Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 22 gennaio 2003 e depositato il 27 gennaio 2003, la Provincia autonoma di Bolzano ha proposto questione di legittimità costituzionale dell’art. 1-bis della legge 18 ottobre 2001, n. 383 (Primi interventi per il rilancio dell’economia), come sostituito dall’art. 1, comma 2, del decreto-legge 25 settembre 2002, n. 210 (Disposizioni urgenti in materia di emersione del lavoro sommerso e di rapporti di lavoro a tempo parziale), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 novembre 2002, n. 266, per violazione delle competenze provinciali di cui agli articoli 8, numero 1, 9, numeri 4 e 5, 10 e 16 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), agli articoli 2 e 3 del decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 280 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di disciplina delle commissioni comunali e provinciali per il collocamento al lavoro), agli articoli 3 e 4 del decreto del Presidente della Repubblica 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti integrazioni alle norme di attuazione in materia di igiene e sanità approvate con decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474), nonché all’art. 117 della Costituzione, in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), e per violazione del principio di leale collaborazione.
1.1. – La Provincia, richiamata preliminarmente la connessione fra la materia del ricorso e quella di altro ricorso già depositato di fronte alla Corte costituzionale (n. 94 del 2002), sostiene che la normativa impugnata, applicabile su tutto il territorio nazionale, detta una disciplina in materia di emersione progressiva del “lavoro sommerso”.
Espone la ricorrente che l’art. 1-bis della legge n. 383 del 2001 prevede: a) l’istituzione presso le direzioni provinciali del lavoro di “Comitati per il lavoro e l’emersione del sommerso” (CLES) (comma 1); b) la presentazione ai CLES da parte degli imprenditori dei “piani individuali di emersione” (comma 2); c) la verifica, valutazione ed eventuale approvazione o reiezione di tali piani da parte dei CLES, nell’ambito delle linee generali definite dal CIPE (commi da 5 a 9); d) le attività dell’amministrazione conseguenti all’approvazione dei piani (comma 10); e) la sospensione, nei confronti degli imprenditori che abbiano presentato i piani, delle ispezioni e verifiche degli organi di vigilanza, per le violazioni oggetto della procedura di regolarizzazione (comma 15).
Osserva in particolare la Provincia autonoma che, in base al disposto del citato comma 1, i CLES sono composti da 16 membri, nominati dal prefetto (di cui 8 designati dalle organizzazioni sindacali, uno dal Ministero del lavoro, uno dal Ministero dell’ambiente, uno dall’INPS, uno dall’INAIL, uno dalla ASL, uno dal comune, uno dalla regione, uno dalla Prefettura-Ufficio territoriale del Governo) e presieduti dal componente designato dal Ministero del lavoro.
Ad avviso della ricorrente, i CLES devono pertanto essere considerati organi statali la cui disciplina, nella parte in cui attribuisce alle Prefetture (le cui funzioni sono esercitate nella Provincia dal Commissario del Governo, in base all’art. 87 dello statuto speciale) il potere di nomina di tutti i componenti, lede le competenze legislative ed amministrative provinciali.
1.2. – La ricorrente delinea, quindi, il quadro delle proprie competenze legislative nel periodo anteriore alla riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, richiamando lo statuto speciale, che le riconosce una competenza concorrente in materia di «apprendistato, libretti di lavoro, categorie e qualifiche dei lavoratori» (art. 9, numero 4) e in materia di «costituzione e funzionamento di commissioni comunali e provinciali di controllo sul collocamento» (art. 9, numero 5) e riconosce anche una competenza legislativa integrativa in materia di «collocamento e avviamento al lavoro, con facoltà di avvalersi – fino alla costituzione dei propri uffici – degli uffici periferici del Ministero del lavoro per l’esercizio dei poteri amministrativi connessi con le potestà legislative spettanti alle Province stesse in materia di lavoro» (art. 10). A tali competenze legislative si aggiungerebbero le corrispondenti competenze amministrative – in base al principio del parallelismo espresso dall’art. 16 dello stesso statuto – e le ulteriori competenze amministrative delegate dallo Stato.
Sempre con riferimento al periodo precedente alla riforma del titolo V, la Provincia ricorrente richiama le norme di attuazione dello statuto relativamente alle competenze provinciali in materia di collocamento (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 280), alla delega di funzioni amministrative statali in materia di vigilanza e tutela del lavoro (d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, art. 3, primo comma, e d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, recante “Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità”, art. 3, numero 12), al trasferimento alla Provincia autonoma dell’ispettorato provinciale del lavoro (d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, art. 4).
La stessa ricorrente menziona, inoltre, le norme istitutive di uffici per l’esercizio delle competenze amministrative di cui sopra (art. 9 ed allegato A, punto 19, della legge provinciale 23 aprile 1992, n. 10, recante norme sul “Riordinamento della struttura dirigenziale della Provincia autonoma di Bolzano”, ed allegato 1, punto 19, del decreto del Presidente della Giunta provinciale 25 giugno 1996, n. 21).
1.3. – Il ricorso delinea poi il quadro delle competenze con riferimento al periodo successivo alla riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, richiamando l’art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce alla competenza legislativa concorrente la materia della tutela e sicurezza del lavoro, da intendersi come comprensiva dei servizi per l’impiego e l’inserimento dei lavoratori nelle aziende.
