Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole
Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 20 del 19-5-2010
Sentenza
nel giudizio di legittimita’ costituzionale della legge della Regione
Veneto 31 luglio 2009, n. 15 (Norme in materia di gestione
stragiudiziale del contenzioso sanitario), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 2-6 ottobre
2009, depositato in cancelleria il 12 ottobre 2009 ed iscritto al n.
87 del registro ricorsi 2009.
Visto l’atto di costituzione della Regione Veneto;
Udito nell’udienza pubblica del 28 aprile 2010 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi l’avvocato dello Stato Maurizio Borgo per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi
per la Regione Veneto.
Ritenuto in fatto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, con
ricorso notificato il 2-6 ottobre 2009 e depositato il successivo 12
ottobre, questioni di legittimita’ costituzionale della legge della
Regione Veneto 31 luglio 2009, n. 15 (Norme in materia di gestione
stragiudiziale del contenzioso sanitario), ed, in particolare, degli
artt. 1, comma 2, 2 e 3 nonche’ delle «altre disposizioni
inscindibilmente connesse ad essi», per violazione degli artt. 11 e
117, primo comma, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della
Costituzione.
Preliminarmente, il ricorrente evidenzia come la legge impugnata
sia finalizzata alla riduzione del contenzioso in materia sanitaria,
attraverso la promozione di «modalita’ di composizione stragiudiziale
delle controversie insorte in occasione dell’erogazione delle
prestazioni sanitarie» (art. 1, comma 1). Per il perseguimento di
queste finalita’ «la Regione individua e disciplina le procedure
funzionali alla composizione stragiudiziale delle controversie,
promuovendone l’utilizzo da parte dei cittadini» (art. 1, comma 2).
L’art. 2 della legge impugnata istituisce una «Commissione
conciliativa regionale» con il compito di comporre in via
stragiudiziale le controversie per danni da responsabilita’ civile
derivanti da prestazioni sanitarie erogate dalle aziende sanitarie
locali ed ospedaliere, nonche’ dalle strutture private
provvisoriamente accreditate. L’art. 3 attribuisce alla Giunta
regionale il compito di disciplinare l’organizzazione della
Commissione, il procedimento davanti alla stessa, i criteri e le
modalita’ di presentazione delle domande, e l’indennita’ spettante ai
componenti, ai supplenti ed ai consulenti della suddetta Commissione.
Spetta alla Giunta individuare, altresi’, i mezzi, le risorse, la
sede ed il personale da assegnare alla Commissione per l’espletamento
delle sue funzioni (comma 1). Il comma 2 dell’art. 3 stabilisce,
inoltre, i principi ed i criteri direttivi cui si deve ispirare il
procedimento davanti alla Commissione, fra i quali, la non
obbligatorieta’, volontarieta’, gratuita’, imparzialita’, celerita’ e
riservatezza del procedimento conciliativo (lettere a, b, c, e, g ed
i), la non vincolativita’ della decisione della Commissione (lettera
d) e la definizione della conciliazione, in caso di accordo fra le
parti, con un atto negoziale di diritto privato ai sensi dell’art.
1965 del codice civile (lettera h). L’art. 4 individua le parti
necessarie nel procedimento ed i soggetti che possono intervenire,
anche a mezzo di rappresentanti, e stabilisce i criteri di
imputazione delle spese; l’art. 5 prevede il monitoraggio
dell’attivita’ conciliativa; l’art. 6 dispone l’istituzione di un
fondo regionale finalizzato a risarcire i danni da responsabilita’
civile di un certo ammontare ed infine l’art. 7 reca una norma
relativa alla copertura finanziaria della legge in esame.
1.1. – Secondo il ricorrente, la legge reg. n. 15 del 2009 ed, in
particolare, gli artt. 1, comma 2, 2 e 3 violerebbero, in primo
luogo, l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., poiche’
avrebbero ad oggetto l’istituto della conciliazione la cui disciplina
rientra nella competenza legislativa statale in materia di
«ordinamento civile» (sono richiamate le sentenze della Corte
costituzionale n. 50 e n. 384 del 2005). Sarebbe al contempo violata
la competenza legislativa statale in tema di «giurisdizione e norme
processuali», a causa dell’«incidenza che la previsione e la
regolamentazione del tentativo di componimento bonario delle liti
possono avere sullo svolgimento del processo».
La difesa dello Stato osserva che la necessita’ di una disciplina
uniforme degli strumenti di conciliazione su tutto il territorio
nazionale e’ confermata dall’esigenza di regolare, in modo unitario,
i rapporti tra lo svolgimento del procedimento di composizione
stragiudiziale della controversia e l’esercizio del diritto di azione
in sede giurisdizionale, con particolare riguardo alla decorrenza dei
termini di prescrizione e di decadenza durante il tempo occorrente
per l’espletamento del tentativo di conciliazione.
L’Avvocatura generale sottolinea, inoltre, come di recente lo
Stato abbia esercitato la propria potesta’ legislativa in materia con
l’approvazione della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita’ nonche’ in
materia di processo civile), il cui art. 60 contiene una delega al
Governo in materia di mediazione e di conciliazione delle
controversie civili e commerciali.
