’autorizzazione è stata rilasciata e, dunque, essa è consentita solo in caso di omessa o incompleta trasmissione degli atti da parte dell’autorità amministrativa (Regione o ente delegato), risulta oggi superato sia dalla prevalente giurisprudenza che dal sopravvenuto dato normativo.
Invero, il giudice amministrativo ha affermato che opera in materia il principio della possibilità, da parte della Soprintendenza, di effettuare richieste istruttorie, specificando che esse, oltre all’ipotesi di documentazione non trasmessa ed utilizzata in sede di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, possono avere ad oggetto anche accertamenti, chiarimenti ed elementi integrativi di giudizio (cfr. Cons. Stato, VI, n. 968/2005; 26.11.2007, n. 6032).
Ciò posto, occorre comunque evidenziare che esiste un limite generale alla possibilità per l’organo ministeriale di formulare richieste istruttorie.
La giurisprudenza, invero, ritiene, con orientamento ormai consolidato (cfr. Cons. Stato, VI, 672006, n. 4273; 1092008, n. 4311; 2242008, n. 1844), che le suddetta possibilità non è consentita quando si tratti di ingiustificati aggravamenti del procedimento dati da richieste di documentazione pretestuose, dilatorie o tardive.
Sono, invece, consentite richieste di documentazione tecnica volte ad approfondire la collocazione territoriale delle opere, la loro consistenza ed il loro inserimento nel paesaggio, atteso che le stesse risultano correttamente finalizzate a verificare, nell’ambito del controllo estrinseco spettante alla Soprintendenza, la completezza e l’esaustiva conoscenza della situazione fattuale sulla quale è stato espresso il giudizio che ha condotto al rilascio dell’autorizzazione.
Alla luce degli anzidetti principi di riferimento, può quindi passarsi all’esame della vicenda per cui è causa.
Il nulla osta paesaggistico rilasciato dal Comune di Castiadas è stato ricevuto dalla Soprintendenza il 28 settembre 2009.
La scadenza naturale del termine, dunque sarebbe avvenuta il 27 novembre 2009.
Con nota n. 2840 dell’11 novembre 2009, tuttavia, la Soprintendenza chiedeva al Comune di Castiadas documentazione integrativa consistente in:
Relazione descrittiva e dettagliata sulla situazione attuale, che specifichi puntualmente la consistenza e la cronologia circa l’edificazione della "miriade di strutture fatiscenti, unità residenziali precarie", nonché abusive, che sono state solo sommariamente descritte nell’autorizzazione paesaggistica in oggetto;
Planimetria dettagliata dello stato attuale delle opere esistenti e precedentemente citate;
Dettagliati chiarimenti della documentazione presentata a corredo dell’autorizzazione paesaggistica in oggetto, sulla quale si evidenziano discordanze tra gli elaborati di progetto datati 1999, da cui parrebbe, in riferimento sia alla relazione tecnica che al computo metrico estimativo presentato, che le OO di UU siano da eseguire ex novo, mentre nell’elaborato "Mappatura dei servizi tecnologici" datato Settembre 2009 risulta l’esistenza di "servizi tecnologici" antecedenti alla data di approvazione del PRU (viabilità, reti, Enel, Telecom, idriche, pluviali).
Le anzidette richieste sono state riscontrate il 22 dicembre 2009.
Il provvedimento impugnato è stato adottato il 4 febbraio 2010.
La censura di tardività in esame si articola in due distinti profili.
Da un lato, si sostiene l’inidoneità dell’istanza di integrazione documentale di cui sopra a "spostare" il termine di 60 giorni assegnato per l’esercizio dell’attività di controllo in quanto attinente a profili non pertinenti all’indagine attribuita all’autorità statale.
Dall’altro lato si rileva che, anche a voler ritenere il termine di 60 giorni sospeso per il tempo necessario alla predetta acquisizione documentale, una volta ricevuto quanto richiesto il tempo per la definizione del procedimento (22 dicembre 2009) doveva necessariamente tener conto dei 44 giorni già trascorsi dal 28 settembre all’11 novembre. Sicché il provvedimento di annullamento impugnato, intervenuto solo in data 4 febbraio 2010, sarebbe comunque tardivo.
Gli argomenti sono entrambi infondati.
Con riguardo al primo profilo si osserva quanto segue.
Come sopra evidenziato in termini generali, é pacifico in giurisprudenza che la Soprintendenza non può interrompere per sua scelta discrezionale il decorso del termine assegnato per il riscontro di legittimità del nulla osta paesistico, verificandosi tale evento solo in caso di effettive carenze documentali che diano ingresso ad apposita istruttoria con effetto interruttivo del termine per il controllo.