Sostiene la ricorrente che la competenza attribuita dalle norme denunciate non può essere fatta rientrare nella materia dell’ordinamento civile, di competenza esclusiva dello Stato, né nelle altre materie attribuite alla Provincia dallo statuto e, per la parte non compresa nella “tutela e sicurezza del lavoro”, deve ritenersi riconducibile alla competenza residuale generale di cui al quarto comma dell’art. 117 Cost., in forza dell’art. 10, comma 3, della legge costituzionale n. 3 del 2001.
Le competenze relative all’emersione del lavoro sommerso rientrano, ad avviso della ricorrente, nel complesso delle competenze legislative e amministrative provinciali, precedentemente in parte delegate alla Provincia, ma ormai divenute interamente proprie della stessa, a seguito della citata riforma del titolo V. Tale ricostruzione sarebbe confermata dall’assetto normativo delineato dal comma 1 della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo), che ha introdotto nell’art. 22 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) il comma 16, il quale farebbe salve le competenze spettanti alla Provincia autonoma in materia di instaurazione dei rapporti di lavoro dei lavoratori stranieri. La ricorrente sostiene che, proprio per l’esistenza di tali competenze provinciali, i contratti di soggiorno per lavoro subordinato di cui agli articoli 5-bis e 22 del citato d.lgs. n. 286 del 1998 sono sempre stati sottoscritti non presso gli uffici del Commissario del Governo, ma presso gli uffici della Provincia.
Secondo la Provincia, tale assetto di competenze amministrative è stato illegittimamente modificato dalla normativa statale denunciata, che le ha sottratto le funzioni relative ai piani individuali di emersione del lavoro sommerso.
Nella parte finale del ricorso, si osserva, con riferimento al denunciato comma 1, che «la legge statale (se competente) avrebbe quanto meno dovuto […] prevedere […] che tali piani, finalizzati alla successiva e progressiva regolarizzazione dei rapporti di lavoro […] fossero presentati presso il competente ufficio dell’amministrazione della Provincia […] e successivamente da questa valutati ed eventualmente approvati».
La ricorrente afferma, inoltre, che «anche la eventuale istituzione di un apposito nuovo ufficio o comitato provinciale […] non potrebbe che essere di competenza della Provincia medesima, sulla base della sua competenza legislativa in materia di ordinamento dei propri uffici», in base all’art. 8, n. 1, dello statuto speciale.
«In subordine» la Provincia autonoma richiama quale parametro di costituzionalità il principio di leale collaborazione, in forza del quale la normativa impugnata avrebbe dovuto almeno prevedere che il potere di nomina dei componenti del CLES non spettasse esclusivamente ad un organo statale, ma venisse invece esercitato a seguito di un’intesa con la stessa Provincia.
La ricorrente conclude affermando che l’incostituzionalità dei commi 1 e 2 dell’art. 1-bis citato comporta l’incostituzionalità dei commi da 5 a 9, 10 e 15 dello stesso articolo e segnala l’opportunità che la Corte fissi la stessa udienza per la discussione del ricorso e di altro ricorso già depositato (n. 94 del 2002).
2. – Con atto depositato il 10 febbraio 2003, si è costituita l’Avvocatura generale dello Stato, per il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo il rigetto del ricorso.
L’Avvocatura rileva preliminarmente l’assenza di connessione fra il ricorso n. 7 del 2003 e il precedente ricorso n. 94 del 2002.
Sostiene l’Avvocatura che la disciplina denunciata «si riconduce palesemente […] agli artt. 4.1, 35 e 37.3, che alla Repubblica (nella quale si compendia l’unità nazionale: art. 5) demanda di promuovere le condizioni capaci di rendere effettivo il diritto al lavoro e di tutelare ogni forma di prestazione lavorativa» e che la stessa rientra in ogni caso nelle materie, di potestà legislativa esclusiva statale, dell’ordinamento civile e della tutela della concorrenza, poiché ha come scopo la salvaguardia della pari condizione degli operatori economici e la tutela dei diritti dei lavoratori.
Afferma inoltre l’Avvocatura che la disciplina in questione rientra in ogni caso fra gli interventi per il rilancio dell’economia, estranei al riparto di competenze delineato dal nuovo art. 117 Cost., perché riconducibili all’ambito della politica generale del Governo ex art. 95 Cost.
Sempre secondo la difesa erariale, l’attribuzione di funzioni relative all’emersione del lavoro sommerso ai CLES risponde ad esigenze di esercizio unitario delle competenze amministrative ed è pertanto coerente con il disposto dell’art. 118 Cost.
Quanto alla denunciata violazione del principio di leale cooperazione, l’Avvocatura evidenzia la tardività della doglianza formulata dalla Provincia, la quale non ha mai chiesto di partecipare al procedimento legislativo statale, né ha mai rappresentato l’esigenza di intese per la nomina dei componenti dei CLES.
3. – Con successiva memoria depositata il 9 febbraio 2005, la Provincia autonoma contesta la sussistenza di una competenza dello Stato fondata su norme costituzionali che attribuiscano compiti alla “Repubblica”. In base all’art. 114 della stessa Costituzione, infatti, la Repubblica è costituita non dal solo Stato, ma da tutti i diversi livelli territoriali di governo.
