Categoria: Giurisprudenza

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

1. Con sentenza del 20.12.2011 la Corte di Appello di Catania confermava la sentenza del Tribunale di Catania, sez. dist. di Paterno, in composizione monocratica, con la quale P.M. B. era stata condannata alla pena (sospesa alle condizioni di legge) di mesi 2 di arresto ed Euro 33.000,00 di ammenda per i reati di cui al D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, lett. c e L.R. siciliana n. 71 del 1978, art. 36 (capo a), art. 81 cpv. c.p., art. 64 c.p., commi 2 e 3, art. 65 c.p., comma 1, D.P.R. n. 380 del 2001, artt. 71, 93, 94 e 95 (capo b), L. n. 394 del 1991, artt. 13 e 30 (capo h) e D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 181 (capo l), unificati sotto il vincolo della continuazione.

Rilevava la Corte territoriale, preliminarmente, che l’eccezione di nullità del decreto di citazione (per omessa indicazione di uno dei due nomi di battesimo dell’imputata) fosse destituita di fondamento, essendo stata l’imputata medesima compiutamente identificata.

Nel merito, poi, era indiscutibile che, per l’intervento edilizio eseguito (demolizione di un preesistente fabbricato e ricostruzione dello stesso con ampliamento di volumi e superfici), fosse necessario permesso di costruire.

2. Propone ricorso per cassazione P.M.B., a mezzo del difensore, denunciando la violazione di legge ed il vizio di motivazione in relazione all’eccezione di nullità del decreto di citazione, non trattandosi di errore materiale, come ritenuto dalla Corte territoriale, ma di violazione dell’art. 552 c.p.p. (non essendo stata l’imputata identificata in modo certo).

Con il secondo motivo denuncia il difetto di motivazione in ordine all’opera realizzata. La Corte territoriale non ha tenuto conto, infatti, che l’ampliamento riguardava volumi tecnici o meglio tecnologici che non richiedevano il preventivo rilascio di permesso di costruire.

Con il terzo motivo, infine, denuncia la violazione di legge ed il vizio di motivazione in relazione alla mancata concessione delle circostanze attenuanti generiche.
Motivi della decisione

1. Il ricorso è manifestamente infondato.

2. La stessa ricorrente ricorda che, a norma dell’art. 552 c.p.p., comma 2, il decreto di citazione è nullo se l’imputato non è identificato in modo certo.

Come ha rilevato, correttamente, la Corte territoriale, nel caso di specie non poteva esservi alcuna incertezza in ordine alla identificazione dell’imputata per non essere stato riportato uno dei due nomi di battesimo: era stata, infatti, esattamente individuata come P.B., nata a (OMISSIS) ed ivi residente in (OMISSIS). L’omessa indicazione anche dell’altro nome di battesimo ( M.) palesemente non poteva avere alcuna incidenza sulla identificazione corretta dell’imputata.

3. Quanto al secondo motivo, va ricordato che, per giurisprudenza consolidata di questa Corte sono realizzabili con denuncia di Inizio attività gli interventi di ristrutturazione edilizia di portata minore, ovvero che comportano una semplice modifica dell’ordine in cui sono disposte le diverse parti dell’immobile, e con conservazione della consistenza urbanistica iniziale, classificabili diversamente dagli interventi di ristrutturazione edilizia descritti dal D.P.R. n. 380 del 2001, art. 10, comma 1, lett. c) che portano ad un organismo in tutto o in parte diverso dal precedente con aumento delle unità immobiliari, o modifiche del volume, sagoma, prospetti e superfici, e per i quali è necessario il preventivo permesso di costruire (cfr.

ex multis Cass. pen. sez. 3 23.1.2007 n. 1893).

3.1. La Corte territoriale ha accertato che l’intervento effettuato dalla prevenuta consisteva nella demolizione di un precedente fabbricato a due sopraelevazioni e ricostruzione con ampliamento di oltre mq 20 per ciascuno piano, come emergeva dal verbale di sequestro. Essendo stato realizzato un consistente aumento volumetrico, si era in presenza di un organismo completamente diverso da quello preesistente, per cui Indubitabilmente occorreva permesso di costruire.

3.2. La ricorrente senza contestare le predette circostanze di fatto, si limita genericamente ad affermare, in modo assertivo e senza indicare neppure da quali elementi processuali tragga tale assunto, che si trattava di volumi tecnici peraltro, a norma dell’art. 3, comma 1, lett. e, n. 6), sono da considerare interventi di nuova costruzione, come tali richiedenti il previo rilascio di permesso di costruire, gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell’edificio principale". Non ogni pertinenza, quindi, è esente da permesso di costruire, ma "esclusivamente quelle di scarsa rilevanza, non solo sotto il profilo quantitativo (ovvero quelle con volumetria non superiore al quinto di quello dell’edificio principale), ma anche sotto quello qualitativo (e, cioè, sempre che le norme tecniche degli strumenti urbanistici non le considerino comunque, interventi di nuova costruzione, tenuto conto della zonizzazione e del loro impatto ambientale e paesaggistico), come ricavabile dalla previsione del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 3, comma 1, lett. e, n. 6) (Cass. pen. sez. 3 n. 6109 dell’8.1.2008).

4. In ordine alle circostanze attenuanti generiche la Corte territoriale non ha fondato il diniego delle stesse sulla "violazione della legge", avendo piuttosto fatto riferimento all’entità e gravità del fatto ("fabbricato di rilevante proporzione").

5. Il ricorso deve quindi essere dichiarato inammissibile, con condanna della ricorrente al pagamento delle spese processuali ed al versamento della somma che pare congruo determinare in Euro 1.000,00 ai sensi dell’art. 616 c.p.p..

5.1. E’ appena il caso di aggiungere che la manifesta infondatezza del ricorso preclude la possibilità di dichiarare la prescrizione maturata successivamente alla sentenza impugnata. Questa Corte si è pronunciata più volte sul tema anche a sezioni unite (per ultimo sent. n. 23428/2005 – Bracale). Tale pronuncia, operando una sintesi delle precedenti decisioni, ha enunciato il condivisibile principio che l’intervenuta formazione del giudicato sostanziale derivante dalla proposizione di un atto di impugnazione invalido perchè contrassegnato da uno dei vizi indicati dalla legge (art. 591, comma 1, con eccezione della rinuncia ad un valido atto di impugnazione, e art. 606, comma 3), precluda ogni possibilità sia di far valere una causa di non punibilità precedentemente maturata sia di rilevarla d’ufficio. L’intrinseca incapacità dell’atto invalido di accedere davanti al giudice dell’impugnazione viene a tradursi in una vera e propria absolutio ab instantia, derivante da precise sequenze procedimentali, che siano In grado di assegnare alle cause estintive già maturate una loro effettività sul piano giuridico, divenendo altrimenti fatti storicamente verificatisi, ma giuridicamente indifferenti per essersi già formato il giudicato sostanziale".
P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali, nonchè al versamento alla cassa delle ammende della somma di Euro 1.000,00.

Così deciso in Roma, il 24 gennaio 2013.

Depositato in Cancelleria il 5 marzo 2013

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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Svolgimento del processo

1. Con ordinanza deliberata il 6 giugno 2012 e non impugnata dall’interessato, il Tribunale di sorveglianza di Venezia revocava la misura alternativa della detenzione domiciliare concessa a Z.A. – condannato in via definitiva per i reati di associazione per delinquere (finalizzata a commettere truffe ai danni dello Stato e della CEE) e truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche commessa anche mediante costituzione ed utilizzazione di società di comodo – per avere il predetto tenuto un comportamento contrario alla legge ed alle prescrizioni dettate, risultando sporta una querela nei suoi confronti, in data (OMISSIS), da parte di tale F. V., per il delitto di minacce, come da comunicazione dei carabinieri di (OMISSIS).

