Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Che il giudizio in epigrafe concerne le attività imposte alla ricorrente relativamente al Sito di bonifica di Interesse Nazionale Aree Industriali di Porto Torres, all’interno del quale la medesima ricorrente SASOL ITALY S.P.A. è proprietaria di un’area industriale;
2.
Che, in particolare, il ricorso in epigrafe è volto all’annullamento:
– del verbale e delle determinazioni assunte alla Conferenza di servizi decisoria, convocata presso la sede del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare in data 30 agosto 2006, ai sensi dell’art. 14, comma 2, della legge n. 41/1990 e sue successive modificazioni ed integrazioni, relative al Sito di bonifica di Interesse Nazionale di Porto Torres;
– di ogni provvedimento presupposto, connesso e consequenziale, ivi comprese: la lettera prot. n. 8989 in data 28.09.2006, del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio con cui il verbale è stato trasmesso alla ricorrente; le note prot. N. 13546 del 07.07.06, n. 14270 in data 17.07.06 e la nota prot n. 15366 del 31.07.06;
– dei provvedimenti con cui le dette prescrizioni sono state recepite dall’ Amministrazione procedente;
– di tutti i verbali e documenti preparatori delle conferenze di servizi sia decisorie che istruttorie presupposti e conseguenti alla Conferenza di servizi del 30 agosto 2006, anche se non conosciuti e, in particolare, del verbale (ove redatto) e comunque delle determinazioni assunte dalla Conferenza di Servizi istruttoria tenutasi in data 30 marzo 2006;
– di tutti i documenti richiamati nel testo del verbale del 30 agosto 2006, compresi quelli materialmente ad esso non allegati, ivi inclusi i risultati dell’ indagine condotta dalla Provincia di Sassari sul fondale marino, sui sedimenti delle spiagge nell’area esterna alla diga foranea, sulla colonna d’acqua e su organismi marini per la valutazione dell’eventuale rischio sanitario connesso alla potenziale contaminazione dell’area, acquisiti dal Ministero dell’ambiente al prot. n. 84441 del 26 aprile 2006; le "prime valutazioni" dei risultati di tali indagini espresse da ICRAM richiamate nel verbale della conferenza di servizi impugnata (pag. 8) e non meglio precisate; la nota trasmessa dalla Regione Autonoma Sardegna al Ministero dell’ ambiente e da questi acquisita al prot.n. l0173 del 23 maggio 2006 recante le risultanze di accertamenti effettuati sull’ area marina antistante lo stabilimento petrolchimico di Porto Torres;
– dei documenti allegati al verbale del 30 agosto 2006, anche se non espressamente richiamati, e, in particolare, il parere ISS prot. n. 24711 lA.12 del 25.07.02 ( d.m. n. 471/1999) (AlI. E); il parere ISS prot. n. 49759 lA.12 del 17.12.02 (Piombo tetraetile) (AlI. F); il parere ISS prot. n. 57058 lA.12 del 06.02.01 (MTBE);
3.
Che, sostanzialmente, tutti i predetti atti vengono impugnati poiché e per la parte in cui dispongono e valutano gli accertamenti istruttori ambientali sul sito e di conseguenza impongono alla ricorrente, alla stregua delle vigenti disposizioni, le seguenti prescrizioni, tutte contenute nel verbale della Conferenza del 30 agosto 2006:
A) Quanto al confinamento fisico:
– la Conferenza di servizi decisoria ha deliberato di richiedere alla ricorrente "di adottare, entro 30 giorni dalla data di ricevimento del presente verbale, interventi di messa in sicurezza di emergenza della acque di falda mediante sbarramento fisico singolarmente o di partecipare ai costi di un intervento complessivo di confinamento da implementare lungo l’affaccio a mare dell’intero complesso industriale";
– la Conferenza di servizi decisoria ha inoltre deliberato che "… in caso di ulteriore inadempienza da parte della ricorrente, saranno attivate le procedure di sostituzione in danno, costituendo il presente verbale formale messa in mora ai sensi della normativa vigente in materia".
B) Quanto agli interventi da adottarsi nelle more di realizzazione della barriera fisica:
– in relazione alla area denominata SAS, la Conferenza 30.08.06 ha richiesto alla ricorrente di "realizzare un sistema di emungimento delle acque di falda a partire dal piezometro S1, che interessi sia la falda superficiale che quella profonda;
– in via generale, la Conferenza 30.08.06 ha richiesto alla ricorrente di "attivare, nelle more della realizzazione del sistema di confinamento fisico, idonei interventi di messa in sicurezza di emergenza delle acque di falda mediante emungimento, trattamento e/o smaltimento delle medesime, anche in ottemperanza alle prescrizioni sopra riportate".
C) Quanto all’implementazione di una rete di piezometri di monitoraggio, la Conferenza ha richiesto altresì di "implementare una rete di piezometri di monitoraggio da ubicarsi a valle del sistema di m.i.s.e.", al fine di attestarne l’efficacia idrochimica e l’efficienza idraulica;
D) Quanto alla caratterizzazione della "falda superficiale", la Conferenza 30.08.06 ha deliberato che "data la presenza riscontrata dall’Azienda di una falda superficiale è necessario caratterizzare opportunamente anche tale primo acquifero";
E) Quanto alla gestione delle acque di falda emunte, la Conferenza 30.08.06 ha richiamato (facendole proprie) le prescrizioni formulate dalla Conferenza dei servizi istruttoria del 30 marzo 2006 e dagli Uffici della Direzione per la Qualità della Vita in base alle quali "devono essere chiarite le modalità di smaltimento delle acque di falda emunte dal sistema di messa in sicurezza di emergenza ad oggi adottato" e "le acque derivanti da operazioni di messa in sicurezza di emergenza e bonifica sono da considerarsi rifiuto e pertanto devono essere gestite in conformità alla vigente normativa in materia" ed inoltre "deve essere trasmessa la certificazione dell’avvenuto smaltimento del surnatante e dell’acqua di falda emunta con i relativi codici CER";
4.
Che con i motivi di ricorso viene dedotta l’illegittimità dei predetti atti per violazione di legge, con riguardo sia alla disciplina tecnica di settore in materia di bonifiche ambientali, sia alla disciplina generale in materia di pubblicità e partecipazione al procedimento amministrativo, ed inoltre di eccesso di potere sotto plurimi profili sintomatici concernenti, in estrema sintesi, l’erroneità tecnica, la non necessità e l’eccessiva gravosità delle misure disposte, oltreché la propria estraneità alle cause dell’inquinamento;
In particolare, le prescrizioni impugnate son ritenute illegittime da parte ricorrente in quanto:
– sarebbero impossibili da realizzare nell’area in questione;
– integrerebbero, pur riferendosi ad interventi "artatamente" configurati come di messa in sicurezza d’emergenza, una bonifica, che la Società ricorrente, ove ottemperasse, dovrebbe realizzare bypassando fasi fondamentali del procedimento:
– non considererebbero che il sistema di barrieramento idraulico da tempo in atto risulterebbe perfettamente efficace e non vi sarebbe, pertanto, alcuna ragione per imporre soluzioni diverse, di non comprovata efficacia tecnica ed onerose al punto tale da risultare insostenibili;
– in ogni caso, non motiverebbero la scelta di passare dal confinamento idraulico precedentemente approvato dalla Conferenza e realizzato a quello fisico successivamente imposto sempre dalla stessa Conferenza;
– prescinderebbero indebitamente dall’accertamento che la Società ricorrente sia responsabile della contaminazione rilevata nell’area marina, dove essa, peraltro, non ha affaccio:
– non considererebbero, inoltre, che la ricorrente, nelle veste di proprietaria non responsabile, aveva da tempo attivato efficaci e costosi interventi di caratterizzazione e di messa in sicurezza d’emergenza, approvati dalle precedenti conferenze di servizi;
– violerebbero, più in generale, il dovere in capo alla Pubblica Amministrazione di congruamente motivare le proprie scelte;
5.
