Categoria: Giurisprudenza

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

Il Commissario di Governo per l’emergenza brucellosi negli allevamenti bufalini in provincia di Caserta e zone limitrofe, delegato ex art. 1 O.P.C.M. n. 3791/2009 e successive, con provvedimento del 25 febbraio 2010, ha comunicato alla Società A.G. S.r.l. che non è possibile procedere, ai sensi e per gli effetti dell’art. 4, co. 6, d.lgs. 490/1994, all’erogazione degli indennizzi previsti dall’art. 3, co. 1, OPCM n. 3634/2007 in quanto la Prefettura di Caserta, in data 16 febbraio 2010, ha trasmesso l’informativa antimafia del 9 febbraio 2010 da cui si evince che a carico della Società sussistono le cause interdittive di cui all’art. 4 del d.lgs. 490/1994, pur in assenza delle cause di cui all’art. 10 l. 575/1965.

Di talché, la Società A.G. ed il suo legale rappresentante pro tempore in proprio hanno proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, con riserva di formulare specifiche censure all’esito del deposito degli atti dell’istruttoria svolta dalla Prefettura di Caserta.

A seguito del deposito degli atti istruttori dell’informativa prefettizia, i ricorrenti, estendendo l’impugnativa anche a tali atti, hanno proposto i seguenti motivi aggiunti:

Violazione art. 10 d.P.R. 252/1998 e art. 4 d.lgs. 490/1994. Violazione art. 3 l. 241/1990. Difetto assoluto di motivazione e di istruttoria.

Nell’informativa prefettizia del 9 febbraio 2010, mancherebbe qualsiasi motivazione sulle ragioni che hanno indotto all’adozione del provvedimento interdittivo, né varrebbero a sanare tale carenza i molteplici rinvii alle note delle diverse forze dell’ordine.

Una valutazione successiva ed autonoma degli elementi raccolti dalle forze dell’ordine non sarebbe stata in alcun modo compiuta dal Prefetto che, peraltro, avrebbe fatto riferimento all’impossibilità di escludere pressioni della criminalità organizzata sull’impresa e non ad un oggettivo e concreto pericolo di infiltrazione mafiosa.

Violazione art. 10 d.P.R. 252/1998 e art. 4 d.lgs. 490/1994. Violazione art. 3 l. 241/1990. Difetto assoluto di motivazione e di istruttoria. Eccesso di potere. Violazione circolare Ministero dell’Interno 18.12.1998 n. 559/LEG/240.517.8. Falso presupposto e travisamento dei fatti. Illogicità manifesta.

L’istruttoria svolta sarebbe stata inadeguata e gli elementi raccolti sarebbero inidonei a giustificare una valutazione di concreto pericolo di infiltrazione mafiosa, per cui il provvedimento di interdizione sarebbe illogico.

Le informazioni relative ad una pendenza penale a carico di R.G., nato a Caserta il 10.8.1975, per aver favorito il latitante Michele Barone, non sarebbero significative ai fini dell’attività di prevenzione antimafia in quanto: il citato R.G. già alla data dell’informativa dei Carabinieri non era più convivente con il padre Angelo; il procedimento penale per favoreggiamento ha ad oggetto un fatto verificatosi il 6 marzo 1999; detto procedimento è l’unico a carico di R.G., il quale non ha subito alcuna condanna penale; l’interessato è stato socio, con una quota del 10%, della B.B. S.r.l. e non è mai stato socio della ricorrente né delle altre Società riconducibili alla famiglia G. né avrebbe mai svolto alcun ruolo di amministrazione, di rappresentanza o di direzione delle stesse Società; la B.B. S.r.l. non ha partecipazione nella C.D.R. S.r.l., ma, al contrario, quest’ultima controlla, con una quota di oltre il 50%, la B.B..

Dall’episodio del 1999 non potrebbe ragionevolmente inferirsi la sussistenza anche solo di un rischio di tentativo di infiltrazione mafiosa in quanto il R.G. del 1975 non sarebbe ricollegabile ad alcuna organizzazione criminale e non sarebbe stato né sarebbe in grado di determinare in qualsiasi modo le scelte o gli indirizzi dell’impresa.

Gli altri elementi evincibili dalle informative di Polizia sarebbero del tutto irrilevanti ai fini della configurabilità di un rischio di infilitrazione mafiosa.

La Prefettura, ad ogni buon conto, non avrebbe potuto fondare la propria determinazione su un mero rapporto di parentela.

La valutazione, peraltro, avrebbe dovuto estendersi anche ai molteplici e pubblici elementi favorevoli di radicale chiusura del gruppo G. ad ogni possibile ingerenza della criminalità organizzata.

In merito alle informative interdittive adottate nei confronti delle altre Società appartenenti alla famiglia G..

Le informative sulle Società B.B. e C.D.R. fondano verosimilmente sullo stesso elemento illegittimamente posto a base della informativa in danno della A.G., sicchè sarebbero viziate per le censure già formulate.

Violazione art. 10 d.P.R. 252/1998 e art. 4 d.lgs. 490/1994. Eccesso di potere. Sviamento. Violazione art. 3 l. 241/1990. Difetto assoluto di motivazione e di istruttoria.

L’estensione dell’interdizione alle persone fisiche dott. R.G. del 1964, Angelo G. del 1945, Giuseppe G. del 1972, R.G. del 1976 e R.G. del 1970 sarebbe illegittima in quanto il provvedimento potrebbe essere diretto esclusivamente nei confronti della Società, ma non dei relativi amministratori.

A seguito del deposito di successiva documentazione, i ricorrenti hanno proposto i seguenti ulteriori motivi aggiunti:

Violazione art. 10 d.P.R. 252/1998 e art. 4 d.lgs. 490/1994. Violazione art. 3 l. 241/1990. Difetto di istruttoria e di motivazione. Contraddittorietà. Eccesso di potere. Falso presupposto e travisamento dei fatti. Illogicità manifesta.

Con informativa del 30 ottobre 2007, la Prefettura di Caserta ha accertato che nei confronti della Società ricorrente e dei relativi amministratori non sussistono le cause interdittive di cui all’art. 4 d.lgs. 490/1994 ed all’art. 10 l. 575/1965, sicché sarebbero ancora più evidenti i vizi di istruttoria, di motivazione e di illogicità dell’informativa prefettizia del 9 febbraio 2010.

In presenza di una precedente informativa liberatoria, infatti, una successiva opposta determinazione dovrebbe accompagnarsi ad una adeguata motivazione, che dia conto di quali nuovi e diversi elementi siano stati acquisiti ovvero delle ragioni per cui gli elementi preesistenti dovrebbero essere diversamente valutati, mentre tali valutazioni nel caso di specie non sarebbero state compiute.

Il Commissario di Governo per l’emergenza brucellosi, con provvedimento del 14 settembre 2010, ha respinto un’ulteriore richiesta di indennizzo ex art. 3, co. 1, dell’OPCM n. 3634/2007, in applicazione dell’informativa antimafia del 9 febbraio 2010.

Con un altro atto di motivi aggiunti, quindi, i ricorrenti hanno esteso l’impugnativa a tale diniego evidenziandone l’illegittimità in via derivata alla stregua dei motivi già dedotti avverso l’informativa antimafia.

L’Avvocatura Generale dello Stato si è costituita in giudizio per resistere al ricorso.

I ricorrenti hanno prodotto ulteriori memorie a sostegno ed illustrazione delle proprie ragioni.

All’udienza pubblica del 1° dicembre 2010, la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione

1. Il ricorso, sebbene sia pregevolmente articolato e focalizzato su questioni meritevoli di particolare considerazione, è infondato e va di conseguenza respinto.

Il Commissario di Governo per l’emergenza brucellosi negli allevamenti bufalini in provincia di Caserta e zone limitrofe, con provvedimento del 25 febbraio 2010, ha comunicato alla Società ricorrente che non è possibile procedere, ai sensi e per gli effetti dell’art. 4, co. 6, d.lgs. 490/1994, all’erogazione degli indennizzi previsti dall’art. 3, co. 1, OPCM n. 3634/2007 in quanto la Prefettura di Caserta, in data 16 febbraio 2010, ha trasmesso l’informativa antimafia del 9 febbraio 2010 da cui si evince che a carico della Società sussistono le cause interdittive di cui all’art. 4 del d.lgs. 490/1994, pur in assenza delle cause di cui all’art. 10 l. 575/1965.