2. Con istanza del 10 dicembre 2012 lo Z., deducendo che il Giudice di pace di Verona, con provvedimento dell’8 ottobre 2012 aveva accolto la richiesta del PM di archiviazione della notizia di reato esistente nei suoi confronti, proponeva istanza di revoca della revoca della misura alternativa, con conseguente ripristino della stessa.

3. L’adito Tribunale di sorveglianza di Venezia, con provvedimento del 19 febbraio 2013, rigettava l’istanza dello Z., avendo ritenuto che l’avvenuta archiviazione del procedimento originato dalla querela sporta nei confronti del condannato, anche in considerazione delle ragioni addotte in quel provvedimento (genericità delle minacce formulate telefonicamente; inidoneità del male prospettato a menomare la sfera della libertà morale del soggetto passivo), non ridimensionava la portata del fatto storico così come apprezzata dal Tribunale in sede di revoca e la sua negativa incidenza relativamente alla valutazione circa l’affidabilità del condannato e l’effettiva idoneità di un trattamento alternativo al carcere, rimarcando, al riguardo, che lo stesso condannato aveva riconosciuto, nel corso dell’udienza, il contenuto ingiurioso del colloquio telefonico avuto con il F.V. e comunque che il suddetto colloquio afferiva a questioni relative all’amministrazione di imprese societarie, profilo questo non secondario, tenuto conto che i fatti per cui lo Z. è ristretto attengono a condotte consumate attraverso l’impiego delittuoso di strutture aziendali e di compagini societarie, e che in un’imprescindibile ottica socialpreventiva si richiedeva al condannato, durante l’esecuzione della pena, come suo minimo impegno individuale, il completo disinteresse verso problematiche, di qualsiasi sorta, legate all’amministrazione di imprese commerciali.

4. Avverso detta ordinanza ha proposto ricorso per cassazione Z.A., personalmente, che dopo avere illustrato le circostanze fattuali che avevano portato alla revoca della misura alternativa concessagli, ne chiede l’annullamento.

4.1 Nel ricorso lo Z., denunzia:

– inosservanza ed erronea applicazione della legge penale e vizio di motivazione in relazione alla decisione di confermare la revoca della misura alternativa, deducendo sul punto: (a) che illegittimamente il tribunale aveva basato la propria decisione sul contenuto asseritamente ingiurioso della telefonata avuta dal condannato con il querelante F., non avendo adeguatamente considerato che il provvedimento di archiviazione del procedimento penale promosso a carico dello Z., aveva escluso che il comportamento dello stesso integrasse l’illecito penale di cui all’art. 594 cod. pen., così indiscutibilmente "ridimensionando" il fatto storico originariamente posto a fondamento del provvedimento di revoca; (b) che incongruamente il tribunale aveva ricollegato il proprio giudizio in merito al carattere ingiurioso della telefonata a delle pretese ammissioni del ricorrente, in quanto lo Z. non aveva mai ammesso l’addebito contestato, avendo riconosciuto, soltanto, di aver avuto un colloquio telefonico concitato con persona legata da antica amicizia che aveva sfogato il proprio rancore con la querela; (c) che il provvedimento impugnato integrava una violazione del principio di colpevolezza di cui all’art. 27 Cost., comma 1, vigente anche in materia penitenziaria, posto che la revoca dei benefici penitenziari deve essere sempre ancorata ad una condotta addebitabile al condannato, insussistente nel caso di specie;

– inosservanza ed erronea applicazione della legge penale e vizio di motivazione, per avere il Tribunale illegittimamente confermato la revoca della misura alternativa, trattandosi di un provvedimento – preclusivo ex art. 58 Ord. Pen. assolutamente "spropozionato" rispetto alla modesta gravità dell’unica violazione concretamente addebitabile al condannato (comunicazione telefonica non autorizzata) così violando il principio di proporzionalità di cui all’art. 27 Cost., che anche in materia di revoca dei benefici penitenziari deve trovare puntuale e corretta attuazione.

5. Il Procuratore Generale presso questa Corte ha depositato requisitoria scritta ed ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso, per avere il Tribunale congruamente valutato la condotta del condannato e ritenuto, in modo logico e coerente, che la stessa fosse incompatibile con la prosecuzione della misura e sintomatica di un effettivo fallimento del processo educativo.

Motivi della decisione

1. L’impugnazione proposta dallo Z. è basata su motivi infondati e va quindi rigettata.

Anche volendo ritenere, infatti, che la mancata impugnazione da parte del ricorrente dell’originario provvedimento di revoca della misura alternativa, non esplichi alcuna efficacia preclusiva ad una rivalutazione della fattispecie in considerazione di fatti nuovi sopravvenuti quali l’archiviazione del procedimento per minacce promosso nei suoi confronti, sta di fatto che nessun effettivo profilo di illegittimità è comunque ravvisabile nella decisione impugnata.

1.1 Privo di pregio deve ritenersi, in primo luogo, l’argomento difensivo secondo cui il Tribunale ha deciso di confermare la revoca della detenzione domiciliare in quanto ha ritenuto che lo Z., durante la esecuzione della misura, avrebbe commesso un nuovo fatto illecito (il reato di ingiurie in danno del F.).

Tale assunto, invero, travisa l’effettivo contenuto dell’articolato percorso motivazionale sviluppato dal giudice di merito, il quale – preso atto del sopravvenuto provvedimento di archiviazione – ne ha in primo luogo approfonditamente esaminato il contenuto, evidenziando come nello stesso, non si escludeva, intanto, il fatto storico dell’intervenuto colloquio telefonico intercorso tra lo Z. ed un terzo, il F., ma si riconosceva, piuttosto, che gli elementi raccolti a carico del ricorrente in relazione al reato di minacce, non consentivano di sostenere con serie possibilità di successo l’accusa in giudizio, "per la mancanza di terze persone estranee alla vicenda che potessero riferire in merito ai fatti di cui alla querela, avvenuti telefonicamente".

1.2 Il provvedimento impugnato, in altri termini, più che valorizzare il carattere asseritamente ingiurioso delle frasi pronunciate dallo Z. in occasione di tale colloquio – che lo stesso ricorrente, per altro, riconosce essere stato "particolarmente concitato" (espressione, questa, la cui utilizzazione in ricorso è indicativa di come sia infondata anche la censura di travisamento del fatto, mossa dal ricorrente ai giudici di merito) – ha ricollegato la conferma della revoca della misura, non già alla commissione di un fatto penalmente rilevante (ingiuria) quanto, piuttosto, ad una grave violazione delle prescrizioni imposte al condannato, e segnatamente di quella che inibiva allo Z. di avere comunicazioni telefoniche con terze persone.

1.3 Nè hanno pregio le ulteriori censure prospettate in ricorso relativamente alla ritenuta inadeguatezza ed eccessiva severità della decisione di revoca della misura rispetto alla gravità del comportamento addebitato al condannato.

