Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Espone preliminarmente il ricorrente Comune di Brusciano di essere entrato a far parte, ai sensi dell’art. 4, comma 1, dell’ O.P.C.M. 31 luglio 2008 n. 3695, del Consorzio Unico di Bacino delle Province di Napoli e Caserta, in quanto precedentemente la stessa Amministrazione si avvaleva del disciolto Consorzio di Bacino NA3 per la gestione del servizio di raccolta differenziata dei rifiuti.
A partire dal mese di settembre 2008, a seguito della rilevata non continuità dell’attività di raccolta – a seguito della quale veniva a determinarsi la giacenza, su tratti stradali insistenti nel territorio comunale, di ingenti cumuli di rifiuti per la cui rimozione sarebbe, successivamente, intervenuto l’Esercito – il Comune ricorrente contestava al Consorzio talune inadempienze contrattuali.
A seguito dell’accresciuta disponibilità di mezzi per la raccolta, il servizio veniva successivamente a normalizzarsi, fino a consentire il conseguimento di elevate percentuali di raccolta differenziata (su base annua, attestatasi al 23%, con un incremento di 17,50 punti rispetto al 2007).
Con l’avversata ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3718 del 28 novembre 2009 (art. 2, comma 1), è stato disposto che unità di personale avente rapporto di lavoro in essere con il Consorzio Unico di Bacino delle Province di Napoli e di Caserta "Articolazione territoriale NA1" vengano poste alle dipendenze dei Sindaci dei Comuni ivi indicati (tra i quali, appunto, Brusciano) per lo svolgimento delle attività di raccolta rifiuti e spazzamento al fine del superamento di "accertate criticità".
Con successiva nota pervenuta il 3 dicembre 2008, il Consorzio anzidetto ha individuato cinque unità di personale da porre alle dipendenze funzionali della stessa Amministrazione comunale.
Gli atti avversati vengono, con il presente mezzo di tutela, sottoposti a critica alla luce delle seguenti censure:
1) Erroneità e difetto dei presupposti. Difetto di istruttoria e di motivazione. Illogicità. Eccesso di potere.
Difetterebbero i presupposti per l’inclusione del Comune di Brusciano fra quelli caratterizzati – alla stregua di quanto disposto dall’avversata ordinanza – da "accertate criticità" nell’organizzazione e nel funzionamento del servizio di raccolta rifiuti sul territorio comunale (con raggiungimento, anzi, di un livello di raccolta differenziata assolutamente ragguardevole).
Assume, per l’effetto, parte ricorrente che l’avversata inclusione fra i Comuni come sopra caratterizzati abbia fatto seguito ad un insufficiente ed inadeguato sviluppo istruttorio; in particolare, contestando che eventuali di abbandono di rifiuti lungo le strade abbiano avuto carattere assolutamente sporadico e non consentano di dimostrare la presenza di disfunzionalità nello svolgimento del servizio di raccolta (non potendo, comunque, essere imputati a responsabilità del Comune).
2) Violazione della legge costituzionale 28 ottobre 2001 n. 3, dell’art. 4 della legge 5 giugno 2003 n. 131, dell’art. 89 del D.Lgs. 267/2000. Disapplicazione di atto amministrativo valido ed efficace.
L’impugnata ordinanza presidenziale verrebbe inoltre a consumare, secondo la prospettazione di parte, una grave violazione degli assetti costituzionali e legislativi regolanti i rapporti fra Stato ed Autonomie locali, in conseguenza del disposto accrescimento delle dotazioni organiche del personale (e degli accessivi oneri) che l’applicazione del provvedimento emergenziale di che trattasi avrebbe determinato a carico del ricorrente Comune.
3) Violazione dell’art. 76 del decreto legge 112/2008, convertito in legge 133/2008.
L’ordinanza di che trattasi si porrebbe, poi, in violazione dell’epigrafata normativa, riguardante l’imposizione, a carico dei Comuni, di precisi limiti relativi all’assunzione di nuovo personale.
4) Illegittimità derivata
Le pure impugnate comunicazioni del Consorzio mutuerebbero invalidità dalla sostenuta illegittimità dell’O.P.C.M. 3817/2008.
Con motivi aggiunti depositati in giudizio il 12 febbraio 2009, parte ricorrente ha contestato la legittimità delle note del predetto Consorzio prot. nn. 3257 del 10 dicembre 2008 e 230 del 16 gennaio 2009, sotto i profili della violazione e falsa applicazione dell’art. 2 O.P.C.M. n. 3718 del 28 novembre 2008, del travisamento e della inesistenza del presupposto.