A tal proposito, il ricorrente ritiene che l’art. 2, comma 3,
della legge reg. n. 15 del 2009, nella parte in cui stabilisce che la
Commissione conciliativa regionale e’ nominata dalla Giunta regionale
e dura in carica tre anni, si ponga in contrasto con l’art. 60, comma
3, lettera b), della legge n. 69 del 2009, il quale individua, tra i
principi e criteri direttivi, quello secondo cui la mediazione deve
essere svolta da «organismi professionali e indipendenti, stabilmente
destinati all’erogazione del servizio di conciliazione».
La violazione della competenza statale di cui all’art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., sarebbe poi di tutta evidenza con
riferimento all’art. 3, comma 2, lettera h), della legge reg. n. 15
del 2009, il quale prevede, tra i principi cui deve ispirarsi il
procedimento davanti alla Commissione conciliativa, la «definizione
della conciliazione, in caso di accordo fra le parti, con un atto
negoziale di diritto privato ai sensi dell’articolo 1965 del codice
civile». Secondo il ricorrente, la norma in esame qualificherebbe
come transazione l’accordo che conclude il procedimento di
conciliazione anche qualora non sia caratterizzato dalle «reciproche
concessioni», previste dall’art. 1965 cod. civ.
1.2. – Le norme della legge reg. n. 15 del 2009 sono impugnate
anche per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., avuto
riguardo alla competenza concorrente in materia di «professioni».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l’istituzione della
Commissione conciliativa regionale (art. 2, comma 1) e la disciplina
della sua composizione e del suo funzionamento determinerebbero la
nascita di una nuova figura professionale – di conciliatore o
mediatore – diversa da quella definita nell’art. 60 della legge n. 69
del 2009.
La difesa dello Stato richiama, al riguardo, la giurisprudenza
costituzionale secondo la quale la potesta’ legislativa regionale
nella materia concorrente delle «professioni» deve rispettare il
principio per cui l’individuazione delle figure professionali, con i
relativi titoli abilitanti, e’ riservata allo Stato, mentre spetta
alle Regioni la disciplina dei profili che presentano uno specifico
collegamento con la realta’ regionale (sono citate le sentenze n. 153
del 2006 e n. 300 del 2007). Il ricorrente aggiunge che la
giurisprudenza menzionata e’ stata pienamente recepita nel decreto
legislativo 2 febbraio 2006, n. 30 (Ricognizione dei principi
fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell’articolo 1
della legge 5 giugno 2003, n. 131).
Inoltre, le norme regionali impugnate si porrebbero in contrasto
con i principi dettati, in materia di professioni, dall’art. 60 della
legge n. 69 del 2009, il quale, al comma 3, lettera c), ha previsto
la creazione di un apposito registro degli organismi di
conciliazione, sottoposto alla vigilanza del Ministero della
giustizia, e alla lettera d) del medesimo comma ha regolamentato
l’accesso a questa professione, prevedendo che i requisiti per
l’iscrizione nel registro e per la sua conservazione siano stabiliti
con decreto del Ministro della giustizia.
1.3. – Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta, infine,
la violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., da parte
delle norme censurate. Queste ultime, infatti, si porrebbero in
contrasto con i principi contenuti nella direttiva 21 maggio 2008, n.
2008/52/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa
a determinati aspetti della mediazione in materia civile e
commerciale), per il cui recepimento e’ stata conferita delega al
Governo con l’art. 1 della legge 7 luglio 2009, n. 88 (Disposizioni
per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia
alle Comunita’ europee. Legge comunitaria 2008).
Al riguardo, la difesa dello Stato rileva come la citata
direttiva comunitaria, analogamente alla normativa interna prima
richiamata, preveda, quale condizione per lo svolgimento
dell’attivita’ di mediazione, i requisiti di imparzialita’ e di
competenza del mediatore (art. 3); imponga agli Stati membri di
adottare misure per consentire che gli accordi risultanti dalla
mediazione abbiano efficacia esecutiva (art. 6); impegni gli Stati
membri a salvaguardare il diritto di azione delle parti, che abbiano
fatto ricorso al procedimento di mediazione, dagli effetti
pregiudizievoli della prescrizione e della decadenza (art. 8).
Pertanto, le norme regionali impugnate, ponendosi in contrasto
con le citate prescrizioni comunitarie, violerebbero gli artt. 11 e
117, primo comma, Cost.
2. – Nel giudizio si e’ costituita la Regione Veneto, eccependo
l’inammissibilita’ e deducendo comunque l’infondatezza delle censure.
2.1. – In via preliminare, la difesa regionale si sofferma sul
contesto nel quale si colloca la normativa impugnata, evidenziando
come negli ultimi decenni, in Italia ed in altri Stati europei, si
sia assistito ad un aumento esponenziale del contenzioso sanitario. I
successi della medicina moderna ed il conseguente aumento delle
aspettative di vita hanno indotto il paziente a credere che l’esito
infausto sia sempre e comunque attribuibile al medico, e non
all’intrinseca gravita’ della malattia o all’imprevedibilita’ della
risposta dell’organismo umano alle cure.