La Provincia osserva poi che le esigenze di uniformità della disciplina prospettate dallo Stato avrebbero ben potuto essere soddisfatte con la sola fissazione dei principi fondamentali da parte della legge statale, senza che la legge stessa demandasse ad organi statali le competenze amministrative per la propria attuazione.
Prosegue la ricorrente escludendo la riconducibilità della materia disciplinata dalle norme censurate sia alla tutela della concorrenza, sia all’ordinamento civile, anche in base al criterio della prevalenza. Quanto al primo ambito di materia, la normativa in questione non investirebbe il complesso dei rapporti concorrenziali sul mercato, essendo diretta a conseguire l’emersione del lavoro sommerso ed avendo anzi – con specifico riferimento alle norme denunciate – una valenza soprattutto organizzativa. Quanto al secondo ambito di materia, la disciplina oggetto del ricorso non riguarderebbe il rapporto di lavoro, ma interventi pubblicistici – e più in particolare organizzativi – sul lavoro e sui lavoratori, che esulano dall’ambito del diritto privato.
4. – Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 22 gennaio 2003 (ric. n. 9 del 2003) e depositato il 30 gennaio 2003, la Provincia autonoma di Trento ha proposto questione di legittimità costituzionale della stessa norma oggetto del ricorso n. 7 del 2003, evocando a parametri: 1) l’art. 8, numeri 1, 5, 6, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 21, l’art. 9, numeri 4, 5, 9 e 10, nonché l’art. 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670); 2) il d.P.R. 22 marzo 1974, n. 280; 3) l’art. 1, comma 2, del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità); 4) il d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197; 5) l’art. 15, comma 2, del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616); 6) gli articoli 2 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento); 7) l’art. 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, in connessione con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; 8) il principio di leale collaborazione e l’art. 2 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali).
La ricorrente sostiene, infatti, che la normativa denunciata interferisce: a) con materie di competenza legislativa provinciale primaria o concorrente (art. 8, numeri 5, 6, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 21, e art. 9, numeri 4, 5, 9 e 10, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), quali l’urbanistica, l’ambiente, l’igiene e sanità; b) con la materia della sicurezza sul lavoro, di competenza provinciale ai sensi dell’art. 1, comma 2, del d.P.R. n. 474 del 1975 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità) e, dopo la riforma del titolo V, ai sensi dell’art. 117, comma terzo, Cost. e dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001; c) con la materia dell’impresa, che ricade nella previsione residuale dell’art. 117, quarto comma, della Costituzione; d) con le competenze delegate alla Provincia autonoma dall’art. 9-bis del d.P.R. n. 280 del 1974, precedentemente attribuite agli uffici del lavoro.
Poiché le norme censurate non fanno espresso riferimento alle Province autonome, potrebbe essere configurabile, tuttavia, ad avviso della ricorrente, un’interpretazione adeguatrice delle stesse, nel senso di escluderne l’applicabilità nel territorio provinciale: una tale interpretazione, se condivisa dalla Corte costituzionale, farebbe venire meno i motivi di doglianza esposti nel ricorso.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, la ricorrente deduce, in primo luogo, la violazione delle competenze legislative provinciali. La normativa censurata introduce, infatti, una procedura di regolarizzazione che rientrerebbe nella materia “tutela del lavoro”, attribuendo ad un organo quale il CLES – salvo il parere dei comuni sulle questioni ambientali o urbanistiche connesse – la decisione sull’avvenuto adeguamento da parte dell’imprenditore agli obblighi fissati dalla legge per l’emersione del lavoro sommerso. Secondo la ricorrente, se tale organo è da considerare statale, allora ciò comporta l’invasione delle competenze legislative e amministrative della Provincia autonoma; se tale organo è invece da considerare provinciale, allora ciò comporta una violazione della potestà legislativa in materia di organizzazione provinciale. L’organo in questione, inoltre, esautora le autorità competenti, le quali, dopo l’approvazione del piano – che produce l’estinzione dei reati e di tutte le sanzioni –, sono tenute a rilasciare le relative autorizzazioni. Poiché l’unico principio fondamentale desumibile dalla normativa statale è quello dell’emersione del lavoro sommerso attraverso il progressivo adeguamento a determinati obblighi, la normativa in questione contiene per il resto una disciplina di dettaglio preclusa al legislatore statale. Un’ulteriore violazione dell’autonomia provinciale consisterebbe nel carattere autoapplicativo della disciplina, in relazione al particolare meccanismo di adeguamento previsto dall’art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.
In secondo luogo, la ricorrente lamenta l’illegittimità costituzionale della norma censurata per violazione delle competenze amministrative provinciali. Essa infatti attribuisce al CLES competenze amministrative provinciali o che comunque interferirebbero con le funzioni di organi provinciali, e perciò violerebbe, in particolare, l’art. 4, comma 1, del citato decreto legislativo n. 266 del 1992.
In terzo luogo, è denunciata la violazione della competenza provinciale in materia di funzioni comunali, in quanto l’attribuzione di competenze consultive ai comuni, da parte del comma 5-bis dell’articolo censurato, viola l’art. 15, comma 2, del d.P.R. n. 526 del 1987, che riserva alla legge provinciale il trasferimento ai comuni di funzioni amministrative che rientrino nella competenza provinciale.