Che, in sede cautelare, questo Tribunale:
– con ordinanza n. 168 dell’11 gennaio 2007 riteneva "necessario acquisire agli atti del giudizio una dettagliata relazione da parte del Ministero dell’ambiente in ordine agli accertamenti istruttori che hanno condotto alla decisione di prescrivere la realizzazione della barriera fisica, ed accoglieva, nelle more dello svolgimento dell’attività istruttoria, la domanda di sospensione cautelare con esclusivo riferimento alla prescrizione relativa allo sbarramento fisico;
– successivamente, con ordinanza 8 marzo 2007, preso atto dell’inottemperanza del Ministero in merito alle richieste, accoglieva la domanda di sospensione promossa dalla ricorrente, relativamente al solo confinamento fisico e solo sotto il solo profilo del dichiarato danno grave ed irreparabile per l’impresa che sarebbe derivato dall’adozione della predetta misura;
6. –
Che, in vista dell’udienza di merito, con propria ampia ed articolata memoria la ricorrente, oltre a ribadire ed ulteriormente argomentare le proprie deduzioni riprendendo i motivi sviluppati nell’atto introduttivo, illustra l’attività di recupero ambientale svolta nel sito e richiama, a sostegno delle proprie tesi, una recente giurisprudenza, peraltro poi superata da un ancor più recente orientamento del TAR Lazio, cui il Collegio ritiene di aderire;
Nelle medesima memoria, quanto all’attività di recupero ambientale realizzata dal 2004 ad oggi sulla porzione di proprietà all’interno del Sito di Interesse Nazionale Aree Industriali di Porto Torres, la ricorrente riferisce, inoltre, di aver operato come segue:
– ottobre 2004: presentazione del Piano della Caratterizzazione redatto in conformità a quanto previsto dall’allora vigente d.m. n. 471/99;
– dicembre 2004: la Conferenza dei servizi approva il Piano della Caratterizzazione;
– marzo 2005: realizzazione -sia in area LAB che in area SAS – dell’attività di messa in sicurezza di emergenza delle acque di falda mediante l’installazione di un sistema di recupero di prodotto surnatante in condizioni di falda statica (skimming); il prodotto dei singoli piezometri viene temporaneamente stoccato in serbatoi metallici muniti di un sensore che interrompe automaticamente l’estrazione del prodotto in caso di loro riempimento;
– aprile 2005: inizio di un programma di controlli mensili volti a monitorare il corretto funzionamento dei sistemi di m.i.s.e. realizzati;
– gennaio 2006: integrazione del sistema di m.i.s.e. con la predisposizione di sistemi di recupero di prodotto surnatante in condizioni di falda dinamica (dual pump), sia in area LAB che in area SAS;
– marzo 2006: approntamento in area LAB di sistemi integrativi di emungimento "dual pump" attraverso l’installazione di due pozzi di emungimento posti a valle idraulica nell’area di impianto all’interno della proprietà; il prodotto recuperato è convogliato attraverso un collettore in un serbatoio di deposito temporaneo e successivamente smaltito in conformità alla normativa vigente;
– marzo 2006: invio al Ministero della relazione "Stato attività e interventi integrativi di messa in sicurezza d’emergenza della falda -stabilimento S.I. s.p.a. di Porto Torres" a firma ENVIRON del gennaio 2006;
– luglio 2006: vengono validati i risultati delle indagini eseguite in conformità del Piano della Caratterizzazione;
– agosto 2006: la Conferenza di servizi esamina il documento "Stato attività e interventi integrativi di messa in sicurezza d’emergenza della falda -stabilimento S.I. s.p.a. di Porto Torres" formulando osservazioni e prescrizioni;
– marzo 2007: invio al Ministero della "Relazione tecnica di risposta al verbale della Conferenza di servizi del 30/8/06" redatta da ENVIRON;
– da marzo 2007: prosecuzione delle attività di messa in sicurezza d’emergenza da parte di ENVIRON; secondo quanto riportato da parte ricorrente, tali interventi, in estrema sintesi, comprendono una rete di monitoraggio della falda costituita da n. 12 piezometri in area LAB e n. 7 in area SAS; inoltre sono presenti in area LAB n. 2 pozzi di emungimento, e n. 5 piezometri sono attivi sistemi per il recupero di prodotto surnatante, in condizioni di falda statica e dinamica. A valle idraulica dell’area LAB (impianti e parco serbatoi costieri) sono presenti sistemi di barrieramento idraulico della falda principale e di intercettazione delle acque di falda superficiali realizzati ad opera di altra società coinsediata (SYNDIAL);
– novembre 2009: invio agli Enti della relazione "Area SAS -relazione descrittiva dei risultati delle attività di investigazione ambientale -dicembre 2008" e "Area SAS sintesi risultati caratterizzazione integrativa e stato interventi MISE e monitoraggio falda -ottobre 2009";
7.
Che il ricorso si inserisce in un più vasto contenzioso concernete le bonifiche ambientali, e che tuttavia a giudizio del Collegio può essere autonomamente deciso, palesando profili propri suscettibili di completa valutazione. Al riguardo, il Ministero intimato non ha fatto pervenire, neppure per la fase di merito, le articolate e motivate deduzioni tecniche chieste dal Tribunale fin dalla fase cautelare, e tuttavia la causa appare matura per la decisione, essendo comunque possibile esaminare la fattispecie dedotta mediante la copiosa documentazione rinveniente dalla lunga ed articolata attività istruttoria svolta dalle diverse Amministrazioni competenti, nonché mediante l’ampia produzione documentale, inclusiva di relazioni e pareri tecnici, svolta da parte ricorrente, potendo il Collegio valutare la predetta documentazione, sotto i limitati profili di legittimità di propria competenza, allo stato della scienza e della tecnica quale risultante dalla letteratura scientifica ed alla luce delle più recenti pronunce giurisdizionali in materia;
8.
Che, ai fini della decisione, il Collegio deve preliminarmente esaminare la richiesta di estromissione per carenza di legittimazione passiva presentata dalla Società S.I., che deve essere peraltro respinta poiché, se è vero che la predetta società non ha partecipato alla conferenza di servizi ed alle relative attività istruttorie e neppure è destinataria delle prescrizioni adottate, è pur altrettanto vero che la stessa società, unitamente ai nuovi soggetti aventi causa derivanti dal riordino in corso, è stata direttamente interessata, sotto plurimi profili, alle attività economiche ed imprenditoriali concernenti l’inquinamento del sito in esame e la sua successiva necessaria bonifica, in disparte ogni considerazione circa la stretta inerenza delle attività di bonifica, ripristino e valorizzazione ambientale alle finalità di sviluppo economico, imprenditoriale ed occupazionale istituzionalmente perseguite dall’Ente che vorrebbe essere estromesso e dai soggetti aventi causa, inerenza da ultimo indirettamente ma autorevolmente confermata dalle notizie di stampa circa le numerose misure di "Green Economy" varate da varie Amministrazioni nazionali quali gli Stati Uniti d’America. La richiesta di estromissione di S.I. dal giudizio non può pertanto essere accolta;
9. –
Che, nel merito, considerata la peculiare rilevanza, complessità e delicatezza del contenzioso sia sul piano giuridico che tecnico, il Collegio ritiene necessario esaminare partitamente i singoli motivi e le singole censure di ricorso, al fine di verificarne la fondatezza sotto i profili di legittimità di propria competenza, ovvero quanto alla eventuale violazione delle normative applicabili alla fattispecie e dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità che devono guidare l’attività amministrativa, fermo restando che il presente giudicato dovrà arrestarsi ai limiti logici della palese irragionevolezza e della manifesta ingiustizia delle prescrizioni, restando estranei al presente giudizio gli eventuali ulteriori profili di opportunità economica e di discrezionalità tecnica, impingenti nell’area d’insindacabile apprezzamento rimesso all’Amministrazione nella sua attività istituzionale di perseguimento dell’interesse pubblico generale alla salubrità ambientale e dell’inviolabile diritto alla salute delle popolazioni interessate, ai sensi degli artt. 2, 9 e 32 della Costituzione ed in conformità al diritto dell’Unione Europea;
10.
Che, quanto alle censure concernenti il disposto confinamento fisico:
A) la Conferenza di servizi decisoria del 30 agosto 2006 ha richiesto alla ricorrente di attivare, entro 30 giorni dalla data di ricevimento del verbale, la realizzazione di un" opera di "sbarramento fisico continuo lungo l’affaccio a mare dello stabilimento", che impedisca "la diffusione veicolata della falda verso il bersaglio sensibile costituito dal mare antistante lo stabilimento" minacciando, in caso di inottemperanza alla richiesta, di attivare "le procedure di sostituzione in danno";
B) Secondo parte ricorrente, sono evidenti l’erroneità e l’illegittimità di tali determinazioni, in quanto, si afferma, l’ordine è stato impartito violando le disposizioni normative sopravvenute e vigenti al tempo della sua adozione, segnatamente il d.lgs. n. 152/2006 entrato in vigore il 29 aprile 2006 (ed in particolare gli artt. artt. 240 e 242, nonché da 239 a 253), nonché per eccesso di potere sotto i profili del difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti ed illogicità manifesta. Infatti, argomenta la ricorrente, non è chiaro se l’intervento prescritto costituisca una messa in sicurezza d’emergenza o integri una bonifica vera e propria, ma in entrambi i casi i vizi per violazione di legge ed eccesso di potere sono evidenti;
C) Se qualificabile come messa in sicurezza d’emergenza, la prescrizione, secondo la ricorrente, viola infatti l’art. 240 del d.lgs. 152/2006 (normativa vigente al 21 luglio 2006) in quanto, per giustificare l’ordine di procedere alla realizzazione del confinamento fisico, la Conferenza si sarebbe limitata a rilevare un "grave stato di contaminazione delle acque di falda, anche in forma di hot spot di sostanze cancerogene". Ebbene, la presenza di concentrazioni inquinanti in misura superiore ai limiti di accettabilità non costituisce motivo valido, a giudizio della ricorrente, per imporre una messa in sicurezza d’emergenza in quanto la normativa in materia di bonifiche non ricollega in alcun modo l’obbligo di provvedere alla m.i.s.e. alla presenza di "hot spots", ma nemmeno prevede quest’ultimi come autonoma tipologia giuridica. Ai sensi della lett. m) dell’art. 240 del d.lgs. n. 152/2006, la messa in sicurezza d’emergenza consiste infatti, si argomenta, in "ogni intervento immediato o a breve termine, da mettere in opera nelle condizioni di emergenza di cui alla lettera t) in caso di eventi di contaminazione repentini di qualsiasi natura, atta a contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici presenti nel sito e a rimuoverle, in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o messa in sicurezza operativa". La lettera t) dell’art. 240 a propria volta, prosegue la ricorrente, definisce le condizioni di emergenza come "gli eventi al verificarsi dei quali è necessaria l’esecuzione di interventi di emergenza, quali ad esempio: l) concentrazioni attuali o potenziali dei vapori in spazi confinanti prossime a livelli di esplosività o idonee a causare effetti nocivi acuti alla salute; 2) presenza di quantità significative di prodotto in fase separata sul suolo o in corsi d’acqua superficiali o nella falda; 3) contaminazione dei pozzi ad uso idropotabile o per scopi agricoli; 4) pericolo di incendi o di esplosioni".
