Categoria: Giurisprudenza

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

1. Il Gip di Fermo ha disposto l’archiviazione della notizia di reato di calunnia a carico di S.P. e R.L., conformemente alla richiesta del P.m., non ritenendo di desumere dagli elementi acquisiti la consapevolezza della falsità dell’accusa di circonvenzione di incapace da loro mossa nei confronti di B., che aveva curato gli interessi del loro parente defunto.

Osserva il Gip nel provvedimento di archiviazione che si è giunti all’assoluzione del B. per insufficienza di prove, confermando gli elementi di fatto che avevano legittimato la denuncia.

Si rileva nel provvedimento che mentre B. non ha proposto querela nei confronti di R. e S., tale atto risulta proposto dalla moglie, avv. L., a carico della quale non si ravvisa alcuna affermazione costituente elemento di reato, poichè nell’inciso che la riguarda contenuto nella denuncia, si fa richiamo esclusivamente a cause intentate da B. con l’ausilio della moglie avv. L., inciso che non denota il suo coinvolgimento nell’attività illecita del marito, nè può integrare gli ipotizzati reati di ingiuria e diffamazione.

Avverso tale provvedimento propone ricorso L.P.R., con la quale si eccepisce il difetto di violazione di legge e conseguente nullità del provvedimento per omessa convocazione della parte offesa B. alla camera di consiglio disposta per la discussione della proposta di archiviazione, in violazione dell’art. 127 cod. proc. pen..

In argomento, dopo aver valutato che la motivazione del Gip è stata tutta incentrata nell’analisi del comportamento del B. si conclude per la sussistenza della nullità, per omessa convocazione della parte lesa, o in subordine, ove si ritenesse essa ricorrente parte lesa, omessa considerazione del tema della decisione, costituito dall’opposizione formulata in tale veste, del tutto ignorata dal decidente.

2. Con il secondo motivo si denuncia violazione del principio di immutabilità del giudice, poichè il Gip che ha ritenuto di fissare la camera di consiglio, non provvedendo de plano, non è stato colui che ha tenuto l’udienza, malgrado il sindacato preliminare svolto dal Gip che aveva fissato la comparizione camerale presupponga una valutazione che impone il mantenimento dell’identità personale del giudicante, in ragione della portata generale della disposizione di cui all’art. 525 cod. proc. pen..

3. Con il terzo motivo si eccepisce nullità del provvedimento di archiviazione per omessa comunicazione del provvedimento al P.g. che ha prodotto preclusione dell’esercizio dei suoi poteri.

Si chiede pertanto l’annullamento del provvedimento impugnato, con ogni conseguenza di legge.
Motivi della decisione

1. Il ricorso è inammissibile.

Con riferimento al primo motivo si rileva che il diritto all’informazione è personale, sicchè l’eventualmente omessa comunicazione al B. della richiesta di archiviazione del P.m. non può essere eccepita da parte diversa; peraltro non risulta che nella denuncia fosse stata formulata richiesta di comunicazione del provvedimento di archiviazione da parte dell’interessato.

Del pari inammissibile è l’ulteriore motivo di ricorso, poichè pacificamente l’ambito dei rilievi prospettabili dall’opponente in questa fase attiene la regolarità della comunicazione, restando la valutazione degli argomenti offerti a fondamento della richiesta di punizione della parte privata estranea all’oggetto del presente giudizio.

2. Inammissibile è altresì l’eccezione relativa alla pretesa violazione del principio di immutabilità del giudice, che riguarda la fase del giudizio ed impone identità tra giudice dell’udienza e giudice della successiva deliberazione sulle questioni in essa trattate (Sez. 6, n. 670 del 02/02/1996, dep. 21/03/1996, imp. Tavella, Rv. 204256), non una fase del tutto preliminare, avente ad oggetto l’analisi di ammissibilità dell’opposizione e la conseguente decisione di fissare l’udienza camerale.

3. Anche in relazione al terzo motivo sussiste un difetto di legittimazione della ricorrente, in quanto la mancata comunicazione dell’atto al P.g., essendo dovuto per garantire l’esercizio del diritto pubblico di controllo, non può che essere eccepito dal titolare di tale controllo, sicchè anche rispetto a tale eccezione sussiste un difetto di legittimazione.

4. Alla dichiarazione di inammissibilità dell’impugnazione consegue, in applicazione dell’art. 616 cod. proc. pen. la condanna della ricorrente al pagamento delle spese del grado, nonchè di una somma, quantificata in dispositivo, in favore della cassa delle ammende.
P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di Euro 1.000 in favore della cassa delle ammende.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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C.Comandè e l’Avvocato dello Stato Filippo Bucalo;
Svolgimento del processo – Motivi della decisione

La società ricorrente – titolare di un progetto di impianto fotovoltaico da 994,56 Kwp da realizzarsi nel territorio del Comune di Paceco (TP) C. da Xiggiare – in data 9.2.2009 ha presentato all’Assessorato regionale per l’energia e i servizi di pubblica utilità una istanza per il rilascio dell’autorizzazione unica alla realizzazione e all’esercizio del relativo impianto ai sensi dell’art. 12 D. Lgs. N. 387/2003.

Nelle more della convocazione della conferenza di servizi è stato pubblicato ed è entrato in vigore il Piano energetico ambientale regionale siciliano (PEARS) e la ricorrente si è uniformata alle nuove disposizioni introdotte dalla Delibera GR n. 1/2009.

Con il ricorso in epigrafe l’interessata lamenta che l’Amministrazione non ha adottato alcun provvedimento sulla predetta istanza violando il termine massimo di 180 giorni dalla data di integrazione della documentazione richiesta dal PEARS.

In particolare, la ricorrente ha prospettato i seguenti motivi di diritto:

1). Violazione e falsa applicazione art. 2, comma 1, della L. n. 241/1990; violazione art. 12, comma 4, D. Lgs. N. 387/2003 e successive modifiche.

Nel dettaglio, sostiene che il termine di cui al citato art. 12, per la definizione del procedimento autorizzativo de quo, doveva considerarsi individuabile nel 16.11.2009.

In data 1.2.2011 si è costituita controparte con deposito di memoria difensiva e di documentazione.

L’Avvocatura erariale ha sostenuto che le ultime dovute integrazioni risalgono al 15.11.2009 con ciò sottointendendo che l’Amministrazione resistente non avrebbe potuto provvedere sull’istanza della ricorrente nel termine di 180 giorni indicato nel ricorso.

In data 17.2.2011 la ricorrente ha depositato ulteriore memoria difensiva.

Nella memoria la ricorrente insiste nel sostenere che le integrazioni cui fa riferimento controparte non erano propedeutiche alla convocazione della conferenza di servizi, riguardando adeguamenti e/o variazioni di carattere tecnico del progetto, suscettibili di essere esaminate in sede di conferenza di servizi.

Più in dettaglio, le integrazioni in questione avevano ad oggetto l’inserimento della fascia arborea nel layout di progetto come richiesto dall’art. 20 della sopravvenuta delibera di approvazione del PEARS, integrazione di quest’ultima attinente non alla procedibilità dell’istanza ma al merito della stessa e come tale, da esaminarsi in sede di conferenza di servizi al fine di acquisire il parere dei diversi enti competenti in ordine alla compatibilità della scelta progettuale effettuata dalla società istante con gli interessi pubblici tutelati da ciascuna amministrazione convocata in conferenza di servizi.

Peraltro, l’Assessorato all’energia ha invitato la ricorrente ad integrare la documentazione – soltanto – con nota n. 12698 del 10.12.2010 (e la stessa ha tempestivamente adempiuto in data 20.12.2011).

Tanto premesso il Collegio ritiene che il ricorso in esame è fondato e deve essere accolto.