La cosiddetta overcompensation (cioe’ l’aumento dell’entita’ dei
risarcimenti ed, in generale, l’aumento del contenzioso) avrebbe
determinato «una pericolosa patologia» (la cosiddetta overdeterrence)
della classe medica e della struttura ospedaliera, nonche’, di
riflesso, delle compagnie di assicurazione. In altre parole, il
rischio di incorrere in procedimenti giudiziari ed eventualmente in
pronunzie di condanna per il risarcimento dei danni provocati,
indurrebbe molti medici ad abbandonare le specialita’ piu’ a rischio
o a ricorrere ad esami diagnostici superflui prima di ogni intervento
(fenomeno della cosiddetta medicina difensiva). Tutto cio’
determinerebbe un aumento dei rischi a carico della salute del
paziente, dei costi per la spesa sanitaria e dei premi assicurativi;
in qualche caso, addirittura, le compagnie di assicurazione avrebbero
deciso di uscire dal mercato, rifiutandosi di assicurare medici
operanti nei settori maggiormente esposti al rischio di procedimenti
giudiziari per risarcimento dei danni.
Secondo la Regione Veneto, la normativa impugnata sarebbe
finalizzata a contenere le crescenti spese affrontate dalle strutture
sanitarie per il pagamento dei premi assicurativi (che, per l’anno
2004, ammonterebbero a 38.289.425 euro). Pertanto, la legge reg. n.
15 del 2009 (modellata su esperienze straniere, in particolare,
tedesca ed austriaca), attraverso l’istituzione della Commissione
conciliativa regionale, sarebbe volta a ridurre la spesa pubblica
regionale e ad assicurare una migliore allocazione delle risorse, nel
rispetto dei vincoli comunitari di finanza pubblica.
La resistente evidenzia, altresi’, come la legge regionale
censurata preveda una forma di monitoraggio dell’attivita’
conciliativa al fine di rafforzare la gestione del rischio clinico;
cosi’ facendo, la normativa impugnata darebbe attuazione all’art. 32
Cost.
Infine, la Regione Veneto precisa che la legge reg. n. 15 del
2009 ottempera a quanto sancito nell’intesa del 20 marzo 2008 (in
particolare, nel punto 6) tra il Governo, le Regioni e le Province
autonome, concernente, appunto, la gestione del rischio clinico e la
sicurezza dei pazienti e delle cure.
2.2. – Quanto alle censure mosse dal ricorrente, la difesa
regionale ne eccepisce, in primis, l’inammissibilita’, poiche’
l’impugnativa riguarderebbe in modo generico l’intera legge reg. n.
15 del 2009.
Inoltre, l’affermazione, contenuta nel ricorso, secondo cui sono
impugnate anche le altre disposizioni della legge regionale
«inscindibilmente connesse» alle norme espressamente censurate,
rimetterebbe alla Corte costituzionale il compito di individuare le
disposizioni oggetto dell’impugnazione, in violazione del principio
della domanda (ex art. 34 della legge 11 marzo 1953, n. 87 – Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale).
Quella appena rappresentata costituirebbe un’ulteriore causa di
inammissibilita’ delle questioni.
2.3. – Nel merito, la Regione Veneto contesta le conclusioni cui
e’ pervenuto il ricorrente.
2.3.1. – Quanto all’asserita violazione dell’art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., la resistente sottolinea come sia
inconferente il richiamo delle sentenze della Corte costituzionale n.
50 e n. 384 del 2005, giacche’ queste ultime riguarderebbero
fattispecie molto diverse da quella oggetto dell’odierno giudizio.
In particolare, la difesa regionale rileva che, a differenza
delle norme scrutinate nei giudizi definiti con le predette sentenze,
la legge reg. n. 15 del 2009 disciplina un procedimento di
conciliazione facoltativo e ad esclusiva iniziativa delle parti, come
si desume dall’art. 3, comma 2, lettere a) e b), della stessa legge.
I caratteri di non obbligatorieta’ e volontarieta’ del procedimento
di conciliazione sarebbero resi ancora piu’ evidenti da quanto
previsto nell’art. 3, comma 2, lettere d) e h), della legge reg. n.
15 del 2009.
Dalle suddette caratteristiche del procedimento conciliativo in
esame la resistente deduce l’infondatezza delle questioni promosse
sia rispetto all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. (al
quale, secondo la difesa regionale, possono essere ricondotte le sole
fattispecie di tentativo obbligatorio di conciliazione), sia in
riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost. (in quanto il
procedimento di conciliazione facoltativo e ad esclusiva iniziativa
delle parti non puo’ essere ricompreso in alcuna delle materie
elencate nella citata norma costituzionale).
In definitiva, la Regione Veneto ritiene che le norme impugnate
siano espressione della potesta’ legislativa regionale residuale di
cui all’art. 117, quarto comma, Cost.
Per le ragioni anzidette la resistente esclude l’esistenza di un
contrasto tra la legge reg. n. 15 del 2009 e l’art. 60 della legge n.
69 del 2009, recante una delega legislativa in materia di mediazione
e conciliazione delle controverse civili e commerciali. La Regione
Veneto precisa come non fosse affatto tenuta a rispettare il citato
art. 60 (il quale riguarderebbe i soli casi di tentativo obbligatorio
di conciliazione), dal momento che la disciplina del procedimento di
conciliazione facoltativo e ad esclusiva iniziativa delle parti e’
ascrivibile alla potesta’ legislativa regionale residuale.