Ed invero, non ogni richiesta istruttoria dell’organo ministeriale può determinare ex se l’interruzione del termine di sessanta giorni per l’annullamento del nulla osta a costruire in zona paesistica protetta, dovendosi verificare in concreto – al fine di stabilire la tempestività o meno dell’annullamento ministeriale – se il subprocedimento di integrazione documentale disposto dalla Soprintendenza presenti connotati di effettiva e comprovata necessità, tenendo conto che la titolarità istruttoria in materia appartiene primariamente all’Autorità territoriale a cui spetta il potere di accertamento dei presupposti di compatibilità paesaggistica delle iniziative proposte.
Pertanto, l’Autorità chiamata ad esercitare il controllo, proprio in applicazione del principio di "leale collaborazione", opportunamente bilanciato con quello di effettività (che delimita temporalmente l’"utile esercizio" della funzione attribuita), può svolgere ulteriore attività istruttoria, ma solo ove questa sia strettamente necessaria, nel senso che la documentazione trasmessa a corredo dell’autorizzazione paesaggistica, per la sua comprovata incompletezza o inconferenza, non consenta aliunde l’esercizio della funzione.
Essendo necessario, ai fini del corretto esercizio del potere di controllo attribuito all’amministrazione, che a questa pervenga una documentazione completa, deve coerentemente ammettersi che possano essere chieste le necessarie integrazioni istruttorie, con effetto interruttivo del termine di sessanta giorni (C. Stato, sez. VI, 14 febbraio 1996, n. 209; C. Stato, sez. VI, 4 aprile 2000, n. 1931).
Ciò premesso, deve osservarsi, in fatto, che il potere di annullamento risulta tempestivamente esercitato, atteso che le richieste istruttorie della Soprintendenza non appaiono dilatorie, essendo le stesse chiaramente finalizzate all’acquisizione di elementi di conoscenza dello stato dei luoghi, ai fini di una puntuale contestualizzazione dell’intervento proposto e di una esatta percezione del grado di compromissione dei luoghi, esigenze senz’altro ragionevoli attesa la particolare delicatezza, sul piano paesaggistico, del sito interessato dalle opere di urbanizzazione in questione.
E ciò anche al fine di verificare se il giudizio dell’autorità comunale sia stato reso sulla base di una reale e completa conoscenza dello stato dei luoghi e della cronologia dei fatti.
Affermata, per quanto sopra esposto, la legittimità della richiesta istruttoria formulata dalla soprintendenza, va, peraltro, comunque ritenuta, ad avviso dei ricorrenti, la tardività del provvedimento di annullamento per l’avvenuto superamento del termine di legge.
L’argomento, come detto, è infondato.
L’esercizio del potere istruttorio incide certamente sulla decorrenza del termine di sessanta giorni previsto per l’annullamento dell’atto, discutendosi peraltro, in dottrina e in giurisprudenza, se il medesimo comporti efficacia interruttiva o meramente sospensiva dello stesso.
La portata di tale incidenza risulta definitivamente chiarita dal dato normativo introdotto dall’articolo 159, comma 3, del D.Lgs. n. 42/2004.
In particolare, deve essere evidenziato che il richiamato comma 3 prevede l’applicazione del comma 6 bis dell’articolo 6 del regolamento di cui al d.m. 13 giugno 1994, n. 495.
Tale disposizione, avente valore di fonte primaria in virtù del rinvio sopra richiamato, sancisce che " Qualora, in sede di istruttoria, emerga la necessità di ottenere chiarimenti o di acquisire elementi integrativi di giudizio, ovvero di procedere ad accertamenti di natura tecnica, il responsabile del procedimento ne dà immediata comunicazione ai soggetti indicati all’art. 4, comma 1, nonché, ove opportuno, all’amministrazione che ha trasmesso la documentazione da integrare. In tal caso, il termine per la conclusione del procedimento è interrotto, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, dalla data della comunicazione e riprende a decorrere dal ricevimento della documentazione o dall’acquisizione delle risultanze degli accertamenti tecnici".
Dunque, è prevista una "interruzione" del termine, ma invero peculiare, giacchè, a fronte di un termine di durata del procedimento di sessanta giorni, è affermato che la stessa è consentita "per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni".
S’impone, pertanto, un’attenta analisi ermeneutica, al fine di individuare l’esatto ambito temporale di tale interruzione.