Come quarto motivo di censura, la Provincia autonoma deduce la violazione del principio di leale collaborazione, per il mancato coinvolgimento delle autonomie regionali nel procedimento legislativo, in materie che sarebbero di competenza regionale. Risulterebbe pertanto violato, in particolare, l’art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997, che prevede che la Conferenza Stato-Regioni sia obbligatoriamente sentita sugli schemi di disegni di legge, di decreto legislativo o di regolamento statali, nelle materie di competenza delle regioni o Province autonome e prevede al successivo comma 5, per i casi di urgenza, la consultazione successiva della stessa Conferenza.
L’ultima censura proposta riguarda l’illegittimità della norma denunciata per il caso che essa venga riferita a materia delegata alla Provincia autonoma. Secondo la ricorrente, poiché l’art. 9-bis del d.P.R. n. 280 del 1974 ha delegato alle Province autonome funzioni amministrative in materia di lavoro, si potrebbe ipotizzare, in via di estremo subordine, che le norme impugnate interferiscano proprio con tali materie delegate. Una tale interferenza si tradurrebbe, comunque, in una violazione dello stesso art. 9-bis, comma terzo, che riserva alla legge provinciale la disciplina delle funzioni delegate.
5. – Con atto depositato il 10 febbraio 2003, si è costituita l’Avvocatura generale dello Stato, per il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo il rigetto del ricorso e svolgendo argomentazioni sostanzialmente identiche a quelle riportate sub 2.
6. – Con successiva memoria depositata il 9 febbraio 2005, la Provincia autonoma di Trento contesta la sussistenza di una competenza esclusiva dello Stato per l’attuazione della parte prima della Costituzione. Prosegue poi escludendo la riconducibilità della materia disciplinata dalle norme censurate alla tutela della concorrenza ed osserva, infine, che le esigenze di uniformità della disciplina prospettate dallo Stato non giustificano l’attribuzione ad organi statali periferici di competenze amministrative.
Considerato in diritto
1. – Con separati ricorsi, la Provincia autonoma di Bolzano e la Provincia autonoma di Trento hanno proposto questione di legittimità costituzionale dell’art. 1-bis della legge 18 ottobre 2001, n. 383 (Primi interventi per il rilancio dell’economia), come sostituito dall’art. 1, comma 2, del decreto-legge 25 settembre 2002, n. 210 (Disposizioni urgenti in materia di emersione del lavoro sommerso e di rapporti di lavoro a tempo parziale), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 novembre 2002, n. 266, deducendo la violazione: 1) dell’art. 8, numero 1, dell’art. 9, numeri 4 e 5, dell’art. 10 e dell’art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), che attribuiscono, rispettivamente, alla Province autonome la competenza legislativa esclusiva in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto» (art. 8, numero 1); la competenza legislativa concorrente in materia di apprendistato, libretti di lavoro, categorie e qualifiche dei lavoratori (art. 9, numero 4) e di costituzione e funzionamento di commissioni comunali e provinciali di controllo sul collocamento (art. 9, numero 5); le competenze amministrative corrispondenti a tali competenze legislative (art. 16); 2) degli articoli 2 e 3 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 280 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di disciplina delle commissioni comunali e provinciali per il collocamento al lavoro), che attribuiscono alle Province autonome la competenza a fissare con legge la disciplina delle commissioni comunali e provinciali per il collocamento al lavoro; 3) degli articoli 3 e 4 del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti integrazioni alle norme di attuazione in materia di igiene e sanità approvate con decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474), che attribuiscono alle Province autonome funzioni amministrative in materia di vigilanza e tutela del lavoro e trasferiscono dallo Stato alle Province stesse gli ispettorati provinciali del lavoro; 4) dell’art. 117 della Costituzione, in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), per cui le Province autonome sono titolari della potestà legislativa concorrente nella materia del lavoro e della potestà legislativa residuale nelle altre materie, come l’impresa, nelle quali la disciplina impugnata incide; 5) del riparto di competenze amministrative fra Stato e Province autonome; 6) del principio di leale collaborazione in relazione alla nomina dei componenti dei Comitati per il lavoro e l’emersione del sommerso (CLES).
Oltre a tali parametri, indicati da entrambe le ricorrenti, la Provincia autonoma di Bolzano ha evocato anche l’art. 10 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, nella parte in cui le attribuisce una potestà legislativa integrativa in materia di «collocamento e avviamento al lavoro, con facoltà di avvalersi – fino alla costituzione dei propri uffici – degli uffici periferici del Ministero del lavoro per l’esercizio dei poteri amministrativi connessi con le potestà legislative spettanti alle Province stesse in materia di lavoro».
La Provincia autonoma di Trento ha invece dedotto la violazione: 1) dell’art. 8, numeri 5, 6, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 21, e dell’art. 9, numeri 9 e 10, dello statuto speciale, che attribuiscono alla Provincia autonoma competenze legislative in materie connesse con la tutela dell’ambiente; 2) del d.P.R. n. 280 del 1974; 3) dell’art. 1, comma 2, del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità), che attribuisce alle Province autonome funzioni amministrative in materia di sicurezza sul lavoro; 4) del d.P.R. n. 197 del 1980; 5) dell’art. 15, comma 2, del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), che attribuisce alla Provincia autonoma la competenza legislativa in materia di trasferimento ai Comuni di funzioni amministrative che rientrino nella competenza provinciale; 6) degli articoli 2 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento); 7) del principio di leale collaborazione nel procedimento legislativo, anche in relazione all’art. 2 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali), che prevede in particolare che la Conferenza Stato-Regioni sia obbligatoriamente sentita sugli schemi di atti normativi.