La giurisprudenza, in applicazione del dato normativo, avrebbe chiarito che la messa in sicurezza d’emergenza può essere disposta "solo in presenza di contaminazioni "repentine" al fine di contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici presenti nel sito e rimuoverle in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente. Ne consegue, secondo le decisioni citate da parte ricorrente, che è illegittimo il provvedimento (decreto) del Ministero dell’ambiente che impone la MISE in presenza di uno stato di contaminazione pregressa e non "repentina", senza alcuna specifica motivazione sulla situazione di emergenza e sull’esigenza di scongiurare il rischio immediato che possano giustificare tale tipologia di intervento richiesto. Ciò in quanto "la MISE è un contenimento immediato di situazioni improvvise e quindi è regolata da una procedura di urgenza, come tale limitata, puntuale e non estensibile oltre i suoi limiti naturali, riferiti al solo "contenimento" della matrice compromessa, ossia alla limitazione degli effetti dell’inquinamento allo scopo di impedirne l’ulteriore propagazione;
D) Inoltre parte ricorrente deduce un ulteriore vizio per violazione di legge in relazione a quanto
previsto dall’ Allegato 3 al titolo V del d.lgs. n. 152/06, recante "criteri generali per la selezione e l’esecuzione degli interventi di bonifica e ripristino ambientale, di messa in sicurezza (d’urgenza, operativa o permanente) nonché per l’individuazione delle migliori tecnologie di intervento a costi sopportabili", che, nell’indicare gli interventi che possono essere realizzati come messa in sicurezza, prevede la soluzione del confinamento fisico esclusivamente per la messa in sicurezza operativa e non per quella d’urgenza, costituendo un intervento di carattere sostanzialmente definitivo;
E) Dunque, argomenta parte ricorrente, in realtà siamo in presenza di una bonifica vera e propria, artatamente imposta quale messa in sicurezza d’emergenza, secondo una prassi vigente prima dell’entrata in vigore del d.lg. n. 152/2006 per risparmiare tempo, ma illegittima, nel vigore della precedente normativa e ancor più dopo che il d.lg. n. 152/2006 ha prescritto l’esecuzione di indagini preliminari volte ad accertare il superamento delle concentrazioni della soglia di contaminazione, CSC (art. 242, comma 2, d.lg., 152/2006); chiarendo che, sulla base delle risultanze della caratterizzazione e prima della presentazione del progetto operativo degli interventi di bonifica o di messa in sicurezza, operativa o permanente, deve essere effettuata una analisi del rischio sito specifica volta a determinare le Concentrazioni Soglia di Rischio – CSR – il cui superamento richiede la messa in sicurezza e la bonifica;
F) secondo parte ricorrente, l’intervento richiesto sarebbe, inoltre, irrealizzabile sul piano tecnico, tanto più nei ristrettissimi tempi imposti dalla conferenza (con conseguente violazione e falsa applicazione di legge ed eccesso di potere specialmente sotto i profili del difetto di istruttoria e di motivazione e della contraddittorietà ed illogicità manifesta) a causa dei seguenti fattori: a)l’elevata profondità del livello di base dell’acquifero (circa 5060 m), impossibile da raggiungere anche utilizzando le migliori tecniche disponibili, che consentono di arrivare sino a 3040 m sotto il piano campagna; b) la presenza di materiali litoidi nell’acquifero, anche a profondità elevate, che
richiederebbe l’utilizzo di macchinari molto ingombranti; c) l’impossibilità operativa di realizzare un" opera civile di queste dimensioni, all’interno di aree attive, mediante l’utilizzo di macchine molto ingombranti il cui utilizzo è incompatibile; d) la necessità di prolungare la lunghezza del fronte di realizzazione del barriera mento fisico, ricadendo su aree di impianto operative di proprietà di altri;
e) l’attraversamento dei numerosi impianti esistenti quali fasci tubieri e sottoservizi, non ricollocabili altrove;
G) Considerata la posizione dell’insediamento SASOL e le opere di messa in sicurezza già esistenti, l’intervento richiesto risulterebbe, oltre che irrealizzabile, del tutto inutile, in quanto l’insediamento SASOL è costituito da tre aree: area impianto Lab; area serbatoi costieri ed area SAS, e sia l’area LAB che l’area serbatoi costieri dell’impianto SASOL non si affacciano al mare ma confinano, in quella direzione, con l’insediamento SYNDIAL, e tale società ha già da tempo realizzato, quale messa in sicurezza d’emergenza della falda, una barriera idraulica costituita da una idonea linea di
pozzi di emungimento mediante i quali le acque sotterranee vengono intercettate, estratte ed avviate a depurazione.
H) Parte ricorrente argomenta anche con altre ragioni l’inutilità del confinamento fisico, in quanto in area LAB, nel marzo 2006, aveva installato sistemi integrativi di emungimento denominati dual pump, con l’obiettivo di consolidare ed incrementare il recupero del prodotto in galleggiamento eventualmente presente. A tal fine erano stati realizzati ed allestiti due pozzi di emungimento (ED3, ED4), posti a valle idraulica nell’area di impianto all’interno della proprietà, dai quali procedere con l’ emungimento e il recupero del prodotto Le aree LAB e serbatoi costieri di SASOL si collocano a monte idraulico rispetto alla barriera SYNDIAL che, di conseguenza, intercetta, emunge e depura le
sostanze inquinanti presenti nella falda sottostante le aree SASOL. La decisione impugnata si paleserebbe quindi contraddittoria, avendo deciso di imporre la nuova misura senza valutare se vi sia stato un effettivo peggioramento della qualità delle acque marine costiere dopo l’attivazione della barriera idraulica e degli altri interventi di messa in sicurezza d’emergenza;
I) Quanto all’ultima delle tre aree SASOL (l’area SAS), pur se si trova a valle rispetto ad altra barriera idraulica, di fatto però la diffusione di contaminanti dalla sorgente al mare avrebbe evidenziato la sostanziale immobilità della contaminazione riscontrata, tale da rendere non necessaria l’integrazione dei sistemi di messa in sicurezza di emergenza ad oggi attivati. Infatti, la sorgente di contaminazione della falda superficiale presente localmente in area SAS, per le caratteristiche chimiche dei composti contaminanti (IP A; idrocarburi alifatici a catena lunga) e per la scarsa conducibilità idraulica dell’acquifero, interesserebbe principalmente il terreno insaturo e saturo in prossimità della sorgente stessa, ma non sarebbe in grado di migrare al di fuori dell’area, tantomeno di interessare né gli strati profondi dell’ acquifero né il recettore sensibile (mare);
J) Per altro verso, sarebbe già stata ampiamente dimostrata l’efficacia del barrieramento idraulico posto in essere da SYNDIAL nel contenere il deflusso verso il mare delle acque di falda sia dell’area LAB che dell’area SAS. Nella prima area: infatti, secondo quanto si argomenta, sarebbero state effettuate delle specifiche valutazioni (riportate nella Relazione Tecnica di parte) che avrebbero dimostrato "la completa cattura del fronte di falda da parte dei pozzi SYNDIAL a valle dell’area LAB, a verifica dell’efficienza idraulica del sistema installato". Quanto all’area SAS, la Relazione Tecnica evidenzierebbe che per effetto dell’emungimento operato dai pozzi localizzati nell’area di proprietà della SYNDIAL (in particolare Ps23 e Ps24) si sarebbe verificata una sostanziale inversione della direzione di deflusso della falda, che ora va da Nord verso Sud, verso i pozzi di emungimento SYNDIAL, posti a sud dell’area SAS. Tale fenomeno, rilevato nei monitoraggi periodici porterebbe ad affermare ancora una volta l’efficacia idraulica della barriera posta in essere da SYNDIAL nel contenere la contaminazione presente nelle acque di falda sotto stanti l’area SAS e nell’annullare il flusso delle stesse verso il recettore (mare);
K) Conclusivamente, l’ordine di confinamento fisico della falda impartito dalla Conferenza, illegittimo in quanto non preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, risulterebbe illogico, inutilmente costoso e immotivato, innanzitutto perché non sarebbero stati in alcun modo individuati gli obiettivi reali, concreti e verificati cui l’intervento dovrebbe tendere, non essendo certo sufficiente un generico riferimento al mare come bersaglio, fermo restando che la contaminazione sarebbe assolutamente modesta ed efficacemente gestibile con le consolidate tecniche di barriera idraulica, ed inoltre la decisione gravata non sarebbe supportata da una minima istruttoria idonea a dimostrarne l’efficacia ed utilità, senza poi considerare l’efficacia delle misure già attivate da SASOL e dello sbarramento idraulico predisposto da SYNDIAL;
11. –
Che, quanto alla illegittimità dell’imposizione degli interventi a carico di un soggetto di cui non è stata accertata la responsabilità per l’inquinamento (violazione di legge, eccesso di potere sotto i profili della carenza di motivazione, difetto di istruttoria, travisamento di fatti), la società ricorrente contesta che nessun accertamento, né tantomeno nessuna deduzione sarebbe stata svolta in relazione ad ipotetiche sue responsabilità nella produzione dell’inquinamento, in contrasto la consolidata giurisprudenza secondo cui la bonifica di un sito inquinato potrebbe essere validamente ordinata nei soli confronti del soggetto accertato come responsabile dell’inquinamento, ovvero essere eseguita d’ufficio dalla P.A. che potrebbe poi rivalersi, in forza dell’ onere reale previsto per legge, nei confronti del proprietario non responsabile nei limiti del valore del fondo.
Inoltre, alcune delle sostanze rivenute nella falda (es. cloruro di vinile) non sarebbero mai appartenute al ciclo produttivo della Società ricorrente, e le altre non apparterrebbero certo in via esclusiva alle lavorazioni della ricorrente ma a tutti gli insediamenti industriali presenti nel sito;
12.