L’art. 4 d.lgs. 490/1994 stabilisce al quarto comma che il Prefetto trasmette alle amministrazioni richiedenti le informazioni concernenti le informazioni relative ad eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate ed al comma sei che, quando, a seguito delle verifiche disposte a norma del quarto comma, emergono elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa nelle società o imprese interessate, le amministrazioni cui sono fornite le relative informazioni dal Prefetto non possono stipulare, approvare o autorizzare i contratti o subcontratti né autorizzare, rilasciare o comunque consentire le concessioni e le erogazioni.

Tale previsione è ribadita nell’art. 10, co. 2, del DPR 252/1998 – regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti relativi al rilascio delle comunicazioni e delle informazioni antimafia – che, al successivo comma 7, sancisce come le situazioni relative ai tentativi di infiltrazione mafiosa sono desunte: a) dai provvedimenti che dispongono una misura cautelare o il giudizio, ovvero che recano una condanna anche non definitiva per taluno dei delitti di cui agli artt. 629, 644, 648 bis e 648 ter del codice penale, o dall’art. 51, comma 3 bis, del codice di procedura penale; b) dalla proposta o dal provvedimento di applicazione di taluna delle misure di cui agli artt. 2 bis, 2 ter, 3 bis e 3 quater della L. 575/1965; c) dagli accertamenti disposti dal Prefetto anche avvalendosi dei poteri di accesso e di accertamento delegati dal Ministro dell’interno, ovvero richiesti ai Prefetti competenti per quelli da effettuarsi in altra provincia.

Di talché, quando la causa interdittiva consiste nella presenza di tentativi di infiltrazione mafiosa desunti da provvedimenti o proposte di provvedimenti ai sensi dell’art. 10, co. 7, lett. a) e b), ovvero da accertamenti prefettizi ex art. 10, co. 7, lett. c) del DPR 252/1998, l’attività amministrativa è vincolata nell’adozione dell’atto, ma è discrezionale nella valutazione dei presupposti.

La discrezionalità nella valutazione dei presupposti a base dell’atto, peraltro, è di latitudine maggiore nell’ipotesi di accertamenti prefettizi in quanto le "infiltrazioni" possono essere dedotte anche da parametri non predeterminati normativamente; in tal caso, infatti, rientra nel potere discrezionale del Prefetto ogni valutazione dei fatti e delle circostanze emergenti dall’attività investigativa demandata agli organi di polizia (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, I, 9 luglio 2008, n. 6487).

L’intento del legislatore nella materia de qua è quello di accostare alle misure di prevenzione antimafia un altro significativo strumento di contrasto della criminalità organizzata, consistente nell’esclusione dell’imprenditore, che sia sospettato di legami o condizionamento da infiltrazioni mafiose, dal mercato dei pubblici appalti e, più in generale, dalla stipula di tutti quei contratti e dalla fruizione di tutti quei benefici che presuppongono la partecipazione di un soggetto pubblico e l’utilizzo di risorse della collettività (ex multis: Cons. St., VI, 24 ottobre 2000, n. 5710).

In particolare, il collegamento con la disciplina delle misure di prevenzione – che, come detto, partecipano della medesima ratio di quelle in esame, intesa a combattere le associazioni mafiose con l’efficace aggressione dei loro interessi economici – testimonia del fatto che le preclusioni dettate dalle richiamate norme di legge costituiscono una difesa molto avanzata dell’autorità pubblica contro il fenomeno mafioso in quanto gli istituti de quibus si basano su un accertamento di grado inferiore e ben diverso da quello richiesto per l’accertamento della responsabilità penale e l’applicazione delle conseguenti sanzioni.

In altri termini, le informative prefettizie in materia di lotta antimafia possono essere fondate su fatti e vicende aventi un valore sintomatico e indiziario e mirano alla prevenzione di infiltrazioni mafiose e criminali nel tessuto economico imprenditoriale, anche a prescindere dal concreto accertamento in sede penale di reati e dalle rilevanze probatorie tipiche del diritto penale (Cons. St., 25 novembre 2008, n. 5780; Cons. St., VI, 29 febbraio 2008, n. 756).

L’art. 4 d.lgs. 490/1994, pertanto, deve intendersi come costituente una misura di tipo preventivo volta a contrastare l’azione del crimine organizzato in quanto dà rilievo ai fini ostativi della contrattazione degli appalti di opere pubbliche e delle pubbliche erogazioni anche ad elementi che costituiscono solo indizi, che comunque non devono costituire semplici sospetti o congetture privi di riscontri fattuali, del rischio di coinvolgimento associativo con la criminalità organizzata delle imprese interessate alle erogazioni pubbliche.

2. Con il primo motivo d’impugnativa, i ricorrenti hanno sostenuto, da un lato, che nell’informativa prefettizia del 9 febbraio 2010 mancherebbe qualsiasi motivazione sulle ragioni che hanno indotto all’adozione del provvedimento interdittivo e che non sarebbe stata compiuta alcuna valutazione successiva ed autonoma degli elementi raccolti dalle forze dell’ordine, dall’altro, che il Prefetto avrebbe fatto riferimento all’impossibilità di escludere pressioni della criminalità organizzata sull’impresa e non ad un oggettivo e concreto pericolo di infiltrazione mafiosa.

Le censure non possono essere condivise.

Le informazioni prefettizie ex art. 4 d.lgs. 490/1994 ed art. 10, co. 7, d.P.R. 252/1998 possono essere motivate anche per relationem, con riferimento ai fatti esposti nelle note delle forze dell’ordine richiamate nel provvedimento (ex multis: Cons. St., VI, 25 gennaio 2010; Cons. St., VI, 23 giugno 2008, n. 3155).

Il provvedimento interdittivo, inoltre, dà specificamente conto che, allo stato degli accertamenti, sussistono le cause interdittive di cui all’art. 4 d.lgs. 490/1994 pur in assenza delle cause di cui all’art. 10 l. 575/1965, per cui ha evidentemente fatto riferimento alla sussistenza di elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa.

Pertanto, non può assumere alcun rilievo, ai fini della legittimità della valutazione, l’espressione utilizzata dalla Prefettura – secondo cui le informazioni delle forze di polizia "hanno ritenuto di non poter escludere pressioni della criminalità organizzata sulle attività della Ditta in questione", che peraltro va anch’essa interpretata nel senso della sussistenza di un possibile rischio di infiltrazioni mafiose – nella nota del 13 aprile 2010 indirizzata all’Avvocatura Generale dello Stato e depositata in giudizio il 24 aprile 2010.

3. L’informativa prefettizia del 9 febbraio 2010 è stata adottata sulla base dei seguenti atti istruttori:

nota prefettizia del 10.11.2008;

nota della Questura di Caserta del 5.12.2008;

nota del Comando Provinciale Carabinieri di Caserta del 26.11.2008;

nota del 12.6.2009 del Comando Nucleo Polizia Tributaria della Guardia di Finanza di Caserta;

nota del 6.5.2009 del G.I.C.O. della Guardia di Finanza di Napoli;

nota del 2.2.2010 della Direzione Investigativa Antimafia di Napoli;

relazione redatta il 5.2.2010 dai rappresentanti delle forze dell’ordine incaricate di procedere alle verifiche ai sensi degli artt. 1 e 1 bis d.l. 629/1982 nei confronti della ricorrente;

segnalazione del CED del Dipartimento della P.S. del Ministero dell’Interno del 9.2.2010.

In particolare, il Comando Provinciale di Caserta – Regione Carabinieri Campania, con nota del 26 novembre 2008, nel confermare le informazioni fornite in data 27 luglio 2006, ha soggiunto che a carico di R.G., nato a Caserta il 10.8.1975, figlio convivente di Angelo, presso la Procura di S. Maria Capua Vetere risulta una pendenza penale per favoreggiamento personale per avere favorito il latitante Michele Barone, elemento di spicco del clan camorristico dei "Casalesi", la cui udienza è stata fissata per il giorno 13 gennaio 2009; ha altresì fatto presente che il citato R.G. ricopre la carica di socio nell’ambito della Società B.B. S.r.l. e che quest’ultima ha partecipazione nella Società C.D.R. S.r.l., entrambe colpite da decreto interdittivo antimafia. Sulla base di tali elementi, il Comando Provinciale dei Carabinieri di Caserta ha ritenuto sussistente il pericolo di infiltrazioni mafiose tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi della Società A.G..