Nell’osservare come la pure gravata ordinanza presidenziale non ponga alcun onere a carico delle Amministrazioni comunali destinatarie dell’assegnazione di unità di personale proveniente dal Consorzio, diversamente le note epigrafate, da quest’ultimo indirizzate all’Amministrazione ricorrente, avrebbero indicato che i costi di gestione del personale stesso rimangono a carico dei Comuni interessati.
Con ulteriori motivi aggiunti, debitamente notificati alle controparti e depositati in giudizio il 20 marzo 2009, il Comune ricorrente ha altresì impugnato l’ O.P.C.M. 5 febbraio 2009 n. 3738 – con la quale il termine di validità dei contratti del personale assegnato ai Comuni (originariamente fissato al 31 gennaio 2009) è stato differito al 30 aprile 2009 – assumendone l’illegittimità per i seguenti motivi:
1) Inesistenza ed erroneità del presupposto. Difetto di istruttoria e di motivazione. Illogicità. Travisamento. Eccesso di potere.
Nell’osservare come l’avversata O.P.C.M. assuma a fondamento della proroga come sopra disposta la persistenza di una situazione di criticità relativamente alla raccolta rifiuti nel territorio dei Comuni interessati, ribadisce parte ricorrente come tale circostanza sia affatto insussistenza, atteso il livello ottimale di raccolta differenziata raggiunta nel corso del 2008, ben prima dell’assegnazione delle cinque unità di personale provenienti dal Consorzio.
2) Illegittimità derivata
Assume, poi, parte ricorrente che l’ordinanza del 2008 sai derivativamente inficiata in relazione alle medesime tipologie inficianti denunciate a proposito dell’ O.P.C.M. 3718/2008, che vengono integralmente richiamate e riportate nei motivi aggiunti di che trattasi.
Conclude parte ricorrente insistendo per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti censurati.
L’Amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, ha eccepito l’infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell’impugnativa.
Omogenee conclusioni sono state rassegnate anche dal Consorzio Unico di Bacino delle Province di Napoli e di Caserta "Articolazione territoriale NA1", parimenti costituitosi in giudizio.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 9 febbraio 2011.
Motivi della decisione
1. Va in primo esclusa, in capo alla ricorrente Amministrazione comunale, la sopravvenuta carenza di interesse alla definizione dell’impugnativa, dedotta dalla difesa dell’intimato Consorzio con memoria depositata il 25 febbraio 2009.
La sopravvenienza, rispetto all’ O.P.C.M. 3718/2008 (impugnata con l’atto introduttivo del giudizio) ed alla successiva O.P.C.M. 3738/2009 (gravata con motivi aggiunti), dell’ulteriore O.P.C.M. 3756/2009 (non impugnata; e recante differimento, al 30 settembre 2009, del termine già prorogato al 30 aprile 2009 con O.P.C.M. 3738/2009) non priva infatti la parte ricorrente dell’interesse alla sollecitazione del sindacato giurisdizionale con riferimento agli atti da essa censurati.
Nell’osservare come la vicenda all’esame sia contrassegnata dal succedersi di ordinanze presidenziali la cui giustapposizione ha determinato il successivo ampliamento dell’arco temporale originariamente fissato (con l’ O.P.C.M. 3718/2008) per l’efficacia dei contratti in questione, l’immanenza dell’interesse alla decisione delle proposte impugnative risiede, con ogni evidenza, nell’attualità del pregiudizio che il sollecitato accoglimento delle stesse intende scongiurare.
In altri termini, se è pur vero che il termine in questione ha formato oggetto di successivi differimenti temporali di vigenza, è parimenti vero che, con riferimento alla prorogata efficacia dei contratti (rispettivamente stabilita con le avversate ordinanze nn. 3718 del 2008 e 3738 del 2009), il Comune ricorrente conserva senz’altro interesse giuridicamente tutelato alla relativa rimozione (mediata da pronunzia di accoglimento dei proposti gravami) atteso che ad essa accederebbe, con valenza inevitabilmente retroattiva, la caducazione dei relativi effetti (e, conseguentemente, il venir meno – ora per allora – delle conseguenze patrimonialmente pregiudizievoli connesse agli oneri dal Comune stesso affrontati con riferimento alle unità di personale alle dipendenze di esso assegnate).