Al riguardo, la giurisprudenza (cfr., T.A.R. Sicilia,Palermo, sez. II, 25 settembre 2009, n. 1539; id., III Sezione, sent. 22 ottobre 2008, n. 1277; T.A.R. Basilicata, Potenza, sez. I, 28 marzo 2008, n. 785; id., 5 marzo 2007, n. 144; id., 14 luglio 2006, n. 513) ha già affermato che:

a). in relazione allo specifico procedimento per cui è causa, l’art. 12, comma 4, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, stabilisce che "Il termine massimo per la conclusione del procedimento di cui al presente comma non può comunque essere superiore a centottanta giorni";

b). la fissazione di un termine procedimentale di durata massima, con evidenti finalità acceleratorie, ancorché non perentorio (e dunque, al di là della persistenza o meno del potere di provvedere in capo all’amministrazione inadempiente), comporta la qualificazione come inadempimento del fatto stesso dell’inutile spirare di tale termine, posto a presidio della certezza dei tempi dell’azione amministrativa, qualora sull’istanza della parte non sia stato emesso alcun provvedimento, positivo o negativo (né vale in contrario distinguere fra mera inerzia e lungaggini procedimentali);

c). anche la Corte Costituzionale (cfr., 25/109/11 2006 n. 364), del resto, ha rinvenuto la "ratio" del citato termine nel principio di semplificazione amministrativa e di celerità che, con riferimento alla fondamentale materia della produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia, garantisce, in modo uniforme sul territorio nazionale, la conclusione entro un termine definito del procedimento autorizzativo;

d). dalla lettura della norma sopra richiamata – rubricata "Razionalizzazione e semplificazione delle procedure autorizzative" – si ricava l’intento del Legislatore di favorire le iniziative volte alla realizzazione degli impianti in questione, semplificando il relativo procedimento autorizzativo e concentrando l’apporto valutativo di tutte le Amministrazioni interessate nella "conferenza di servizio" ai fini del rilascio di una "autorizzazione unica";

e). pertanto, il Collegio ritiene che, come sostenuto dal ricorrente, la PA procedente aveva l’obbligo di convocare la conferenza di servizi e che, le ulteriori richieste istruttorie, potevano essere esaminate, più opportunamente, in quella sede.

In conclusione, nella fattispecie considerata, la scadenza del termine per provvedere qualifica la condotta dell’amministrazione procedente come inadempimento ai sensi dell’art. 2 della L. n. 241 del 1990.

Tanto premesso, il Collegio – rilevata l’intempestività della richiesta istruttoria rispetto ai termini previsti dal citato art. 12 e constatato che, comunque, la ricorrente ha fornito, tempestivamente, i richiesti chiarimenti – afferma l’obbligo della Regione Sicilia di pronunciarsi espressamente, nel termine di trenta giorni dalla comunicazione a cura della Segreteria, o dalla notifica, se anteriore, della presente sentenza, sull’istanza di rilascio dell’autorizzazione unica ex art. 12 del D.Lgs. n. 387/03 presentata dalla odierna ricorrente.

Le spese di giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata nel dispositivo.
P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

1). dichiara l’illegittimità del silenzio serbato dall’amministrazione intimata sull’istanza proposta dalla società ricorrente e, per l’effetto, la condanna a provvedere sulla predetta istanza nei termini di cui in motivazione;

2). condanna la Regione Sicilia al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in Euro 500,00 (cinquecento/00), oltre contributo unificato ed accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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Svolgimento del processo

In data 6.10.1997, entrava in vigore la Legge Regionale n. 29 con cui venivano approvate le norme generali e le procedure di individuazione e di istituzione delle aree naturali protette, dei monumenti naturali e dei siti di importanza comunitaria nel rispetto della normativa nazionale e comunitaria vigente. L’art. 44 della suddetta Legge istituiva, tra gli altri, il Parco Naturale dei Monti Aurunci. Ai sensi dell’art. 13 della L.R. n. 29/97, detto Ente è composto dai seguenti organi di gestione: il Presidente, il Consiglio Direttivo, il Collegio dei revisori dei conti, la Comunità del Parco, quest’ultima composta dagli Enti locali nel cui territorio si trova l’area protetta, ciascuno con responsabilità pari alla quota di partecipazione.

Con lettera del 22.07.2010, il Presidente della Comunità del Parco convocava l’assemblea per il giorno 27.07.2010, per l’approvazione e le determinazioni sulle modifiche ed integrazioni al Regolamento per il funzionamento della Comunità del Parco, nonché per la designazione dei componenti del Consiglio Direttivo che si svolgeva regolarmente.

Al termine della discussione, con delibera n. 3 del 27.07.2010, si procedeva all’approvazione con votazione palese ed unanime del Regolamento, così come modificato nel corso della seduta; successivamente, vista la nota della Regione Lazio n. 147724/D2/2S/00 del 18 giugno 2010 e successiva D2/2D/00/15984 del 6.07.2010, con le quali aveva invitato al Comunità del Parco ad effettuare la designazione dei componenti della Comunità del Parco in seno al Consiglio Direttivo dell’Ente, nel rispetto di quanto stabilito dalla deliberazione della Giunta regionale n. 4918 del 29.09.1998, il Presidente invitava i presenti a deliberare sul 3° punto iscritto all’ordine del giorno; in virtù delle risultanze delle votazioni, in base a quanto stabilito dall’art. 6 del nuovo regolamento adottato ed approvato nella stessa seduta, la Comunità adottava, con votazione unanime, la delibera n. 5 del 27.07.2010, con cui venivano designati quali componenti del Consiglio Direttivo i Sig.ri: Macaro Giovanni, Cacciola Mario e Picano Roberta.

Nella Camera di Consiglio del 4 novembre 2010 le parti hanno concordemente deciso di rinviare la causa al merito, rinunciando alla sospensiva.

Nella pubblica udienza odierna la causa è trattenuta in decisione.
Motivi della decisione

Con il primo motivo di ricorso deducono i ricorrenti violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del Regolamento sul Funzionamento della Comunità; violazione e falsa applicazione dell’art. 15 dello Statuto del Parco dei Monti Aurunci; violazione del principio di buon andamento della P.A. e del principio del giusto procedimento; eccesso di potere.

Parte ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del Regolamento previgente all’adozione della deliberazione impugnata e dello Statuto nella parte in cui prevedono che la convocazione deve contenere l’indicazione degli argomenti sui quali la comunità è chiamata a decidere. In particolare, il primo punto all’ordine del giorno indicato nella convocazione inviata sarebbe troppo generico e diverso rispetto all’argomento poi trattato.

Sul punto, questo collegio rileva che la convocazione, inviata a tutti i membri della Comunità, prevedeva come primo punto all’ordine del giorno il seguente argomento di discussione: "Regolamento per il funzionamento della Comunità del Parco. Modifiche ed integrazioni. Approvazione. Determinazioni". Risulta che l’argomento indicato è stato poi quello oggetto della discussione avvenuta nell’adunanza del 27.07.2010 ed è esattamente l’oggetto della deliberazione assunta in tale sede. A tale conclusione si giunge in maniera piuttosto agevole con una semplice comparazione del testo della lettera di convocazione con il testo della deliberazione in questa sede impugnata dai ricorrenti.

Per quanto riguarda poi la censura relativa al difetto di informazione preventiva dei partecipanti all’assemblea consistente nell’omesso deposito del nuovo testo del regolamento in corso di approvazione, va rilevato che, ai sensi dell’art. 9 del Regolamento precedente alla modifica, non si poneva alcun obbligo di comunicare l’avviso di deposito della documentazione. Sul punto, si evidenzia che lo stesso Presidente, come si evince inequivocabilmente dai verbali di assemblea, nel corso dell’adunanza ha confermato che la documentazione, come avviene di solito, era stata depositata sin dall’avviso di convocazione presso la segreteria dell’Ente, tuttavia, nessuno l’ha richiesta prima dell’assemblea.

Alla luce di tali circostanze, non possono ritenersi fondate le censure sollevate in ordine alla regolarità della convocazione della Comunità.