La Divisione Polizia Anticrime della Questura di Caserta, con nota del 5 dicembre 2008, ha comunicato che, oltre quanto segnalato dal Comando Provinciale Carabinieri di Caserta con nota del 26 novembre 2008, il consigliere Giuseppe G. risulta controllato il 31 ottobre 2008 con Giovanni Zagaria, nato a Napoli il 3 aprile 1978, denunciato il 7 febbraio 2008 dalla Tenenza di Piedimonte Matese per abuso d’ufficio, turbata libertà degli incanti, associazione per delinquere, falsità ideologica commessa dal p. uff. in atti pubblici, truffa.

Dalla nota del 12 giugno 2009 del Nucleo di Polizia Tributaria di Caserta della Guardia di Finanza emerge che il consigliere Angelo G., nato a San Cipriano d’Aversa (Ce) il 31 marzo 1946, ha pregiudizi di polizia per ricettazione e che Giovanni G., nato ad Aversa (Ce) il 1° giugno 1983 (quota nominale di Euro 287.500,00) ha pregiudizi di polizia per favoreggiamento per permanenza di clandestino e violazione alle norme sull’immigrazione.

Il verbale del Gruppo Ispettivo Antimafia, riunitosi il 5 febbraio 2010, al fine di effettuare accertamenti e verifiche approfondite sul conto della Società ricorrente, ha proposto l’emissione di un provvedimento interdittivo antimafia "anche in considerazione della pendenza di un procedimento penale per favoreggiamento personale di un personaggio di spicco del clan camorristico dei casalesi", evidenziando peraltro che "anche altre società appartenenti alla famiglia G. sono state raggiunte da provvedimenti interdittivi antimafia".

Il Comando Provinciale Carabinieri di Caserta, nella nota del 27 luglio 2006, confermata con la nota del 26 novembre 2008, aveva fatto presente a carico di R.G., nato a Caserta il 10 agosto 1975, figlio convivente del consigliere Angelo, risultanze relative ad un’indagine nell’ambito di un procedimento penale perché ritenuto responsabile di associazione mafiosa ed altro, a svariati controlli della Polizia di Stato in compagnia di altro coimputato nell’ambito dello stesso procedimento penale, alla conclusione delle indagini preliminari nell’ambito di un procedimento penale perché ritenuto responsabile di favoreggiamento personale nei confronti di Michele Barone, affiliato al clan camorristico dei "casalesi", nonché ad un controllo della Polizia di Stato in compagnia, verosimilmente, dello stesso Michele Barone.

Così ricostruiti gli elementi fattuali della fattispecie, il Collegio ritiene opportuno ribadire in via preliminare gli indirizzi in materia di informative prefettizie, di cui agli articoli 4 del d.lgs. n. 490 del 1994 e 10, comma 7, del d.P.R. n. 252 del 1998, definiti dalla giurisprudenza allo scopo di assicurare il delicato equilibrio tra l’osservanza dei principi costituzionali della presunzione di non colpevolezza e della libertà dell’iniziativa economica privata e la conduzione della più efficace azione di contrasto della criminalità organizzata.

In particolare, la giurisprudenza ha fatto presente che:

le informative devono fondarsi su elementi di fatto che, in quanto aventi carattere sintomatico ed indiziante, denotino in senso oggettivo il pericolo di collegamenti tra la società o l’impresa e la criminalità organizzata, da valutarsi sulla base di un esame complessivo degli elementi raccolti non essendo sufficiente la verifica di uno solo di essi (Cons. St., V, 27 maggio 2008, n. 2512; Cons. St., IV, 15 novembre 2004, n. 7362);

è richiesto un attendibile "giudizio di possibilità" "secondo la nozione di pericolo" (Cons. St., VI, 25 dicembre 2008, n. 5780), per il quale non occorre che sia provata l’esistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, essendo invece sufficiente, secondo un giudizio prognostico latamente discrezionale, ancorché ragionevole e circostanziato, la mera possibilità di interferenze malavitose rivelata da fatti idonei a configurarne il substrato (Cons. St., V, 23 giugno 2008, n. 3090; Cons. St., VI, 12 novembre 2008, n. 5665), con un accertamento, quindi, di grado inferiore e diverso da quello richiesto per l’individuazione di responsabilità penali (Cons. St., VI, 1 febbraio 2007, n. 413);

il sindacato giurisdizionale è esercitabile solo nei casi di manifesti vizi di eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza e travisamento dei fatti, nel cui ambito è da riscontrare se la valutazione del Prefetto sia sorretta da uno specifico quadro indiziario, ove assumono rilievo preponderante i fattori induttivi della non manifesta infondatezza che i comportamenti e le scelte dell’imprenditore possano rappresentare un veicolo di infiltrazione delle organizzazioni criminali (Cons. St., IV, 29 luglio 2008, n. 3273).

La speciale natura "a tutela avanzata" della normativa vigente, emanata per contrastare il fenomeno della criminalità organizzata, comporta, come detto, che non occorre né la prova dei fatti di reato, né dell’effettiva infiltrazione nell’impresa, né dell’effettivo condizionamento, essendo sufficiente il tentativo di infiltrazione diretto a condizionare le scelte dell’impresa, anche se tale scopo non si sia realizzato in concreto, vale a dire che la fattispecie prevista dalla norma deve ritenersi integrata sulla base del solo rischio o della sola possibilità che l’infiltrazione effettivamente si verifichi.

In tale quadro, la valutazione prefettizia, connotata da ampia potestà discrezionale, per la sua stessa natura preventiva non richiede la prova di un fatto, ma solo la presenza di elementi in base ai quali non sia illogico o inattendibile ritenere la sussistenza di un collegamento dell’impresa con organizzazioni mafiose e di un condizionamento dell’impresa da parte di queste.

Per giustificare l’adozione di una misura interdittiva antimafia, pertanto, non solo non è necessario pervenire al medesimo grado di certezza dei presupposti della decisione assunta in sede giurisdizionale, ma nemmeno occorre la misura minore di certezza posta a base di una misura di prevenzione essendo, invece, sufficiente la dimostrazione del pericolo di pregiudizio derivante dalla presenza di fatti sintomatici ed indizianti della sussistenza di un collegamento tra impresa e criminalità organizzata (Cons. St. VI, 1° febbraio 2007 n. 413; Cons. St., IV, 15 novembre 2004 n. 7362).

Ne consegue che le informazioni del Prefetto circa la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa nell’impresa, ai sensi delle riportate disposizioni di cui agli artt. 4 del d.lgs. 490/1994 e 10 del d.P.R. 252/1998, non devono provare l’intervenuta infiltrazione, essendo questo un quid pluris non richiesto, ma devono sufficientemente dimostrare la sussistenza di elementi dai quali sia deducibile il possibile tentativo di ingerenza.

In altri termini, l’adozione di un’interdittiva antimafia, se deve pur sempre fondarsi su elementi di fatto che denotino il pericolo di collegamenti tra l’impresa e la criminalità organizzata, non presuppone per quei fatti l’accertamento della responsabilità penale, essendo sufficiente che i fatti medesimi presentino carattere sintomatico e indiziante del pericolo in senso oggettivo ovvero della ipotizzabile sussistenza del detto collegamento (Cons. Stato, sez. VI, 30 dicembre 2005 n. 7615).

In proposito, è stato infatti chiarito che tale conclusione è coerente con le caratteristiche fattuali e sociologiche del fenomeno mafioso, che non necessariamente si concreta in fatti univocamente illeciti, potendo fermarsi alla soglia della intimidazione, della influenza e del condizionamento latente di attività economiche formalmente lecite (Cons. St., VI, 16 aprile 2003 n. 1979).

La formulazione generica, più sociologica che giuridica, del "tentativo di infiltrazione mafiosa" giuridicamente rilevante allo scopo di interdire la partecipazione dell’impresa ai pubblici appalti ovvero di interdire il conseguimento di contributi ed erogazioni pubbliche, determina che l’autorità preposta all’accertamento, vale a dire il Prefetto, abbia un ampio margine di accertamento e di apprezzamento, per cui la valutazione prefettizia è sindacabile in sede giurisdizionale solo in caso di vizi di eccesso di potere per manifesta illogicità, irragionevolezza e travisamento dei fatti.