In ogni caso, le norme impugnate sarebbero «in piena sintonia»
con quanto stabilito dall’art. 60 della legge n. 69 del 2009. In
particolare, la resistente contesta la tesi della difesa statale,
secondo cui la nomina della Commissione conciliativa da parte della
Giunta regionale ne minerebbe l’indipendenza, osservando che, se
cosi’ fosse, non potrebbero essere considerate indipendenti neppure
le diverse Autorita’ esistenti nell’ordinamento italiano (Autorita’
per le garanzie nelle comunicazioni, Isvap, Consob ecc.) ed i cui
vertici sono, quasi sempre, di nomina politica.
Inoltre, l’indipendenza e l’imparzialita’ della Commissione
sarebbero garantite dall’art. 3 (recte, 2), comma 8, della legge reg.
n. 15 del 2009, il quale prevede l’obbligo di astensione dei membri
della Commissione in una serie di casi, «anche su richiesta delle
parti». Nella stessa direzione andrebbe pure l’art. 3 (recte, 2),
comma 7, secondo cui i componenti della Commissione «non possono
essere scelti tra i dipendenti delle aziende ULSS ed ospedaliere
nonche’ delle strutture private provvisoriamente accreditate della
Regione del Veneto».
Infine, la difesa regionale ritiene che non sia condivisibile la
lettura dell’art. 3, comma 2, lettera h), della legge reg. n. 15 del
2009, operata dal ricorrente, secondo cui la predetta norma
qualificherebbe come transazione, ai sensi dell’art. 1965 cod. civ.,
l’accordo che conclude il procedimento di conciliazione «anche
laddove non sia caratterizzato […] da reciproche concessioni». A
tal proposito, la resistente osserva che la non vincolativita’ della
decisione della Commissione (art. 3, comma 2, lettera d) e quindi la
possibilita’ per le parti di adire successivamente l’autorita’
giudiziaria, implicano l’esistenza di reciproche concessioni tra le
stesse parti, nel caso in cui queste decidano di accettare l’esito
del procedimento di conciliazione.
2.3.2. – In merito all’asserita violazione dell’art. 117, terzo
comma, Cost., la Regione Veneto evidenzia l’inconferenza del
riferimento, contenuto nel ricorso, alle sentenze n. 153 del 2006 e
n. 300 del 2007 della Corte costituzionale. L’oggetto dei giudizi di
legittimita’ costituzionale definiti con le predette sentenze non
sarebbe, infatti, assimilabile a quello dell’odierno giudizio, in
quanto la normativa oggi impugnata non istituisce una nuova figura
professionale di conciliatore o mediatore a valenza generale, ma
affida ad una Commissione conciliativa regionale, di cui fanno parte
un magistrato a riposo, un avvocato ed un medico legale, il compito
di risolvere in via stragiudiziale le sole controversie indicate
nell’art. 2, commi 1 e 2, della legge reg. n. 15 del 2009.
Pertanto, la resistente ritiene che il legislatore regionale non
fosse tenuto a rispettare ne’ i principi generali in materia di
«professioni» dettati dal d.lgs. n. 30 del 2006, ne’ quelli previsti
dall’art. 60 della legge n. 69 del 2009. In ogni caso, la normativa
impugnata sarebbe conforme ai suddetti principi.
2.3.3. – In merito all’asserita violazione dell’art. 117, primo
comma, Cost., la Regione Veneto sottolinea come l’ambito di
applicazione della legge reg. n. 15 del 2009 sia diverso da quello
della direttiva n. 2008/52/CE, la quale riguarda le controversie
transfrontaliere in materia civile e commerciale.
Peraltro, la normativa impugnata non si porrebbe in contrasto con
la richiamata direttiva comunitaria (ed in particolare con gli artt.
6 e 8 di quest’ultima), essendo al contrario dubitabile la
conformita’ dell’art. 60 della legge n. 69 del 2009 ai principi
espressi dal medesimo atto comunitario, in quanto il citato art. 60
conterrebbe una nozione di «mediatore» meno ampia di quella recata
dalla direttiva n. 2008/52/CE.
3. – In prossimita’ dell’udienza pubblica, la Regione Veneto ha
depositato una memoria nella quale ribadisce quanto gia’ affermato
nell’atto di costituzione, anche alla luce del decreto legislativo 4
marzo 2010, n. 28 (Attuazione dell’articolo 60 della legge 18 giugno
2009, n. 69, in materia di mediazione finalizzata alla conciliazione
delle controversie civili e commerciali).
In particolare, la difesa regionale sottolinea la differenza tra
la conciliazione (di cui all’art. 60 della legge n. 69 del 2009 ed al
d.lgs. n. 28 del 2010) e la transazione (di cui agli artt. 1965 e
seguenti cod. civ., espressamente richiamati dalla legge reg. n. 15
del 2009).
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimita’ costituzionale della legge della Regione
Veneto 31 luglio 2009, n. 15 (Norme in materia di gestione
stragiudiziale del contenzioso sanitario) ed, in particolare, degli
artt. 1, comma 2, 2 e 3 nonche’ delle «altre disposizioni
inscindibilmente connesse ad essi», per violazione degli artt. 11 e
117, primo comma, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della
Costituzione.