Con il secondo motivo di ricorso deducono i ricorrenti violazione e falsa applicazione dell’art. 16 della L. R. 29/97; violazione e falsa applicazione dell’art. 14 dello Statuto; eccesso di potere.

Sul punto, si rende necessario un richiamo all’art. 16 della menzionata Legge Regionale che stabilisce le modalità per la designazione dei membri del Consiglio Direttivo da parte della Comunità del Parco. Al comma 2 di detta norma si legge che "la Comunità designa, con voto limitato a non più di due candidati con adeguato curriculum, i componenti del Consiglio Direttivo dell’Ente di gestione di cui all’art. 14, comma 1, lettera b)". La disposizione specifica pertanto che non possono essere espresse più di due preferenze da parte di ciascun Ente che possiede una quota di partecipazione nell’Ente Parco. Lo stesso art. 16 dispone, inoltre, che i soggetti che costituiscono la Comunità partecipano ciascuno con responsabilità pari alla quota di partecipazione territoriale, principio, questo, ribadito dall’art. 14 dello Statuto che, al comma 2, recita: "ogni componente partecipa con responsabilità pari alla rispettiva quota di partecipazione territoriale". Tanto premesso, l’art. 6 del Regolamento approvato dispone che "tale designazione è effettuata con voto limitato a non più di due candidati per votante. Ogni votante esprime l’intera quota millesimale che rappresenta nei riguardi di ogni singolo candidato". Appare evidente che tale criterio di designazione, che, appunto, limita a due preferenze per ogni Ente la designazione e stabilisce che ogni designazione esprime l’intera quota millesimale che l’Ente locale rappresenta, risulta assolutamente in linea con quanto stabilito dalle normative sopra citate. Appare, semmai, l’interpretazione fornita dal ricorrente praeter legem o, addirittura, contra legem, posto che in nessuna norma si parla di ripartizione delle quote millesimali tra i candidati espressi, viceversa, l’attribuzione dell’intera quota millesimale a ciascun candidato risponde alla logica di consentire ad ogni soggetto di

esprimere due preferenze come richiede la legge, che chiaramente sono espressione di tutta la quota di cui dispone l’ente designante. Infatti, nel Regolamento, di cui la stessa Comunità all’unanimità si è dotata, all’art. 6 si dice che "ogni votante esprime l’intera quota millesimale che rappresenta nei riguardi di ogni singolo candidato".

Alla luce di tali assunti, si può ritenere logico che due designazioni siano entrambe per la quota del soggetto designante; non è logica, invece, ed anzi è in contrasto con la norma regionale, l’affermazione che le due designazioni comportino un dimezzamento di fatto della quota del soggetto designante. Se invero il legislatore regionale avesse voluto tale dimezzamento, avrebbe semplicemente previsto una sola designazione e non due come dice la norma. Sulla scorta di tale principio, e in conformità di quanto stabilito dalla normativa regionale, è chiaro che alle due designazioni corrisponde l’intera quota del soggetto designante. Proprio in tale direzione si è orientata la Comunità del Parco nell’approvare il Regolamento oggi impugnato dai ricorrenti, che per tali ragioni deve ritenersi legittimo e conforme alla normativa regionale.

Con il terzo motivo di ricorso, deducono i ricorrenti violazione e falsa applicazione dell’art. 16 della L. R. 29/97 ed eccesso di potere in relazione a diversi profili sintomatici.

Afferma, infatti, il ricorrente che essendo illegittimo il sistema di designazione dei membri del Consiglio Direttivo, come previsto dal regolamento approvato, lo è altresì la successiva deliberazione n. 5/2010 in quanto assunta in violazione della suddetta norma nella parte in cui prevede che la Comunità designa i candidati "con adeguato curriculum". Da ciò si evincerebbe la necessità di una valutazione preventiva, consistente addirittura in uno scrutinio specifico di ammissibilità in ordine alla adeguatezza del curriculum del candidato.

Nulla di questo può essere preteso posto che l’adeguatezza del curriculum deve essere intesa come idoneità della candidatura, e quindi in termini di giudizio di non demerito. D’altro canto i ricorrenti non deducono alcun difetto né alcuna inadeguatezza nei curricula dei candidati poi eletti.

Conclusivamente, il ricorso deve essere respinto perché infondato. Sussistono comunque le condizioni per disporre la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

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Svolgimento del processo

Con ricorso notificato in data 15 giugno 2009, depositato il successivo 26 giugno, il Comune di Cansano domanda l’annullamento del decreto n. 3 del 16 aprile 2009 del Commissario delegato ex d.P.C.m. 6 aprile 2009, non ricomprendente il Comune ricorrente, con cui sono stati individuati i comuni che, a causa degli eventi sismici che hanno colpito la provincia di l’Aquila ed altri comuni della Regione Abruzzo il giorno 6 aprile 2009, hanno risentito di un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado e che, per l’effetto, risultano destinatari di particolari benefici di legge.

Parte ricorrente premette che con o.P.C.m. 9 aprile 2009, n. 3754, al Commissario delegato è stato conferito il compito di individuare con proprio decreto l’elenco dei detti comuni sulla base dei rilievi macrosismici, e di provvedere altresì all’aggiornamento dell’elenco sulla base del completamento dei rilievi stessi. Evidenzia, inoltre, che il Comune di Cansano, nonostante abbia titolo ad essere inserito nel predetto ambito, come risulta, tra altro, dalla circostanza che l’epicentro di due scosse sismiche si è inverato nel territorio comunale, dalle verifiche effettuate dalla Protezione civile e dagli atti a questa trasmessi dall’amministrazione comunale, nonché dal numero delle ordinanze di sgombero e dalle dichiarazioni di inagibilità adottate e fornite all’amministrazione regionale, è stato purtuttavia escluso dai predetti benefici, né è suscettibile di esservi successivamente incluso, atteso che, come emerge da una serie di elementi, anche documentali, l’amministrazione straordinaria, in spregio al preciso contenuto della delega ricevuta, non intende procedere al previsto aggiornamento dell’elenco in parola.

Ciò posto, parte ricorrente deduce avverso gli atti impugnati le seguenti censure:

1) violazione di legge, eccesso di potere, carenza di motivazione, contraddittorietà, illogicità manifesta, travisamento dei fatti.

Parte ricorrente sostiene che il decreto commissariale n. 3 del 16 aprile 2009 disattende la delega conferita con l’ordinanza 3754/09 e viola il dettato normativo della l. 225/92, art. 5, comma 4, nella misura in cui lascia intravedere una certa arbitrarietà nel processo con il quale si è pervenuti all’individuazione dei comuni in parola. Esso, si precisa, è stato infatti redatto effettuando una tipologia di accertamento diversa da quella prescritta dall’ordinanza 3754/09 ("rilevazioni macrosismiche speditive" anziché "rilievi macrosismici"), è carente di motivazione anche in ordine al quando ed al quomodo della delega ricevuta, è caratterizzato dal ristrettissimo termine (7 giorni) impiegato per l’effettuazione delle connesse attività di verifica e dalla cristallizzazione dell’elenco redatto al 16 aprile 2009, ed in esso sono stati inclusi comuni ubicati ad una distanza superiore dall’epicentro sismico rispetto al Comune di Cansano e afferenti a province diverse da quella dell’Aquila, comuni non oggetto di verifiche tecniche (almeno nel lasso di tempo considerato) e non presentanti i forti disagi derivanti dalla paralisi di tutti i servizi ubicati nel capoluogo di provincia;

2) difetto di istruttoria, disparità di trattamento, illogicità e manifesta ingiustizia.

