Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Con atto notificato in data 15 aprile 2010 e depositato il successivo 10 maggio i ricorrenti hanno impugnato la determinazione del Commissario straordinario dell’I.N.P.S. n. 220 del 25 novembre 2009, recante "misure finalizzate al riassetto organizzativofunzionale dell’Avvocatura dell’Istituto", resa nota il 18 febbraio 2010, e la circolare applicativa I.N.P.S. n. 34 del 2010.
Parte ricorrente espone, in fatto, che gli atti impugnati fanno seguito ad altri provvedimenti adottati dalla gestione commissariale I.N.P.S. nell’ottica di una generale ristrutturazione dell’Ente. Tali pregressi provvedimenti sono stati impugnati con il ricorso n. 3142/09, non proposto dai sig.ri N.B., C.C., I.P., A.M., F.C. e N.P. ma al quale questi aderiscono.
Sostengono che i provvedimenti oggetto del gravame sono illegittimi perché ledono l’autonomia degli avvocati e incidono negativamente sul lato economico, perché riducono la parte variabile del corrispettivo mediante l’attribuzione dei relativi diritti e onorari a figure professionali esterne. Il tutto destrutturando l’articolazione territoriale dell’Avvocatura I.N.P.S. con provvedimenti assunti in palese violazione di legge e con esorbitanza di poteri.
2. Avverso i predetti provvedimenti parte ricorrente è insorta deducendo:
in via pregiudiziale,
a) Carenza di potere del Commissario Straordinario – Incompetenza – Nullità per contrasto con l’art. 3 D.L. n. 293 del 1994.
Il Commissario Straordinario non ha la competenza ad adottare l’impugnata delibera, che incide sull’assetto organizzativofunzionale dell’I.N.P.S..
b) Ricorso allo strumento della determina da parte del Commissario Straordinario per il riassetto organizzativofunzionale dell’Avvocatura I.N.P.S. – Violazione di legge (artt. 5 L. n. 88 del 1989 e 3, comma 5, D.L.vo n. 479 del 1994).
La determinazione n. 220 del 2009 non potrebbe mai incidere sull’assetto organizzativofunzionale dell’Avvocatura dell’Istituto atteso che l’art. 3, quinto comma, D.L.vo n. 479 del 1994 riserva l’intervento in detta materia solo allo strumento regolamentare.
c) Nuovo modello di assetto organizzativo dell’Avvocatura dell’Istituto e nuovo assetto funzionale al modello organizzativo – Violazione di legge (artt. 15 L. n. 70 del 1975; 3 R.D. n. 1578 del 1933; 19 D.P.R. n. 346 del 1993 – Eccesso di potere per carenza di motivazione – Carenza dei presupposti e della motivazione – Contraddittorietà illogicità – Domiciliatari e sostituti d’udienza – Violazione di legge (principio del buon andamento ed efficienza della P.A. – Norme sull’evidenza pubblica).
La determina n. 220 del 2010 e la circolare applicativa n. 34 chiudono la riforma organizzativa attuata dal Commissario, pur avendo una propria autonomia ed ingenerando ex se la lesione degli interessi giuridici ed economici dei ricorrenti perché incidono illegittimamente sull’autonomia degli avvocati. Inoltre si impedisce all’avvocato dell’Ente, patrono della causa, di scegliere i domiciliatarisostituti di udienza.
d) Onorari. Violazione di legge (artt. 15, comma 1, lett. c, e 5 L. n. 70 del 1975) e del principio di conservazione della posizione economico -retributiva. Eccesso di potere (illogicità e contraddittorietà nonché violazione dell’autovincolo di cui alla determinazione n. 143 del 2007 e CDA I.N.P.S.).