1.1. – Preliminarmente, deve essere esaminata l’eccezione di
inammissibilita’ del ricorso, sollevata dalla Regione Veneto.
Quest’ultima evidenzia come il ricorrente abbia impugnato un’intera
legge e richiama la giurisprudenza costituzionale che ha escluso
l’ammissibilita’ di questioni in tal modo proposte.
Al riguardo, deve essere richiamato il costante orientamento di
questa Corte, secondo cui l’impugnativa di un’intera legge e’
inammissibile «ove cio’ comporti la genericita’ delle censure che non
consenta la individuazione della questione oggetto dello scrutinio di
costituzionalita’, mentre ammissibili sono le impugnative contro
intere leggi caratterizzate da normative omogenee e tutte coinvolte
dalle censure» (sentenza n. 201 del 2008).
Nell’odierno giudizio l’eccezione di inammissibilita’ deve essere
rigettata, innanzitutto, perche’ il ricorrente non si limita ad
impugnare genericamente l’intera legge, ma formula specifiche censure
agli artt. 1, comma 2, 2 e 3, oltre a precisare che le altre
disposizioni (ed in particolare l’art. 4) sono inscindibilmente
connesse a quelle impugnate. In secondo luogo, la legge reg. Veneto
n. 15 del 2009 presenta un contenuto omogeneo, essendo finalizzata a
promuovere l’utilizzo di modalita’ di composizione stragiudiziale
delle controversie sanitarie; pertanto, anche in assenza di
specifiche censure, il ricorso sarebbe stato immune dal vizio di
inammissibilita’ rilevato dalla Regione resistente.
2. – Le questioni non sono fondate.
2.1. – La ratio della legge della Regione Veneto censurata nel
presente giudizio e’, secondo la resistente, quella di prevenire
controversie giudiziarie connesse all’erogazione di prestazioni
sanitarie, con l’intento di ridurre l’ammontare dei risarcimenti, che
gravano sui bilanci delle aziende sanitarie locali. La legge in
questione nasce inoltre dall’esigenza di porre rimedio al forte
aumento dei premi assicurativi, anch’essi a carico dei bilanci delle
ASL, determinato dal rischio crescente di condanne al risarcimento
dei danni derivanti dall’attivita’ sanitaria. Ulteriore finalita’
della legge e’ quella di ridurre il fenomeno della cosiddetta
«medicina difensiva», che porta alla prescrizione di accertamenti
diagnostici non strettamente indispensabili prima di ogni intervento
medico o chirurgico, al solo scopo di acquisire strumenti difensivi
nella prospettiva di una eventuale, ma prevedibile, lite giudiziaria.
La Regione resistente ha posto in rilievo, altresi’, che le
specialita’ mediche e chirurgiche piu’ a rischio sono sempre meno
ricercate, o addirittura abbandonate, dagli operatori e dagli
specializzandi, con conseguenti difficolta’ organizzative per le
strutture sanitarie che intendono continuare a garantire livelli
costanti di qualita’ e quantita’ delle prestazioni offerte ai
cittadini.
2.2. – Quanto sopra premesso consente di individuare la materia
in cui ricadono le norme impugnate nella «tutela della salute» –
attribuita alla competenza legislativa concorrente, di cui al terzo
comma dell’art. 117 Cost. – sulla base della considerazione che
l’economicita’, la completezza e la qualita’ delle prestazioni
sanitarie devono necessariamente caratterizzare tutta
l’organizzazione posta a tutela della salute dei cittadini. La
prevenzione delle controversie, e dei loro costi elevati, rientra
pienamente tra gli strumenti idonei a raggiungere i predetti
obiettivi, che devono essere perseguiti dalle aziende sanitarie, con
l’effetto di liberare risorse da impiegare nel miglioramento dei
servizi.
3. – La suddetta individuazione della materia esclude che siano
fondate le prospettazioni formulate in proposito dal ricorrente e
dalla resistente.
3.1. – Non puo’ essere condivisa l’evocazione, ad opera della
difesa statale, dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., vale
a dire della competenza legislativa dello Stato in tema di
«giurisdizione e norme processuali» e di «ordinamento civile».
Le norme censurate, a differenza di quelle statali, non creano un
sistema conciliativo imposto ai soggetti che reclamano un
risarcimento per pretesi danni derivanti da prestazioni sanitarie.
Infatti, l’art. 5 del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28
(Attuazione dell’articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in
materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle
controversie civili e commerciali) dispone (comma 1): «L’esperimento
del procedimento di mediazione e’ condizione di procedibilita’ della
domanda giudiziale». L’art. 13 dello stesso atto normativo stabilisce
inoltre: «Quando il provvedimento che definisce il giudizio
corrisponde interamente al contenuto della proposta [di
conciliazione], il giudice esclude la ripetizione delle spese
sostenute dalla parte vincitrice che ha rifiutato la proposta,
riferibili al periodo successivo alla formulazione della stessa, e la
condanna al rimborso delle spese sostenute dalla parte soccombente
relative allo stesso periodo, nonche’ al versamento all’entrata del
bilancio dello Stato di un’ulteriore somma di importo corrispondente
al contributo unificato dovuto».