Parte ricorrente stigmatizza che alla data di adozione dell’impugnato provvedimento l’attività di verifica tecnica commessa all’amministrazione straordinaria era parziale ed incompleta, come risulta dalla circostanza che le informazioni relative al Comune di Cansano sono state raccolte solo successivamente al 16 aprile 2009, nonché dagli elementi testuali emergenti dagli atti della stessa amministrazione, che, purtuttavia, ha ritenuto di liquidare frettolosamente i rilievi macrosismici per l’individuazione del c.d. cratere, presumibilmente all’indebito scopo di limitare gli effetti del decreto gravato;

3) disparità di trattamento.

Parte ricorrente sostiene che i rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della protezione civile dimostrano inequivocabilmente che il Comune di Cansano è stato colpito dal sisma con una intensità sicuramente superiore al sesto grado della scala Mercalli, e che tale condizione, di cui l’amministrazione straordinaria ha avuto piena contezza, concretizza la disparità di trattamento intervenuta a danno del Comune, ulteriormente aggravata dalla cristallizzazione della definizione del cratere, emergente anche dall’ o.P.C.m. n. 3780 del 6 giugno 2009, con cui è stata disposta al 30 giugno 2009 la cessazione della sospensione degli adempimenti e dei versamenti fiscali per le persone fisiche e giuridiche residenti nei comuni non ivi ricompresi;

4) illogicità, contraddittorietà e manifesta ingiustizia.

Parte ricorrente torna ad evidenziare che tra i comuni inseriti nell’elenco ve ne sono alcuni non fatti oggetto di rilevazione dai tecnici all’uopo incaricati ed altri più distanti del Comune di Cansano dall’epicentro del sisma.

Con atto di proposizione di motivi aggiunti notificato il 3 novembre 2009 e depositato il successivo 16 novembre, parte ricorrente ha esteso l’impugnazione al decreto commissariale n. 11 del 17 luglio 2009, che, ad integrazione del precedente decreto del 16 aprile 2009, ha individuato altri nove comuni, tra cui non figura Cansano.

Avverso detto ultimo decreto parte ricorrente formula le seguenti censure:

5) violazione dell’art. 5, comma 4 della l. 225/92 – eccesso di potere per violazione di legge; 6) contraddittorietà ed illogicità.

Secondo parte ricorrente il sopravvenuto decreto 11/2009 conferma la fondatezza delle già dedotte censure. Ciò innanzitutto in ordine al mancato vaglio dei dati attinenti al Comune di Cansano, atteso che l’identificazione degli ulteriori comuni è stata effettuata tenendo conto non già della necessità di integrare l’elenco in parola per effetto del completamento delle rilevazioni secondo la delega ricevuta, bensì in virtù della espressa considerazione che le scosse sismiche si erano ulteriormente protratte dopo la data del 16 aprile 2009, ciò che attesta anche la carenza di motivazione del provvedimento. Inoltre, parte ricorrente rappresenta che anche nel secondo decreto figurano comuni molto più distanti di Cansano dall’epicentro del sisma, nonché comuni appartenenti a province diverse dal capoluogo e che hanno subito danni notevolmente inferiori, e ciò alla luce degli stessi dati resi disponibili nel sito della Protezione civile, di talchè ancora più incomprensibile risulta al ricorrente la sua reiterata esclusione, stante, a tale data, la piena conoscenza da parte dell’amministrazione straordinaria dell’entità dei danni subiti, nonché la convinzione che nel Comune di Cansano non si siano verificate altre scosse.

Si sono costituiti in resistenza il Commissario delegato ex o.p.c.m. 6 aprile 2009 e la Presidenza del Consiglio dei ministri, che hanno spiegato alcune eccezioni di carattere pregiudiziale ed hanno sostenuto l’infondatezza nel merito di tutte le doglianze dedotte in gravame, di cui domandano il rigetto.

Con ordinanza 3 dicembre 2010, n. 1773 la Sezione ha disposto incombenti istruttori a carico del resistente plesso amministrativo, il quale vi ha adempiuto mediante deposito del 3 febbraio 2011.

Il Comune ricorrente ha affidato a memoria lo sviluppo delle proprie argomentazioni difensive.

La controversia è stata indi trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 23 marzo 2011.
Motivi della decisione

1. La controversia in esame investe, nella parte in cui non include il ricorrente Comune di Cansano, il decreto n. 3 del 16 aprile 2009 del Commissario delegato ex d.P.C.m. 6 aprile 2009, con cui sono stati individuati i comuni che, a causa degli eventi sismici che hanno colpito la provincia di l’Aquila ed altri comuni della Regione Abruzzo dal 6 aprile 2009, hanno risentito di un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado e che, per l’effetto, risultano destinatari di particolari benefici di legge, nonché il decreto del medesimo Commissario delegato n. 11 del 17 luglio 2009, integrativo del precedente decreto del 16 aprile 2009.

In particolare, parte ricorrente lamenta che la mancata inclusione del Comune di Cansano nei citati decreti, pur avendo lo stesso subito gravi danni, tali da imporne l’inclusione in tale elenco, e la sua conseguente esclusione anche dai correlati benefici, deriva sia dalla circostanza che la tipologia di accertamento effettuata per determinare l’intensità del danno è diversa da quella prescritta dall’ordinanza 3754/09, sia dalla totale carenza di istruttoria ed, in particolare, dal mancato vaglio della effettiva condizione del territorio comunale.

2. Questo in sintesi il contesto normativo della controversia.

Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 6 aprile 2009 è stato dichiarato lo stato di emergenza in ordine agli eccezionali eventi sismici che hanno colpito la Provincia dell’Aquila e gli altri comuni della Regione Abruzzo il 6 aprile 2009.

Con ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3753 del 6 aprile 2009 sono stati individuati i primi interventi urgenti per affrontare l’emergenza, mentre con successiva o.P.C.m. n. 3754 del 9 aprile 2009, sono state dettate ulteriori disposizioni urgenti, demandando, ai sensi dell’art. 1, al Commissario delegato – individuato nel Capo del Dipartimento della protezione civile – il compito di individuare "con proprio decreto i comuni interessati dagli eventi sismici che hanno interessato la Regione Abruzzo dal 6 aprile 2009 che, sulla base dei dati risultanti dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della Protezione Civile in collaborazione con l’INGV, hanno risentito un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado", stabilendo altresì tale norma che "Con successivi decreti il Commissario delegato aggiorna l’elenco dei Comuni interessati sulla base dell’ulteriore attività di rilevazione macrosismica in corso di effettuazione e aggiornamento".

A tale individuazione il Commissario delegato ha provveduto, in attuazione a quanto stabilito con l’ordinanza n. 3754 del 9 aprile 2009, mediante adozione del decreto n. 3 del 19 aprile 2009, con cui sono stati individuati 49 comuni che hanno risentito di un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado sulla base dei "dati fino ad oggi emersi dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della Protezione Civile in collaborazione con l’INGV" e degli "esiti delle rilevazioni macrosismiche speditive effettuate nei territori interessati" dai tecnici allo scopo incaricati.

Con successivo decreto n. 11 del 17 luglio 2009 l’elenco dei Comuni che hanno risentito la predetta intensità MSC è stato integrato con l’indicazione di ulteriori 9 comuni, nei quali sempre non compare il Comune ricorrente, nella considerazione che "sulla base degli ulteriori rilievi macrosismici condotti dai tecnici del Dipartimento della protezione civile i territori di altri comuni della regione Abruzzo hanno subito danni per un’intensità pari o superiore al sesto grado della MCS a causa del protrarsi delle scosse sismiche nel periodo successivo alla data di adozione del sopra citato decreto del Commissario delegato n. 3 del 16 aprile 2009".

3. Ciò posto, è d’uopo affrontare prioritariamente l’esame delle questioni pregiudiziali.

3.1. La resistente amministrazione sostiene che il ricorso doveva essere instaurato anche nei confronti dell’INGV, che, invece, non è stata evocata in giudizio.

Il rilievo è privo di pregio, atteso che nella dinamica dell’ordinanza n. 3754 del 2009 l’INGV è organo tecnico, che non assume la titolarità del potere di individuazione dei comuni che hanno risentito un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado, demandata al Commissario delegato.