Che, quanto alla illegittimità dell’ azione in danno minacciata dalla Conferenza di servizi impugnata, secondo la ricorrente il verbale risulterebbe viziato da violazione di legge in relazione anche a quanto disposto dall’art. 252, comma 5, del d.lg. n. 152/06, posto che l’intervento è ivi previsto in sostituzione dei soggetti responsabili rimasti inerti o non individuati. Inoltre, il termine
assegnato della Conferenza dei servizi per ottemperare all’ordine di procedere al confinamento fisico (30 giorni dal ricevimento del verbale) sarebbe manifestamente incongruo ed irragionevole, alla luce della complessità dell’opera richiesta;
13. –
Che, quanto agli interventi da adottarsi nelle more di realizzazione della barriera fisica, le prescrizioni poste dalla Conferenza del 30 agosto 2006 ed impugnate dalla società ricorrente paleserebbero un difetto assoluto di istruttoria, di contraddittorio e di motivazione, non avendo la Conferenza, si afferma, addotto motivazione alcuna a sostegno della necessità di realizzare l’intervento richiesto. In particolare:
A) la richiesta di realizzare nell’area denominata SAS un sistema di emungimento delle acque di falda a partire dal piezometro S1 che interessi sia la falda superficiale che quella profonda, non viene legata dall’Amministrazione, si afferma, ad alcuna presunta insufficienza degli interventi già in essere e a suo tempo approvati, e trascura la circostanza che è già funzionante una barriera idraulica (quella realizzata da SYNDIAL) con la quale un ulteriore sistema di emungimento delle acque di falda realizzato da SASOL andrebbe, si afferma, irrimediabilmente ad interferire;
B) la richiesta rete di piezometri di monitoraggio a valle idraulica delle aree considerate, a propria volta, sarebbe fisicamente impossibile da installare, all’interno delle aree di proprietà SASOL, essendo la proprietà SASOL interclusa in aree di proprietà di società terze, e peraltro non utile ai fini della verifica della qualità delle acque sotterranee immediatamente a valle delle aree SASOL, "in quanto le acque di falda uscenti dall’ area SASOL potrebbero intercettare sorgenti primarie e secondarie di contaminazione esterne alla proprietà della società ricorrente" ed in quanto sarebbero presenti a valle dell’ area LAB pozzi di emungimento di installati da altre società;
C) inoltre, l’efficacia di rimozione del prodotto surnatante nelle acque di falda sottostanti le aree SASOL sarebbe già "verificata mediante monitoraggi periodici del funzionamento dei sistemi in atto" già approntati dalla società ricorrente;
D) la richiesta di caratterizzazione della falda superficiale sarebbe, poi, illegittima per manifesto travisamento di fatti (oltre che per difetto di istruttoria), non avendo l’azienda mai riscontrato la presenza di una falda siffatta all’interno della sua proprietà -diversamente da quanto asserito dalla Conferenza di servizi. Anzi, la presunta falda superficiale sarebbe in realtà costituita da acque meteoriche insistenti temporaneamente nell’area SASOL.
E) infine, quanto alla gestione delle acque di falda emunte, la prescrizione violerebbe le disposizioni di legge entrate in vigore in epoca immediatamente anteriore alla Conferenza dei servizi del 30.08.2006 e da essa ignorate. L’art. 243, comma l, del d.lg. 152/2006 prevede infatti che "le acque di falda emunte dalle falde sotterranee, nell’ambito degli interventi di bonifica o messa in sicurezza di un sito, possono essere scaricate, direttamente o dopo essere state utilizzate in cicli produttivi in esercizio nel sito stesso, nel rispetto dei limiti di emissione di acque reflue industriali in acque superficiali di cui al presente decreto". Al contrario, la qualificazione delle acque di falda come rifiuto liquido sarebbe frutto di un risalente orientamento giurisprudenziale, non uniformemente condiviso, sorto durante la vigenza della precedente normativa, che, non disciplinando espressamente tale questione, aveva dato adito a due diverse interpretazioni (d.lg. n. 152/99, d.lg. n. 22/97 e d.m. n. 471/99), ma successivamente all’atto introduttivo del giudizio, riferisce la ricorrente, il D.Lgs. n.152/2006 ha disposto in modo specifico, nell’art. 243, in ordine allo scarico delle acque emunte, nell’ambito delle operazioni di bonifica, chiarendo un principio già insito nel D.Lgs. n.152/1999, ossia che lo scarico delle acque dalla falda nell’ambito dei procedimenti di bonifica di un determinato sito, deve attenersi ai limiti di emissione delle acque reflue industriali, qualora sia immesso in acque superficiali, limiti che corrispondono appunto a quelli indicati dal D.Lgs. n.152/1999;
14. –
Che, quanto alla competenza ad adottare i provvedimenti impugnati, la società ricorrente ne contesta la legittimità per violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili e per incompetenza, poiché:
A) vi sarebbe stata la violazione e falsa applicazione dell’art. 14ter, comma 6bis, della legge n. 241/1990, come aggiunto dall’ art. l0 della legge n. 15/2005 in quanto, benché la Conferenza di servizi del 30 agosto 2006 avesse dettato prescrizioni aventi tenore imperativo e che si dichiaravano immediatamente esecutive, tali prescrizioni non erano state recepite in una determinazione conclusiva motivata adottata dall’ Amministrazione, avendo il Direttore Generale per la Qualità della Vita del Ministero dell’ambiente adottato il decreto prot. n. 3306/QdV/DI/B (impugnato con autonomo ricorso n. 3314/2007 tutt’ora pendente) solo in epoca successiva all’introduzione del presente giudizio;
B) in ogni caso, qualora si ritenesse il vizio "sanato" dalla successiva adozione del decreto direttoriale, anche in relazione al predetto decreto sussisterebbe il vizio di incompetenza, non essendo stata la determinazione conclusiva del procedimento adottata dall’ Amministrazione competente, vale adire dal Ministro per l’Ambiente e la Tutela del Territorio e del Mare d’intesa con quello per lo Sviluppo Economico, considerando che la normativa attuale (d.lg. n.152/06) attribuisce "la procedura di bonifica di cui all’articolo 242 dei siti di interesse nazionale (…) alla competenza del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, sentito il Ministero delle attività produttive" (oggi, Ministero dello sviluppo economico), ed il mancato coinvolgimento di quel Ministero è reso evidente dalla mancata sottoscrizione del decreto;
C) non varrebbe, per superare la censura, addurre una (inesistente) natura "provvisorià del provvedimento impugnato atteso infatti che tanto l’art. 252 comma 8 del d.lg. n. 152/2006, quanto l’art. 15 comma 4 bis del d.m. n. 471/99, attribuiscono al Ministro dell’ ambiente la competenza ad autorizzare le opere in via provvisoria, ma solo nelle more del perfezionamento delle autorizzazioni conclusive conseguenti al decreto di approvazione del progetto definitivo di bonifica, quando l’approvazione sia stata, cioè, già adottata;
D) un eventuale provvedimento d’urgenza, ad ogni modo, avrebbe dovuto essere adottato in via esclusiva dal Ministro e non dal Dirigente, a maggior ragione se si considera che l’intervento di marginamento fisico richiesto dal Dirigente non poteva certo avere natura o durata "provvisoria’;
15. –
Che al fine di dipanare una materia del contendere così delicata e complessa e tecnicamente ardua il Collegio ritiene necessario avviare l’esame delle censure dalla qualificazione del provvedimento recante le prescrizioni impugnate, ed al riguardo ritiene indubbio che si tratti di un provvedimento volto alla messa in sicurezza del sito in via d’urgenza e non alla sua bonifica, posto che tutte le prescrizioni impugnate prendono motivatamente atto di una grave situazione di inquinamento del suolo e della falda acquifera, proveniente da un sito ancora interessato dallo svolgimento di attività produttive inquinanti, e non incidono sulle lavorazioni ed attività in atto, né ipotizzano la progressiva rimozione dal sito delle sostanze tossiche e cancerogene rilevate per garantire una adeguata sicurezza sanitaria ed ambientale (così come dovrebbe avvenire con la bonifica o con la messa in sicurezza operativa dei siti contaminati con attività in esercizio, ai sensi dell’art. 242 del D.Lgs. n. 152/2005), ma si limitano a disporre un loro più attento ed esteso monitoraggio ed una serie di ulteriori interventi (emungimento in falda, barrieramento fisico) volti a contrastarne la diffusione nella matrice ambientale e la sua migrazione verso il bersaglio costituito dal lido marino antistante (restando del tutto irrilevante la circostanza che l’area della ricorrente vi si affacci direttamente ovvero ne sia interclusa). Si tratta quindi, di interventi di assoluta urgenza, debitamente motivati non dalla "novità" di un inquinamento repentino (circostanza del tutto ininfluente dal punto di vista del valore primario, ambientale e sanitario, tutelato dalla normativa), bensì, al contrario, motivati proprio dalla persistenza della rilevazione di valori significativi di sostanze pericolose, tossiche e nocive, inevitabilmente destinate, secondo la univoca letteratura scientifica, a diffondersi progressivamente, ma in modo e con tempi mai del tutto prevedibili, nell’ambiente ed in particolare nelle falde freatiche e nell’ecosistema marino.
La messa in sicurezza d’emergenza è definita dall’art. 240 del D. Lgs. n. 152/2006 come "ogni intervento immediato o a breve termine… (quindi, più o meno rapido ma non necessariamente temporaneo)… atto a contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici presenti nel sito e a rimuoverle, in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente". La predetta misura è attivabile "nelle condizioni di emergenza di cui alla lettera t)", vale a dire ogni qualvolta un evento (anche diverso da quelli indicati "ad esempio") renda "necessaria l’esecuzione di interventi di emergenza".
Parte ricorrente contesta l’applicabilità, nella fattispecie in esame, della disposizione, che richiede "eventi di contaminazione repentini di qualsiasi natura", trattandosi di un inquinamento in atto da tempo.