Dalle due norme sopra richiamate – che attuano i principi ed i
criteri direttivi dell’art. 60 della legge di delega n. 69 del 2009 –
si ricava che la mediazione finalizzata alla conciliazione delle
controversie civili e commerciali e’ contrassegnata dalla sua
obbligatorieta’, quale procedimento da esperire prima
dell’instaurazione di una lite giudiziaria, pena l’improcedibilita’
della domanda. Altro effetto discendente dal procedimento
conciliativo disciplinato dalle norme statali e’ quello
sanzionatorio, previsto dal citato art. 13, per la parte che, pur
avendo ricevuto una proposta di conciliazione ritenuta poi valida dal
giudice, abbia costretto la controparte e l’amministrazione della
giustizia ad un impiego di risorse, umane e materiali, che poteva
essere evitato. In definitiva, il procedimento conciliativo
disciplinato dalla legge statale, di cui il ricorrente sostiene la
violazione da parte della normativa impugnata, rientra nell’esercizio
della funzione giudiziaria e nella sfera del diritto civile,
giacche’, con riferimento al caso di specie, condiziona l’esercizio
del diritto di azione finalizzato al risarcimento dei danni da
responsabilita’ civile e prevede ricadute negative per chi
irragionevolmente abbia voluto instaurare un contenzioso davanti al
giudice, nonostante fosse stata formulata una proposta conciliativa
rivelatasi successivamente satisfattiva delle proprie ragioni.
3.2. – Nulla di tutto quanto precede si ritrova nella disciplina
contenuta nella legge regionale censurata.
Innanzitutto, l’avvio del procedimento conciliativo non e’
obbligatorio ed e’ subordinato al consenso di tutte le parti (art. 3,
comma 2, lettere a e b); inoltre, la decisione non e’ vincolante,
lasciando alle parti stesse la facolta’ di adire successivamente
l’autorita’ giudiziaria (lettera d). A differenza di quanto accade
nel procedimento conciliativo previsto dalle norme statali, la
scelta, anche di una sola delle parti interessate, di non avvalersi
dell’opportunita’ offerta dalla legge regionale in esame non
condiziona in alcun modo l’esercizio del diritto di azione, ne’ il
rifiuto della proposta conciliativa produce conseguenze sfavorevoli
su chi lo esprime, quale che sia il contenuto di eventuali pronunce
giurisdizionali successive.
Da queste caratteristiche della conciliazione disciplinata dalla
legge regionale si evince che la Regione si e’ limitata a porre a
disposizione dei cittadini e delle aziende sanitarie pubbliche e di
quelle private accreditate uno strumento tecnico-giuridico di
facilitazione e di supporto delle trattative, che i soggetti
interessati ritengano liberamente di intavolare, allo scopo di
individuare soluzioni condivise in relazione a pretese risarcitorie
nascenti da attivita’ sanitaria, consentendo al cittadino un piu’
rapido soddisfacimento delle proprie richieste ed alle
amministrazioni sanitarie una riduzione dei pesi finanziari ed
amministrativi di lunghe e costose controversie.
La volontarieta’ dell’esperimento conciliativo, prevista dalle
norme regionali, rende palese l’infondatezza della censura del
ricorrente, basata sulla mancata previsione – del resto impossibile –
di una sospensione dei termini di prescrizione e di decadenza: i
soggetti interessati al bonario componimento, infatti, non sono
obbligati a ritardare l’esercizio del loro diritto fondamentale di
azione – con conseguente necessita’ di tenerli indenni dagli effetti
pregiudizievoli derivanti dalla decorrenza dei suddetti termini – e
non fanno altro che svolgere un’attivita’ di negoziazione rientrante
nell’ambito della propria autonomia privata, avvalendosi, per propria
libera scelta, di un servizio offerto dall’ente pubblico.
Lo stesso richiamo all’istituto della transazione, di cui agli
artt. 1965 e seguenti del codice civile, contenuto nell’art. 3, comma
2, lettera h), della legge regionale impugnata, non solo non dimostra
lo sconfinamento di quest’ultima nel campo dell’ordinamento civile,
ma fornisce invece conferma dell’assenza di ogni condizionamento,
sostanziale e processuale, sui soggetti interessati. La prova a
contrario di tale ultima considerazione e’ fornita dall’art. 12 del
d.lgs. n. 28 del 2010, che prevede invece l’efficacia esecutiva del
verbale di accordo, dopo la sua omologazione da parte del Presidente
del Tribunale competente per territorio. Neppure e’ condivisibile in
proposito il rilievo del ricorrente, basato sulla presunta
introduzione, da parte della normativa regionale, di un tipo di
transazione, diverso da quello codicistico, in cui non avrebbero
rilievo le «reciproche concessioni». La lettura del citato art. 3,
comma 2, lettera h), della legge regionale impugnata dimostra
viceversa che si e’ in presenza di un mero rinvio alle norme del
codice civile, senza che vi sia traccia di alcuna innovazione o
modifica, che certo sarebbe stata estranea alla competenza
legislativa regionale.
In sintesi, la legge regionale, per avvalorare la natura
volontaria del procedimento e la non vincolativita’ della pronuncia
della Commissione conciliativa, si limita a precisare che tutto il
procedimento e’ orientato a facilitare l’eventuale formazione di un
accordo transattivo – teso ad evitare l’insorgenza di una lite, cosi’
come prevede l’art. 1965, primo comma, cod. civ. – che le parti
possono stipulare, se lo vogliono, esattamente nei termini previsti
dal medesimo codice civile.