3.2. La resistente amministrazione sostiene ancora che il Comune di Cansano è carente di interesse all’annullamento degli impugnati decreti, dai quali nessun vantaggio potrebbe derivare al Comune medesimo.

L’eccezione va respinta.

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, nel processo amministrativo l’interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato, dovendo il ricorso essere considerato inammissibile per carenza di interesse laddove l’annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo non sia in grado di arrecare alcun vantaggio all’interesse sostanziale del ricorrente (C. Stato, V, 4 marzo 2011, n. 1734).

Tali coordinate interpretative vanno coniugate con gli effetti discendenti dai gravati provvedimenti rispetto alla posizione rivestita dal Comune ricorrente ed al complessivo assetto di interessi in cui la stessa si inscrive.

In tale direzione va precisato che la effettuata ricognizione dei comuni che sono stati colpiti dal sisma con intensità pari o superiore al sesto grado MCS si presenta funzionale alla individuazione dei destinatari delle misure urgenti stabilite dalla normativa emergenziale, con conseguente ammissione degli stessi alla possibilità di fruire delle previste provvidenze.

I benefici derivanti dall’inclusione degli enti territoriali nell’elenco contenuto nel gravato decreto, alla cui luce parametrare sia la lesione discendente dall’esclusione del Comune ricorrente da tale elenco che il vantaggio che allo stesso deriverebbe dall’annullamento in sede giurisdizionale di tale esclusione, sono in particolare quelli individuati con il decretolegge n. 39 del 28 aprile 2009 – recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nelle regione Abruzzo – ove è prevista una serie di interventi immediati per il superamento dell’emergenza, relativi, tra l’altro, alla realizzazione urgente di abitazioni, alla ricostruzione e riparazione di immobili, alla erogazione di indennizzi e contributi, alla ricostruzione e ripristino della funzionalità degli edifici e dei servizi pubblici, ad agevolazioni fiscali e finanziarie, il cui ambito soggettivo di applicazione è espressamente limitato "al territorio dei comuni interessati dagli eventi sismici verificatisi nella regione Abruzzo a partire dal 6 aprile 2009 che, sulla base dei dati risultanti dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della protezione civile, abbiano risentito una intensità MSC uguale o superiore al sesto grado, identificati con il decreto del Commissario delegato 16 aprile 2009, n. 3, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 89 del 17 aprile 2009. Le stesse ordinanze riguardano le persone fisiche ivi residenti, le imprese operanti e gli enti aventi sede nei predetti territori alla data del 6 aprile 2009".

L’esclusione del Comune odierno ricorrente dall’elenco contenuto nel decreto in parola, traducendosi nella preclusione all’accesso alle misure previste dalla disciplina emergenziale, determina, pertanto, una lesione concreta ed attuale della posizione giuridica di cui l’Ente è portatore, che consente al contempo di ritenere radicato in capo allo stesso l’interesse al ricorso in ragione del vantaggio che potrebbe discendere dall’eventuale accoglimento del ricorso, in quanto tendente ad assicurare il risultato favorevole cui aspira parte ricorrente, cioè il bene della vita il cui conseguimento risulta pregiudicato dai provvedimenti lesivi.

L’interesse all’impugnazione, nella fattispecie in esame, si pone in stretto rapporto con il bene della vita cui parte ricorrente aspira – ovvero la fruizione delle speciali misure emergenziali – e riveste i caratteri di attualità e concretezza, potendo in caso di accoglimento del gravame conseguire il vantaggio di vedere rimosso il pregiudizio effettivo ed immediato derivantegli dall’esclusione dall’elenco di cui trattasi, essendo in grado l’annullamento giurisdizionale di arrecare un vantaggio all’interesse sostanziale del ricorrente, anche se solo di carattere strumentale, per effetto del rinnovato esercizio del potere discrezionale e della riedizione dell’azione amministrativa.

Né l’interesse alla proposizione del ricorso in capo al Comune ricorrente può ritenersi neutralizzato dalla possibilità che gli interventi di ricostruzione e riparazione delle abitazioni private e di immobili ad uso non abitativo a favore delle popolazioni colpite dal sisma, di cui all’art. 3 del decretolegge n. 39 del 2009, possano riguardare, ai sensi dell’art. 1, comma 3, del medesimo decretolegge "anche beni localizzati al di fuori dei territori dei comuni di cui al comma 2 del presente articolo, in presenza di un nesso di causalità diretto tra il danno subito e l’evento sismico, comprovato da apposita perizia giurata", laddove il comma 2 ivi richiamato fa riferimento ai comuni identificati con il decreto del Commissario delegato n. 3 del 2009, rimanendo indimostrata la completa sovrapponibilità tra i benefici derivanti dall’applicazione della citata norma con quelli discendenti dalla ricomprensione nel cratere sismico, e considerato che – sotto un profilo sistematico – la possibilità di ottenere un beneficio di fatto analogo a quello che sarebbe derivato da un diverso assetto discendente dalla contestata azione amministrativa non fa venir meno l’interesse alla proposizione di ricorso giurisdizionale avverso la stessa, trattandosi di un profilo di mero fatto non rilevante sul piano giuridico.

Può anche essere ulteriormente rilevato, sempre in tema di ricognizione della sussistenza dell’interesse ad agire del Comune ricorrente, che con decreto del Ministro dell’economia del 9 aprile 2009 è stata disposta la sospensione degli adempimenti e dei versamenti tributari a favore dei soggetti residenti nel territorio della provincia di L’Aquila.

Successivamente, con l’ordinanza n. 3780 del 6 giugno 2009, è stata disposta la ripresa degli adempimenti fiscali a carico di coloro che non risiedono nei comuni colpiti dal sisma, con conseguente interesse, in capo al Comune ricorrente a dolersi della mancata inclusione nell’elenco dei Comuni ricadenti nel cd. cratere sismico anche per tali effetti.

3.3. La difesa erariale eccepisce ancora che i comuni inseriti nell’elenco non sono stati evocati in giudizio.

Al riguardo, si osserva che il ricorso risulta notificato al Comune di Montebello di Bertona e l’atto di motivi aggiunti anche al Comune di Penna S. Andrea, di talchè si porrebbe, al più, un problema di integrazione del contraddittorio, che peraltro il Collegio non ritiene necessaria, atteso che i comuni in parola non risultano controinteressati.

In particolare il Collegio non ritiene riscontrabile alcun pregiudizio che dall’eventuale accoglimento del ricorso deriverebbe ai comuni inclusi nel cd. cratere sismico.

Pur essendo indubbio che l’inclusione sortisce un assetto d’interessi favorevole per i comuni stessi, tale assetto non risulta difatti poter essere pregiudicato o neutralizzato per effetto dell’eventuale annullamento del provvedimento in sede giurisdizionale limitatamente alla mancata inclusione del Comune ricorrente.

Invero, gli interventi dettati dalla disciplina emergenziale ed i benefici concessi ai comuni che sono stati riconosciuti aver subito un sisma di intensità pari o superiore al sesto grado MCS, non consentono di ritenere che dall’eventuale estensione del numero dei destinatari di tali misure possa discendere un pregiudizio per i soggetti già ammessi alla loro fruizione, non risultando, in particolare dal citato decreto- legge n. 39 del 2009, che tali misure possano subire affievolimento per effetto dell’eventuale estensione del numero dei relativi destinatari, essendo esse riconosciute in misura uguale a favore di tutti gli aventi diritto.