Ed invero, il Tribunale, (ri)valutando autonomamente il comportamento del condannato anche in base al contenuto della querela e prescindendo dall’esito del procedimento penale promosso nei confronti del predetto (in ciò conformandosi ai principi da tempo affermati da questa Corte regolatrice – da ultimo Sez. 1, n. 25640 del 21/05/2013 – dep. 11/06/2013, A.i, Rv. 256066 – secondo cui, ai fini della valutazione della compatibilità o meno dei comportamenti posti in essere dal condannato con la prosecuzione della misura, quando tali comportamenti possano dar luogo all’instaurazione di procedimenti penali, non è necessario che il giudice tenga conto dell’esito di questi ultimi, non essendo configurabile alcuna pregiudizialità, neppure logica, fra l’esito anzidetto e la valutazione in questione) – è pervenuto alla conclusione – adeguatamente e logicamente motivata, e per ciò incensurabile in questa sede, secondo cui la violazione di una prescrizione che, in un’ottica specialpreventiva, richiedeva al condannato il completo disinteresse verso problematiche, di qualsiasi sorta, legate all’amministrazione di imprese commerciali, costituiva indice significativo di un carente senso di responsabilità e di un’immaturità del condannato, che giustificava una regressione sul piano trattamentale.

2. Il rigetto del ricorso comporta le conseguenze di cui all’art. 616 cod. proc. pen. in ordine alla spese del presente procedimento.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.

Così deciso in Roma, il 14 ottobre 2013.