1.1. – La Provincia autonoma di Trento ipotizza preliminarmente una «possibile interpretazione adeguatrice» delle norme censurate, nel senso di escluderne la diretta applicabilità nel territorio provinciale, così che «verrebbero meno le ragioni di doglianza esposte […] nel ricorso». A sostegno di tale interpretazione, la ricorrente richiama l’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, in forza del quale la disciplina censurata potrebbe essere ritenuta «non immediatamente applicabile» nella Provincia, perché si limiterebbe a far sorgere «meri obblighi di adeguamento» della legislazione provinciale.
1.2. – Quanto all’oggetto dei ricorsi, in particolare, entrambe le ricorrenti censurano: a) l’istituzione presso le direzioni provinciali del lavoro di “Comitati per il lavoro e l’emersione del sommerso” (CLES), i cui componenti sono nominati dal prefetto (comma 1); b) la presentazione ai CLES da parte degli imprenditori dei “piani individuali di emersione” (comma 2); c) la verifica, valutazione ed eventuale approvazione o reiezione di tali piani da parte dei CLES, nell’àmbito delle linee generali definite dal CIPE (commi da 5 a 9); d) le attività dell’amministrazione conseguenti all’approvazione dei piani (comma 10); e) la sospensione, nei confronti degli imprenditori che abbiano presentato i piani, delle ispezioni e verifiche degli organi di vigilanza, per le violazioni oggetto della procedura di regolarizzazione (comma 15).
1.3. – Quanto ai motivi dei ricorsi, le due Province autonome deducono, con una prima censura, l’illegittimità costituzionale del denunciato articolo per la violazione delle sopra menzionate competenze legislative provinciali loro riconosciute dallo statuto speciale, perpetrata anche attraverso la violazione dell’autonomia provinciale, lesa dal carattere autoapplicativo della disciplina denunciata, contrastante con il particolare meccanismo di adeguamento previsto dall’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992.
In secondo luogo, le ricorrenti lamentano la lesione della competenza legislativa concorrente in materia di tutela del lavoro e della competenza legislativa residuale loro attribuita, rispettivamente, dal terzo e dal quarto comma dell’art. 117 Cost., in virtù della “clausola di maggior favore” introdotta dall’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001. La disposizione censurata configurerebbe, infatti, una procedura di regolarizzazione rientrante nella materia “tutela del lavoro” ed attribuirebbe ad un organo quale il CLES – salvo il parere dei Comuni sulle questioni ambientali o urbanistiche connesse – la valutazione circa l’adeguamento da parte dell’imprenditore agli obblighi fissati dalla legge per l’emersione del lavoro sommerso. Il denunciato art. 1-bis della legge n. 383 del 2001 non si limiterebbe, perciò, a fissare il principio fondamentale della gradualità dell’emersione del lavoro sommerso, ma stabilirebbe una disciplina di dettaglio, preclusa al legislatore statale nelle materie di potestà legislativa concorrente. Sussisterebbe, in ogni caso, una violazione della competenza legislativa residuale, attribuita in via generale alle Regioni dall’art. 117, quarto comma, Cost., in relazione a quella parte della disciplina impugnata non rientrante nella materia della tutela del lavoro.
In terzo luogo, in entrambi i ricorsi viene lamentata l’illegittimità costituzionale della norma censurata per violazione delle competenze amministrative provinciali. L’art. 1-bis della legge n. 383 del 2001, infatti, attribuirebbe ai CLES competenze amministrative proprie delle Province autonome o che comunque interferirebbero con le funzioni di organi provinciali, e perciò violerebbe, in particolare, l’art. 4, comma 1, del citato d.lgs. n. 266 del 1992.
1.4. – La Provincia autonoma di Bolzano evoca, in subordine, quale parametro di costituzionalità, il principio di leale collaborazione, in forza del quale la normativa impugnata avrebbe dovuto almeno prevedere che il potere di nomina dei componenti del CLES non spettasse esclusivamente ad un organo statale, ma venisse invece esercitato a seguito di un’intesa con la stessa Provincia.
1.5. – La Provincia autonoma di Trento denuncia, inoltre, la violazione della competenza provinciale: a) in materia di sicurezza sul lavoro, attribuitale dall’art. 1, comma 2, del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità) e, dopo la riforma del titolo V, dal combinato disposto degli artt. 117, comma terzo, Cost. e 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001; b) in materia di impresa, che ricadrebbe nella previsione residuale di cui all’art. 117, quarto comma, della Costituzione e sarebbe invocabile in forza del citato art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001; c) in materia di funzioni comunali, in quanto l’attribuzione di competenze consultive ai comuni, da parte del comma 5-bis dell’articolo censurato, violerebbe l’art. 15, comma 2, del d.P.R. n. 526 del 1987, che riserva alla legge provinciale il trasferimento ai Comuni di funzioni amministrative che rientrino nella competenza provinciale.