Né appare riscontrabile o comunque dimostrata la sussistenza di un possibile pregiudizio per i comuni inseriti nell’elenco per effetto dell’eventuale riduzione dei fondi di cui godrebbero a seguito dell’ampliamento soggettivo dei destinatari delle misure emergenziali, a fronte dello stanziamento dei fondi, posto che la necessaria copertura finanziaria per far fronte agli interventi previsti – che attiene al diverso profilo di legittimità dei provvedimenti normativi – in assenza di limiti prefissati pro quota alla fruibilità dei fondi, non implica necessariamente una riduzione dei benefici anche economici, sotto forma di finanziamenti e contributi, di cui ciascun destinatario può beneficiare, in mancanza di una espressa previsione dell’ammissibilità ai contributi e alla fruibilità degli interventi emergenziali nei limiti di capienza dei finanziamenti stanziati.

Pertanto, i comuni che, sulla base dei gravati decreti, sono stati riconosciuti aver subito un sisma di intensità pari o superiore al sesto grado MCS non assumono la veste di controinteressati necessari, non derivando ad essi, dall’eventuale accoglimento del ricorso, alcun pregiudizio e non risultando quindi direttamente interessati dall’esito del ricorso, non essendo titolari di un interesse contrario a quello di cui è portatore il Comune ricorrente.

Ne consegue che non deve disporsi l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i comuni inseriti nel cd. cratere sismico, non avendo essi alcun interesse ad opporsi alla pretesa dedotta in giudizio, in quanto non qualificabili come soggetti effettivamente titolari di una posizione giuridica di controinteresse.

Ed infatti, in assenza di una clausola che ammetta ai previsti interventi e benefici emergenziali nei limiti della capienza dei fondi stanziati o in misura percentuale rispetto ad essi, non è riscontrabile, in capo ai comuni inseriti nell’elenco di quelli che hanno subito un sisma di intensità pari o superiore al sesto grado MCS, un possibile pregiudizio, discendente dall’auspicato inserimento del ricorrente nel contestato elenco, alla loro posizione di interesse alla conservazione degli effetti dei provvedimenti impugnati in ragione della posizione di vantaggio dagli stessi conseguita.

E ciò anche in relazione ai comuni citati nelle doglianze, ma non al fine, secondo i chiari termini dell’azione impugnatoria, di provocarne l’esclusione dall’elenco, bensì allo scopo di dimostrare che il Comune ricorrente vanta, in misura quanto meno pari ad essi, titolo ad essere incluso nel cratere sismico.

Di talchè anche tali doglianze, preordinate al solo fine di dimostrare la carenza istruttoria che asseritamene inficia i gravati decreti nel non aver incluso nel perimetro del cratere anche il Comune ricorrente, risultano ammissibili senza che si ravvisi la necessità, anche per ragioni di economia processuale, di disporre l’integrazione del contraddittorio.

4. Nel merito, il ricorso è fondato nei sensi di seguito esposti.

Le risultanze dell’istruttoria disposta con l’ordinanza collegiale di cui in fatto acclarano l’esistenza dei vizi procedimentali lamentati dalla parte ricorrente.

La prospettazione di tali vizi necessita della preliminare ricognizione delle modalità in base alle quali, sulla base dei rilievi macrosismici e del monitoraggio degli effetti del sisma, si perviene all’individuazione dell’intensità del sisma che ha colpito le singole località ed alla conseguente classificazione in termini di scala macrosismica, con attribuzione del relativo grado di intensità, costituendo tale attività di rilevazione il presupposto per poter procedere alla individuazione, da parte del Commissario delegato, dei comuni da inserire nell’elenco di quelli colpiti da un sisma di intensità MCS uguale o superiore al sesto grado, come previsto dalla già richiamata o.P.C.m. n. 3754 del 9 aprile 2009.

Come già innanzi illustrato, la citata ordinanza prevede che tale individuazione, cui è chiamato il Commissario delegato, debba avvenire "sulla base dei dati risultanti dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della protezione civile in collaborazione con l’INGV" dovendosi con successivi decreti procedere all’aggiornamento dei comuni interessati "sulla base dell’ulteriore attività di rilevazione macrosismica in corso di effettuazione e di aggiornamento".

Prima di approfondire la tematica inerente la compiuta attività di rilevazione dell’intensità sismica e la conseguente classificazione delle località sulla base delle relative risultanze, al fine di verificare la completezza e correttezza delle operazioni svolte nonché la congruenza tra i dati acquisiti e le conclusioni adottate con riferimento alla posizione del Comune ricorrente, va rilevato che il Commissario delegato ha predisposto l’elenco dei comuni di cui all’ o.P.C.m. n. 3754 mediante l’adozione del gravato decreto n. 3 del 16 aprile 2009.

Tale decreto, prossimo all’inizio dei fenomeni sismici, non poteva non risentire delle esigenze di celerità dettate dalla situazione emergenziale e funzionale all’urgenza di individuare le località maggiormente danneggiate al fine di gestire l’emergenza stessa ed indirizzare i relativi interventi.

Purtuttavia, la appena citata ordinanza fa salva la possibilità di aggiornare l’elenco dei comuni mediante adozione di successivi decreti, sulla base dell’ulteriore attività di rilevazione macrosismica, e, indi, rende irrilevante la data di effettuazione dei rilievi tecnici, come correttamente sostenuto dall’amministrazione resistente, concretando una fattispecie tipica nella quale viene in primaria evidenza, ai fini dell’inclusione nell’elenco dei comuni del cratere, il dato oggettivo della presenza negli stessi di un sisma di intensità MCS uguale o superiore al sesto grado. Tant’è che l’amministrazione riferisce che l’attività di rilevazione macrosismica si è protratta anche nel periodo successivo al decreto n. 3 del 2009.

Peraltro, deve osservarsi, che tale ultima previsione "aperta" si è rivelata priva di qualsiasi effetto favorevole con riferimento alla posizione del Comune ricorrente.

Infatti, per un verso, con l’adozione del successivo decreto n. 11 del 17 luglio 2009, pure gravato, come dimostra la mancata adozione di ulteriori provvedimenti ricognitivi, il compito, demandato al Commissario delegato, di individuazione dei comuni colpiti dal sisma con intensità pari o superiore al sesto grado MCS, sembra essersi esaurita, senza che il Comune ricorrente sia stato inserito nell’elenco.

Per altro verso, è lecito sostenere che il decreto n. 11 del 17 luglio 2009, che ha aggiunto altri 9 comuni ai 49 comuni indicati nel precedente decreto, rilevando che tale inserimento interviene "sulla base degli ulteriori rilievi macrosismici condotti dai tecnici della Protezione civile i territori di altri comuni nella regione Abruzzo hanno subito danni per un’intensità pari o superiore al sesto grado MCS a causa del protrarsi delle scosse sismiche nel periodo successivo alla data di adozione del sopra citato decreto del Commissario delegato n. 3 del 16 aprile 2009", sembra essersi basato sulla sola presenza di ulteriori danni (rispetto a quelli delle prime scosse sismiche) prodotti dal protrarsi delle scosse sismiche successive al 16 aprile 2009.

Tanto premesso, risulta, dalla documentazione versata al fascicolo di causa, ed in particolare dalla scheda riassuntiva depositata dalla resistente amministrazione in ottemperanza agli incombenti istruttori disposti con ordinanza collegiale, che al Comune ricorrente è stata assegnata l’intensità MCS di quinto grado sulla base dei rilievi effettuati in data 15 aprile 2009, recando tale scheda – priva di intestazione e di sottoscrizione – la seguente descrizione degli effetti osservati: "Rilievo eseguito accompagnati da un assessore e dal vicesindaco. Visita all’edificio comunale dove sono stati notati alcuni controsoffitti leggermente "mossi", la sfogliatura di porzioni di intonaco. Visita accurata del centro storico, dove si osservano distacchi di intonaci, qualche lesione, ma tutte su edifici in forte stato di degrado preesistente. I lievi danni sono da attribuirsi in realtà e su dichiarazione degli stessi abitanti ed amministratori, ad una piccola sequenza sismica della seconda metà di marzo (scossa principale il 28 marzo, MI 3.8), in seguito alla quale il comune aveva già chiesto alla popolazione di fare richiesta di rilievi del danno. La scossa del 6 aprile non ha determinato ulteriori danneggiamenti".