Nondimeno, pur nel quadro di valutazioni ampiamente discrezionali, onde evitare il travalicamento in uno "stato di polizia" e per salvaguardare i principi di legalità e di certezza del diritto, è condivisibile l’assunto secondo cui non possono reputarsi sufficienti ai fini indicati fattispecie fondate sul semplice sospetto o su mere congetture prive di riscontro fattuale, occorrendo altresì l’individuazione di idonei e specifici elementi di fatto, obiettivamente sintomatici e rivelatori di concrete connessioni o collegamenti con le predette associazioni (TAR Lazio, Roma, III, 10 febbraio 2010, n. 1938).

L’informativa antimafia, quindi, deve fondarsi su di un quadro fattuale di elementi che, pur non dovendo assurgere necessariamente a livello di prova, anche indiretta, siano comunque tali da far ritenere ragionevolmente, secondo l’id quod plerumque accidit, l’esistenza di elementi che sconsigliano l’instaurazione di un rapporto con la pubblica amministrazione (Cons. St., VI, 29 febbraio 2008 n. 756).

La valutazione rimessa all’autorità prefettizia dalla normativa di riferimento per quanto attiene alla sussistenza di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società interessate, per la specifica natura del giudizio formulato, è peraltro connotata dall’utilizzo di peculiari cognizioni di tecnica investigativa e poliziesca e, pertanto, può definirsi tipico esercizio di discrezionalità tecnica, che, se esclude la possibilità per il giudice amministrativo di svolgere un sindacato pieno e assoluto, non impedisce allo stesso di formulare un giudizio di logica e congruità delle informazioni assunte e di poter eventualmente rilevare se ictu oculi i fatti riferiti dal Prefetto configurino o meno la fattispecie prevista dalla norma (TAR Campania, Napoli, III, 4 aprile 2002 n. 1861).

Pertanto, come già sottolineato, la valutazione rimessa all’autorità prefettizia dalla normativa di riferimento, per la specifica natura del giudizio formulato, è sindacabile dal giudice amministrativo solo se emergano manifesti vizi logici e di congruità con riguardo alle informazioni assunte o alle deduzioni che da esse sono state tratte (TAR Campania, Napoli, III, 19 settembre 2007 n. 7875).

Nella fattispecie in esame il tentativo di infiltrazione mafiosa è stato dedotto, come in particolare emerge dalla riunione del Gruppo Ispettivo Antimafia in data 5 febbraio 2010, "dalla pendenza di un procedimento penale per favoreggiamento personale di un personaggio di spicco del clan camorristico dei casalesi" nonché dal fatto che "anche altre società appartenenti alla famiglia G. sono state raggiunte da provvedimenti interdittivi antimafia".

Il Collegio rileva in primo luogo che l’esistenza di un "procedimento penale per favoreggiamento personale di un personaggio di spicco del clan camorristico dei casalesi" ha indubbiamente rilevanza indiziaria in ordine al "rischio" di tentativi di infiltrazione mafiosa.

Né, a prescindere dalla convivenza con il padre, circostanza questa che non assume particolare rilievo ai fini in discorso, può essere dirimente la constatazione che il procedimento penale per favoreggiamento ha ad oggetto un fatto verificatosi il 6 marzo 1999, sia perché, come emerge dalla comunicazione del 27 luglio 2006 del Comando Provinciale Carabinieri di Caserta, l’interessato è stato controllato ancora in data 26 aprile 2002 dalla Polizia di Stato di Caserta in compagnia di Michele Barone, nato a Caserta il 12.9.1974, residente a San Cipriano d’Aversa, pluripregiudicato, affiliato al clan camorristico dei "Casalesi", gravato da precedenti di polizia per associazione mafiosa, estorsione, omicidio doloso, sia per la intrinseca gravità della condotta ascritta che ne determina la oggettiva e persistente rilevanza indiziaria.

Peraltro, la peculiarità del caso di specie è costituita dal fatto che il soggetto a carico del quale sussiste il procedimento penale è R.G., nato a Caserta il 10 agosto 1975, figlio di Angelo, consigliere della Società, laddove il citato R.G. non ricopre cariche all’interno della Società né è socio della stessa.

In proposito, occorre mettere in luce che, secondo il costante orientamento giurisprudenziale, la sussistenza di un rapporto di parentela, coniugio o affinità non è sufficiente da solo a suffragare l’ipotesi della sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, dovendosi quest’ultima basarsi anche su altri elementi, sia pure indiziari, tali, nel loro complesso, da fornire obiettivo fondamento al giudizio di possibilità che l’attività d’impresa possa, anche in maniera indiretta, agevolare le attività criminali o esserne in qualche modo condizionata per la presenza, nei centri decisionali, di soggetti legati ad organizzazioni malavitose.

In sostanza, il fatto che R.G., nato a Caserta il 10 agosto 1975, sia figlio di Angelo, consigliere della Società non potrebbe, in assenza di ulteriori elementi, assumere particolare significatività sotto il profilo della contiguità con ambienti malavitosi e, quindi, del rischio di possibile sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa.

Tuttavia, occorre rilevare come nello stesso ricorso sia dato atto che la Società ricorrente fa parte di un Gruppo, inteso in sostanziale e non tecnico/giuridico, di aziende, tra cui sono comprese la B.B. Soc. agricola a r.l. e il C.D.R. Soc. agricola a r.l. anche nei confronti delle quali l’Autorità prefettizia ha adottato il provvedimento interdittivo antimafia per la sussistenza delle cause di cui all’art. 4 d.lgs. 490/1994, pur in assenza delle cause di cui all’art. 10 l. 575/1965.

Il sig. R.G., nato a Caserta il 10 agosto 1975, secondo quanto possibile evincere dal primo atto di motivi aggiunti, ha posseduto il 10% delle quote della B.B. sino all’11 febbraio 2010.

Pertanto, tenendo conto del fatto che il capitale delle società del Gruppo G. è estremamente frazionato tra i quattro fondatori ed i diciassette discendenti, occorre rilevare che il citato R.G. è stato titolare di una quota molto significativa del capitale sociale della B.B. e che tale status sussisteva anche al momento dell’adozione dell’impugnato provvedimento interdittivo antimafia, in data 9 febbraio 2010.

Ne consegue che. se è vero che il sig. R.G. in discorso non è socio o amministratore della Società ricorrente e che dal solo rapporto di parentela non può ragionevolmente desumersi alcun rischio di tentativo di infiltrazione mafiosa, è altrettanto vero che se, come indicato dai ricorrenti, la Società A.G. fa parte sostanzialmente di un gruppo di aziende in cui è compresa anche la B.B., la circostanza che, al momento dello svolgimento del procedimento e di emanazione del provvedimento interdittivo, l’interessato fosse titolare di una quota consistente del capitale della B.B. non può non ridondare, in termini di rischio di tentativi di infiltrazione mafiosa, anche sulla Società ricorrente in quanto facente parte dello stesso Gruppo.

Le censure relative all’irrilevanza delle informazioni a carico del sig. R.G., nato a Caserta il 10 agosto 1975, pertanto, devono essere disattese.

4. Parimenti, deve essere respinta la doglianza concernente la contraddittorietà del comportamento dell’Autorità Prefettizia di Caserta che, con provvedimento del 30 ottobre 2007, aveva informato che, nei confronti della Società ricorrente, allo stato degli accertamenti, non sussistevano le cause interdittive di cui all’art. 4 d.lgs. 490/1994 e di cui all’art. 10 l. 575/1965.

In primo luogo, va osservato che il Gruppo Ispettivo Antimafia in data 23 ottobre 2007 – dopo avere rilevato che R.G., figlio del consigliere Angelo, è stato controllato più volte in compagnia di personaggi vicini ad ambienti legati alla c.o. casertana, nonché tratto in arresto in data 8.6.2006 dal ROS dei Carabinieri di Roma, per associazione mafiosa ed altro – aveva concluso che tali eventi non risultano, allo stato, sufficientemente idonei al rilascio di un provvedimento interdittivo ai fini antimafia, ma aveva anche ritenuto necessario effettuare la segnalazione ai competenti enti pubblici ai sensi dell’art. 1 septies d.l. 628/1982.