Con un ulteriore motivo di censura, la stessa Provincia autonoma deduce la violazione del principio di leale collaborazione, per il mancato coinvolgimento delle autonomie regionali nel procedimento legislativo, in materie che sarebbero di competenza regionale. Risulterebbe pertanto violato, in particolare, l’art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997, che prevede che la Conferenza Stato-Regioni sia obbligatoriamente sentita sugli schemi di disegni di legge, di decreto legislativo o di regolamento statali, nelle materie di competenza delle Regioni o Province autonome e prevede al successivo comma 5, per i casi di urgenza, la consultazione successiva della stessa Conferenza.
L’ultima censura, proposta in via subordinata dalla medesima ricorrente, riguarda l’illegittimità della norma denunciata, per il caso che essa venga riferita alle funzioni amministrative in materia di lavoro delegate dallo Stato alla Provincia autonoma ai sensi dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 280 del 1974. In tal caso, si potrebbe ipotizzare, ad avviso della Provincia, che le norme impugnate non interferiscano con materie di competenza propria, ma con tali materie delegate. Una tale interferenza si tradurrebbe, comunque, in una violazione dello stesso art. 9-bis, comma terzo, che riserva alla legge provinciale la disciplina delle funzioni delegate.
2. – I ricorsi hanno lo stesso oggetto e, pertanto, i relativi giudizi vanno riuniti per essere congiuntamente decisi.
3. – Occorre premettere che non vale ad escludere la rilevanza delle sollevate questioni l’osservazione avanzata dalla Provincia autonoma di Trento, da questa definita “interpretazione adeguatrice”, secondo cui la disciplina censurata potrebbe essere ritenuta «non immediatamente applicabile nella Provincia», perché non preceduta dalla specifica procedura di adeguamento normativo ad opera della stessa Provincia, prevista dall’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992. Per la rilevanza delle questioni è sufficiente l’applicabilità, anche se “non immediata”, della norma denunciata alla Provincia autonoma. L’invocato art. 2 si limita, infatti, a differire l’efficacia delle leggi statali nella suddetta Provincia attraverso l’attivazione di un meccanismo di adeguamento della legislazione provinciale alla legislazione statale, proprio sul presupposto dell’astratta applicabilità alla Provincia della legge statale e dell’interferenza tra fonti statali e provinciali.
4. – Le questioni prospettate non sono fondate.
4.1. – Le censure proposte, pur se riguardanti l’intero art. 1-bis della legge n. 383 del 2001, investono, nella sostanza, le norme relative all’istituzione e all’attività dei “Comitati per il lavoro e l’emersione del sommerso” (CLES) con i correlativi effetti e, quindi, solo la prima delle due fasi che compongono la procedura di emersione progressiva del lavoro irregolare disciplinata da detto articolo.
Tali norme riguardano il progressivo adeguamento, da parte degli imprenditori, agli obblighi di legge relativi a “materie diverse da quella fiscale e contributiva” e agli obblighi previsti dai contratti collettivi di lavoro in materia di trattamento economico. L’adeguamento si realizza previa presentazione, entro il 28 febbraio 2003, di “piani individuali di emersione”, contenenti proposte dirette alla graduale regolarizzazione di detti obblighi, da approvarsi dai CLES e da realizzarsi nel termine indicato dall’art. 1-bis, comma 2, lettera a).
Questa prima fase, dopo l’approvazione dei piani individuali di emersione, sfocia necessariamente nella seconda fase, introdotta dall’obbligatoria presentazione, sempre da parte degli imprenditori, di apposite “dichiarazioni di emersione” degli inadempimenti agli obblighi stabiliti dalla normativa vigente “in materia fiscale e previdenziale” (comma 2, lettera d, dell’art. 1-bis). Ai sensi del comma 11 dell’art. 1-bis, dette dichiarazioni hanno le stesse finalità e producono gli stessi effetti delle analoghe “dichiarazioni di emersione” richieste dall’art. 1 quale titolo di accesso al particolare regime di incentivo fiscale e previdenziale previsto, nell’àmbito dei generali piani o programmi di emersione approvati dal CIPE, a favore dei dichiaranti e dei lavoratori. È evidente che per questa seconda fase della procedura – regolata dall’art. 1 attraverso il richiamo operato dalla stessa norma censurata – non si pone alcun problema di riparto di competenze, perché essa attiene alle violazioni di obblighi di legge in “materia fiscale e previdenziale” (art. 1, comma 1) e prevede una serie di provvidenze ed agevolazioni nelle stesse materie. Deve essere, perciò, considerata espressione della competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e) (“sistema tributario dello Stato”) e lettera o) (“previdenza sociale”), Cost., senza che sussista alcuna interferenza con le competenze statutarie di potestà legislativa concorrente indicate dalle ricorrenti.
4.2. – Da quanto sopra consegue che le questioni sollevate con riferimento all’intero art. 1-bis restano circoscritte alla determinazione delle sole materie cui ricondurre le funzioni svolte dai CLES in ordine ai piani individuali di emersione progressiva e, quindi, all’individuazione delle corrispondenti competenze legislative e amministrative dello Stato o delle Province autonome.
Ritiene al riguardo questa Corte che anche le norme relative all’attività dei CLES – al pari di quelle disciplinanti il regime agevolato fiscale e previdenziale dell’emersione – devono essere ricondotte alla competenza legislativa esclusiva dello Stato e vanno in particolare ricomprese, in applicazione del criterio della prevalenza, nella materia dell’“ordinamento civile” di cui all’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione. A tale conclusione inducono sia la ratio e l’inquadramento sistematico della normativa denunciata, sia la connessione funzionale tra la fase di emersione progressiva basata sui piani individuali, oggetto di censura, e quella fondata sulla dichiarazione di emersione, di cui al citato art. 1.