Una prima possibile interpretazione, peraltro supportata dalla lettera della norma, vorrebbe, in applicazione delle regole generali del meccanismo dell’interruzione procedimentale, una volta pervenute le integrazioni richieste, la decorrenza ex novo e per intero del termine di sessanta giorni.
Secondo questa interpretazione, invero meno recente negli orientamenti giurisprudenziali, la richiesta di integrazione documentale determinerebbe l’interruzione del termine e comporterebbe che l’autorità statale avrebbe comunque diritto ad uno spatium deliberandi di 60 giorni, decorrenti dal verificarsi dell’evento interruttivo, individuato nello spirare del trentesimo giorno successivo alla richiesta di integrazioni.
In tal modo la durata massima del procedimento di controllo, per il caso di integrazioni chieste il 60° giorno e risposta fornita il 30° giorno, sarebbe di 150 giorni.
Rispetto a tale interpretazione dell’art. 6, comma 6 bis citato, dunque, nel caso di specie, il provvedimento di controllo impugnato, intervenuto entro sessanta giorni dal riscontro della richiesta documentale, sarebbe comunque tempestivo.
Tuttavia, anche volendo accedere all’interpretazione più restrittiva seguita dalla più recente giurisprudenza, il provvedimento impugnato sarebbe tempestivo.
La disposizione di cui sopra infatti è oggi prevalentemente intesa nel senso che, per effetto dell’ interruzione, l’originario termine di sessanta giorni si prolunghi di ulteriori trenta giorni, con la conseguenza che il tempo decorrente dall’originario ricevimento degli atti fino alla richiesta istruttoria, sommato a quello successivo che va dal ricevimento della documentazione integrativa richiesta fino all’adozione del provvedimento di annullamento, non deve complessivamente essere superiore a novanta giorni, non tenendosi ovviamente conto del periodo che va dalla comunicazione della richiesta di integrazione al ricevimento degli atti relativi (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 10 gennaio 2011 n. 43; TAR CampaniaSalerno, II, n. 3311/2009).
Tale interpretazione risulta ispirata ad un ragionevole contemperamento dell’esigenza di celerità dell’azione amministrativa e di certezza dei rapporti giuridici con l’interesse pubblico (essenziale nella fase istruttoria del procedimento amministrativo) alla completa ed esaustiva cognizione della realtà giuridicofattuale sulla quale si va a provvedere.
Applicando le suddette considerazioni alla fattispecie oggetto del presente giudizio, osserva il Collegio che il termine complessivo di novanta giorni, concesso all’organo statale per l’esercizio del potere di annullamento, non risulta decorso, atteso che il decreto di annullamento in questa sede impugnato è stato adottato dopo complessivi 88 giorni (44 precedenti alla richiesta istruttoria, che vanno sommati ai 44 giorni successivi al ricevimento della documentazione integrativa).
Diversamente da quanto sostenuto dai ricorrenti, non può, invece, nella specie ritenersi che all’esito dell’istruttoria il termine di sessanta giorni torni a decorrere soltanto per il residuo, in quanto vi è un riferimento temporale espresso (trenta giorni) ed in considerazione del fatto che così facendo si finirebbe con l’applicare il diverso istituto della sospensione, in contrasto con la lettera della norma e con una lettura sistematica dell’articolo 159, il quale, quando ha voluto, si è espressamente riferito alla sospensione del termine (v. commi 2 e 4).
Oltretutto tale interpretazione andrebbe sostanzialmente ad escludere, in caso di richiesta istruttoria inoltrata in prossimità della scadenza del termine di 60 giorni, soprattutto in caso di vicende complesse, un’adeguata e ponderata valutazione da parte dell’autorità di controllo, che avrebbe solo pochi giorni residui per esaminare la documentazione, talvolta copiosa, ricevuta.
Allo stesso modo la disposizione normativa non può essere letta nel senso che, all’esito dell’istruttoria, il termine si consumi con il decorso dei trenta giorni successivi.
Infatti, accogliendosi tale opzione interpretativa, potrebbe pervenirsi ad una inammissibile riduzione del termine ordinario di sessanta giorni tutte le volte in cui la richiesta di integrazione venga formulata prima del decorso di trenta giorni dalla ricezione originaria degli atti da parte della Soprintendenza.
Per quanto sopra, quindi, il motivo si rivela infondato e va respinto.