3.3. – Neppure condivisibile e’ l’assunto della resistente, che
inquadra la legge impugnata nella competenza legislativa residuale
delle Regioni, di cui all’art. 117, quarto comma, Cost.
Tale tipo di competenza legislativa, avente carattere primario,
escluderebbe la stretta connessione tra il servizio reso agli utenti
ed agli operatori sanitari dalla legge in oggetto e la tutela della
salute, che, come chiarito prima, non implica soltanto l’obbligo
delle istituzioni pubbliche di fornire adeguate prestazioni sanitarie
ai cittadini, ma presuppone altresi’ una organizzazione in grado di
contenere i costi e di razionalizzare le spese, in vista di un
efficace uso delle risorse disponibili. In questo campo, il ruolo
dello Stato, quale legislatore di principio, e’ ineliminabile, allo
scopo di assicurare una coerenza ed unitarieta’ di disciplina e
soprattutto di rendere chiari i limiti invalicabili tra attivita’
volte alla facilitazione di accordi privati e procedimenti
contenziosi, legati invece, in modo diretto o indiretto, alla tutela
giurisdizionale dei diritti ed ai procedimenti che su questa
incidono, di competenza esclusiva dello Stato stesso.
Lo Stato ha gia’ esercitato in via generale la sua potesta’
legislativa in materia, mediante il d.lgs. n. 28 del 2010, che, nel
disciplinare il procedimento di mediazione come condizione di
procedibilita’ dell’azione giudiziale relativa alle controversie
anche in materia di responsabilita’ medica, stabilisce (art. 2, comma
2) che la normativa statale «non preclude le negoziazioni volontarie
e paritetiche relative alle controversie civili e commerciali, ne’ le
procedure di reclamo previste dalle carte dei servizi».
E’ evidente che negoziazioni volontarie possono sorgere nei piu’
diversi campi e rientrare pertanto in differenti materie, di
competenza legislativa dello Stato o delle Regioni, o di entrambi, a
seconda dei casi. Sara’, volta per volta, necessario valutare il
titolo di competenza che abilita le Regioni ad intervenire con
proprie norme allo scopo di predisporre servizi di supporto a tali
negoziazioni. Per quanto riguarda la materia delle richieste di
risarcimento del danno derivante da responsabilita’ medica, si deve
sottolineare che tale area di intervento e’ esplicitamente
contemplata dall’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, con riguardo alla
conciliazione obbligatoria, con la riserva contenuta nel citato art.
2, comma 2, che consente discipline non statali con riferimento a
negoziazioni «volontarie e paritetiche», tali cioe’ da escludere
qualsiasi posizione autoritativa di organi di mediazione non statali,
da cui possano discendere effetti limitativi del diritto di azione.
Del resto, nell’ambito delle attivita’ di leale collaborazione
tra Stato e Regioni, e’ stata stipulata, in sede di Conferenza
Stato-Regioni, l’Intesa del 20 marzo 2008, che, al punto 6, indica
«l’opportunita’ di promuovere iniziative, anche di carattere
normativo nazionale e regionale finalizzate a consentire l’adozione,
presso le aziende sanitarie locali, le aziende ospedaliere, le
aziende ospedaliero-universitarie, i policlinici universitari a
gestione diretta e gli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico di diritto pubblico, nei limiti delle risorse
finanziarie, umane e strumentali complessivamente disponibili, di
misure organizzative atte a garantire la definizione stragiudiziale
delle vertenze aventi ad oggetto danni derivanti da prestazioni
fornite da operatori del Servizio sanitario nazionale, fermo restando
il contenimento delle spese connesse al contenzioso, tenendo conto
dei seguenti criteri: previsione della non obbligatorieta’ della
conciliazione, quale strumento di composizione stragiudiziale delle
controversie; garanzia della imparzialita’, professionalita’,
celerita’ delle procedure e adeguata rappresentativita’ delle
categorie interessate, con la esplicita esclusione della possibilita’
di utilizzare gli atti acquisiti e le dichiarazioni della procedura
di conciliazione come fonte di prova, anche indiretta, nell’eventuale
successivo giudizio e con la previsione che, in caso di accordo tra
le parti, la conciliazione sia definita con un atto negoziale, ai
sensi degli articoli 1965 e seguenti del codice civile».
Tutti i criteri previsti nell’Intesa di cui sopra sono stati
recepiti nell’art. 3 della legge regionale censurata nel presente
giudizio, ad eccezione di quello relativo alla non utilizzabilita’
degli atti e delle dichiarazioni relative alla procedura di
conciliazione in un eventuale successivo giudizio, per l’evidente
motivo che tale esclusione, incidendo sull’attivita’ giurisdizionale,
non spetta alle Regioni, bensi’ allo Stato.