Di talché, occorre in primo luogo rilevare che, avendo ravvisato l’esigenza della segnalazione ex art. 1 septies d.l. 628/1982, c.d. informativa antimafia atipica, l’efficacia interdittiva non era senz’altro esclusa, ma sarebbe potuta scaturire da una valutazione autonoma e discrezionale dell’amministrazione destinataria, tanto che, nella nota indirizzata dal Prefetto all’amministrazione richiedente il 30 ottobre 2007, era espressamente indicato che la comunicazione era effettuata ai sensi del richiamato art.1 septies, in base al quale le informazioni "non hanno di per sé efficacia interdittiva, ma valgono soltanto ad indirizzare le scelte discrezionali dell’Amministrazione".

Tanto premesso, viene soprattutto in rilievo che le forze dell’ordine non avevano all’epoca attribuito la rilevanza oggi attribuita, in modo non manifestamente illogico, alla pendenza di un procedimento penale per favoreggiamento personale di un personaggio di spicco del clan dei casalesi, il che già di per sé vale a differenziare le due fattispecie.

Inoltre, i due procedimenti conclusisi con l’adozione dei due differenti provvedimenti hanno una loro autonomia, per cui l’illegittimità del provvedimento interdittivo del 9 febbraio 2010 potrebbe essere eventualmente determinata dalla manifesta illogicità della valutazione discrezionale compiuta o dal travisamento dei fatti a base dell’atto, ma, in assenza di tali figure sintomatiche dell’eccesso di potere, non può certo essere dedotta da una determinazione di segno diverso assunta alcuni anni prima.

5. L’impugnazione delle informative antimafia emesse nei confronti delle Società B.B. e C.D.R. sono evidentemente inammissibili in quanto proposte da un soggetto giuridico diverso dal destinatario del provvedimento.

6. Con riferimento, infine, alla contestata estensione dell’interdizione agli amministratori della Società, in disparte la considerazione che l’impugnativa è stata proposta dal solo dott. R.G., è sufficiente rilevarne la carenza di interesse in quanto, essendo stata l’informativa richiesta per procedere all’erogazione degli indennizzi previsti dall’art. 3, co. 1, OPCM 3634/2007 in favore della Società A.G., l’estensione deve ritenersi tamquam non essent e dal suo annullamento non potrebbe derivare alcun beneficio per il ricorrente atteso che, comunque, l’interdizione nei confronti della Società, aspirante ad ottenere il beneficio dell’indennizzo, continuerebbe a sussistere.

7. Le spese seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in Euro 2.000 (duemila/00), sono poste a carico, in parti uguali, dei ricorrenti ed a favore, in parti uguali, della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Commissario di Governo per l’emergenza brucellosi in Provincia di Caserta e del Ministero dell’Interno – Prefetto della Provincia di Caserta.
P.Q.M.

Respinge il ricorso in epigrafe.

Condanna i ricorrenti, in parti uguali, al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in Euro 2.000 (duemila/00), a favore, in parti uguali, della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Commissario di Governo per l’emergenza brucellosi in Provincia di Caserta e del Ministero dell’Interno – Prefetto della Provincia di Caserta.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 dicembre 2010 con l’intervento dei magistrati:

Giorgio Giovannini, Presidente

Roberto Politi, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/




Svolgimento del processo – Motivi della decisione
Con il presente gravame la ricorrente, disoccupata e totalmente invalida perché paraplegica e non deambulante, ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe, con il quale gli è stata negata la revisione del canone di locazione dalla stessa richiesta in relazione alla propria deprecabile situazione economica, percependo solamente un sussidio erogato dal comune.
A sostegno del proprio ricorso ha dedotto la violazione di legge e l’eccesso di potere per carenza di istruttoria, carenza ed insufficienza di motivazione, travisamento di fatto, contraddittorietà.
Si è costituita l’amministrazione intimata, chiedendo il rigetto del ricorso per infondatezza nel merito.
Con ordinanza n. 134/2000 del 13 gennaio 2000 la sezione II ha accolto l’istanza cautelare di sospensione del provvedimento impugnato.
Successivamente le parti hanno presentato memorie a conferma delle rispettive conclusioni.
Alla pubblica udienza del 17.1.2011, il gravame è stato, quindi, trattenuto per la decisione.
Deve, in via preliminare, essere esaminata l’eccezione di improcedibilità sollevata dall’amministrazione intimata in relazione all’assunta sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del ricorso.
A parere dell’xxx, il fatto che sia stato dichiarato perento il ricorso che l’istante aveva presentato avverso il decreto di decadenza dall’assegnazione dell’immobile farebbe venir meno l’interesse alla decisione del presente gravame.
L’eccezione deve essere disattesa.
All’epoca dell’emissione del provvedimento all’esame del collegio, infatti, il decreto di decadenza dall’assegnazione dell’appartamento era stato sospeso con ordinanza cautelare di questo Tribunale e non era, pertanto, efficace. L’amministrazione non avrebbe dovuto, pertanto, tenerne conto, ed avrebbe dovuto esaminare la richiesta di revisione del canone di locazione in relazione alle condizioni sociali ed economiche della ricorrente.
Tanto premesso, la ricorrente ha di certo interesse a che il collegio si pronunci sulla legittimità o meno del provvedimento al momento in cui l’xxx ha riscontrato tale istanza, più di dieci anni fa, anche al fine di eventuali richieste risarcitorie.
Nel merito, il ricorso è fondato e merita accoglimento anche per quanto già detto in precedenza.
Parte ricorrente lamenta, essenzialmente, una carenza di istruttoria, oltre che di motivazione, atteso che la richiesta di revisione del canone, debitamente documentata, sarebbe stata respinta esclusivamente in relazione alla sussistenza del succitato decreto di decadenza dall’assegnazione dell’immobile, senza alcun riferimento alla reale situazione economica dell’istante.
La censura coglie nel segno.
L’amministrazione avrebbe dovuto fornire specifico riscontro alla richiesta di revisione del canone presentata dalla ricorrente in relazione alle precarie condizioni economiche e sociali dalla stessa documentate, senza tener conto del decreto di decadenza la cui efficacia, all’epoca dell’emanazione del provvedimento impugnato, era stata sospesa con provvedimento giurisdizionale, salve eventuali successive rideterminazioni.
Del resto, le condizioni economiche di indigenza e fisiche di invalidità assoluta e di totale incapacità lavorativa in cui versava – e versa attualmente – l’istante, continuamente assistita dai competenti servizi dell’ASL e del comune, avrebbero richiesto di certo un adeguato riscontro, anche in considerazione del fatto che l’interessata, proprio per le sue condizioni e non potendo godere dell’indennità di accompagnamento perché straniera, percepiva (e percepisce) un sussidio comunale che verrebbe quasi annullato dall’obbligo di pagare un canone determinato nella quota massima.
Per le suesposte considerazioni il ricorso va accolto, assorbendosi ogni ulteriore motivo di doglianza e, per l’effetto, va disposto l’annullamento del provvedimento impugnato.
Sussistono giusti motivi, in considerazione delle peculiarità della controversia, per disporre la compensazione fra le parti delle spese di giudizio.
Essendo stata parte ricorrente ammessa al gratuito patrocinio a spese dello Stato con decreto n. 163/99 del 14 dicembre 1999, versato in atti, si provvede a liquidare in dispositivo all’avv. xxx l’onorario e le spese spettanti al difensore, ai sensi dell’art. 82 del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, come da nota spese dallo stesso allegata, che si approva.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dispone l’annullamento del provvedimento impugnato.
Spese compensate.
Liquida all’avv. xxx, ai sensi dell’art. 82 del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, la somma complessiva di euro 2.077,87, così composta: euro 462,00 per diritti, euro 1.385,00 per onorari ed euro 230,87 per rimborso spese generali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 17 gennaio 2011 con l’intervento dei magistrati:
Adriano Leo, Presidente
Elena Quadri, Primo Referendario, Estensore
Antonio De Vita, Referendario

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Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Le Sezioni Unite

Svolgimento del processo

1. – B.L. ha proposto alla corte d’appello di Perugia una domanda di equa riparazione.

Ciò per la non ragionevole durata del processo di merito a suo tempo iniziato davanti al pretore di La Spezia, proseguito in appello e pendente, alla data della domanda, davanti a questa Corte.