Siffatta impostazione consente di sostenere la piena procedibilità dei gravami – sulla base della presupposta immanenza dell’interesse – anche in presenza dell’omessa impugnativa della terza ordinanza presidenziale (n. 3756 del 2009) recante, come si è visto, ulteriore differimento del termine in questione, atteso che:
– non soltanto siffatta ulteriore sopravvenienza provvedimentale non ha sostituito i precedenti atti, piuttosto limitandosi a procrastinarne l’efficacia;
– ma, vieppiù, proprio il carattere propriamente "prorogatorio" assunto dall’ordinanza 3756/2009 – e, con esso, il rapporto di diretta derivatività logicogiuridica rispetto alle due precedenti ordinanze – verrebbe a privare quest’ultima del necessario presupposto di validità nel caso in cui gli atti oggetto dei gravami all’esame venissero, in accoglimento delle censure articolate da parte ricorrente, annullati.
2. Ciò preliminarmente osservato, l’esame nel merito delle doglianze, impone di dare atto della infondatezza dell’impugnativa.
2.1 Va, in primo luogo, esaminato il contenuto delle avversate ordinanze presidenziali.
L’art. 2 dell’ O.P.C.M. 3718 del 28 novembre 2008, in particolare, ha previsto che:
– "al fine di contribuire al superamento dell’emergenza rifiuti, e nelle more delle decisione da parte del Consiglio di Stato sulla natura del rapporto di lavoro del personale a tempo determinato del consorzio unico di bacino di Napoli e Caserta, articolazione territoriale NA1, il contratto a tempo determinato, fermo restando il trattamento economico in godimento da ritenersi omnicomprensivo rispetto a qualsiasi ulteriore onere, del predetto personale è prorogato al 31 gennaio 2009. Il personale non utilizzato per la raccolta differenziata nell’ambito della predetta articolazione territoriale è impiegato, nell’ambito della provincia di Napoli, per le attività di raccolta dei rifiuti e spazzamento per il superamento delle accertate criticità, con particolare riferimento ai contesti territoriali del Parco nazionale del Vesuvio, nelle aree archeologiche di Pompei ed Ercolano, agli ambiti territoriali dei comuni di Marano, Giugliano, Boscotrecase, Boscoreale, Somma Vesuviana, Sant’Antimo, Bacoli e Brusciano (comma 1)";
– "il personale a tempo determinato, ferma restando la titolarità del rapporto di lavoro con il Consorzio unico di bacino di Napoli e Caserta, è posto alle dipendenze funzionali dei Sindaci o dei soggetti ai quali è attribuita la responsabilità della raccolta dei rifiuti o dello spazzamento. Le risorse finanziarie necessarie alla proroga del contratto a tempo determinato di cui al presente articolo gravano sui contributi ai Consorzi di bacino erogati mensilmente dalla Missione finanziaria ai sensi dell’art. 6 dell’ ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3693 del 16 luglio 2008" (comma 2).
L’art. 3, comma 4, della successiva ordinanza n. 3738 del 5 febbraio 2009, "stante la permanenza delle criticità accertate nei contesti territoriali" indicati dal sopra riportato art. 2, comma 1, dell’ O.P.C.M. 3718/2008 ha disposto la proroga, fino al 30 aprile 2009, "del termine del contratto del detto personale, fissato alla data del 31 gennaio 2009".
Da ultimo, la pure in precedenza citata O.P.C.M. 15 aprile 2009 n. 3756 ha ulteriormente prorogato al 30 settembre 2009 il termine del 30 aprile 2009, come sopra fissato.
2.2 Quantunque la ricorrente Amministrazione comunale non abbia comprovato, con concludenti argomenti dimostrativi, la consistenza dell’interesse fatto valere a sostegno delle proposte impugnative (atteso che, per come reso palese dal contenuto delle riportate disposizioni, l’assegnazione di unità di personale del Consorzio Unico di bacino alle dipendenze dello stesso Comune non appare presidiato dalla traslazione, in capo a quest’ultimo, dei corrispondenti oneri), nondimeno non intende il Collegio sottrarsi alla disamina del merito delle dedotte doglianze.
In primo luogo, come osservato, il fondamento giustificativo delle previsioni oggetto di contestazione risiede nella sussistenza di "accertate criticità" nei territori (comunali) interessati dal relativo ambito applicativo: circostanza, questa, che il Comune di Brusciano contesta affermando che, se da un lato l’attività di raccolta differenziata si sarebbe attestata, nel corso del 2008, a livelli di apprezzabile rilievo, d’altro canto la pur segnalata presenza di rifiuti ingombranti abbandonati non integrerebbe idoneo presupposto per l’operatività delle disposizioni di che trattasi.