Depositato in Cancelleria il 10 gennaio 2014

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

FATTO
Con ricorso iscritto al n. 6512 del 2000, Porto San Felice s.p.a. proponeva appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sezione seconda, n. 990 del 5 maggio 2000 con la quale era stato accolto in parte il ricorso proposto contro il Comune di Chioggia per l’annullamento dei seguenti atti: a) delibera GM 21.6.1999 n. 298 avente ad oggetto "redazione nuovo P.P. di iniziativa pubblica"; b) delibera GM 21.6.1999 n. 299 avente ad oggetto "annullamento delibera GM n. 1576 del 4.10.1996"; c) atto sindacale 24.6.1999 n. 40456, in quanto dotato di efficacia provvedimentale, che enuncia l’approntamento di un "nuovo P.P.E."; d) delibera consiliare 27.7.1998 n. 106 che nega l’approvazione del P.P.E. precedentemente "recepito"; e) atto dirigenziale 24.6.1999 n. 40476, in quanto dotato di efficacia provvedimentale, che enuncia l’invio dell’istanza di concessione edilizia alla Commissione Salvaguardia di Venezia; f) di ogni altro atto pregiudizievole, comunque connesso.
A sostegno delle doglianze proposte dinanzi al giudice di prime cure, la parte ricorrente aveva premesso:
– che, come indicato nelle premesse della deliberazione 21.6.1999 n. 298 della Giunta municipale di Chioggia, con delibera commissariale 13.4.1992 n. 1093 l’Amministrazione comunale adottava la "Variante parziale di settore relativa alle urgenze del sistema degli approdi turistici";
– che con successivo provvedimento 20.9.1994 n. 4386, pubblicato sul BUR 15.11.1994 n. 97, la Giunta regionale, recependo il parere della CTR – che, relativamente alla previsione del porto turistico, aveva specificamente prescritto (cfr. pag 11829, II colonna del citato BUR) che lo strumento attuativo "dovrà essere strettamente coordinato con gli strumenti urbanistici previsti per le aree limitrofe" -, approvava la variante apportando modifiche d’ufficio;
– che con decisione 16.12.1994 (cfr. le premesse della deliberazione 21.6.1999 n. 299 della Giunta comunale di Chioggia) la Commissione della Comunità europea approvava il Documento Unico di Programmazione (DOCUP) per gli interventi strutturali comunitari nella Regione Veneto individuando, all’art. 2, tra le priorità, "Marghera e la Laguna veneta" e prevedendo, nell’ambito dell’Asse 1 "Sviluppo e rafforzamento del tessuto produttivo" – Misura 3 "Aiuti agli investimenti di imprese turistiche", un contributo per il decollo del porticciolo turistico di San Felice, nel Comune di Chioggia;
– che con la medesima decisione la Commissione individuava quale autorità responsabile dell’intervento la Giunta regionale del Veneto, quali soggetti attuatori il Comune di Chioggia e le società private e quali beneficiari le società private;
– che, ciò stante, con nota 4.5.1995 la Giunta regionale del Veneto invitava il Sindaco di Chioggia "ad attivarsi per un rapido varo dell’iniziativa, da completare nei termini e secondo le modalità consentite dalla CEE, e a trasmettere quanto prima il progetto compiuto delle opere con indicazione del beneficiario e delle procedure seguite per la sua individuazione, i tempi previsti per l’avvio e il completamento, i relativi steps procedurali, il quadro disaggregato delle spese e le fonti di copertura finanziaria";
– che, da parte sua, con deliberazione 4.10.1995 n. 1576 la Giunta comunale disponeva "di proporre la costituzione di una società per azioni allo scopo di realizzare il porticciolo turistico di San Felice con le modalità contenute nell’avviso e nello statuto", la cui redazione era stata precedentemente commissionata ad idoneo professionista; e disponeva, altresì, "di autorizzare la pubblicità della proposta….mediante pubblicazione dell’avviso sulla "Gazzetta Ufficiale", sul" Bollettino ufficiale della Regione", sul "Sole 24 ore", su "Il Corriere della Sera",…oltre che all’albo pretorio";
– che, conseguentemente, con atto 30.11.1995 del notaio Iacobone veniva costituita una società tra 12 soggetti privati (ciascuno versando una quota di capitale sociale pari a £ 250.000.000) denominata "Porto turistico San Felice s.p.a", nel cui consiglio di amministrazione veniva riservata al Comune la nomina di un componente;
– che con deliberazione 7.11.1997 n. 683 la Giunta comunale disponeva – al di là dell’impropria formulazione usata – di adottare la proposta di piano attuativo presentato dalla società (conforme al progetto esecutivo del porto, commissionato dal Comune agli architetti G. Mar e U. Carraro con delibera giuntale 27.11.1989 n. 1730: progetto, fra l’altro, sul quale la Commissione di Salvaguardia di Venezia aveva espresso parere favorevole con atto acquisito dal Comune in data 10.2.1994 sub n. 5910) come piano particolareggiato di iniziativa pubblica e, conseguentemente, di sollecitarne l’approvazione da parte del Consiglio comunale, "stante l’interesse della Pubblica amministrazione, che ha promosso l’iniziativa di cui trattasi, al controllo diretto della pianificazione del porticciolo di San Felice";
– che con istanza 3.4.1998, pertanto, la società chiedeva il rilascio della concessione edilizia per il primo stralcio delle opere previste dal progetto. In seguito, con nota 26.5.1998 la Regione, evidenziando di dover contabilizzare alla Commissione Europea i lavori eseguiti con l’aiuto comunitario entro e non oltre il 31.12.1998, fissava al 30.9.1998 il termine – successivamente rideterminato, con delibera giuntale 2.6.1998 n. 1964, al 31.8.1998 – per l’ultimazione dei lavori di costruzione del porticciolo in questione;
– che nella riunione del Consiglio comunale n. 106 del 27.7.1998 l’approvazione del piano subiva un rinvio "in considerazione che l’attuale Amministrazione intende affrontare la questione in modo diverso dalla precedente…". La Regione, quindi, riscontrata la mancata realizzazione delle opere convenute, adottava il provvedimento 10.11.1998 n. 141 con cui disponeva la revoca del contributo comunitario;
– che, di fronte al successivo immobilismo dell’Amministrazione comunale, la società, tramite il proprio difensore, diffidava l’Amministrazione stessa ad approntare la strumentazione urbanistica definitiva (ove non fosse stata ritenuta sufficiente quella esistente) e a pronunciarsi sulla richiesta concessione edilizia;
– che, posto all’ordine del giorno della seduta n. 298 del 21.6.1999, la Giunta comunale, ravvisata l’opportunità di approfondire ulteriormente taluni aspetti del piano particolareggiato, deliberava di procedere alla redazione di un nuovo piano particolareggiato dell’area portuale di S. Felice;
– che, con delibera n. 299 di pari data, inoltre, la Giunta disponeva l’annullamento della deliberazione giuntale 4.10.1995 n. 1576 con la quale era stata proposta la costituzione di una società per azioni per la realizzazione del porto turistico di S. Felice;
– che, rispondendo quindi alla diffida formulata dal difensore della società, con nota 24.6.1999 il responsabile del procedimento di rilascio della concessione rappresentava di aver chiesto il parere alla Commissione di salvaguardia; mentre il Sindaco, da parte sua, con nota 12.7.1999 comunicava all’interessata la decisione di predisporre un nuovo PPE, in conformità alla succitata delibera consiliare n. 298/99.
Tutti questi ultimi atti, unitamente al diniego di approvazione del PPE precedentemente adottato dal Comune ed alla revoca della proposta di costituzione della società avente come fine la realizzazione del porticciolo di S. Felice, venivano ritualmente impugnati dinanzi al primo giudice, sia in quanto illegittimi sia come fatti produttivi di danno (quantificato in complessive £ 3.480.222.000), di cui la ricorrente chiedeva il risarcimento.
Nel resistere in giudizio il Comune di Chioggia evidenziava l’infondatezza del ricorso, del quale, conseguentemente, chiedeva la reiezione: rappresentava, in particolare, come la revoca della propria, precedente proposta di costituire una società rispondesse ad esigenze di legittimità amministrativa. La società, infatti, non essendo in alcun modo partecipata dal Comune, non aveva rispettato, nel costituirsi, la procedura ad evidenza pubblica e, conseguentemente, non era abilitata a realizzare un’opera che, come il costruendo porto di S. Felice, si configurava come opera di pubblico interesse.
La causa veniva chiamata all’udienza del 24.2.2000, e decisa con la sentenza appellata. In essa, il T.A.R. riteneva parzialmente fondate le censure, annullando gli atti gravati ma ritenendo insussistente il profilo di danno.
Contestando le statuizioni del primo giudice, la parte appellante evidenziava invece l’esistenza di tutti i presupposti per ottenere il risarcimento del danno subito.
Nel giudizio di appello, si costituiva il Comune di Chioggia, chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.
Per altro verso, il Comune di Chioggia proponeva appello in via autonoma, con ricorso iscritto al n. 7212/2000, avverso la stessa sentenza nella parte in cui aveva annullato gli atti gravati, ossia annulla le deliberazioni n. 298 e 299 del 21.6.1999 della Giunta municipale e n. 106 del 27.7.1998 del Consiglio comunale di Chioggia.
All’udienza del 11 dicembre 2009, i due ricorsi venivano discussi congiuntamente ed assunti in decisione.
DIRITTO
1. – In via preliminare, va disposta la riunione dei due appelli, in quanto proposti contro la stessa sentenza.
2. – Seguendo un ordine di consequenzialità giuridica, corre l’obbligo di esaminare il ricorso presentato dal Comune di Chioggia che, qualora fosse accolto ed in virtù del suo contenuto assorbente, quanto meno perché porterebbe ad escludere l’illegittimità degli atti gravati, metterebbe nel nulla l’appello della parte privata. L’appello del Comune di Chioggia è tuttavia infondato e va respinto per i motivi di seguito precisati.
3. – Con il primo motivo di diritto, viene censurato il capo di sentenza con cui il giudice di prime cure ha ritenuto esistente il vizio di violazione dell’art. 7 della legge sul procedimento in relazione alla mancata comunicazione di avvio dei procedimenti sfociati l’uno nella revoca della delibera n. 1576/95 e l’altro nella determinazione di redigere un nuovo piano particolareggiato di iniziativa pubblica.
Secondo la difesa, in relazione alla delibera n. 298 del 1999, essa era consequenziale alla precedente delibera n. 106 del 1998 il cui contenuto era tale da evidenziare ex se l’intenzione di non recepire pedissequamente la proposta di piano particolareggiato elaborata dalla società appellante, mentre la seconda delibera, la n. 299 del 1999, era comunque stata preceduta da un contradditorio articolato tra le parti.
4. – La censura non è fondata.
L’argomento sulla sufficienza ai fine della notizia ex art. 7 della legge n. 241 del 1990 di una interpretazione del contenuto di una delibera preliminare non ha alcun riscontro normativo, atteso che la legge sul procedimento prevede che l’intento dell’amministrazione appaia chiaramente e sia formalizzato nei contenuti dettagliatamene previsti dall’art. 8.
Per altro verso, anche gli ulteriori elementi addotti, ossia l’esistenza di un contraddittorio tra le parti, non evidenzia l’espressione dell’intenzione chiara di procedere alla revoca del provvedimento, intenzione che non appare dagli atti del Comune i quali, secondo la stessa difesa, erano costituiti da "una serie di atti di natura soprassessoria".
5. – Con il secondo motivo di diritto, viene sindacata la valutazione sulla illegittimità della deliberazione n. 299 del 1999, che la difesa del Comune ritiene assolutamente corretta in relazione a tutti e tre i profili su cui si è soffermato il T.A.R., ossia quello della legittimità della procedura; quello dell’esaurimento delle attribuzioni comunali nella sola funzione propulsiva; quello della mancata ostensione dei motivi di interesse pubblico posti a fondamento della scelta.
5.1. – La valutazione del secondo profilo, relativo all’esaurimento delle attribuzioni comunali nella sola funzione propulsiva, appare preliminare in senso giuridico e va subito affrontata. La difesa del Comune, sulla scorta del contenuto della delibera di giunta regionale del Veneto del 4 maggio 1995, in cui si invitava il Comune di Chioggia ad attivarsi per un rapido varo dell’iniziativa, ritiene che le attribuzioni comunali potessero andare ben oltre la fase costitutiva, consentendo anche l’esercizio degli ulteriori profili di autotutela.
La censura va disattesa.
Come bene evidenzia il giudice di prime cure, l’azione del Comune di Chioggia non ha mai avuto direttamente ad oggetto la costituzione di una società mista per la realizzazione del porticciolo, ma ha solamente spinto per tale costituzione, in conformità alla direttiva contenuta nella nota 4 maggio 1995 della Regione sopra citata, attivandosi in favore di una società avente lo scopo di realizzare l’iniziativa portuale.
La costituzione di tale società, che è peraltro avvenuta in maniera del tutto singolare, ha visto il Comune agire come soggetto esterno alla dinamica costitutiva, tant’è che, una volta costituitasi la società per atto pubblico, lo stesso ente ne comunicava alla Regione gli estremi, contestualmente indicandola quale beneficiaria del finanziamento comunitario. È del tutto corretto allora ritenere, insieme con il T.A.R. veneto, che la funzione comunale si sia limitata all’aspetto propulsivo indicato dalla Regione con la ricordata nota 4 maggio 1995 e recepito con propria delibera n. 1576.