La determina n. 220 del 2009 rinvia l’adeguamento della disciplina del regolamento in materia di onorari professionali, secondo nuovi criteri di attribuzione, all’inizio dell’anno 2011, all’esito della valutazione complessiva in ordine agli interventi organizzativi disposti. La determinazione è però solo apparentemente una norma programmatica, che rinvia al 2001 l’adeguamento della disciplina perché in realtà, in violazione del predetto vincolo, dispone che lo stesso avverrà sulla base di criteri nuovi, e non aggiuntivi e nella misura dell’incremento. In tal modo incide sul precedente provvedimento/regolamento ed è lesiva ex se e nell’immediato, e non solo in via eventuale.
e) Avvocatura centrale – Eccesso di potere: contraddittorietà, illogicità e carenza di motivazione.
Illegittimamente il provvedimento impugnato dispone l’aumento degli organici e nel contempo riduce il carico di lavoro agli avvocati interni all’Istituto, prevedendo la possibilità di avvalersi del libero foro.
3. Con atto di motivi aggiunti, notificato il 10 novembre 2010 e depositato il successivo 25 novembre, è stata impugnata la determinazione del Presidente dell’I.N.P.S. n. 89 del 9 agosto 2010, avente ad oggetto "adeguamento della disciplina degli onorari per la corresponsione degli avvocati dell’I.N.P.S.", pubblicata con messaggio I.N.P.S. Hermes n. 023109 del 13 settembre 2010.
Illegittimamente la determina n. 89 del 2010 ha dato anticipata attuazione alla determina 220/09 in materia di disciplina dei compensi professionali agli avvocati. Tale determina è stata inoltre adottata dal Commissario Straordinario, pur non avendone i poteri.
4. Si è costituito in giudizio l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (I.N.P.S.), che ha sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.
5. Il sig. F.P.V., Coordinatore generale legale dell’Avvocatura del’I.N.P.S., non si è costituito in giudizio.
6. Con memorie depositate alla vigilia dell’udienza di discussione le parti costituite hanno ribadito le rispettive tesi difensive.
7. All’udienza del 5 aprile 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
1. Come si è detto in narrativa, il ricorso è stato proposto da alcuni legali dell’I.N.P.S., che hanno impugnato, chiedendone l’annullamento, la determinazione commissariale n. 220 del 25 novembre 2009, la Circolare applicativa n. 34 del 2010 e tutti gli atti presupposti, conseguenziali e/o comunque ad essi connessi, "anche non conosciuti".
Nell’atto introduttivo del giudizio sono peraltro riportati anche i motivi aggiunti proposti, con "contestuale intervento" e avverso i medesimi atti, da altri dipendenti del suddetto Istituto, aventi la medesima qualifica professionale e in larga misura già parti in causa in altro ricorso collettivo (n. 3142/09) e nei connessi motivi aggiunti, portati alla medesima udienza.
I soggetti in questione per la difesa delle proprie ragioni, comuni a quelle dei sei ricorrenti principali in epigrafe nominativamente indicati, hanno ritenuto di poter utilizzare uno strumento giuridico (i motivi aggiunti) che, secondo principi noti agli operatori del diritto, per ragioni di economia processuale l’ordinamento mette a disposizione solo di coloro che hanno già proposto ricorso avverso determinati provvedimenti e che sono interessati all’annullamento giurisdizionale anche di altri per essi egualmente lesivi, ma sopravvenuti nella pendenza del giudizio o di cui, per ragioni non imputabili ad essi, hanno avuto conoscenza solo dopo la proposizione del gravame.
Altri motivi aggiunti sono stati notificati dagli stessi soggetti, unitamente ai ricorrenti indicati nell’atto introduttivo del giudizio, con atto notificato in data 10 novembre 2010 e depositato il successivo 25 novembre 2010.
Il ricorso coinvolge la succitata determinazione commissariale n. 220/09, in quanto dà "concreta attuazione alla determinazione n. 140/08" (pag. 10 del ricorso), che però non è stata impugnata pur essendo individuata dai ricorrenti come atto presupposto, e che non potrebbe considerarsi ricompresa nella materia del contendere per effetto della richiesta di annullamento estesa a "tutti gli atti presupposti, conseguenziali e/o comunque connessi", trattandosi di mera clausola di stile che, secondo noti principi giurisprudenziali, non consente al giudice di individuare con esattezza l’oggetto della domanda a lui presentata e che compromette il diritto di difesa del resistente e degli eventuali controinteressati (Tar Lazio, sez. II, 19 giugno 2009 n. 5850; Tar Napoli, sez. VIII, 18 novembre 2009 n. 7635).