La corte d’appello di Perugia ha dichiarato il proprio difetto di competenza per territorio.

Ha indicato come giudice competente la corte d’appello di Torino, che a sua volta ha chiesto il regolamento di ufficio della competenza.

2. – La prima sezione – in seguito alla discussione dell’istanza in camera di consiglio – ha rimesso il procedimento al primo presidente, che lo ha assegnato alle sezioni unite.

Motivi della decisione

1. – La questione su cui le sezioni unite si debbono pronunciare riguarda l’interpretazione della norma sulla competenza dettata dalla L. 24 marzo 2001, n. 89, art. 3, comma 1.

La disposizione è così formulata:

– “La domanda di equa riparazione si propone dinanzi alla corte di appello del distretto in cui ha sede il giudice competente ai sensi dell’art. 11 c.p.p., a giudicare nei procedimenti riguardanti i magistrati nel cui distretto è concluso o estinto relativamente ai gradi di merito ovvero pende il procedimento nel cui ambito la violazione si assume verificata”. 2. – La disposizione ha conosciuto sin qui un’interpretazione che ne ha progressivamente ristretto l’ambito di applicazione ai soli casi di giudizio presupposto svoltosi davanti ai giudici ordinar, per il resto dando spazio alle regole processuali di diritto comune (così, tra le altre, Cass. 5317 del 2008, 4480 del 2006, 11300 del 2004).

Un’ulteriore contrazione del possibile spazio applicativo la disposizione l’ha conosciuta a proposito delle domande di equa riparazione a fondamento delle quali è stato dedotto il ritardo occorso davanti alla Corte di cassazione, in quanto giudice non localizzato in un distretto (Cass. 20271 e 15842 del 2005).

La competenza ne è risultata attratta alla disciplina comune.

2.1. – La sezione semplice, appunto in un caso di questo tipo, nel chiedere che sulle questioni sorte in sede di interpretazione della disposizione prima richiamata intervenissero le sezioni unite, ha svolto le considerazioni che seguono.

L’applicabilità delle norme ordinarie di competenza ordinaria va considerata alla luce del principio, secondo il quale la L. n. 89 del 2001, art. 2, delinea in modo unitario il diritto all’equa riparazione, e correlativamente l’azione con cui il diritto è fatto valere, senza autorizzare frazionamenti o scissioni con riferimento a vicende o fasi del processo.

Pertanto, benchè sia possibile individuare degli standard di durata media ragionevole per ogni fase del processo, si deve sempre procedere ad una valutazione complessiva, anche quando il processo si è articolato in gradi e fasi e questo può fare escludere la sussistenza del diritto, qualora il termine di ragionevole durata di una fase risulti violato, senza però che lo sia stato quello concernente l’intera durata del processo, nelle due fasi di merito e di legittimità. Nè va sottaciuto che non rientra nella disponibilità della parte riferire la propria domanda ad uno solo dei gradi di giudizio, optando per quello in cui sia stato sforato il limite interno di ragionevolezza, segmentando a propria discrezione la vicenda processuale presupposta.

A proposito poi di una tesi prospettata in dottrina, per cui nel caso in cui la violazione sia riferibile alle fasi di merito si dovrebbe applicare la norma speciale, mentre andrebbe applicata quella comune quando l’eccessiva durata si sia verificata nella fase di legittimità, la sezione ha osservato che la tesi incontra oltre all’ostacolo costituito dalla configurazione unitaria del giudizio, quello per cui, per determinare in concreto la regola di competenza applicabile, sarebbe prima necessario delibare a quale segmento processuale riferire la violazione del termine di ragionevole durata.

La sezione ha concluso osservando che il carattere unitario del giudizio e la valorizzazione del luogo di conclusione del medesimo (in relazione ad una delle sue fasi), anche ai fini della identificazione del giudice competente per territorio a conoscere della domanda, potrebbero realizzare una sostanziale alterazione del criterio stabilito nell’art. 3, comma 1, della legge, tenuto conto del numero non infrequente di processi che si svolgono in tutte le fasi.

3. – Le sezioni unite ritengono che della disposizione sia da accogliere una interpretazione, che non incompatibile con il suo dato letterale, ne coglie le ragioni ed al tempo stesso assicura una uniforme applicazione della norma per tutta l’area del contenzioso originato dalla L. n. 89 del 2001.

Interpretazione, quella che si accoglie, che considera in modo unitario il giudizio presupposto nel quale si è determinato il superamento della durata ragionevole; assume a fattore rilevante della sua localizzazione la sede del giudice di merito distribuito sul territorio, sia esso ordinario o speciale, davanti al quale il giudizio è iniziato; ed al luogo così individuato attribuisce la funzione di attivare il criterio di collegamento della competenza e di individuazione del giudice competente sulla domanda di equa riparazione, che è stabilito dall’art. 11 c.p.p., ed è richiamato nell’art. 3, comma 1, della legge.

4.1. – Diversamente da quanto pure si è ritenuto in precedenza, tutto ciò non può trovare ostacolo sul piano lessicale nel fatto che la disposizione faccia uso di un termine (distretto), che è proprio della distribuzione sul territorio delle corti di appello.

Ciò che ha costituito argomento per restringerne l’ambito di applicazione ai soli casi in cui il giudizio presupposto si svolga davanti al giudice ordinario e d’altra parte ha favorito la formazione d’una giurisprudenza volta ad escludere che l’art. 3, comma 1, della legge si applichi al caso che il segmento di giudizio presupposto dedotto a fondamento della domanda si sia svolto davanti a questa Corte.

E’ agevole osservare che il termine distretto appartiene alla descrizione del criterio di collegamento, che il legislatore importa dalla disposizione processuale penale e che la sua valenza di delimitare un certo ambito territoriale può funzionare in modo identico, quale che sia l’ufficio giudiziario davanti al quale il giudizio presupposto è iniziato e l’ordine giudiziario cui appartiene, perchè dell’ufficio giudiziario viene in rilievo la sede e non l’ambito territoriale di competenza.

4.2. – E’ agevole ancora osservare che, quando si è trattato di disciplinare la legittimazione passiva rispetto alla domanda di equa riparazione, il legislatore ha previsto una serie di distinzioni, appuntando la legittimazione sulle amministrazioni governative di riferimento per gli aspetti organizzativi delle diverse giurisdizioni (art. 3, comma 3, della legge).

E non è allora giustificato ipotizzare che un legislatore il quale affida ad una legge destinata a regolare gli effetti del fenomeno della durata non ragionevole del processo, quale che sia il giudice davanti al quale si svolge, abbia espresso la volontà di statuire una diversità di disciplina della competenza mediante l’impiego della parola “distretto” anzichè con una specifica disposizione intesa a far salva l’applicazione della norma processuale civile.

4.3. – Il dilatarsi del contenzioso innescato dalla L. n. 89 del 2001, che fa ricadere sul bilancio dello Stato un onere sempre più gravoso a causa del perdurare del fenomeno della eccessiva durata del processo, in diverso modo comune alle varie giurisdizioni, rende a questo punto ragionevole l’interpretazione qui accolta, che i giudici ordinari che debbono deciderne non sia prossimi a quelli speciali davanti ai quali il ritardo si manifesta e consente di ritenere superate le considerazione svolte nella sentenza 17 luglio 2007 n. 287, dove la Corte costituzionale ha ritenuto non fondate le preoccupazioni, che invece danno ragione del perchè la norma speciale debba applicarsi al posto di quelle ordinarie.

4.4. – L’interpretazione accolta favorisce poi la diffusione del contenzioso sull’intero sistema delle corti di appello, anzichè una sua elevata concentrazione su quella di Roma, resa possibile dal fatto di avervi sede gli organi di vertice dei diversi ordini giudiziari, ordinario e speciale.

5. – La decisione sul regolamento di ufficio chiesto dalla Corte di appello di Torino è che la competenza a decidere sulla domanda le spetti.

P.Q.M.

La Corte dichiara la competenza della Corte di appello di Torino ed assegna per la riassunzione davanti alla stessa il termine di 90 giorni dalla comunicazione della presente ordinanza.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 1 dicembre 2009.