Gli esiti ulteriori confermano la detta ricostruzione, in quanto la Regione, accettata tale designazione, liberava di fatto il Comune da qualsiasi ulteriore ruolo, come confermato dalla circostanza che gli ulteriori rapporti sono stati intrattenuti dalla Regione direttamente con la società, divenuta beneficiaria del contributo.
È quindi corretto concludere, come il giudice di primo grado, che soltanto la Regione, ossia l’ente erogatore del contributo, avrebbe potuto contestare alla società eventuali irregolarità attinenti alla sua costituzione, in un momento in cui il Comune aveva esaurito ogni propria funzione inerente a tale fase.
5.2. – In relazione al profilo della legittimità della procedura, la difesa evidenzia la singolarità del modello strutturale societario utilizzato per la realizzazione dell’opera, non riconducibile ex se ad alcun altro sistema esistente nell’ordinamento, giustificando in tal modo l’intervento in autotutela dell’amministrazione.
La censura non può essere condivisa.
Se effettivamente permangono notevoli perplessità sulle modalità di costituzione della società in questione, vista la difficile riconducibilità al quadro normativo esistente, è peraltro vero che i poteri del Comune, sollecitati come si è visto da un atto amministrativo della Regione, si erano del tutto esauriti. Non vi è quindi ulteriore spazio giuridico per l’esplicazione del potere di autotutela.
5.3. – In relazione alla mancata ostensione dei motivi di interesse pubblico posti a fondamento della scelta, segnala la difesa del Comune che questi sarebbero effettivamente censiti negli atti gravati, sub specie di indicazione della necessità di ricorrere alla procedura di evidenza pubblica.
Anche il detto profilo appare infirmato dalla circostanza della consumazione del potere del Comune, come pure dal fatto che la mera indicazione di un fatto di illegittimità procedimentale non è ex se sufficiente alla rimozione di un atto in quanto, trattandosi di un provvedimento di amministrazione attiva, è necessario che sia assistito dalla necessità di cura di un interesse pubblico concreto. Pertanto, le indicazioni contenute negli atti gravati, lungi dal concretizzare la motivazione necessaria, evidenziano in sé la carenza del secondo elemento strutturale dell’azione di autotutela, ossia l’indicazione dell’attualità dell’interesse alla rimozione.
6. – Con un terzo motivo di diritto, viene censurata la valutazione sull’illegittimità della deliberazione n. 298 del 1999, che secondo il T.A.R. avrebbe contenuti meramente emulativi. La difesa del Comune opera al contrario una ricostruzione puntuale delle ragioni che avevano indotto l’ente a revocare la precedente determinazione, ragioni che peraltro risultano già valutate in primo grado.
6.1. – La doglianza non ha pregio.
Come evidenzia il giudice di prime cure, muovendo da una analitica ricostruzione della vicenda, la consecuzione procedimentale degli atti amministrativi preordinati a consentire l’attuazione del porticciolo di S. Felice era stata dapprima fortemente voluta dal Comune di Chioggia, anche come animatore della costituzione della società appellante, e poi bruscamente interrotta dallo stesso ente, con la deliberazione consiliare n. 106/98 e poi con la deliberazione giuntale n. 298/99, nella quale, sulla base delle richiesta di ulteriori approfondimenti, stabiliva di predisporre un nuovo piano particolareggiato.
La valutazione delle ragioni di tale arresto procedimentale, che per molti versi rischia di condurre ad una considerazione nel merito dell’azione amministrativa, può essere mantenuta negli ambiti della cognizione del giudice amministrativo solo qualora evidenzi momenti di irragionevolezza nella scelta operata.
In tal senso, e condivisibilmente, il giudice di prime cure ha ritenuto che il progettato intervento fosse insuscettibile di modifiche sostanziali, in quanto la sua strutturazione era perfettamente conforme alle previsioni contenute negli strumenti urbanistici, anche di rango sovracomunale. Inoltre, il progetto aveva già ottenuto il parere favorevole della CEI del Comune (verbale 20.6.1997 n. 35684), il nulla osta dell’ABCA, Soprintendenza archeologica (Foglio 18.7.1997 n. 10196), il nulla osta della Regione di compatibilità ambientale (DPGR 21.4.1998 n. 638), nonché i pareri favorevoli della Commissione di Salvaguardia di Venezia sotto i profili urbanistico (atto 10.2.1994 n. 5910), idraulico (atto 3.3.1998 n. 1565) e paesaggistico (atto 20.5.1998 n. 34087).
Proprio esaminando le nuove esigenze enunciate nelle premesse alla delibera n. 298/99, le opere ulteriormente richieste appaiono da un lato riguardare meri aspetti di dettaglio (mantenimento dell’accesso pubblico lungo i murazzi, dotazione degli impianti tecnologici atti a prevenire forme di inquinamento, dotazione dei servizi connessi al servizio portuale, utilizzo di materiali coerenti con l’ambiente), che non necessitavano di una ulteriore progettazione, ben potendo essere attuate a mezzo di idonee prescrizioni da inserire nella concessione edilizia; e dall’altro indicare ipotesi progettuali (dotazione di sufficienti parcheggi sia all’interno che all’esterno della struttura portuale, inserimento del porticciolo avendo riguardo alle caratteristiche paesaggistico-ambientali del sito, "realizzazione della minor volumetria possibile" al fine di non nuocere al paesaggio, redazione del progetto conformemente ai pareri del Magistrato delle acque e della Capitaneria di Porto) che non paiono considerare che il progetto aveva già ottenuto tutti i prescritti pareri di compatibilità ambientale, paesaggistica, urbanistica e idraulica.
Conclusivamente, senza intaccare i profili del merito amministrativo, la motivazione della delibera gravata appare oggettivamente carente, atteso che si fonda sulla considerazione di mancanze strutturali del progetto che non paiono ragionevolmente sostenibili.
7. – L’appello del Comune di Chioggia non può quindi essere accolto, dovendosi ritenere del tutto conforme a diritto la sentenza del giudice di prime cure nella parte in cui dispone l’annullamento degli atti gravati in ragione della loro illegittimità.
8. – Acclarata l’esistenza dei profili di illegittimità, occorre valutare l’esistenza del profilo di danno, vantato dalla Porto Felice s.p.a. e ritenuto insussistente dal T.A.R.. Sulla base della mancata considerazione in sentenza della sussistenza dell’azione risarcitoria, la Porto Felice s.p.a. ha proposto il suo appello, sostenendo l’erroneità delle considerazioni del giudice di primo grado in merito all’inesistenza dei presupposti per accedere al chiesto risarcimento.
9. – L’appello della Porto Felice s.p.a. è fondato e va accolto.
10. – Nella sentenza del T.A.R. Veneto, evidenziata l’esistenza dell’illegittimità degli atti amministrativi impugnati e la presenza di conseguenze dannose a carico della società qui appellante, l’inesistenza di un obbligo risarcitorio viene fondata sulla non imputabilità al Comune del fatto dannoso.
La sentenza afferma infatti che il Comune non avrebbe comunque potuto rilasciare alla ricorrente la concessione edilizia prima che la ricorrente stessa fosse divenuta concessionaria dell’area demaniale su cui allocare le opere portuali. Tale concessione, la cui richiesta era stata avanzata in data 14.2.1996, risulta rilasciata soltanto in data 13.5.1999, e quindi successivamente alla delibera di revoca del contributo, danno vantato dalla appellante, emanata in data 10.11.1998. Pertanto, l’appellante, in possesso unicamente di una autorizzazione provvisoria, peraltro limitata al solo spazio acqueo, non avrebbe avuto comunque alcuna possibilità di realizzare il progetto.
L’appellante evidenzia la tautologia dell’affermazione, visto che la concessione demaniale era subordinata all’esistenza di un piano attuativo, ossia lo stesso atto la cui revoca è stata oggetto della declaratoria di illegittimità.
10.1. – La censura va accolta.
Appare evidente come l’argomento circolare utilizzato per escludere il nesso causale , si scontri con la constatazione oggettiva che la società appellante era nelle condizioni di chiedere la concessione demaniale solo e nel momento in cui fosse esistente il citato piano attuativo. La mancanza di tale strumento, mancanza dovuta al comportamento illegittimo del Comune di Chioggia, è elemento che condiziona, in senso giuridico, lo sviluppo ulteriore del procedimento che, anche in relazione al comportamento del Magistrato delle acque, espressosi in senso favorevole al rilascio, appare immediatamente connesso con il fatto della mancata concessione.
L’illegittimità delle delibere oggetto di censura è quindi elemento fondante il giudizio di imputabilità giuridica delle conseguenze lesive dell’azione amministrativa, e va quindi ribaltato il giudizio del T.A.R. sulla riconducibilità all’azione del Comune del fatto dannoso evidenziato.
11. – Ritenuto carente il nesso causale , il T.A.R. non opera alcuna valutazione in tema di colpa. La mancata considerazione da parte del giudice di prime cure di uno degli elementi fondanti la domanda riproposta in secondo grado con l’atto di appello impone a questa Sezione di prendere posizione sulla questione.
Senza dover entrare nella diatriba sul contenuto del giudizio sulla colpa, non può non evidenziarsi come la giurisprudenza, pur escludendo, in mancanza di una espressa previsione normativa, l’esistenza di una generalizzata presunzione relativa di colpa per i danni conseguenti ad un atto illegittimo o comunque ad una violazione delle regole, tenda comunque a dare risalto al valore delle regole di comune esperienza e della presunzione semplice, di cui all’art. 2727 c.c., desunta dalla singola fattispecie (così Consiglio di Stato, sez. IV, 29 luglio 2008, n. 3723; sulla possibilità che il danneggiato possa limitarsi ad allegare la sola illegittimità del provvedimento quale elemento idoneo a fondare una presunzione semplice circa la colpa, a quel punto spettando alla convenuta dimostrare che l’illegittimità è dovuta ad errore scusabile, vedi Consiglio di Stato, sez. VI, 13 febbraio 2009, n. 775; id., 12 gennaio 2009, n. 65 ).
Nel caso in specie, non può tacersi l’osservazione sul comportamento complessivamente rilevante del Comune di Chioggia che ha di fatto dato vita, con una articolazione procedimentale ben ricostruita dal giudice di prime cure, ad un esito dannoso dovuto ad una azione complessiva diretta al ritiro delle proprie precedenti determinazioni, secondo una ottica del tutto conforme al concetto di colpa amministrativa, intesa come colpa di apparato nell’illegittimo perseguimento dei fini attribuitigli.
L’intero iter, censurato dal punto di vista dell’illegittimità degli atti, configura pienamente il concetto di imputazione anche soggettiva del fatto dannoso, stante la riconducibilità dell’evento ad una scelta amministrativa voluta e perseguita coerentemente.
Deve quindi ritenersi del tutto sussistente il requisito della colpa nella determinazione del fatto dannoso in capo al Comune di Chioggia.
12. – Resta a questo punto da esaminare il profilo della quantificazione del danno.
Fermo rimanendo che la Sezione ritiene di dover utilizzare lo strumento di cui all’art. 35 comma 2 del D.Lvo 31 marzo 1998, occorre peraltro individuare quali siano le poste che concretamente possono essere valutate a favore della società appellante.
Sulla scorta di quanto dedotto in precedenza, deve affermarsi la responsabilità piena del Comune di relazione alla perdita del finanziamento comunitario, derivato dall’attività illegittima condotta.
In merito all’ulteriore danno per mancata disponibilità dei capitali, deve ritenersi sicuramente acquisita la prova del danno subito in relazione alla immobilizzazione dei fondi versati quale capitale sociale, trattandosi di fattispecie sicuramente lesiva e collegata alla mancata esplicazione dell’attività d’impresa.
In merito poi al l’ulteriore danno per lucro cessante da inoperosità della struttura imprenditoriale, ritiene la Sezione che esso possa essere riconosciuto, in relazione al probabile utile di gestione che dovrà essere calcolato non in base alla valutazione prognostica effettuata dalla parte con propria consulenza, ma in relazione a quanto in concreto realizzato successivamente al reale inizio dell’attività imprenditoriale, come documentato con il deposito di documenti del 10 novembre 2009, parametrando i risultati effettivi di gestione al periodo in cui la società non ha potuto operare a causa dell’illegittima azione del Comune.
13. – L’appello n. 6512 del 2000 va quindi accolto, mentre va respinto l’appello n. 7212 del 2000. Le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
1. Accoglie l’appello n. 6512 del 2000, respinge l’appello n. 7212 del 2000 e per l’effetto in riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sezione seconda, n. 990 del 5 maggio 2000, accoglie la domanda risarcitoria proposta con il ricorso di primo grado;
2. Dispone che il Comune di Chioggia provveda, a norma dell’art. 35 comma 2 del D.Lvo 31 marzo 1998, a proporre alla Porto San Felice s.p.a. il pagamento di una somma, a titolo di ristoro per il danno sofferto, secondo i parametri indicati nella parte motiva, entro il termine di giorni 180 dal deposito della presente sentenza;
3. Condanna il Comune di Chioggia a rifondere alla Porto San Felice s.p.a. le spese del doppio grado di giudizio, che liquida in . 5.000,00 (euro cinquemila, comprensivi di spese, diritti di procuratore e onorari di avvocato) oltre I.V.A., C.N.A.P. e rimborso spese generali, come per legge.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2009, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Ritenuto in fatto