Escluso che il livello percentuale di realizzazione della raccolta differenziata dei rifiuti integri, ex se riguardato, sufficiente elemento volto ad escludere la presenza di profili di criticità nella complessiva situazione di raccolta sull’intero territorio comunale, va tuttavia rimarcato che l’accertamento di una situazione sotto tale profilo connotata da gravi problematicità appieno rileva ove si consideri che, secondo quanto asserito dallo stesso Comune di Brusciano, la giacenza di rifiuti nelle strade è assurta a tale livello di allarme da imporre l’intervento dell’Esercito per la relativa raccolta.
Tale circostanza non può non assurgere ad elemento idoneamente dimostrativo in ordine alla presenza di una situazione la cui connotazione in termini di "accertata criticità" (per come indicato nell’ O.P.C.M. 3718/2008) si rivela, invero, indenne dai dedotti profili inficianti.
Nell’osservare come il relativo apprezzamento – e, con esso, la formulata qualificazione della situazione del predetto Comune campano – rientri nel novero delle valutazioni connotate da evidenti profili di discrezionalità, la relativa sindacabilità transita attraverso l’emersione di vizi logici, ovvero di travisamento e/o erroneo apprezzamento delle presupposte circostanze di fatto, o, ancora, di palese incongruità o carenza motivazionale.
L’esclusa configurabilità delle indicate tipologie inficianti, alla stregua delle risultanze documentali che comprovano la sussistenza di profili di effettiva e dimostrata criticità relativamente alla raccolta dei rifiuti indifferenziati, induce ad escludere che le doglianze sotto tale profilo dedotte meritino favorevole considerazione.
2.3 Né, sotto diverso profilo, la non imputabilità dell’abbandono dei rifiuti a fatto proprio dell’Amministrazione comunale costituisce elemento dirimente ai fini della contestata applicabilità delle ordinanze presidenziali gravate.
Dimentica infatti parte ricorrente che il contenuto dei suddetti provvedimenti non ha carattere sanzionatorio o anche solo parasanzionatorio nei confronti dei Comuni in essi indicati: piuttosto intendendosi, sul presupposto della ricognizione di situazioni di accertata criticità relativamente a taluni territori comunali, provvedere ad individuare tendenziali profili di soluzione, quali, ad esempio, veicolati dalla destinazione di aggiuntive risorse lavorative volte ad implementare l’attività di raccolta dei rifiuti.
Non viene, quindi, in considerazione alcun "addebito" di responsabilità in capo all’Amministrazione comunale interessata dalle ordinanze in discorso: quanto, diversamente, l’accrescimento delle risorse (nella fattispecie, umane) preordinate (quanto meno) al contenimento di situazioni il cui livello di insostenibile emergenzialità (con le connesse ricadute pregiudizievoli per beni di rango primario, quali la salubrità ambientale e la salute dei cittadini) costituiscono, segnatamente nella realtà campana, un fatto di incontroversa notorietà.
2.4 Se va esclusa qualsiasi rilevanza, ai fini della contestazione della legittimità delle gravate ordinanze, alle circostanze originative del fenomeno dell’abbandono dei rifiuti (e, men che meno, alla autonoma rilevanza penalistica assunta dalle relative condotte), va parimenti disattesa l’argomentazione con la quale parte ricorrente ha lamentato che i contenuti delle avversate ordinanze verrebbero ad integrare una violazione delle previsioni di cui al D.Lgs. 267/2000 con riferimento al riparto di attribuzioni fra Amministrazione centrale dello Stato ed autonomie locali.
Tale censura, invero, si rivela palesemente infondata – rammentandosi come essa sia stata dedotta con riguardo alla disposta "implementazione" delle dotazioni organiche dei Comuni interessati dall’assegnazione di personale di che trattasi – ove si consideri il (fin troppo) notorio contesto emergenziale che ha connotato l’adozione degli atti presidenziali gravati: sì da indurre a ritenere che le misure con essi adottate, lungi dall’assumere connotazione fisiologicamente "sostitutiva" rispetto alle attribuzioni ordinariamente rimesse agli Enti locali, si siano, piuttosto, limitate all’individuazione di straordinarie misure volte ad avviare a soluzione una situazione di evidente criticità con ricadute su beni di primario rango costituzionale, quali la salubrità ambientale e la salute dei cittadini.
3. La rilevata infondatezza delle doglianze (omogeneamente) dedotte con i riuniti mezzi di tutela impone la reiezione del ricorso all’esame.
Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) respinge l’impugnativa indicata in epigrafe.
Condanna la ricorrente Amministrazione comunale di Brusciano, nella persona del Sindaco p.t., al pagamento delle spese di giudizio in favore della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Consorzio Unico di Bacino delle Province di Napoli e di Caserta "Articolazione territoriale NA1", in ragione di Euro 2.000,00 (euro duemila/00) per ciascuna delle anzidette parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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