Depositato in Cancelleria il 16 marzo 2010

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Ritenuto in fatto

1.― Con ricorso del 5 ottobre 2001 il Giudice per l’udienza preliminare del Tribunale di Perugia ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti del Senato della Repubblica in riferimento alla delibera del 31 gennaio 2001 (documento IV-quater, n. 59) con la quale si è affermato che le opinioni espresse dal senatore Giulio Andreotti nei confronti del dott. Mario Almerighi e divulgate dalla stampa e da alcune televisioni – per le quali pende procedimento penale a carico del senatore, per il reato di diffamazione aggravata, a seguito di querela sporta dal dott. Almerighi – costituiscono opinioni espresse da un membro del Parlamento nell’esercizio delle sue funzioni e sono, pertanto, insindacabili alla luce dell’art. 68, primo comma, della Costituzione.

Osserva il Giudice ricorrente che, a seguito di una deposizione testimoniale resa dal dott. Almerighi davanti al Tribunale di Palermo in occasione di un processo penale a carico del senatore Andreotti, quest’ultimo aveva compiuto una serie di dichiarazioni – diffuse da alcuni quotidiani e da alcune televisioni in data 25, 26 ottobre e 4 novembre 1999 – in conseguenza delle quali era stato querelato dal dott. Almerighi. Instauratosi il relativo procedimento penale per diffamazione aggravata, era intervenuta la delibera del Senato sopra menzionata, impugnata dal ricorrente al momento dell’udienza preliminare.

Secondo il G.u.p. di Perugia, infatti, la prerogativa dell’insindacabilità non sarebbe stata legittimamente invocata dal Senato in considerazione dell’assoluta estraneità del comportamento tenuto dal senatore Andreotti rispetto ai concetti di “opinione” e di “esercizio delle funzioni” proprie dei componenti del Parlamento. Pur essendo indubbio che il processo penale svoltosi a Palermo ha avuto una serie di importanti ripercussioni sulla vita politica nazionale, tuttavia ciò non consente, secondo il ricorrente, di collegare le dichiarazioni rese dal senatore con una qualche forma di attività parlamentare; nella vicenda, infatti, il senatore non avrebbe fatto altro che esprimere le proprie opinioni personali, senza alcun collegamento con la funzione svolta.

La giurisprudenza costituzionale, invece, ha da tempo identificato il perno della prerogativa dell’insindacabilità nel c.d. nesso funzionale tra le dichiarazioni e l’attività parlamentare, richiedendo che vi sia un’identità sostanziale tra l’opinione espressa nell’esercizio delle funzioni e quella manifestata all’esterno (sentenze n. 10, n. 11, n. 56, n. 58 e n. 82 del 2000), prescindendo anche dalla sede in cui quest’ultima sia stata divulgata. Nel caso specifico, invece, le dichiarazioni del senatore Andreotti, oltre a contenere «valutazioni prettamente soggettive» che comportano l’attribuzione di un reato ben preciso, ossia quello di falsa testimonianza (“Almerighi ha detto infamie”, “si tratta di un falso testimone” etc.), si risolverebbero anche nell’emissione di un giudizio di colpevolezza, che certamente spetta all’Autorità giudiziaria (“la verità è emersa in modo molto netto e questo scredita la testimonianza di Almerighi”). E’ evidente, secondo il ricorrente, che la prerogativa di cui all’art. 68, primo comma, Cost. come non si estende fino a coprire gli insulti, non può neppure riguardare dichiarazioni che, risolvendosi nell’attribuzione di illeciti penali, non possono certamente essere espressione della funzione parlamentare.

Le dichiarazioni, tra l’altro, oltre a caratterizzarsi per la pesantezza di alcune espressioni (“Almerighi è pazzo, dica quello che vuole. Mi procura solo divertimento”), farebbero anche emergere un interesse del tutto personale (e patrimoniale) del senatore Andreotti verso la vicenda, interesse sicuramente estraneo alla funzione parlamentare (“magari mi fa un’azione penale: mi farebbe guadagnare forse qualche cosa in sede civile”, “potrei guadagnare qualcosa in sede civile e ciò non guasterebbe”).

Dall’insieme di tutte queste considerazioni emerge chiaramente, secondo il G.u.p. del Tribunale di Perugia, che la delibera di insindacabilità assunta dal Senato si risolve in un’estensione abusiva della garanzia prevista dalla Costituzione, oltre che in una lesione del principio costituzionale di autonomia della magistratura e del fondamentale principio di uguaglianza. Il ricorrente, quindi, chiede a questa Corte di dichiarare che non spetta al Senato della Repubblica la valutazione della condotta attribuita al senatore Andreotti, con conseguente annullamento della delibera in oggetto.

2.— Il conflitto così proposto è stato giudicato ammissibile con ordinanza n. 4 del 2003, regolarmente notificata al Senato in data 23 gennaio 2003; il ricorrente ha poi provveduto al deposito presso la cancelleria di questa Corte il successivo 12 febbraio 2003.

3.— A seguito della notifica si è costituito il Senato della Repubblica, chiedendo che il conflitto proposto venga dichiarato inammissibile o comunque respinto nel merito.

Il Senato ricorda, prima di tutto, che la vicenda in questione è stata al centro di un ampio dibattito parlamentare, svoltosi prima davanti alla Giunta per le immunità e poi in aula, nel corso del quale lo stesso senatore Andreotti si è opposto «al diniego della domanda di autorizzazione a procedere». Dal dibattito è emerso che la Procura della Repubblica di Palermo aveva centrato la propria tesi accusatoria sul convincimento che il senatore, attraverso il legame col giudice Corrado Carnevale, avesse esercitato la sua influenza in favore di alcuni noti componenti dell’associazione mafiosa: di qui «l’evidenza del collegamento tra le dichiarazioni, oggetto della querela contro il senatore Andreotti, ed una specifica attività parlamentare».

Ciò posto, nella memoria difensiva si osserva che il ricorso è privo di fondamento, perché i pretesi interventi del senatore presso il giudice Carnevale sono stati oggetto di ampio dibattito parlamentare, nel quale l’interessato ha dimostrato la propria totale estraneità, sicché le dichiarazioni contro il comportamento del dott. Almerighi non sarebbero altro che «il seguito ed anzi il doveroso sviluppo di quanto affermato già dal senatore Andreotti in aula».

Oltre a ciò, il Senato rileva che, nel valutare la posizione del senatore Andreotti, non si può trascurare il fatto che egli è un senatore a vita; le sue opinioni, quindi, dovrebbero essere valutate non solo con riguardo alla funzione parlamentare, ma anche in relazione alla sua «investitura per meriti eccezionali che, in estrema sintesi, radica un rapporto di rappresentanza con la Patria intera, ed anzi di espressione qualificatissima della Patria». Tale particolare posizione imporrebbe la ricomprensione nella tutela dell’art. 68 Cost. anche delle «forme di autotutela volte ad affermare la perdurante legittimità della sua investitura», con conseguente riconoscimento di una tutela “rinforzata” della posizione del senatore a vita.

Il Senato, pertanto, chiede a questa Corte di dichiarare che il fatto oggetto del procedimento penale concerne opinioni espresse da un membro del Parlamento nell’esercizio delle sue funzioni, ricadendo in tal modo nell’ambito della prerogativa di cui all’art. 68, primo comma, della Costituzione.

4.— In data 22 febbraio 2005 il Senato della Repubblica, richiamandosi ai documenti depositati il precedente 18 febbraio 2005, ha presentato una memoria nella quale, ribadendo una serie di considerazioni già svolte, ha insistito nell’accoglimento delle prospettate conclusioni.

Nella memoria il Senato sostiene di aver fatto un uso corretto della prerogativa dell’insindacabilità di cui all’art. 68, primo comma, della Costituzione, essendo indubbia la connessione tra gli atti di critica e quelli di funzione parlamentare. Nella specie, attesa l’enorme rilevanza politica del processo penale svoltosi a Palermo nei confronti del senatore Andreotti, il Senato ebbe ad occuparsi della vicenda nel corso di varie sedute, nelle quali il senatore imputato sostenne sempre la propria assoluta estraneità ai fatti a lui contestati. Nel corso di tale dibattito egli criticò anche aspramente i calunniatori, osservando come il processo contro di lui fosse animato da intenti denigratori nei suoi confronti.