1.— Con ordinanza emessa il 21 gennaio 2004 il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria – nel corso di un giudizio avente ad oggetto l’impugnazione di un provvedimento di collocamento a riposo per raggiunti limiti di età (sessanta anni), adottato dall’amministrazione penitenziaria – ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 4, 35 e 76 della Costituzione, del decreto legislativo 21 maggio 2000, n. 146 (Adeguamento delle strutture e degli organici dell’Amministrazione penitenziaria e dell’Ufficio centrale per la giustizia minorile, nonché istituzione dei ruoli direttivi ordinario e speciale del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell’articolo 12 della legge 28 luglio 1999, n. 266), nella parte in cui non prevede modalità di progressione nel ruolo e di permanenza nelle qualifiche, anche con innalzamento dei limiti di età, per il personale in servizio nel ruolo direttivo del Corpo di polizia penitenziaria.

2.— Il rimettente premette che il provvedimento di collocamento a riposo del ricorrente nel giudizio a quo – già ispettore superiore, promosso alla qualifica di commissario del ruolo direttivo speciale del Corpo di polizia penitenziaria in quanto vincitore di concorso bandito per laureati e diplomati, transitato, quindi, dal ruolo di concetto a quello direttivo – è stato adottato dall’amministrazione in base alle disposizioni di cui all’art. 4 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato) e all’art. 71 del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443 (Ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell’art. 14, comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395), atteso che il d.lgs n. 146 del 2000 nulla prevede in merito.

3.— In particolare, il rimettente osserva in punto di rilevanza che «l’esito sia del gravame che dell’incidente cautelare dipende dalla possibilità di considerare applicabile o meno la disposizione denunciata».

Il giudice a quo osserva, quindi, che la legge 28 luglio 1999, n. 266 (Delega al Governo per il riordino delle carriere diplomatica e prefettizia, nonché disposizioni per il restante personale del Ministero degli affari esteri, per il personale militare del Ministero della difesa, per il personale dell’Amministrazione penitenziaria e per il personale del Consiglio superiore della magistratura), ha previsto all’art. 12, comma 1, lettera b), il conferimento al Governo della delega per la «istituzione di un ruolo direttivo ordinario del Corpo di polizia penitenziaria con carriera analoga a quella del personale di pari qualifica del corrispondente ruolo della Polizia di Stato», e, al comma 2, la istituzione di un ruolo direttivo speciale – al quale accede il personale appartenente al ruolo degli ispettori – disponendo alla lettera c) del medesimo comma, il conferimento al Governo della delega a «prevedere modalità di progressione nel ruolo e di permanenza nelle qualifiche, anche con innalzamento dei limiti di età solo per esigenze di servizio (…)».