La determinazione n. 220 è impugnata anche sotto il profilo che mancherebbero i presupposti di legge per lo scioglimento del Consiglio di amministrazione e la nomina di un commissario straordinario, del quale anche sotto questo profilo viene contestato l’operato. Peraltro, né il ricorso né i motivi aggiunti sono stati notificati alle Autorità che hanno proceduto alla nomina e che, essendo controinteressate all’istanza di annullamento, dovrebbero considerarsi parti essenziali del processo.
Si tratta di una serie di carenze sotto il profilo processuale che dovrebbe condurre ad una declaratoria di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti, ma dalla quale il Collegio ritiene di poter prescindere attesa la palese infondatezza delle censure dedotte.
2. Ciò è a dirsi innanzi tutto per quelle volte a contestare non solo la nomina del Commissario straordinario per mancanza di presupposti, ma anche la sua competenza ratione materiae, in quanto soggetto titolare dei poteri propri del disciolto Consiglio di amministrazione, e non di altri, e ratione temporis in ragione della data in cui detta determinazione è stata presa.
3. Per quanto attiene al primo profilo di doglianza è agevole opporre che la nomina del Commissario ad acta costituisce corretta e doverosa applicazione delle prescrizioni dettate dalla L. 6 agosto 2008 n. 133, che ha imposto a tutte le Amministrazioni, e non solo a quelle statali, di adottare entro il 30 novembre 2008 provvedimenti di riorganizzazione delle strutture dipendenti secondo criteri di efficienza, razionalità ed economicità, anche al fine di contenere entro limiti ragionevoli le spese di funzionamento, ed ha altresì previsto la soppressione dell’ente pubblico che, entro il suddetto termine, non avesse ottemperato all’ordine di riordino. Detta legge ha quindi imposto un obbligo generale di riorganizzazione che non prevede eccezioni né è limitato a singoli e specifici settori operativi, ma che ragionevolmente deve intendersi riferito in via prioritaria alle strutture interne del singolo ente pubblico per le quali l’intervento del commissario risultava particolarmente necessario ed urgente. Fra queste indubbiamente rientrano gli uffici legali dell’I.N.P.S..
E’ infatti incontestabile, anche perché ampiamente documentata, la situazione di eccezionale criticità di detti uffici, conseguente ad un arretrato di enorme dimensione, nonostante il suo carattere seriale, ad un contenzioso in progressivo aumento, ad una soccombenza dell’Istituto in sede contenziosa quantificata in una percentuale inaccettabile e dequalificante per l’intera Avvocatura, ad un’attività di consulenza legale solo marginale (probabilmente trascurata dagli avvocati anche perché non destinataria di compensi aggiuntivi al pari di quella contenziosa) e che invece, se svolta sistematicamente dagli uffici legali su ogni singolo ricorso pervenuto alla sede di appartenenza, al fine di verificare la convenienza per l’Istituto se resistere o non, avrebbe indubbiamente agito come misura deflativa del contenzioso.
Data la premessa la conseguenza è triplice: in primo luogo la riorganizzazione degli uffici legali era obbligatoria, atteso il loro stato di comprovata insufficiente funzionalità; in secondo luogo, quand’anche la determinazione commissariale impugnata presentasse qualcuno dei vizi di legittimità denunciati, in ragione del modus procedendi seguito nella sua adozione, sì da comportarne l’annullamento giurisdizionale, l’I.N.P.S. sarebbe ex lege n. 133 del 2008 obbligata a riadottarla dopo averla emendata dai vizi riscontrati dal giudice, con conseguente irrealizzabilità della pretesa dei ricorrenti di ritornare al pregresso assetto organizzatorio; infine – e l’osservazione è assorbente – l’affidamento del compito di riorganizzazione ad un soggetto diverso dagli organi ordinari di amministrazione trova la sua ragione nella dimostrata incapacità di questi ultimi a fronteggiare una situazione di assoluta emergenza, nei confronti della quale nel corso del mandato non avevano adottato alcun provvedimento idoneo quanto meno a contenerla in limiti ragionevoli.