Peraltro, il Collegio osserva che l’urgenza che legittima l’adozione delle misure di messa in sicurezza è legata non alla "repentinità dell’inquinamento", come erroneamente affermato, bensì alla "contaminazione repentina", derivante da un evento "di qualsiasi natura", che può pertanto essere sia acuto ed eclatante, sia sistemico e subdolo. Emblematica è, al riguardo, l’equiparazione compiuta dall’art. 242 del d.lgs. n. 152/2006 fra "il verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito" e la "individuazione di contaminazioni storiche che possano ancora comportare rischi di aggravamento della situazione di contaminazione".
Quindi, a giudizio del Collegio, per procedere alla messa in sicurezza d’emergenza ai sensi dell’art. 240 del D. Lgs. n. 152/2006 è sufficiente la "scoperta" della presenza di sostanze inquinanti tossiche e nocive, purché con livelli superiori, almeno per un valore, alla "concentrazione soglia di contaminazione" ai sensi dell’art. 244 del D. Lgs. n. 152/2006 (circostanza sussistente nella fattispecie in esame, indipendentemente dalla successiva analisi del rischio invocata dalla ricorrente), con la conseguente necessità di disporre interventi tempestivi volti ad impedire ed arginare la diffusione delle predette sostanze, aventi effetti negativi e tendenzialmente irreversibili per l’ecosistema e la stessa salute umana, in matrici ambientali dalle quali dopo possono essere molto difficilmente rimosse.
La previsione, da parte della vigente normativa, della possibilità dell’Amministrazione di adottare misure di messa in sicurezza d’urgenza, inoltre deve essere necessariamente intesa, alla stregua di una lettura costituzionalmente orientata ai sensi degli artt. 2, 9 e 32 della Costituzione, come una clausola generale estesa a tutte le misure d’urgenza di volta in volta necessarie alla salvaguardia dei predetti valori nelle more -ed in vista- della bonifica o della messa in sicurezza operativa del sito, indipendentemente dalla limitatezza o dalla transitorietà degli interventi.
Diviene allora del tutto ragionevole, alla stregua sia dei criteri di efficacia ed economicità dell’azione amministrativa, sia dei criteri di sussidiarietà e di proporzionalità che devono guidare ogni intervento pubblico autoritativo, che le necessarie prescrizioni d’urgenza imposte ai privati e relative all’introduzione di sistemi di monitoraggio e di contenimento della diffusione dell’inquinamento nelle falde idriche, si susseguano nel tempo, prevedendo solo in tempi successivi gli impegni via via crescenti resi necessari dalla persistente presenza degli inquinanti.
Secondo la predetta ricostruzione, dunque, l’imposizione di ulteriori misure di monitoraggio e contenimento quali quelle impugnate, può essere giustificata non dal dato soggettivo delle responsabilità per l’avvenuta attivazione o meno dei precedenti impegni, bensì (trattandosi di misura di natura cautelare e non sanzionatoria) in relazione alla accertata persistenza (eventualmente anche in misura ridotta) degli inquinanti, in quanto gli inquinanti si palesano tanto più pericolosi se preesistenti da tempo e se persistenti dopo i primi interventi, ed in quanto la persistenza degli inquinanti evidenzia, a propria volta, l’inadeguatezza delle precedenti misure, a maggior ragione se correttamente attuate, così come risulta essere avvenuto nella fattispecie in esame.
Per tale via, le misure di messa in sicurezza d’urgenza possono progressivamente giungere ad interventi urgenti ma tendenzialmente definitivi, come quelli di contenimento fisico, che successivamente si integreranno con gli ulteriori interventi di bonifica ovvero di messa in sicurezza operativa senza sostituirsi ad essi.
Nella specifica fattispecie in esame, in particolare, risulta dagli atti acquisiti al giudizio l’attivazione, con il concorso della stessa società ricorrente, di una serie di rilevazioni e campionamenti, che hanno prima evidenziato la sicura presenza di concentrazioni pericolose di sostanze inquinanti e cancerogene (restando quindi irrilevante la controversia circa la rilevanza degli hot spots), ed hanno poi constatato la persistenza di tale presenza nonostante le prime misure di contenimento, giustificando l’adozione delle impugnate ulteriori misure d’urgenza;
16.
Che la natura necessitata, cautelare e d’urgenza, dell’adozione delle prescrizioni in esame rende non decisive le censure di ordine procedurale riferite alla mancata comunicazione di avvio del procedimento (non necessaria in tali circostanze) al mancato coinvolgimento della ricorrente (avvenuto secondo modalità compatibili con l’urgenza) ed alla mancata o carente motivazione delle singole prescrizioni (la cui necessità è evidenziata, alla luce della letteratura scientifica e delle pregresse esperienze, semplicemente dai risultati delle indagini sul sito e delle analisi del terreno e delle falde idriche, che evidenziano la presenza sia di campioni significativi di sostanze inquinanti, sia di falde idriche suscettibili di veicolare tali sostanze fuori dal sito e di contaminare il vicino ambiente marino);
17. –
Che più complessa è la questione circa la competenza ad adottare le prescrizioni impugnate: al riguardo, premesso che la ritualità e regolarità della convocazione e dello svolgimento della conferenza di servizi decisoria non viene messa in discussione, osserva il Collegio che la censura riferita alla mancata trasposizione del verbale in un provvedimento amministrativo conclusivo perde la propria rilevanza a seguito della successiva adozione a sanatoria del decreto ministeriale del Direttore Generale per la Qualità della Vita del Ministero dell’ambiente prot. n. 3306/QdV/DI/B (impugnato con autonomo ricorso n. 3314/2007 tuttora pendente, la cui decisione non risulta necessaria ai fini della definizione del presente giudizio).
Quanto sopra chiarito circa la natura delle prescrizioni recate, di monitoraggio della situazione d’inquinamento e di adozione delle conseguenti misure di messa in sicurezza d’urgenza (e non di anticipazione delle misure di bonifica nelle more delle necessarie approvazioni), vale a ricondurre lo stesso atto all’esercizio puntuale di un potere provvedi mentale d’urgenza, espressione di ampia discrezionalità tecnica ma di nessuna discrezionalità amministrativa, essendo diretto a tutelare diritti inviolabili, ed a radicare, quindi, la sua titolarità (indipendentemente da ogni questione terminologica) nei competenti uffici tecnici del Ministero, e non nel Ministro, alla stregua della generalissima distinzione dell’ordinamento fra atti d’indirizzo politico e di gestione. Le medesime considerazioni valgono, poi, a radicare la tutela dei predetti valori ambientali e sanitari, necessariamente uniforme per tutti i siti di bonifica qualificati di interesse nazionale e per tutti i cittadini coinvolti, nel competente Ministero e non in altre amministrazioni locali, nonché a far escludere ogni rilievo alla mancata controfirma del Ministro dello sviluppo economico, fermo restando che la vigente disciplina, citata dalla stessa parte ricorrente, chiede per le ipotesi citate da parte ricorrente non il "concerto", vale a dire la contitolarità del potere estrinsecantesi nella doppia firma dell’atto finale, bensì il "sentito", vale a dire il mero coinvolgimento istruttorio di un’ulteriore Amministrazione che resta estranea all’adozione dell’atto finale, e la censura di parte ricorrente è diretta a contestare, in sostanza, la mancata sottoscrizione dell’atto più che ad allegare la mancanza o carenza di un tale passaggio istruttorio;
18. –
Che, avendo il Collegio acclarato che le prescrizioni impugnate rispondono, in via generale, al legittimo esercizio di una potestà amministrativa di natura cautelare facente capo all’Amministrazione intimata, deve essere risolta l’ulteriore questione della "legittimazione passiva", contestata dalla società ricorrente essendo state le prescrizioni imposte senza un previo accertamento delle sue responsabilità nella produzione dell’inquinamento. Infatti, secondo quanto allegato dalla ricorrente, sarebbero stati riscontrati sia composti non connessi alla tipologia delle attività svolte presso il sito, sia composti comuni anche a contigue attività svolte da altri operatori economici.
La ricorrente richiama il d.lgs. 22/1997, che all’art. 17 ha previsto in via generale la bonifica dei siti sulla base dei limiti di accettabilità degli inquinanti e dei criteri generali per la messa in sicurezza, la bonifica ed il ripristino ambientale, stabiliti dal Ministro dell’ Ambiente. E’ il Comune peraltro che diffida il responsabile a provvedere agli interventi di eliminazione delle cause inquinanti ed è questo, con comunicazione anche alla Regione, che approva il progetto degli interventi e li autorizza. All’art. 18 sono state previste le competenze dello Stato, che invece riguardano criteri, indicazioni, norme tecniche, limiti di accettabilità, indirizzo e coordinamento. In ogni caso, aggiunge la ricorrente, anche ove non si ritenesse di aderire alla predetta impostazione, anche in applicazione delle norme sui siti di interesse nazionale (art. 15 d.m. 471/1999) solo il responsabile dell’inquinamento sarebbe tenuto a presentare le misure di messa in sicurezza e di caratterizzazione, oltre al progetto preliminare ed a quello definitivo per la bonifica del sito. In tal senso disporrebbe anche l’art. 252 del d.lgs. 152/2006, che ha introdotto nel nostro ordinamento il principio "chi inquina paga". Pertanto, la responsabilità ambientale deve essere posta a carico dei soggetti responsabili.
Al riguardo, il Collegio osserva quanto segue:
A) La controversia concerne il principio "chi inquina paga", introdotto dall’art. 174, comma 2, del Trattato UE e dalla direttiva 21 aprile 2004, 2004/35/CE, che pongono un principio generale del diritto comunitario legato alla politica della Comunità in materia ambientale, che mira a un elevato livello di tutela tenendo conto delle diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è infatti fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio "chi inquina paga", individuando nel responsabile dell’inquinamento il soggetto responsabile per le obbligazioni ripristinatorie e risarcitorie;
B) Sul punto, il Collegio è ben consapevole delle non univoche conclusioni cui è giunta la giurisprudenza amministrativa, ed in particolare di quell’orientamento giurisprudenziale (Cons. Stato, sez. V, 16 giugno 2009 n. 3885; TAR Piemonte, sez. I, 24 novembre 2010 n. 1575; TAR Toscana, sez. II, 19 maggio 2010, n. 1524), secondo il quale l’obbligo di bonifica è posto in capo al responsabile dell’inquinamento, che le Autorità amministrative hanno l’onere di ricercare ed individuare, mentre il proprietario non responsabile dell’inquinamento o altri soggetti interessati hanno una mera "facoltà" di effettuare interventi di bonifica.