Passando all’esame della terza censura, giova premettere, conformemente alla consolidata giurisprudenza, che allorquando sia stato già espresso, in sede di approvazione di un piano attuativo, un giudizio favorevole sulla compatibilità paesaggistica, la valutazione di compatibilità paesaggistica richiesta ai fini del rilascio dell’autorizzazione dei singoli interventi edilizi rientranti nell’ambito del piano già approvato è limitata al modo di essere ed alle concrete modalità esecutive del manufatto da realizzare (in termini, Cons. Stato, 1 ottobre 2008, n. 4726).
Fermo, dunque, che, a valle rispetto all’approvazione del piano, occorre pur sempre una valutazione di compatibilità paesaggistica del singolo intervento edilizio, adeguatamente dettagliata con riguardo alle concrete modalità esecutive delle opere da realizzare, giova considerare che, nell’esaminare la portata e l’incidenza sui singoli interventi edilizi della valutazione paesaggistica positiva resa sul piano attuativo, non possono non assumere rilievo decisivo le modalità, e soprattutto il livello di dettaglio, con cui la prima valutazione di coerenza paesaggistica è stata in concreto resa.
Detto altrimenti, tanto più puntuale e dettagliato è il giudizio di compatibilità paesaggistica reso in sede di approvazione del piano tanto più ridotti saranno i margini di ulteriore valutazione che è consentito svolgere con riguardo ai singoli interventi ricadenti nel piano stesso; viceversa, a fronte di una valutazione meno dettagliata, se non generica, resa a monte, si impone un più incisivo apprezzamento di coerenza paesaggistica a valle, volto a verificare, dandone adeguatamente conto in sede motivazionale, se con le ragioni di tutela sottese all’apposizione del vincolo siano coerenti quelle modalità realizzative dei singoli interventi edilizi non dettagliatamente prese in considerazione nel giudizio sul piano (cfr: Cons. Stato, Sez. VI, n. 538 del 5 febbraio 2010).
Orbene, nel caso di specie il giudizio di compatibilità paesaggistica espresso nell’atto di approvazione del piano in questione poggia su un apparato motivazionale invero stringato soprattutto se rapportato alla rilevanza dell’intervento proposto ed alla sua localizzazione, così come, invero, si legge nel provvedimento impugnato: "…l’area su cui l’intervento dovrà incidere è interessata dal regime previsto dall’art. 142, comma 1, lettera a) territori costieri compresi nella fascia dei 300 metri dalla linea della battigia, e lettera g) territori coperti da foreste e boschi…".
Tra l’altro, come giustamente osserva l’autorità ministeriale, risulta palesemente anomalo il ricorso, nella specie, ad un Piano di Risanamento Urbanistico in assenza dei presupposti normativamente previsti dall’art. 32 della legge regionale n. 23/1985:
". Qualora un insediamento edilizio sia stato realizzato in tutto o in parte abusivamente, il rilascio della concessione in sanatoria per le opere in esso comprese è subordinato all’approvazione di un piano di risanamento urbanistico, che può essere adottato anche in variante allo strumento urbanistico generale.
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4. Si considera in via generale, insediamento edilizio ai fini del precedente primo comma, l’insieme di unità immobiliari la cui densità superi l’indice territoriale di 0,40 mc./mq.".
La finalità del piano di risanamento urbanistico, infatti, è quella di regolamentare e ricondurre a legalità, nel rispetto dei limiti temporali e dei presupposti giuridici indicati nella legge di sanatoria, un insediamento edilizio sorto abusivamente e disordinatamente che abbia definitivamente compromesso, oltre l’indice territoriale sopra menzionato, un comparto territoriale unitariamente considerato.
Si rivelano dunque fondate le perplessità sollevate dalla Soprintendenza in relazione all’utilizzo di uno strumento pianificatorio (PRU), finalizzato al recupero urbanistico di aree compromesse da insediamenti abusivi, per legittimare una sostanziale lottizzazione di un’area pregevole, e in quanto tale vincolata, ancora potenzialmente recuperabile alla sua integrità paesaggistica (nella specie l’indice territoriale accertato è di 0,012 mc/mq in luogo dello 0,40 richiesto per il ricorso al PRU), giacchè la consistenza degli abusi da sanare, indicati nello stesso provvedimento annullato in "…numerose strutture precarie…", della quali non risulta neppure indicata la data di realizzazione, a ben vedere non consentiva il loro recupero ma, piuttosto, imponeva la loro rimozione.