Dovendosi ritenere, alla luce del fascicolo di causa, che tale scheda riassuntiva costituisca l’esito degli accertamenti svolti, rileva il Collegio – in disparte il profilo formale inerente l’impossibilità di individuare la paternità di tale atto, stante la già evidenziata mancata indicazione, con estremi di certezza, dell’amministrazione e degli autori della scheda, nonché della data di sua redazione – come non siano in alcun modo individuabili le ragioni sulla cui base si è addivenuti alle conclusioni ivi formulate come parametrate alle risultanze degli accertamenti svolti che, sulla base di un percepibile iter motivazionale, consenta di porre in una relazione di logica consequenzialità le conclusioni tratte con i dati acquisiti sulla base delle rilevazioni macrosismiche effettuate.

Né tale iter valutativo, idoneo a dare contezza delle conclusioni tratte con riferimento al grado del sisma che ha colpito il Comune ricorrente, risulta in qualche modo ricostruibile sulla base della ulteriore documentazione prodotta dalla resistente amministrazione in esecuzione della disposta istruttoria, riferendosi tale documentazione, in modo indifferenziato per tutte le località, alle modalità di svolgimento delle rilevazioni macrosismiche ed ai criteri di classificazione del grado del sisma, senza dare in alcun modo conto delle valutazioni che la procedente amministrazione ha effettuato sulla scorta delle rilevazioni svolte ai fini della individuazione, con specifico riferimento al Comune ricorrente, dell’intensità del sisma corrispondente al quinto grado MCS.

Infatti, se nel "Rapporto sugli effetti del terremoto aquilano del 6 aprile 2009", redatto congiuntamente dal Dipartimento della protezione civile e dall’Istituto di geofisica e vulcanologia, pure depositato al fascicolo di causa dalla resistente amministrazione, si dà atto che "la valutazione finale dell’intensità MCS in ogni località è frutto della decisione collegiale di un team di esperti di rilevamento macrosismico e di sismologia storica, ed è stata condotta a partire dall’analisi e discussione delle osservazioni riportate dalla singole squadre" mentre "i casi controversi o di non facile lettura sono stati oggetto di ripetute rilevazioni da parte di squadre differenti, al fine di minimizzare i giudizi soggettivi dei singoli operatori", di tale attività valutativa, svolta con riferimento al Comune ricorrente, non vi è alcuna traccia documentale, con la conseguenza che la valutazione dell’intensità del sisma che ha colpito il relativo territorio, identificata nel quinto grado MCS, risulta sganciata da qualsivoglia risultanza istruttoria – in alcun modo esternata – e risulta altresì prescindere da un procedimento valutativo che, in applicazione della metodologia adottata, dia contezza degli elementi considerati e delle conclusioni cui si è pervenuti.

In particolare, di tale attività collegiale di valutazione non viene dato alcun conto, emergendo piuttosto, dall’esame della documentazione acquisita al fascicolo di causa, una sorta di oscurità procedimentale con riferimento alla fase intercorrente tra le rilevazioni macrosismiche effettuate dalle apposite squadre e le conclusioni rassegnate con riguardo al Comune ricorrente quanto ad individuazione dell’intensità del sisma.

Risulta, conseguentemente, del tutto preclusa la possibilità di porre in relazione tali conclusioni con gli esiti delle svolte rilevazioni, al fine di verificare la corretta applicazione delle metodologia valutativa adottata e la congruità delle valutazioni espresse rispetto ai dati acquisiti, secondo le regole proprie della discrezionalità tecnica, nell’ambito del consentito sindacato giurisdizionale in materie caratterizzate dalla presenza di discipline specialistiche di riferimento, limitato al riscontro di indici sintomatici del non corretto esercizio del potere sotto il profilo del difetto di motivazione, della illogicità manifesta, della erroneità dei presupposti di fatto, della incoerenza della procedura valutativa e dei relativi esiti e della correttezza del procedimento applicativo.

Se, invero, vengono indicate dalla resistente amministrazione, mediante deposito di una serie di rapporti, le modalità sulla cui base effettuare le stime macrosismiche e vengono altresì rassegnate le conclusive valutazioni circa l’intensità sismica che ha colpito il Comune ricorrente, manca in radice il passaggio procedimentale che consenta di ricondurre, sulla base della corretta applicazione della indicata metodologia, le dette conclusioni alle risultanze delle rilevazioni effettuate.

In tale direzione giova, più in dettaglio, precisare che, come risultante dal documento intitolato "Rilievo macrosismico in emergenza" a cura di Diego Molin del 6 luglio 2009, a seguito di un terremoto di entità tale da produrre danni agli edifici viene effettuato dalla Protezione civile un rilievo macrosismico speditivo al fine di rendere disponibile nel più breve tempo possibile un quadro attendibile degli effetti prodotti dal terremoto in modo da poter efficacemente indirizzare gli interventi.

Tale rilievo macrosismico speditivo, effettuato da operatori di vari enti che aderiscono al gruppo di "pronto intervento macrosismico" QUEST (Quick Earthquake Survey Team), è funzionale alla pianificazione della gestione dell’emergenza e serve, in primo luogo, da supporto decisionale alle operazioni di protezione civile sia nell’immediatezza dell’evento, tramite l’indirizzo dei primi soccorsi ed il dispiegamento mirato dei mezzi di supporto alla gestione dell’emergenza nelle varie località, sia in seguito, per l’individuazione dei comuni danneggiati da inserire eventualmente nei decretilegge contenenti misure in favore delle popolazioni colpite dal sisma, oltre che a posteriori, come strumento per implementare il database macrosismico nazionale.

Per come riferito nel "Rapporto sugli effetti del terremoto aquilano del 6 aprile 2009", a seguito del terremoto del 6 aprile si è attivato immediatamente il gruppo QUEST al fine di avviare il rilievo macrosismico, risultando monitorate, al 7 aprile, 70 località, ed al 9 aprile circa 130 località, allo scopo di definire innanzitutto il danneggiamento mediograve, per estendere successivamente il rilievo ad altre aree, monitorando anche i possibili aggravamenti del danno prodotti dall’evolversi della sequenza sismica e dall’aftershock verificatosi il 7 aprile.

Le squadre, incaricate di effettuare il rilievo macrosismico speditivo, hanno il compito di redigere un elenco dei centri abitati danneggiati, con indicazione del rispettivo valore di intensità macrosismica, che sintetizza il livello e la diffusione dei danni subiti.

Il rilievo macrosismico, come emergente dalla documentazione tecnica versata al fascicolo di causa, è finalizzato all’effettuazione della stima degli effetti provocati dal terremoto nelle diverse località interessate, con classificazione degli effetti sulla base della scala macrosismica.

L’attribuzione dei valori di intensità ai centri abitati viene effettuata, per quanto riguarda i rilievi macrosismici speditivi, applicando la scala macrosismica MCS1930 (MercalliCancaniSieberg) in quanto più adatta, rispetto alla più moderna scala EMS (European Macroseismic Scale), agli scopi della Protezione civile in quanto, non tenendo conto della differente vulnerabilità degli edifici, fornisce indicazioni direttamente correlate al danneggiamento verificatosi e si presenta quindi funzionale alla determinazione preliminare del quadro degli effetti del terremoto e della distribuzione del danneggiamento in modo da allocare le risorse per la gestione dell’emergenza.

La scala MCS1930, articolata su 12 gradi di intensità sismica, si caratterizza per l’attribuzione del grado di intensità sismica unicamente sulla base dei livelli e delle quantità di danno.