C) Tuttavia, proprio la stretta e diretta connessione del predetto principio all’elevato livello di tutela ambientale e sanitaria perseguito dal diritto dell’Unione Europea, che risulta fondato sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, della correzione in via prioritaria alla fonte dei danni causati all’ambiente, e solo infine, quale misura di chiusura in questo contesto, sull’invocato principio secondo cui il responsabile dell’inquinamento è responsabile per le obbligazioni ripristinatorie e risarcitorie, a giudizio del Collegio depongono per una diversa interpretazione della normativa nazionale di riferimento.
Infatti, a giudizio del Collegio, deve essere apprezzata la illegittimità, non solo sul piano nazionale, bensì anche sul piano comunitario, di una disciplina nazionale che dovesse essere interpretata nel senso di precludere, fino al definitivo accertamento delle responsabilità (e quindi sine die), la possibilità dell’Autorità nazionale competente alla tutela ambientale di imporre al proprietario la tempestiva adozione delle necessarie ed urgenti misure di tutela, in quanto aventi un precipuo contenuto né sanzionatorio né risarcitorio, bensì di salvaguardia ambientale e sanitaria, nel superiore interesse pubblico generale ambientale ed ai fini della tutela dell’inviolabile diritto alla salute della popolazione esposta, come sancito dagli artt. 2, 9 e 32 della Costituzione ma anche dal Diritto Europeo, fermi restando l’obbligo dell’Amministrazione di procedere all’individuazione del responsabile e la facoltà del proprietario di rivalersi nei suoi confronti e di tutti gli altri interessati di agire contro di lui per il risarcimento del danno, restando, quindi, impregiudicato il principio "chi inquina paga" nel più complessivo rapporto fra l’amministrazione, i soggetti imprenditoriali operanti in aree limitrofe o succedutisi nel tempo ed i soggetti eventualmente lesi dall’inquinamento.
D) Pertanto, a giudizio del Collegio alla stregua del vigente ordinamento nazionale e comunitario, l’interesse economicoimprenditoriale del ricorrente a non "anticipare" l’effettuazione delle misure di messa in sicurezza e bonifica del sito nelle more dell’accertamento delle responsabilità per l’inquinamento, deve essere considerato recessivo rispetto alla necessità di procedere alla tempestiva tutela, secondo la disciplina normativa in materia di bonifica dei siti di interesse nazionale, della salubrità dell’ambiente e della salute della popolazione, in quanto afferente sia a diritti "inviolabili" ai sensi degli articoli 2, 9 e 32 della Costituzione, e quindi in nessun caso legittimamente sottoponibili al pregiudizio potenzialmente derivante dalla ulteriore esposizione a sostanze inquinanti tossiche e nocive, comportanti effetti anche irreversibili per la salute e difficilmente rimuovibili dopo la loro ulteriore diffusione nell’ambiente, sia all’alto livello di tutela ambientale e sanitaria perseguito dal diritto dell’Unione Europea secondo i principi della precauzione e prevenzione.
E) Ciò significa, in particolare, che qualora specifiche disposizioni della normativa nazionale di riferimento dovessero essere ritenute incompatibili con le precedenti considerazioni, non residuerebbe al Giudice a quo altra via, prima ancora della necessità di sollevare una questione di legittimità costituzionale, che la sottoposizione della questione interpretativa della norma nazionale alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee, ai fini dell’accertamento della sua eventuale incompatibilità con il diritto dell’Unione Europea e della sua conseguente disapplicazione, in linea con l’orientamento desumibile dalla recente giurisprudenza della Corte di Giustizia (9 marzo 2010, cause riunite C 379/08 e C 380/08);
F) Tuttavia, il Collegio ritiene che la controversia possa essere risolta sul piano del diritto interno, condividendo sul punto la recente evoluzione della giurisprudenza nazionale (cfr in particolare T.A.R. LAZIO, Roma, Sez. I – 14 marzo 2011, n. 2263, le cui tesi appaiono in sintonia con quelle di cui alla pronuncia delle S.U. della Corte di Cassazione n. 4472/09), secondo cui la possibilità di indirizzare le misure in esame al proprietario dell’area, indipendentemente dal definitivo accertamento delle responsabilità per l’inquinamento, pur non essendo esplicitamente prevista da alcuna disposizione, può essere dedotta dall’intero sistema normativo di riferimento, oltreché da pregnanti considerazioni in termini di ragionevolezza dell’ordinamento, anche riferite alla tutela dello stesso proprietario rispetto a possibili conseguenze ben più negative;
G) In particolare, secondo la predetta sentenza di questo TAR, Sez. I – 14 marzo 2011, n. 2263, appare evidente che il proprietario del sito inquinato è senza dubbio soggetto diverso dal responsabile dell’inquinamento (pur potendo, ovviamente, i due soggetti coincidere), e che su quest’ultimo gravano, oltre altri tipi di responsabilità da illecito, tutti gli obblighi di intervento, di bonifica e "lato sensu" ripristinatori, previsti dal Codice dell’ambiente (in particolare, dagli artt. 242 ss.), e tuttavia il proprietario dell’immobile, pur incolpevole, non è immune da ogni coinvolgimento nella procedura relativa ai siti contaminati e dalle conseguenze della constatata contaminazione. Ed infatti, in primo luogo, il proprietario è comunque tenuto ad attuare le misure di prevenzione di cui all’art. 242 (art. 245); in secondo luogo, il proprietario, ancorchè non responsabile, può sempre attivare volontariamente gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale (art. 245); infine, il proprietario è il soggetto sul quale l’ordinamento fa gravare – in mancanza di individuazione del responsabile o in caso di sua infruttuosa escussione – le conseguenze dell’inquinamento e dei successivi interventi (art. 253), ponendo tali costi a carico della proprietà, attesa la loro natura di onere reale. Resta quindi preclusa la possibilità che il costo degli interventi gravi sulla collettività per il tramite di uno dei suoi enti esponenziali, dandosi così piena applicazione alla ratio sottesa al principio comunitario "chi inquina paga". Di conseguenza, l’attribuzione al proprietario di interventi sui siti contaminati non comporta alcuna affermazione, nemmeno implicita, di una sua responsabilità per l’inquinamento, restando fermo il suo diritto di rivalsa nei confronti del responsabile che l’amministrazione ha obbligo di individuare, restando in astratto responsabile nei confronti del proprietario da essa stessa gravato in via provvisoria in caso di colpevole mancata individuazione;
H) Al riguardo, conviene il Collegio che il d. lgs. 3 aprile 2006 n. 152 (Codice dell’ambiente), prevede (Titolo V, "Bonifica dei siti contaminati"): – all’art. 242, una pluralità di obblighi a carico del soggetto responsabile dell’inquinamento; – all’art. 244, relativo al potere di ordinanza, che l’amministrazione "dopo avere svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell’evento di superamento" dei livelli di contaminazione, "diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo" (co. 2); tale ordinanza "è comunque notificata anche al proprietario del sito" (co. 3), ai sensi e per gli effetti dell’art. 253. Inoltre, si prevede che (co. 4) "se il responsabile non sia individuabile o non provveda il proprietario del sito né altro soggetto interessato, gli interventi che risultassero necessari… sono adottati dall’amministrazione competente in conformità a quanto disposto dall’art. 250"; – all’art. 245, che "le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale disciplinate dal presente titolo possono essere comunque attivate su iniziativa degli interessati non responsabili"; inoltre, "fatti salvi gli obblighi della potenziale contaminazione", il proprietario che rilevi il superamento o il pericolo di superamento della concentrazione soglia di contaminazione, deve "attuare le misure di prevenzione secondo la procedura di cui all’art. 242"; – all’art. 250, che "qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti disposti dal presente titolo ovvero non siano individuabili e non provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all’art. 242 sono realizzati d’ufficio dal comune territorialmente competente e, ove questo non provveda, dalla regione"; – all’art. 253, che gli interventi costituiscono onere reale sui siti contaminati, qualora effettuati di ufficio dall’autorità competente (co. 1), e che le spese sostenute per gli interventi "sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime" (co. 2). Infine, il comma 3 prevede che "il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell’inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito del provvedimento motivato dell’autorità competente che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità";
I) Le predette previsioni, da un lato risultano, così come statuito dalla predetta sentenza, costituzionalmente legittime, sia in quanto sono destinate a trovare attuazione solo a seguito di accertata impossibilità di individuare il responsabile o di escuterlo fruttuosamente (escludendosi ogni forma di solidarietà del proprietario), sia in quanto è principio generale del nostro ordinamento quello relativo alla funzione sociale della proprietà ( art. 42 Cost.), che giustifica anche la conformazione, imposizione di pesi o oneri, ed infine la stessa estinzione per espropriazione del diritto; d’altro lato le stesse previsioni, spingendosi fino all’effettuazione d’ufficio degli interventi sottraendo l’area al proprietario, e fino all’addebito al proprietario delle obbligazioni risarcitorie, rendono il proprietario titolare di un interesse legittimo al corretto operato dell’amministrazione, ma al tempo stesso consentono di ritenere, secondo ragionevolezza, che il proprietario possa essere reso destinatario dall’amministrazione competente – salvo sua rivalsa nei confronti del responsabile – degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale, "limitando" in qualche modo il danno che ad esso, come si è visto, alla stregua delle vigenti disposizioni deriverebbe dalla mancata tempestiva effettuazione dei predetti interventi;
J) Inoltre, osserva il Collegio, nel quadro di complesse operazioni dove la adozione di misure di prevenzione (che espressamente compete al proprietario, ex art. 245) è propedeutica o comunque connessa alle opere di bonifica e ripristino ambientale, da un lato appare assai difficile distinguere tra interventi di prevenzione (per i quali lo stesso art. 245 prevede l’obbligo di intervento del proprietario) e le vere e proprie misure di messa in sicurezza di emergenza e di bonifica, e d’altro lato l’attribuzione complessiva degli interventi al proprietario può costituire la soluzione più ragionevole ed efficiente, che gli consente un più diretto controllo su spese che, come si è visto, rischiano di rimanere a suo carico, oltre ad evitare la temporanea sospensione delle sue facoltà di godimento del bene, fermo restando, in ogni caso, il suo diritto di rivalsa nei confronti del responsabile, che l’amministrazione ha l’obbligo di individuare;
K) D’altronde, l’impostazione del Diritto comunitario, ormai recepita anche dal diritto nazionale italiano, che riferisce le esigenze di contenimento dell’inquinamento ambientale non solo agli specifici limiti di emissione dei singoli operatori responsabili, bensì ai complessivi limiti di esposizione dei lavoratori e della popolazione all’insieme delle emissioni, osta sotto un ulteriore e diverso profilo, alla possibilità di considerare e contrastare separatamente, così come sembrerebbe suggerire la ricorrente, l’inquinamento del terreno ed in falda che complessivamente interessa la medesima area secondo la pregressa presumibile origine dei diversi inquinanti.