3.1.¾ Rileva, altresì, come l’art. 5 della legge 31 marzo 2000, n. 78 (Delega al Governo in materia di riordino dell’Arma dei carabinieri, del Corpo forestale dello Stato, del Corpo della Guardia di finanza e della Polizia di Stato. Norme in materia di coordinamento delle Forze di polizia) abbia conferito al Governo delega per la revisione dell’ordinamento del personale dei ruoli della Polizia di Stato. In attuazione di detta delega è stato adottato il decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 334 (Riordino dei ruoli del personale direttivo e dirigente della Polizia di Stato, a norma dell’articolo 5, comma 1, della legge 31 marzo 2000, n. 78), che nel Capo III, la cui rubrica reca Disposizioni transitorie, prevede all’art. 27, secondo la prospettazione del giudice a quo, «un innalzamento progressivo dei limiti di età per il collocamento a riposo dei commissari sulla base di una apposita tabella».

In ragione del suddetto quadro normativo, pertanto, il rimettente dubita della legittimità costituzionale del d.lgs. n. 146 del 2000, per violazione degli artt. 3, 4, 35 e 76 della Costituzione.

3.2.¾ Il Tar ritiene che si sia in presenza di un eccesso di delega «in minus», in quanto il decreto legislativo avrebbe omesso di disciplinare un aspetto essenziale della materia oggetto di delega, violando lo specifico principio e criterio direttivo dettato dall’art. 12, comma 2, lettera c), della legge n. 266 del 1999.

Viene, inoltre, dedotta la violazione dell’art. 3 della Costituzione, in quanto il decreto delegato in questione, in contrasto con quanto previsto dall’art. 12, comma 1, lettera b), della legge delega, non assicura, in via transitoria, al personale già in servizio del ruolo direttivo del Corpo di Polizia penitenziaria, la medesima possibilità di innalzamento del limite di età per il collocamento a riposo, come previsto, invece, per il personale di pari qualifica del corrispondente ruolo della polizia di Stato, ai sensi del d.lgs. n. 334 del 2000.

Infine, il giudice a quo ritiene violati gli articoli 4 e 35 della Costituzione, «nella misura in cui la carente disciplina del decreto delegato non consente ai lavoratori interessati l’espletamento dell’attività professionale per il congruo arco temporale previsto dalla norma di delega».

4.— è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato, ed ha chiesto che la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per la Liguria sia dichiarata non fondata.

La difesa dello Stato ha dedotto, in particolare, che per il Corpo di polizia penitenziaria (diversamente da quanto avvenuto per la Polizia di Stato) non vi è stata l’esigenza di introdurre una disciplina transitoria, in quanto i ruoli direttivi sono stati creati ex novo dal d.lgs. n. 146 del 2000 ed il limite di età per il collocamento a riposo è stato fissato a sessanta anni per tutti i suoi appartenenti sin dal 1992 (d.lgs. n. 443 del 1992), in armonia con quanto già previsto per la Polizia di Stato.
Considerato in diritto

1.— Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria dubita della legittimità costituzionale del decreto legislativo 21 maggio 2000, n. 146 (Adeguamento delle strutture e degli organici dell’Amministrazione penitenziaria e dell’Ufficio centrale per la giustizia minorile, nonché istituzione dei ruoli direttivi ordinario e speciale del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell’articolo 12 della legge 28 luglio 1999, n. 266), in riferimento agli articoli 3, 4, 35 e 76 della Costituzione, nella parte in cui non prevede, nel quadro della disciplina delle modalità di progressione nel ruolo e di permanenza nelle qualifiche, anche l’innalzamento dei limiti di età per il personale in servizio nel ruolo direttivo del Corpo di polizia penitenziaria.

1.1.— Il rimettente ritiene che il d.lgs. n. 146 del 2000 contenga una lacuna normativa rispetto ai principî e ai criteri direttivi previsti per l’istituzione di un ruolo direttivo speciale nel Corpo della Polizia penitenziaria dall’art. 12, comma 2, lettera c), della legge 28 luglio 1999, n. 266 (Delega al Governo per il riordino delle carriere diplomatica e prefettizia, nonché disposizioni per il restante personale del Ministero degli affari esteri, per il personale militare del Ministero della difesa, per il personale dell’Amministrazione penitenziaria e per il personale del Consiglio superiore della magistratura) e consistenti nel «prevedere modalità di progressione nel ruolo e di permanenza nelle qualifiche, anche con innalzamento dei limiti di età solo per esigenze di servizio (…)».

Il mancato esercizio della delega, ad avviso del giudice rimettente, oltre a violare l’art. 76, sarebbe in contrasto con l’art. 3 della Costituzione, in quanto non prevederebbe, in via transitoria, per il personale (già in servizio) del ruolo direttivo del Corpo di polizia penitenziaria, la medesima possibilità di innalzamento del limite di età per il collocamento a riposo, assicurata per il personale di pari qualifica del corrispondente ruolo della Polizia di Stato dal decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 334 (Riordino dei ruoli del personale direttivo e dirigente della Polizia di Stato, a norma dell’articolo 5, comma 1, della legge 31 marzo 2000, n. 78). Infine, secondo il giudice a quo, risulterebbero anche violati gli articoli 4 e 5 della Costituzione, «nella misura in cui la carente disciplina del decreto delegato non consente ai lavoratori interessati l’espletamento dell’attività professionale per il congruo arco temporale previsto dalla norma di delega».

2.— La difesa dello Stato ha chiesto che la questione sia dichiarata non fondata, in quanto per il Corpo di polizia penitenziaria (a differenza di quanto previsto per la Polizia di Stato) non si è dovuta introdurre una disciplina transitoria, dal momento che i ruoli direttivi sono stati istituiti dal d.lgs. n. 146 del 2000 e il limite di età per il collocamento a riposo era stato fissato a sessanta anni per tutti gli appartenenti al predetto Corpo sin dal 1992 (decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443 recante «Ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell’art. 14, comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395»), in armonia con quanto già previsto per la Polizia di Stato.

3.— Il quadro normativo in cui si inserisce il provvedimento che ha dato origine alla controversia è rappresentato dalla disciplina del collocamento a riposo del personale, rispettivamente, del Corpo di polizia penitenziaria e della Polizia di Stato.

La legge n. 266 del 1999 ha previsto all’art. 12, comma 1, lettera b), la delega per la «istituzione di un ruolo direttivo ordinario del Corpo di polizia penitenziaria con carriera analoga a quella del personale di pari qualifica del corrispondente ruolo della Polizia di Stato» e, al comma 2, la delega per «l’istituzione di un ruolo direttivo speciale del Corpo di polizia penitenziaria, al quale accede il personale appartenente al ruolo degli ispettori del medesimo Corpo in possesso dei requisiti stabiliti con decreto del Ministro di grazia e giustizia».

In ordine a tale ultimo ruolo la norma di delega ha indicato, tra gli altri, quali principî e criteri direttivi, «modalità di progressione nel ruolo e di permanenza nelle qualifiche, anche con innalzamento dei limiti di età solo per esigenze di servizio».

A sua volta, l’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 146 del 2000 ha istituito il ruolo direttivo ordinario del Corpo di polizia penitenziaria (Corpo istituito con la legge 15 dicembre 1990, n. 395 recante «Ordinamento del Corpo di polizia penitenziaria»), tra le cui qualifiche rientra quella di commissario penitenziario.