4.2.1. – Quanto alla ratio, va osservato che essa può essere convenientemente apprezzata solo se riferita all’obiettivo generale del rilancio dell’economia, desumibile anche dal titolo della legge (“Primi interventi per il rilancio dell’economia”).
L’intento del legislatore è di raggiungere tale obiettivo favorendo “l’emersione dall’economia sommersa”, attraverso una disciplina transitoria che mantenga inalterata la funzionalità economica delle imprese emergenti. Gli strumenti predisposti a tal fine dalla legge n. 383 del 2001 sono, da un lato, un appropriato regime di incentivo fiscale e previdenziale (art. 1, commi da 2 a 5) e, dall’altro, l’attribuzione agli imprenditori della facoltà di ritardare l’adeguamento agli obblighi rimasti inadempiuti, secondo le modalità previste da piani individuali di emersione (art. 1-bis denunciato).
In questo contesto, i CLES, ai sensi dei censurati commi 5 e 8 dell’art. 1-bis, svolgono l’importante funzione di modulare l’intervento pubblico nella delicata materia della progressiva regolarizzazione dei rapporti irregolari di lavoro, al fine di realizzare gradualmente l’uniforme adempimento degli obblighi degli imprenditori. I CLES, infatti: a) valutano le “proposte di progressivo adeguamento agli obblighi di legge diversi da quelli fiscali e previdenziali”; b) formulano, di propria iniziativa, “eventuali proposte di modifica” dei piani individuali di emersione; c) valutano la fattibilità tecnica di detti piani; d) definiscono temporanee modalità di adeguamento per ciascuna materia da regolarizzare; e) verificano la conformità dei piani ai minimi contrattuali; f) approvano i piani medesimi.
4.2.2. – Da tale elencazione risulta che l’attività svolta dai CLES a livello decentrato – e, segnatamente, l’attività di approvazione dei piani e di formulazione di eventuali proposte di modifica – si inserisce in modo determinante in una procedura idonea ad integrare il contratto individuale di lavoro secondo il contenuto dei piani individuali di emersione approvati e, quindi, ad incidere sui tempi e sulle modalità di adempimento degli obblighi previsti dalla legge e dalla contrattazione collettiva, nonché specificamente sul trattamento economico pattuito con il contratto individuale di lavoro. In virtù della procedura gestita dai CLES, i contratti individuali di lavoro, originariamente irregolari, si trasformano gradualmente in contratti conformi ai suddetti obblighi e prescrizioni (commi 2 e 5 dell’articolo denunciato), generando nuovi impegni degli imprenditori, che valgono, da un lato, a modificare la precedente regolamentazione convenzionale e, dall’altro, a garantire ulteriormente l’adempimento degli obblighi di legge in materie diverse da quella fiscale e previdenziale.
L’assunzione di tali impegni, potendo incidere sull’autonomia negoziale in funzione della regolarizzazione del lavoro, soddisfa pertanto l’esigenza – strettamente connessa al principio costituzionale di eguaglianza – di assicurare, decorso il periodo transitorio previsto dalla citata legge n. 383 del 2001 (art. 1-bis, comma 2, lettera a), l’applicazione uniforme di quelle regole e di quei princìpi generali disciplinanti i rapporti individuali di lavoro fra privati, che gli imprenditori avevano omesso di applicare.
In materia di trattamento economico, tale intento uniformatore è reso ancora più evidente dall’estensione – disposta dal comma 13 dell’art. 1-bis – del regime di emersione progressiva agli imprenditori che avevano già fatto ricorso allo strumento agevolativo dei contratti di riallineamento retributivo di cui al decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore previdenziale), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 novembre 1996, n. 608, e che non erano riusciti a rispettare gli obblighi assunti in forza di tali contratti. La possibilità di accedere ai programmi di emersione progressiva offerta a tali imprenditori è giustificata, infatti, dalla fungibilità dei due regimi, in ragione della finalità ad essi comune di garantire ai lavoratori un trattamento retributivo uniforme.
4.2.3. – La speciale disciplina contenuta nelle norme denunciate, essendo idonea a modificare a fini di uniformità l’originario regolamento contrattuale, attiene dunque – in modo caratterizzante – all’esercizio dell’autonomia negoziale in tema di contratti di lavoro e deve perciò essere ricondotta, secondo un criterio di prevalenza, alla materia dell’“ordinamento civile”, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. e, quindi, all’esclusiva sfera di competenza legislativa dello Stato.
Le norme oggetto di censura vanno, perciò, annoverate tra quelle che, per costante orientamento di questa Corte, pongono alla potestà legislativa regionale «il limite cosiddetto del diritto privato, fondato sull’esigenza, connessa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire l’uniformità nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra privati» (v., fra le molte decisioni, sia anteriori che posteriori alla modifica del titolo V della parte seconda della Costituzione, le sentenze n. 50 del 2005, n. 282 del 2004, n. 352 del 2001 e n. 82 del 1998).