L) Infine, osserva il Collegio, non può costituire motivo di illegittimità del provvedimento la non ancora intervenuta individuazione del responsabile dell’inquinamento, dovendo l’amministrazione comunque procedervi e ben potendo il proprietario richiedere che l’amministrazione vi provveda, utilizzando gli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento avverso l’inerzia della P.A. ovvero avverso le conseguenze dannose di tale inerzia, escludendosi per tali ragioni il mancato coinvolgimento del soggetto responsabile possa pregiudicare o comunque seriamente ostacolare il diritto di rivalsa per obblighi di bonifica.
Neppure la censura in esame può pertanto trovare accoglimento;
19. –
Che restano da valutare le ulteriori censure, volte a far valere la violazione di legge ovvero la manifesta irragionevolezza o ingiustizia di ciascuna prescrizione:
A) deve in primo luogo essere escluso il dedotto profilo di illegittimità, in realtà comune a tutte le prescrizioni ma particolarmente argomentato in relazione al disposto confinamento fisico, concernente la indebita reiterazione e l’illegittimo aggravamento delle prescrizioni, disposto senza considerare che la ricorrente e le altre società interessate avevano già adottato precedenti misure di monitoraggio e messa in sicurezza, andate a buon fine.
Infatti, secondo la ricostruzione normativa sopra accolta dal Collegio, la disciplina della bonifica dei siti di interesse nazionale impone all’Amministrazione di adottare, in attesa della bonifica vera e propria o della messa in sicurezza operativa, tutti i provvedimenti cautelari e d’urgenza via via ritenuti necessari alla messa in sicurezza del sito, ovvero idonei a contrastare la diffusione degli inquinanti nell’habitat naturale ed il loro contatto con i lavoratori e la popolazione esposta, ed a tal fine assumono rilievo determinante le analisi e le rilevazioni (non contestate in giudizio, ed anzi frutto anche del monitoraggio correttamente effettuato dalla stessa ricorrente), che, così come nella fattispecie in esame, evidenziano la persistente presenza di sostanze inquinanti pericolose per l’ambiente e tossiche e nocive per la salute umana. In tale prospettiva, la stessa minuziosa ricostruzione di tutte le misure adottate nel tempo dalla ricorrente vale, paradossalmente, proprio ad accreditare la necessità di nuove e più efficaci misure volte ad arginare il persistente pericolo di una migrazione delle predette sostanze, ancora presenti nonostante il successo delle precedenti misure, nel più vasto habitat naturale e, in particolare, nell’ambiente marino, per evitare i conseguenti gravi e persistenti danni ambientali ed alla salute umana, e quindi anche per evitare futuri e ben più gravosi oneri per i privati responsabili dell’inquinamento e per i privati, quali la ricorrente, comunque oggettivamente associati a tale responsabilità in ragione della proprietà delle aree inquinate;
B) Neppure può essere accolta l’ulteriore censura, anch’essa di carattere generale, concernente la irragionevolezza discendente dalla ristrettezza dei tempi assegnati per la realizzazione delle singole misure, ed in particolare per la realizzazione dei complessi interventi necessari al disposto confinamento fisico, in quanto, in relazione alla peculiare situazione "in divenire" delle condizioni ambientali del sito di bonifica in questione ed alla luce dei citati criteri di ragionevolezza e proporzionalità, la prescrizione del termine deve necessariamente essere interpretata come riferita al concreto avvio delle attività di realizzazione degli interventi prescritti, che necessitano comunque di una ulteriore e continua messa a punto in relazione ai risultati del relativo monitoraggio.
Ne consegue che, a fronte del tempestivo avvio degli interventi prescritti da parte della ricorrente, ogni eventuale ritardo dovuto ai tempi tecnici strettamente necessari per la loro realizzazione e messa a punto non potrà legittimamente determinare alcuna conseguenza ad essa sfavorevole, ma, osserva il Collegio, una tale questione esula dal presente giudizio, non avendo né la ricorrente dimostrato la propria tempestiva attivazione, né l’Amministrazione contestato la mancata conclusione degli interventi entro il termine assegnato ai fini di una esecuzione in danno che, allo stato, appare meramente ipotetica e quindi priva di attuale e concreta lesività, ma che si paleserebbe irrimediabilmente illegittima ove adottata senza una previa contestazione dell’inadempienza in contraddittorio con l’interessata e senza rispettare i tempi tecnici strettamente necessari, da valutare nel caso concreto alla stregua dei predetti parametri di ragionevolezza e proporzionalità;
C) Venendo alle censure dirette contro le singole prescrizioni, appare opportuno prendere avvio dai richiesti interventi di monitoraggio e messa in sicurezza di emergenza delle acque di falda nelle more del barrieramento fisico. Al riguardo, osserva il Collegio che le censure di difetto di istruttoria, di contraddittorio e di motivazione palesano a propria volta profili di perplessità e contraddittorietà che ne impediscono l’accoglimento.
Infatti, la ricorrente contesta le prescrizioni volte ad estendere il monitoraggio (rete di piezometri a valle idraulica delle aree considerate e caratterizzazione della falda superficiale) ed a realizzare (limitatamente ad una parte dell’area, denominata SAS) un sistema di emungimento delle acque di falda a partire dal piezometro S1 che interessi sia la falda superficiale che quella profonda, sulla base di mere asserzioni non dimostrate (la pretesa "impossibilità fisica" di installare i piezometri all’interno delle aree di proprietà SASOL e la solo affermata idoneità dei pozzi istallati da altre società ad intercettare tutti gli inquinanti) ovvero di asserzioni che solo l’intervento di caratterizzazione richiesto potrà confermare o smentire (la presenza di una falda superficiale ovvero solo di acque meteoriche, in ogni caso possibili veicoli di contaminazione), e sostituisce proprie valutazioni soggettive, circa la pretesa "inutilità" delle misure, alle finalità istituzionalmente perseguite dall’Amministrazione con la propria adozione: in particolare, la dedotta circostanza che "le acque di falda uscenti dall’ area SASOL potrebbero intercettare sorgenti primarie e secondarie di contaminazione esterne alla proprietà della società ricorrente" è ininfluente ai fini del monitoraggio dei rischi da inquinamento, che mediante la rilevazione delle specifiche sostanze inquinanti può, peraltro, anche giungere ad una migliore valutazione degli effetti delle diverse attività economiche presenti. Analogamente, la presenza, in un’area contigua, di una barriera idraulica con pozzi di emungimento installati da altre società non può assumere valore dirimente al fine di escludere la necessità di nuovi pozzi e del relativo monitoraggio, essendo fondata solo su ipotesi e modelli teorici circa l’orientamento dei percorsi di trasmigrazione in falda degli inquinanti presenti nell’area della ricorrente, che potrebbero anche non essere affatto intercettati dai pozzi a valle, non essendo evidentemente idonea, al fine di escludere tale possibilità, la "verifica mediante monitoraggi periodici del funzionamento dei sistemi in atto", ovvero la rilevata presenza di alcuni inquinanti presso i predetti pozzi, ciò che peraltro non esclude la occulta presenza di ulteriori inquinanti altrove. Neppure è dimostrata la pretesa "interferenza" fra le due barriere idrauliche, che dagli atti istruttori si palesano viceversa come complementari. Al contrario, la stessa puntualizzazione delle diverse modalità e delle diverse aree di intervento da parte dell’Amministrazione conferma che si è tenuto conto delle evidenze risultanti da un’ampia istruttoria, agli atti di causa, per collimare e ponderare ciascuna misura in relazione ai risultati delle misure già adottate ed alla sua ritenuta utilità.