La stessa relazione di sopralluogo dei funzionari della Soprintendenza, del resto, dopo aver evidenziato che "L’area è interessata da una rigogliosa macchia mediterranea e sono presenti essenze arboree quali: olivastri, pini marittimi, eucalipti, perastri, ecc….", precisa che "…in tutta l’area sono presenti tantissime strutture fatiscenti e precarie di varie dimensioni…".
Quindi dagli accertamenti svolti dalla Soprintendenza emerge da un lato una situazione dei luoghi ben poco compromessa sotto il profilo paesistico e quindi ancora tutta da salvaguardare, e dall’altro un quadro estremamente confuso riguardo alle opere abusive esistenti, tanto che come detto, risulta finanche non dimostrata la data della loro realizzazione, ciò che dimostra la non adeguatezza dello strumento eccezionale adottato (PRU).
Addirittura si avanza l’ipotesi, che non risulta contestata in via decisiva dai ricorrenti, che parte di queste strutture sia stata realizzata dopo l’approvazione del piano di risanamento, nel tentativo di addivenire alla realizzazione, in area vincolata, di strutture insuscettibili di essere ricomprese nel procedimento di sanatoria.
Ulteriore conferma della fondatezza dei rilievi sollevati dalla Soprintendenza è, altresì, il rilevantissimo incremento di volumetria che il piano in questione, lungi dal limitarsi a sanare l’esistente, vorrebbe realizzare, giacchè, a quanto si legge nel provvedimento impugnato che richiama la relazione progettuale, si passerebbe dagli attuali 8500 mc a 72.486 mc.
Avverso le argomentazioni della Soprintendenza i ricorrenti lamentano che le stesse sarebbero illegittime in quanto riferite, anziché alle opere di urbanizzazione sulle quali doveva esclusivamente esplicarsi l’attività di controllo, a un piano di risanamento già munito dell’autorizzazione paesaggistica.
In proposito si richiama, nelle memorie, la sentenza del Tar Sardegna, Sez. II, 26 maggio 2010 n. 1349, che ha confermato la persistente validità dell’autorizzazione paesaggistica a suo tempo conseguita dal PRU.
Orbene, a parte il rilievo che fin dalla presa d’atto della ricordata autorizzazione regionale la Soprintendenza si era riservata il sindacato sui singoli interventi da realizzare, resta evidente che l’esame dell’autorizzazione concernente le opere di urbanizzazione inevitabilmente porta a riconsiderare la consistenza e l’impatto del piano attuativo, dovendosi autorizzare la realizzazione delle infrastrutture strumentali all’intero comparto su cui va a cadere il PRU.
In presenza delle descritte condizioni di non irreversibile compromissione del sito, che senz’altro avrebbero richiesto maggiore ponderazione in ordine alle esigenze della sua salvaguardia, il Collegio ritiene dunque non inficiata dai vizi dedotti la decisione di annullamento della Soprintendenza ritenendo che, nel caso di specie, anche in ragione del particolare strumento proposto, siano fondate le valutazione negative espresse nella parte motiva dell’atto (con particolare riferimento all’assenza dei presupposti di fatto ex art 26 legge regionale n. 23/1985 e al fatto di consentire la sanatoria anche ad abusi realizzati in data incerta, probabilmente successiva a quella della stessa approvazione del piano), nonchè in ordine alla mancata valutazione di coerenza paesaggistica dell’intervento proposto.
Così, del resto, appare immune dalle dedotte censure la tesi della Soprintendenza, laddove ritiene che mancherebbe nella specie il necessario, effettivo (ed adeguatamente motivato) apprezzamento di compatibilità di quelle stesse caratteristiche dell’intervento con le ragioni sottese all’apposizione del vincolo.
Non risulta infatti adeguatamente valutato, nella comparazione di interessi sottesa alle valutazioni dell’amministrazione comunale, il particolare pregio del sito interessato dall’intervento, anche in ragione del suo inserimento "…tra i territori per i quali sussiste l’esigenza pubblica preminente alla tutela e alla conservazione dei valori paesaggistici caratteristici, tuttora presenti, e delle complessive ed innegabili qualità del paesaggio costiero di cui trattasi…".
Opinando diversamente, valorizzando, cioè, come vorrebbero i ricorrenti, soltanto la già intervenuta autorizzazione del piano nel suo complesso, e depotenziando la valutazione paesaggistica degli interventi attuativi, si introdurrebbe una troppo agevole modalità di elusione del sistema di controllo, tanto più significativa,come detto, in presenza di esigenze di tutela paesaggistiche di particolare rilevanza..
Alla stregua delle esposte ragioni, il ricorso va pertanto respinto.
Sussistono giustificate ragioni per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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