4.2.4. – Se poi si considera che, nell’àmbito dell’organico progetto di “emersione dall’economia sommersa”, la fase di emersione progressiva oggetto di censura culmina in quella già descritta di regolarizzazione fiscale e previdenziale disciplinata dall’art. 1 e che quest’ultima – come già rilevato – è sicuramente riconducibile alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettere e) ed o) della Costituzione, appare vieppiù coerente al disegno complessivo del legislatore ritenere che la prima fase si coordini con la finalità di “incentivo fiscale e previdenziale” e che, di conseguenza, anch’essa sia riconducibile, seppure a titolo diverso, alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
4.3. – La riconduzione, secondo il criterio della prevalenza, della norma censurata alla materia dell’“ordinamento civile” assorbe ogni altro profilo attinente a diverse materie ed in particolare alla “tutela dell’ambiente”, di competenza legislativa esclusiva statale, e alla “tutela e sicurezza del lavoro”, riservata dal terzo comma dell’art. 117 Cost. alla potestà legislativa concorrente.
5. – La disciplina dell’emersione progressiva del lavoro irregolare, rientrante nella materia dell’“ordinamento civile”, è del tutto diversa per oggetto e funzioni dagli ambiti settoriali invocati dalle Province autonome di Trento e Bolzano (“ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto”, di cui all’art. 8, numero 1, dello statuto; “apprendistato, libretti di lavoro, categorie e qualifiche dei lavoratori”, di cui all’art. 9, numero 4, dello statuto; «costituzione e funzionamento di commissioni comunali e provinciali di controllo sul collocamento», di cui all’art. 9, numero 5, dello statuto ed agli artt. 2 e 3 del d.P.R. n. 280 del 1974; “collocamento e avviamento al lavoro”, di cui all’art. 10 dello statuto; “igiene e sanità”, di cui al d.P.R. n. 474 del 1975; “ispezione del lavoro”, di cui agli artt. 3 e 4 del d.P.R. n. 197 del 1980). Ciò è sufficiente per escludere la lamentata lesione di competenze statutarie.
6. – Neppure sussiste la competenza legislativa residuale di cui all’art. 117, quarto comma, Cost., invocata dalle Province autonome ricorrenti in forza della “clausola di maggior favore” prevista in via transitoria dall’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, anche con riferimento alla asserita esistenza di una“materia dell’impresa”, per la parte di disciplina non inclusa nella competenza relativa alla “tutela e sicurezza del lavoro”. Il criterio di prevalenza che ha portato ad accertare l’esclusiva competenza legislativa dello Stato in materia di “ordinamento civile” non consente né di far rientrare le norme denunciate nella competenza residuale né, comunque, di effettuare la comparazione tra le forme di autonomia garantite dalla Costituzione e quelle statutarie richiesta dal citato art. 10.
7. – Va, inoltre, esclusa la denunciata interferenza tra la disciplina censurata e le competenze amministrative riconosciute alle Province ricorrenti dall’art. 16 dello statuto speciale. Tale norma, che pone un necessario parallelismo fra competenze legislative e competenze amministrative, non è infatti operante per la rilevata mancanza di competenze legislative statutarie delle Province autonome nella materia dell’emersione progressiva del lavoro irregolare.
8. – Per la stessa ragione, non sussistono né la violazione dell’art. 15, comma 2, del d.P.R. n. 526 del 1987, che riserva alla legge provinciale il trasferimento ai Comuni di funzioni amministrative che rientrino nella competenza provinciale, né la violazione dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 280 del 1974, che riserva alla legge provinciale la disciplina delle funzioni amministrative in materia di lavoro delegate dallo Stato alla Provincia autonoma.
9. – L’applicazione del criterio della prevalenza per la risoluzione dell’interferenza tra la norma censurata e le competenze legislative provinciali, in presenza dell’accertata appartenenza del nucleo essenziale della disciplina denunciata alla materia dell’ordinamento civile, esclude, infine, l’operatività del principio di leale collaborazione, invocato dalle ricorrenti sotto il profilo sia legislativo che amministrativo (v. sentenze n. 50 e n. 51 del 2005). Non trova, pertanto, applicazione neanche l’art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997, che prevede che la Conferenza Stato-Regioni sia sentita sugli schemi di atti normativi statali nelle materie di competenza delle Regioni.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1-bis della legge 18 ottobre 2001, n. 383 (Primi interventi per il rilancio dell’economia), come sostituito dall’art. 1, comma 2, del decreto-legge 25 settembre 2002, n. 210 (Disposizioni urgenti in materia di emersione del lavoro sommerso e di rapporti di lavoro a tempo parziale), convertito con modificazioni dalla legge 22 novembre 2002, n. 266, sollevata – in riferimento agli articoli 8, numeri 1, 5, 6, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 21; 9, numeri 4, 5, 9 e 10; 10 e 16 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); al decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 280 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di disciplina delle commissioni comunali e provinciali per il collocamento al lavoro); all’art. 1, comma 2, del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità); al decreto del Presidente della Repubblica 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti integrazioni alle norme di attuazione in materia di igiene e sanità approvate con decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474); all’art. 15, comma 2, del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616); agli articoli 2 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento); all’art. 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione); al principio di leale collaborazione e all’art. 2 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali) – dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Provincia autonoma di Bolzano con i ricorsi in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’8 giugno 2005.
Depositata in Cancelleria il 16 giugno 2005.
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