L’art. 20 del medesimo d.lgs. n. 146 del 2000 ha, inoltre, istituito il ruolo direttivo speciale del medesimo Corpo di polizia, articolato in qualifiche corrispondenti per livello ed ordine gerarchico a quelle analoghe del ruolo direttivo ordinario.

Orbene, il citato decreto legislativo nulla ha innovato in ordine al limite di età per il collocamento a riposo del personale, per cui continuano a trovare applicazione le disposizioni contenute nell’art. 71, comma 1, del d.lgs. n. 443 del 1992, secondo il quale «il personale in servizio alla data di entrata in vigore del presente decreto è collocato a riposo d’ufficio al compimento del sessantesimo anno di età».

L’art. 1 del d.lgs. n. 334 del 2000 prevede l’articolazione della carriera dei funzionari di Polizia nei ruoli dei commissari e dei dirigenti, ruoli già previsti e disciplinati dai decreti legislativi emanati in attuazione della legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza) e, in particolare, dal d.P.R 24 aprile 1982, n. 335 (Ordinamento del personale della Polizia di Stato che espleta funzioni di polizia). L’art. 27 del d.lgs. n. 334 del 2000, con disposizione transitoria richiamata dal giudice a quo, stabilisce un’applicazione progressiva del limite d’età per il collocamento a riposo previsto dall’art. 13 (sessantesimo anno di età) per gli appartenenti al ruolo dei commissari e al ruolo dei dirigenti della Polizia di Stato con qualifica inferiore a dirigente generale.

4.— Tanto premesso, si può passare all’esame delle singole censure sollevate dal rimettente.

Deve essere, innanzitutto, dichiarata la inammissibilità della censura sollevata con riferimento agli articoli 4 e 35 della Costituzione, in quanto l’indicazione dei parametri è enunciata senza alcuna motivazione specifica (ex multis, ordinanze n. 318 e n. 156 del 2004).

5.— Infondata è, invece, la censura di violazione dell’art. 76 della Costituzione.

Secondo il giudice a quo il d.lgs. n. 146 del 2000 contrasterebbe con la citata disposizione, per eccesso di delega «in minus», in quanto, benché la legge n. 266 del 1999 abbia disposto all’art. 12, comma 2, il conferimento al Governo della delega per la istituzione di un ruolo direttivo speciale del Corpo di polizia penitenziaria e alla lettera c) del medesimo comma la delega a «prevedere modalità di progressione nel ruolo e di permanenza nelle qualifiche, anche con innalzamento dei limiti di età solo per esigenze di servizio (…)», nel suddetto decreto legislativo nessuna disciplina è stata invece dettata in ordine al limite di età per il collocamento a riposo.

Orbene, questa Corte ha già avuto modo di affermare che l’esercizio incompleto della delega non comporta di per sé violazione degli articoli 76 e 77 della Costituzione (sentenze n. 218 del 1987 e n. 41 del 1975), salvo che ciò non determini uno stravolgimento della legge di delegazione, circostanza che deve essere esclusa in ordine alle disposizioni in esame.

6.— E’ altresì infondata la censura di violazione dell’art. 3 della Costituzione.

Va preliminarmente osservato che il rimettente invoca, come tertium comparationis, l’art. 27 del d.lgs. n. 334 del 2000, il quale detta una disciplina transitoria, di carattere derogatorio, che, in quanto tale, secondo la giurisprudenza di questa Corte, non può costituire un parametro utile ai fini del giudizio di illegittimità costituzionale per ingiustificata disparità di trattamento della disciplina generale che regola la fattispecie sottoposta all’esame del giudice a quo. E ciò senza considerare, sotto altro aspetto, che la norma stessa fissa una disciplina diversa da quella che il rimettente ha ritenuto esistente, sicché le situazioni poste a raffronto non sono neppure caratterizzate dalla eadem ratio derogandi.

A tale riguardo – a prescindere dalla sostanziale differenza esistente tra gli ordinamenti della Polizia di Stato e della Polizia penitenziaria, anche per quanto concerne le fonti delle relative discipline, e dalle diversità esistenti sotto il profilo strutturale e funzionale tra il rispettivo personale (cfr. ordinanza n. 342 del 2000, sentenza n. 65 del 1997 ) – va ricordato che la legge n. 121 del 1981 (art. 36) aveva disposto una delega al Governo per una nuova disciplina dell’ordinamento del personale appartenente all’amministrazione della pubblica sicurezza, da esercitarsi, tra l’altro, sulla base del criterio di prevedere la cessazione del rapporto di impiego «in modo differenziato per gli appartenenti ai vari ruoli», e comunque sulla base del principio secondo il quale il servizio doveva cessare «non oltre il compimento del sessantesimo anno di età». Il relativo decreto legislativo n. 335 del 1982, in attuazione del suindicato criterio, mentre ha fissato al cinquantottesimo anno di età il limite massimo per il collocamento a riposo degli agenti, degli assistenti e dei sovrintendenti, ha fissato al sessantesimo anno lo stesso limite per tutto il restante personale della Polizia di Stato svolgente funzioni di polizia. Il successivo decreto legislativo 24 aprile 1982, n. 336 (Inquadramento nei ruoli della Polizia di Stato del personale che espleta funzioni di polizia), all’art. 45, comma 1, ha dettato una disciplina transitoria per la quale il personale in servizio alla data di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo, inquadrato nei ruoli dei dirigenti o dei commissari della Polizia di Stato, era collocato a riposo d’ufficio al compimento del sessantacinquesimo anno di età. Peraltro, il citato art. 45, comma 1, è stato espressamente abrogato dall’art. 69, comma 1, lettera c), del decreto legislativo n. 334 del 2000, il quale ha nuovamente fissato al sessantesimo anno di età il limite massimo per il collocamento a riposo dei funzionari della Polizia di Stato appartenenti ai ruoli dei commissari e dei dirigenti. In tale contesto normativo si colloca l’art. 27 del medesimo decreto legislativo n. 334 del 2000, il quale, con norma dichiaratamente transitoria, ha previsto il progressivo riassorbimento dello scaglionamento dei pensionamenti in modo da consentire che, per i dipendenti per i quali era stato previsto, il maggior limite di età dei sessantacinque anni fosse ricondotto alla disciplina a regime del limite di età per il collocamento a riposo a sessanta anni.

Orbene, per il personale appartenente ai ruoli del Corpo della polizia penitenziaria non si è mai determinata una analoga situazione, giacché per esso, come si è prima precisato, il limite massimo di età per il collocamento a riposo è sempre stato di anni sessanta. Non sussisteva, dunque, lo stesso presupposto perché fosse introdotta nel decreto legislativo n. 146 del 2000 una disposizione transitoria analoga a quella prevista per il personale della Polizia di Stato dall’art. 27 più volte citato.

Non versandosi, dunque, nella ipotesi di situazioni sostanzialmente identiche che siano state disciplinate dalla legge in modo ingiustificatamente diverso, non può ritenersi sussistente la denunciata violazione dell’art. 3 della Costituzione.
per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale del decreto legislativo 21 maggio 2000, n. 146 (Adeguamento delle strutture e degli organici dell’Amministrazione penitenziaria e dell’Ufficio centrale per la giustizia minorile, nonché istituzione dei ruoli direttivi ordinario e speciale del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell’articolo 12 della legge 28 luglio 1999, n. 266), sollevata, in riferimento agli artt. 4 e 35 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, con l’ordinanza indicata in epigrafe;

2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale del medesimo decreto legislativo n. 146 del 2000, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 76 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 aprile 2005.

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2005.

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