I fatti oggetto del presente conflitto derivano dalla testimonianza resa dal dott. Almerighi nel citato processo palermitano, testimonianza che, secondo la difesa del Senato, sarebbe stata smentita dalle successive verifiche processuali, come poi evidenziato nelle sentenze di primo e di secondo grado emesse dal Tribunale e dalla Corte d’appello di Palermo. La conseguente reazione del sen. Andreotti «non è altro che il seguito, ed anzi il doveroso sviluppo di quanto già affermato in aula», sicché le affermazioni riportate dai giornali e dalla televisione non sarebbero altro che un modo per ribadire la propria totale estraneità ai fatti contestati.

Il Senato, infine, dopo aver richiamato le più recenti sentenze costituzionali in argomento, ricorda che la nozione di nesso funzionale si presta ad un’intrinseca flessibilità e che, comunque, l’art. 68, primo comma, Cost. dovrebbe essere letto in modo da consentire «al parlamentare la piena libertà di espressione».

Considerato in diritto

1.–– Il Giudice per l’udienza preliminare del Tribunale di Perugia ha sollevato conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato in relazione alla deliberazione del Senato della Repubblica del 31 gennaio 2001 (doc. IV-quater, n. 59), con la quale l’Assemblea ha approvato la proposta della Giunta per le autorizzazioni a procedere di dichiarare che i fatti per i quali pende procedimento penale nei confronti del senatore a vita Giulio Andreotti davanti al ricorrente concernono opinioni espresse dal suddetto quale membro del Parlamento e ricadono pertanto nell’ipotesi di cui all’art. 68, primo comma, della Costituzione.

Il ricorrente espone in fatto che nell’intervista rilasciata all’ANSA il 25 ottobre 1999, riportata da alcuni quotidiani e da alcune emittenti televisive nello stesso giorno o in quello successivo, e nell’intervista rilasciata al settimanale “L’Espresso” del 4 novembre 1999, il senatore aveva affermato la falsità della deposizione resa nel processo a suo carico dal magistrato Mario Almerighi relativamente ad un asserito colloquio telefonico tra il senatore stesso ed il Ministro della giustizia dell’epoca, nel quale il primo avrebbe invitato l’altro a non far nulla contro il magistrato Corrado Carnevale, nei cui confronti era stato presentato un esposto al Consiglio superiore della magistratura. Nelle menzionate interviste il senatore aveva affermato che, se anche altri avevano detto il falso, era molto grave che a rendere dichiarazioni false fosse un magistrato, sicché della vicenda doveva essere investito il Consiglio superiore della magistratura; che l’Almerighi doveva essere pazzo e che in sede civile sarebbe stato condannato a risarcirgli il danno.

Almerighi aveva proposto querela e contro il senatore si procedeva per il reato di diffamazione a mezzo stampa.

Secondo il ricorrente le dichiarazioni suindicate non sono legate da nesso funzionale con l’attività parlamentare del senatore a vita, ma costituiscono espressione di un interesse privato di quest’ultimo.

Il Senato della Repubblica si è costituito sostenendo l’infondatezza della tesi del ricorrente, in quanto le dichiarazioni incriminate non sarebbero altro che la specificazione di quanto affermato dal senatore Andreotti nel dibattito parlamentare avente ad oggetto la concessione dell’autorizzazione a procedere a suo carico, cui era seguito il processo davanti al Tribunale di Palermo, nel corso del quale il dott. Almerighi aveva reso le deposizioni qualificate false dal senatore. Secondo la difesa del Senato, inoltre, in considerazione del titolo d’investitura dei senatori a vita, il nesso funzionale delle loro opinioni con l’attività parlamentare deve essere valutato con maggiore larghezza rispetto ai criteri seguiti relativamente ai deputati e ai senatori eletti.

2.–– Il ricorso per conflitto di attribuzione è fondato.

Questa Corte, nel delimitare i confini dell’immunità spettante ai parlamentari in virtù dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, ha da tempo adottato il criterio del c.d. nesso funzionale che deve legare le opinioni espresse dai componenti delle Camere all’attività parlamentare, affermando l’insufficienza di un contesto politico cui esse possano riferirsi, contesto che, su un diverso piano, può rilevare in sede di merito.

D’altro canto, è stato ritenuto che la qualifica di attività parlamentare non sia subordinata al suo estrinsecarsi necessariamente in atti tipici della funzione o alla sua localizzazione e che sono quindi coperte dall’immunità anche le divulgazioni all’esterno del Parlamento di opinioni espresse nello svolgimento di attività qualificabili come parlamentari (cfr. tra le più recenti, sentenze n. 10 e n. 11 del 2000, n. 120, n. 246, n. 298, n. 347, n. 348 del 2004, n. 28 del 2005).

La tesi della difesa del Senato, secondo la quale l’immunità di cui all’art. 68, primo comma, della Costituzione avrebbe, in riferimento ai senatori a vita, un’ampiezza maggiore di quella attribuita ai parlamentari eletti non trova riscontro in alcuna norma costituzionale, né essa può essere desunta dalla asserita maggior importanza del titolo d’investitura dei senatori a vita rispetto a quello dei senatori eletti, sicché è alla stregua dei criteri appena menzionati che deve essere accertata e valutata l’esistenza degli elementi di fatto alla quale è subordinato il riconoscimento dell’immunità.

La difesa del Senato ha prodotto numerosi atti del processo svoltosi davanti agli organi giudiziari palermitani a carico, tra gli altri, del senatore Andreotti, e nel quale è risultata la sua non colpevolezza; ha prodotto, inoltre, il verbale delle sedute del Senato del 13 maggio e del 29 luglio 1993 e i verbali delle deposizioni del dott. Mario Almerighi del 22 luglio 1993, del 3 dicembre 1994 e del 9 giugno 1997, nonché la dichiarazione spontanea del senatore Andreotti. Tra tali atti, la difesa del Senato indica l’intervento di quest’ultimo in sede di discussione in Assemblea, nella seduta del 13 maggio 1993, sul rilascio dell’autorizzazione a procedere, come l’atto parlamentare del quale le esternazioni del senatore Andreotti del 1999, oggetto dell’imputazione, rappresenterebbero la mera divulgazione.

La tesi non può essere accolta.

Le dichiarazioni del senatore in Assemblea, cui si appella la difesa del Senato, per il loro contenuto, valutato anche in considerazione dell’epoca in cui furono rese, sono tali da escludere che le affermazioni fatte poi nelle interviste in questione ne rappresentino la mera divulgazione.

Nelle dichiarazioni suindicate, di oltre sei anni precedenti le interviste, non è mai nominato il dott. Almerighi mentre, oltre un generico riferimento alle “invenzioni di pentiti”, ricorre più volte il nome del “pentito” Marino Mannoia. Occorre, inoltre, osservare che delle tre deposizioni del querelante, i cui verbali sono stati prodotti dalla difesa del Senato, due sono successive alle dichiarazioni del senatore in sede parlamentare e neppure l’altra, soltanto di una settimana precedente, vi è menzionata. Nè si può quindi ritenere che il senatore Andreotti, nel rivendicare davanti all’Assemblea non soltanto la propria innocenza, ma anche i propri meriti politici nella lotta alla criminalità organizzata, quando tacciava di falsità coloro che lo accusavano si sia riferito seppure implicitamente anche al dott. Almerighi.

Dalle considerazioni esposte consegue il rilievo della inesistenza di qualsivoglia collegamento tra le dichiarazioni per le quali il senatore a vita è imputato e le opinioni da lui espresse in sede parlamentare.

Si deve pertanto concludere che non spetta al Senato della Repubblica affermare, nella vicenda in questione, che le dichiarazioni rese dal senatore Giulio Andreotti costituiscono opinioni espresse da un membro del Parlamento nell’esercizio delle sue funzioni e sono, pertanto, insindacabili alla luce dell’art. 68, primo comma, della Costituzione.

La delibera di insindacabilità deve essere, pertanto, annullata.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara che non spetta al Senato della Repubblica affermare che le opinioni espresse dal senatore Giulio Andreotti per le quali pende procedimento penale a suo carico, per il reato di diffamazione aggravata, davanti al Giudice per l’udienza preliminare del Tribunale di Perugia, costituiscono opinioni espresse da un membro del Parlamento nell’esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione;

annulla, per l’effetto, la delibera di insindacabilità adottata dal Senato della Repubblica nella seduta del 31 gennaio 2001 (documento IV-quater, n. 59).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 maggio 2005.

Depositata in Cancelleria il 4 maggio 2005.

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