Non emergono, quindi, i lamentati profili di irragionevolezza e di carenza motivazionale ed istruttoria, che avrebbero consentito al Collegio di superare il diaframma costituito dalla insindacabile area di discrezionalità tecnica riservata all’Amministrazione nell’individuazione delle misure idonee e necessarie nelle specifiche circostanze;
D) Vengono quindi in esame le successive e molteplici censure, sopra meglio illustrate in sintesi, mosse contro il disposto barrieramento fisico. Al riguardo, il Collegio osserva che le relazioni tecniche allegate da parte ricorrente argomentano analiticamente la ritenuta onerosità economica e non necessità tecnica della misura, ma affermano, con presunzioni induttive, e senza poter fornire alcun idoneo principio di prova, la sua impossibilità tecnica e la sua pericolosità ambientale. Il Collegio deve, quindi, prendere atto che nella letteratura scientifica il confronto fra tesi favorevoli al contenimento idraulico statico ovvero dinamico resta assai complesso, controverso ed incerto, e che dalla documentazione istruttoria che ha preceduto le impugnate prescrizioni emerge una ragionevole argomentazione circa l’inidoneità del solo contenimento dinamico nella situazione attuale, anche in relazione alla carenza di certezze ed alle insite difficoltà di monitoraggio sulla sua efficacia, al fine di scongiurare un possibile inquinamento delle falde idriche e del poco distante ambiente marino, che anche laddove tempestivamente scoperto, sarebbe poi difficilmente rimuovibile. Infatti, in relazione alle stesse caratteristiche fisiche dell’intervento (che si avvale dell’emungimento in falda mediante più pozzi posti ad una certa distanza l’uno dall’altro, e non di una intercapedine fisica continua, atta a convogliare tutti i reflui inquinati in un unico punto di emungimento, il sistema di contenimento dinamico secondo la letteratura scientifica non può assicurare, se non in via presuntiva, che non vi siano ulteriori e diverse diffusioni degli inquinanti (in particolare verso le falde idriche e l’ambiente marino) lungo gli spazi che separano i pozzi e lungo direttrici di movimento dei reflui idrici diverse da quelle ipotizzate.
Pertanto, secondo la documentazione istruttoria acquisita in atti ed alla luce della letteratura scientifica in materia, la misura in esame non appare né palesemente incongrua o irragionevole, né sproporzionata o discriminatoria, né inutilmente vessatoria, rispetto all’interesse ambientale e sanitario perseguito, al fine di impedire il peggioramento della situazione ambientale in applicazione del principio di precauzione, in relazione alla estrema criticità delle condizioni ambientali derivante dalla rilevata e non contestata concentrazione di sostanze tossiche, cancerogene e persistenti, difficilmente rimuovibili dopo la loro diffusione nell’ambiente e suscettibili di causare un grave inquinamento idrico e marino e danni non reversibili alla salute della popolazione esposta, con la conseguenza che la riduzione delle misure di messa in sicurezza d’urgenza del sito ad un unico sistema di barrieramento dinamico, di efficacia non conclamata e non interamente verificabile prima che l’inquinamento si propaghi, potrebbe determinare una inammissibile pretermissione dei diritti inviolabili della persona sanciti dagli artt. 2, 9 e 32 della Costituzione, con tutte le conseguenti responsabilità in capo alle Amministrazioni ed agli operatori interessati per le prevedibili gravi conseguenze per la vita umana.
Neppure le censure in esame evidenziano, dunque, conclamati vizi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità, afferendo quindi la questione a profili di discrezionalità tecnica non sindacabili nella presente sede;
20. –
Una ulteriore censura di ordine generale riguarda uno specifico aspetto delle impugnate misure di messa in sicurezza, riferito alla gestione delle acque di falda emunte, derivanti da operazioni di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, che secondo l’Amministrazione sono da considerarsi rifiuto e pertanto devono essere gestite in conformità alla vigente normativa in materia.
In particolare, quanto alla dedotta illegittimità della equiparazione, da parte del Ministero, delle acque emunte dalla falda ad opera della ricorrente ai rifiuti liquidi, con il loro assoggettamento alla normativa in tema di rifiuti (trattamento in impianti autorizzati ed osservanza dei limiti di concentrazione delle sostanze inquinanti di cui al d.m. 471/1999, anziché alla disciplina stabilita per gli scarichi idrici) il Collegio osserva quanto segue:
A) L’incertezza normativa, non risolta neppure dalle più recenti novelle legislative, ha originato una contrastante giurisprudenza, che per una parte sembra seguire le tesi di parte ricorrente (Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza n. 5256 /2009). A tale orientamento giurisprudenziale, favorevole alla natura delle acque emunte quali acque reflue sottoposte al più favorevole regime degli scarichi di cui alla parte terza del Codice dell’Ambiente, si contrappongono tuttavia recenti pronunce dei giudici amministrativi, condivise dal Collegio, nelle quali le acque emunte vengono di regola ricondotte all’interno della categoria dei rifiuti liquidi;
B) Più precisamente, nella sentenza del TAR Sicilia, Palermo, Sez. I, del 20 marzo 2009, n. 540, si legge che l’art. 242 del Codice (e successive modifiche e d integrazioni) introduce un peculiare regime diversificato per le acque di falda emunte nell’ambito di interventi di bonifica di siti inquinati, di per sé non idoneo tuttavia a parificarne il regime giuridico – per quanto attiene alla gestione e autorizzazione dei relativi impianti di trattamento – a quello proprio delle acque reflue industriali. Una lettura sistematica della previsione normativa in esame non può infatti non tener conto della particolare natura dell’oggetto dell’attività posta in essere: individuate dal legislatore quali rifiuti liquidi (cfr. codici CER 19.03.07 e 19.03.07) le acque di falda emunte nell’ambito dell’attività di disinquinamento non derivano certamente ed in via diretta dagli ordinari cicli produttivi delle aziende presenti, impedendo una loro omologazione alle acque reflue industriali come definite chiaramente dal comma 1, lettera h), art. 74 del D.Lgs. 152/2006, e limitandosi l’art. 243 a consentire la possibilità di autorizzare lo scarico nelle acque di superficie purchè siano rispettati gli stessi limiti di emissione delle acque reflue industriali;
C) Pertanto, osserva il Collegio, la predetta norma di cui all’art. 243, ponendo una particolare disciplina per gli scarichi idrici anche quando afferenti all’emungimento in falda, non per questo può incidere sulla specialità e tassatività della disciplina, di diretta derivazione comunitaria, sui rifiuti, che esclude espressamente l’assimilabilità delle acque emunte in falda a quelle reflue industriali. Ne consegue, nel necessario coordinamento fra le due fonti di diritto, che non può utilizzare il mero criterio temporale a favore della norma successiva, trattandosi di due norme "speciali" ciascuna nel proprio diverso ambito, la necessità di accertare se, in relazione alle specificità del caso concreto, per le acque in esame, pur emunte in falda, possa essere successivamente esclusa la natura di rifiuto liquido, e quindi possa trovare applicazione la diversa disciplina di cui al citato art. 243;
D) A tale ultimo riguardo, viene in rilievo la sentenza del TAR Sardegna, Sez. II del 21 aprile 2009, n. 549 in cui si legge che la presenza di uno iato – materiale e temporale – tra la fase di emungimento e quella di trattamento già di per sé depone per la qualificabilità delle acque in termini di rifiuto liquido. E, difatti, l’alternativa nozione di "scarico" ontologicamente implica la sussistenza di una continuità tra la fase di generazione del refluo e quella della sua immissione nel corpo recettore, mentre l’esistenza di una fase intermedia, in cui le acque sono stoccate in attesa della loro destinazione finale, richiama direttamente i noti concetti di trattamento e smaltimento, tipici della disciplina dei rifiuti;
E) Traendo la conclusione delle illustrate considerazioni, stante il mancato coordinamento fra la natura speciale delle due disposizioni potenzialmente in conflitto, sembra doversi ritenere che le acque emunte in falda conservino comunque la loro natura di rifiuto speciale, salvo che specifiche ragioni consentano la loro assimilazione alle acque reflue industriali, potendo in tal caso anche le acque emunte in falda beneficiare di un regime giuridico più favorevole. Al riguardo, un elemento favorevole può essere rappresentato dalla utilizzazione delle acque, pur emunte in falda, in cicli produttivi attivi sul sito in esame, mentre un elemento preclusivo sembra essere rappresentato sia dall’equiparazione del trattamento delle acque emunte in falda a quello dei rifiuti, mediante il loro stoccaggio e solo successivo sversamento periodico (e ciò può anche "amplificare" gli effetti degli inquinanti presenti), sia dalla presenza di inquinanti e contaminati in percentuale comunque superiore a quella massima prevista per le acque reflue industriali;
F) Conclusivamente, sul punto, ritiene il Collegio che, non avendo la ricorrente assolto all’onere della prova circa l’assenza di fasi di stoccaggio delle acque emunte in falda, ovvero circa la presenza di loro utilizzi in cicli produttivi in esercizio nel sito, ovvero circa la sussistenza di ulteriori circostanze idonee a consentire l’assimilazione delle acque da essa emunte in falda alle acque reflue industriali nel caso specifico, la situazione in esame deve configurarsi come un’attività di gestione di rifiuti vera e propria, e quindi, in ragione della specialità ed inderogabilità della relativa disciplina, non può essere ricompresa in linea generale all’interno della (meno restrittiva) disciplina degli scarichi idrici ai sensi dell’art. 243, comma 1, del Codice dell’ambiente, discendendone la non fondatezza della censura in esame;
21.
Che, sulla base delle pregresse considerazioni, il ricorso deve quindi essere respinto, atteso che ciascuna delle censure dedotte non è suscettibile di accoglimento senza impingere nell’insindacabile ambito di discrezionalità tecnica rimesso in materia all’amministrazione procedente, in disparte ogni considerazione circa i profili di dubbia compatibilità comunitaria e costituzionale che la vigente normativa paleserebbe ove fossero accolte le tesi interpretative di parte ricorrente, peraltro non condivise dal Collegio, e fermo restando quanto osservato circa l’illegittimità di eventuali interventi pubblici in danno della ricorrente non rispettosi dei tempi tecnici strettamente necessari in relazione alla complessità degli adempimenti richiesti, e salva ogni eventuale futura azione di rivalsa della ricorrente nei confronti dei responsabili dell’inquinamento. L’estrema complessità, sul piano giuridico oltreché tecnico, delle questioni dedotte giustifica, infine, la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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