Nella scala MCS sono utilizzati 5 livelli di danno, ricomprendendo il livello 1, riferito a danni leggeri, leggere spaccature negli intonaci con limitati distacchi degli stessi e possibile caduta di qualche tegola o pietra di camino; il livello 2, corrispondente a danni moderati, lievi lesioni nei muri, notevole caduta di intonaci e stucchi, mattoni e tegole, molti fumaioli lesi da incrinature con fuoriuscita di pietre, camini che si rovesciano sopra il tetto e lo danneggiano, torri e costruzioni alte che cadono; il livello 3, corrispondente a danni gravi, gravi lesioni nei muri che possono pregiudicare la stabilità degli edifici ma riparabili, con conseguente ricuperabilità degli edifici; il livello 4, corrispondente a distruzioni, ricomprende gravissime lesioni nei muri, crolli parziali, tali da rendere non recuperabili gli edifici; il livello 5, riferito a crolli, ricomprende crolli pressoché totali.

La scala MCS indica i gradi di intensità sismica compresi tra il V ed il XII grado attraverso specifiche progressioni di danno, indicando, per ogni grado, le percentuali di edifici danneggiati secondo i cinque livelli di danno.

Se con riferimento ai gradi uguali o maggiori all’VIII la scala fornisce indicazioni medie precise in relazione al numero di edifici presenti in un centro abitato, mentre per i gradi VI e VII le quantità vengono indicate tramite aggettivi quantitativi, sono state individuate precise corrispondenze a tali aggettivi, corrispondendo il 5% degli edifici danneggiati agli aggettivi alcuni e pochi, il 50% degli edifici danneggiati agli aggettivi molti e numerosi ed il 75% alla maggior parte, con cumulo, all’interno dello stesso grado, delle percentuali di danno, fatta eccezione per quelle del 5%.

Sulla base del documento intitolato "Rilievo macrosismico in emergenza" del Dipartimento della protezione civile, già sopra citato, viene attribuito, in sede di rilievo macrosismico speditivo, il VII grado in presenza di danni di livello 2 al 50% comprensivi anche del 25% di danni di livello 3 e del 5% di livello 5; il VI grado viene attribuito in presenza di danni di livello 1 al 50% comprensivi anche del 25% di danno di livello 2 e del 5% di livello 3; il V e VI grado sono assegnati in presenza di danni di livello 1 al 25% e di qualche danno di livello 2 (%%); il grado V si riferisce alla sostanziale assenza di danni, intendendosi per tale la possibile presenza di pochi danni di livello 1 (5%) e considerato che è sempre presente una modesta percentuale di danni di livello 1 in ogni centro abitato anche in ragione della scarsa manutenzione degli edifici, che può determinare anche la presenza di una piccola parte di danni di livello 2.

Tali essendo le modalità per la classificazione dell’intensità sismica, basata sui danni derivanti dal terremoto, che prevede esplicitamente la definizione di percentuali dei diversi livelli di danno presenti ai fini dell’individuazione dell’intensità sismica, appare evidente come l’individuazione del grado MCS effettuata con riguardo al Comune ricorrente, e sintetizzata nella scheda in precedenza illustrata, non renda conto alcuno del complesso dei rilievi svolti e del relativo procedimento valutativo, anche in termini di percentuali e di livello del danno rispetto all’estensione del centro abitato.

L’attività valutativa svolta e l’intervenuta applicazione della descritta metodologia di classificazione dell’intensità sismica risulta, nella fattispecie in esame, del tutto oscura, così precludendo la possibilità per il giudice adito di verificare la logicità e razionalità delle conclusioni adottate dalla resistente amministrazione, nonché la correttezza del procedimento applicativo, laddove l’effettività della tutela giurisdizionale comporta che il sindacato, anche sull’esercizio della cosiddetta discrezionalità tecnica, non sia meramente estrinseco, ovvero limitato a una verifica dell’assenza di palesi travisamenti o di manifeste illogicità, potendo svolgersi tale sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici in base non al mero controllo formale ed estrinseco dell’iter logico seguito dall’autorità amministrativa, bensì alla verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico e a procedimento applicativo.

Essendo del tutto omesso il segmento dell’iter amministrativo inerente tale attività valutativa dei dati raccolti, i gravati provvedimenti, nella parte in cui escludono il Comune ricorrente da quelli colpiti dal sisma con intensità pari o superiore al sesto grado MCS, risultano quindi censurabili non essendo percepibili, neanche a seguito della svolta istruttoria, le ragioni che hanno condotto alla contestata classificazione sismica del Comune ricorrente, restando preclusa la possibilità di ricostruire l’iter logico seguito dalla resistente amministrazione e la verifica della corretta applicazione della metodologia adottata mediante l’indicazione degli elementi di giudizio idonei a sorreggere la conclusiva determinazione in ordine alla intensità sismica attribuita.

La sola esternazione della conclusione degli accertamenti effettuati e della loro valutazione, di carattere tecnicodiscrezionale, come riportata nella scheda riassuntiva in precedenza descritta, riveste difatti carattere apodittico di mera enunciazione, inidonea ad esternare il percorso motivazionale che a tale conclusione ha condotto, non emergendo, tra l’altro, le concrete modalità di effettuazione dei rilievi macrosismici speditivi nei confronti dell’ente comunale ricorrente e l’elaborazione e valutazione delle relative risultanze, né risultando percepibile l’iter logico seguito, quantomeno relativamente ai criteri di valutazione adottati.

Giova, inoltre, ribadire che la più parte della documentazione versata al fascicolo di causa dalla resistente amministrazione si riferisce in modo indifferenziato all’intera attività di rilevazione macrosismica effettuata in occasione del terremoto nella regione Abruzzo del 6 aprile 2009, dovendo in proposito il Collegio segnalare la mancanza di documentazione specificamente riguardante il territorio del Comune ricorrente, con la conseguenza che non può in alcun modo evincersi l’attività istruttoria svolta che ha condotto alle conclusioni rassegnate dall’amministrazione nella scheda riassuntiva di attribuzione dell’intensità sismica.

Né, alla luce di quanto sopra illustrato, il corretto esercizio del potere attribuito al Commissario delegato può essere verificato alla luce degli atti afferenti alle varie fasi in cui si articola il procedimento, mancando l’allegazione documentale inerente tali fasi, con conseguente impossibilità di ricostruire i presupposti che hanno determinato la gravata determinazione, in relazione alle risultanze istruttorie, al fine di ricostruire l’iter logico seguito dall’amministrazione nell’esercizio del suo potere.

Inoltre, rileva il Collegio come dalle Schede di 1° livello di rilevamento danno, pronto intervento e agibilità per edifici ordinari nell’emergenza postsismica, del Dipartimento della protezione civile, redatte con riferimento ad immobili siti nel territorio del Comune ricorrente, e dal medesimo prodotte, si rilevi l’esistenza di taluni danni di livello mediograve e gravissimo, risultando pertanto incomprensibile la valutazione, contenuta nella sopra descritta scheda riassuntiva, in cui si riferisce l’assenza di danni evidenti, contrastando tali affermazioni con le risultanze emergenti dalle predette schede di rilevamento.

5. Per tutto quanto precede, in accoglimento del ricorso, va disposto l’annullamento degli impugnati decreti n. 3 del 16 aprile 2009 e n. 11 del 17 luglio 2009, in parte qua, ovvero nella parte in cui non includono il Comune ricorrente tra quelli colpiti dal sisma con intensità pari o superiore al sesto grado MCS, cui consegue l’obbligo per la resistente amministrazione di procedere ad una rinnovata valutazione delle risultanze degli svolti rilievi macrosismici speditivi – previa loro effettuazione o completamento, ad opera delle competenti squadre, se mancanti o incompleti – al fine di individuare il grado di intensità sismica che ha colpito il territorio comunale, dando conto degli elementi di valutazione considerati e della applicazione dei criteri di rilevazione di cui alla scala MCS.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Condanna le resistenti amministrazioni, in solido, al pagamento a favore della parte ricorrente delle spese di giudizio, che liquida complessivamente in euro 1.500,00 (millecinquecento,00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.