La predisposizione di servizi volti a facilitare la conciliazione
stragiudiziale in materia di danni da responsabilita’ sanitaria,
mediante l’offerta di un supporto tecnico-giuridico e’ stata ed e’
oggetto di altre leggi regionali: legge della Regione Abruzzo 9
maggio 1990, n. 65 (Integrazione della legge regionale n. 20 del 2
aprile 1985, recante «Norme di salvaguardia dei diritti dell’utente
dei servizi delle U.L.S.S.»); art. 65-quater della legge della
Regione Lombardia 7 gennaio 1986, n. 1 (Riorganizzazione e
programmazione dei servizi socio-assistenziali della Regione
Lombardia), abrogata dall’art. 28, comma 1, lettera a), della legge
della Regione Lombardia 12 marzo 2008, n. 3 (Governo della rete degli
interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale e
sociosanitario); art. 4-bis della legge della Provincia di Bolzano 5
marzo 2001, n. 7 (Riordinamento del Servizio Sanitario provinciale).
Anche enti pubblici diversi dalle Regioni hanno emanato normative
in materia: si veda, ad esempio, l’Ordine provinciale di Roma dei
medici chirurghi e degli odontoiatri, che ha istituito l’ufficio
«Accordia», quale sportello conciliativo delle controversie derivanti
dai rapporti tra medici e pazienti.
In questo quadro variegato e complesso, fatto salvo nel suo
insieme, e nei limiti indicati, dall’art. 2, comma 2, del d.lgs. n.
28 del 2010, la legge regionale de qua si pone come uno degli
interventi di razionalizzazione legislativa in una materia, quella
delle controversie nascenti da prestazioni sanitarie, profondamente
connessa alla gestione delle strutture di competenza regionale. Lo
Stato ha gia’ stabilito, in via generale, che gli accordi, facilitati
da organismi conciliativi disciplinati da fonti diverse dalla legge
statale, devono avere carattere volontario e paritetico. Tale
principio si riflette nei vari campi di competenza regionale,
delimitando l’area di intervento della corrispondente potesta’
legislativa, concorrente o residuale, a seconda dei casi, senza che
tuttavia possa ipotizzarsi un’attivita’ di supporto alla negoziazione
privata e stragiudiziale delle controversie in materie estranee alla
competenza legislativa regionale.
In definitiva, le Regioni possono predisporre servizi come quello
previsto dalla legge veneta censurata, nell’ambito delle proprie
competenze nelle singole materie, prevedendo organi e procedimenti
specificamente adatti alla natura delle attivita’ coinvolte, nel
rispetto del limite generale della non obbligatorieta’ delle
procedure e della non vincolativita’ delle proposte conciliative.
Nel fare salve tutte le negoziazioni volontarie e paritetiche,
volte alla prevenzione delle liti, nonche’ le norme contenute nelle
carte di servizi (che, nella materia della «tutela della salute»,
vengono emanate ed applicate nell’ambito di strutture sanitarie
territoriali o ospedaliere dipendenti dalle Regioni), lo Stato
riconosce ad altri enti (ivi comprese, naturalmente, le Regioni)
l’implicita capacita’ di regolare la composizione stragiudiziale di
controversie attinenti ad attivita’, nei limiti della propria sfera
di competenza, senza sconfinare nella disciplina della funzione
giurisdizionale o comunque di atti e procedure che possono incidere
sulla stessa. In definitiva, alla disciplina dell’attivita’
volontaria e negoziale di prevenzione delle liti deve essere
riconosciuta natura accessoria rispetto alla normazione delle
attivita’ ricadenti nelle singole materie, con le conseguenze che da
cio’ derivano in termini di limiti alla potesta’ legislativa
regionale, di volta in volta esercitata.
4. – Deve ritenersi non fondata la censura del ricorrente basata
sulla presunta violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., sotto il
profilo della competenza statale ad individuare nuove figure
professionali, affermata e ribadita dalla giurisprudenza costante di
questa Corte.
La legge censurata non introduce alcuna nuova figura
professionale, giacche’, nell’art. 2, comma 4, prevede che la
Commissione conciliativa regionale e’ composta da un magistrato a
riposo, da un avvocato e da un medico legale, che possiedono gia’ ben
precisi profili professionali e non acquistano alcuna ulteriore
qualificazione per effetto della loro partecipazione alle attivita’
della Commissione stessa. Nessuna interferenza e’ possibile quindi
ravvisare con la normativa statale, che disciplina la figura dei
mediatori nell’ambito delle procedure conciliative obbligatorie,
avendo la Regione scelto di avvalersi di figure professionali gia’
esistenti.
5. – Deve essere dichiarata non fondata pure la censura relativa
alla violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., basata
sull’asserito contrasto della legge regionale in questione con la
direttiva 21 maggio 2008 n. 2008/52/CE (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio relativa a determinati aspetti della
mediazione in materia civile e commerciale). L’art. 1, comma 2, del
suddetto atto normativo comunitario dispone infatti che lo stesso si
applichi soltanto alle controversie transfrontaliere. Tanto vale ad
escludere ogni sua attinenza con l’oggetto della legge della Regione
Veneto impugnata nel presente giudizio.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimita’ costituzionale
degli artt. 1, comma 2, 2 e 3 della legge della Regione Veneto 31
luglio 2009, n. 15 (Norme in materia di gestione stragiudiziale del
contenzioso sanitario), promosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri, per violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, secondo
comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione, con il ricorso
in epigrafe.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 maggio 2010.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Silvestri
Il cancelliere: Milana
Depositata in cancelleria il 14 maggio 2010.
Il cancelliere: Milana
Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.