4. Per quanto attiene all’asserito esercizio, da parte del Commissario, di poteri estranei alla competenza del Consiglio di amministrazione, nei quali è subentrato, la relativa censura è conseguente ad una incompleta lettura dell’art. 5, L. n. 88 del 1989, che alla lettera g) assegna all’organo in questione, con formulazione residuale, il compito di adottare "gli altri regolamenti dell’Istituto", fra i quali rientra indubbiamente anche l’impugnata determinazione commissariale.
5. Infine, la censura volta a contestare l’illegittimità della determinazione impugnata in quanto adottata dal Commissario quando il suo mandato era scaduto, è infondata in punto sia di fatto che di diritto atteso che tale mandato, rilasciato con decreto (non impugnato) 11 settembre 2008 fino al 31 marzo 2009, è stato prorogato fino al 31 dicembre 2009 con il decreto (parimenti non impugnato) 27 marzo 2009.
6. Venendo al merito delle censure dedotte dai ricorrenti avverso l’impugnata determinazione di riorganizzazione adottata dal Commissario, una precisazione s’impone in ordine allo status giuridico dei legali dell’I.N.P.S. e, quindi, dei ricorrenti, al fine di definire l’ambito entro il quale essi sono legittimati a provocare su di essa il sindacato del giudice adito.
Si tratta di soggetti che, pur essendo in possesso del titolo che li abilita all’esercizio della libera professione, sono lavoratori subordinati che condividono, con ogni altro pubblico dipendente, il diritto allo stipendio, agli emolumenti ad esso connessi, alle ferie e, a seguito del collocamento a riposo per limiti di età o per dimissioni volontarie, alla pensione ordinaria e al trattamento di fine servizio, tutti benefici di cui non godono i lavoratori autonomi e quindi gli avvocati liberi professionisti, ai quali pretendono di equipararsi.
Ciò che li distingue dagli altri dipendenti della medesima Amministrazione non è la "specificità" dell’attività da essi svolta al servizio della stessa, che è connotato di ogni attività lavorativa (portiere dello stabile, usciere, ragioniere, geometra, addetto alla compilazione del bilancio preventivo e del conto consuntivo dell’Ente), ma il fatto che quella da essi svolta è condizionata al possesso di un particolare titolo abilitativo, richiesto anche per tutti gli altri dipendenti professionisti (medici, ingegneri, attuari, ecc.).
Il possesso dell’abilitazione all’esercizio della professione forense impone all’avvocato pubblico dipendente l’osservanza degli stessi obblighi deontologici dell’avvocato libero professionista di cui risponde al Consiglio dell’Ordine, ai quali si aggiungono quelli ai quali è tenuto nei confronti dell’Amministrazione di appartenenza e che derivano dal rapporto di lavoro subordinato che lo lega a quest’ultima. Agli obblighi fanno riscontro l’autonomia e l’indipendenza di giudizio di cui gode nella fase precontenziosa e contenziosa nell’impostazione da dare alla difesa degli interessi del suo datore di lavoro e sotto questo profilo la sua posizione non è dissimile da quella del libero professionista: quest’ultimo può rifiutare o rinunciare all’incarico se non è riuscito a convincere il cliente dell’inutilità del ricorso al giudice in presenza di una situazione di fatto e/o di diritto che non lascia alcuna speranza sull’esito favorevole del contenzioso e, soprattutto, se la richiesta del cliente gli impone l’inosservanza dei principi di deontologia professionale; l’avvocato pubblico dipendente, che ha un solo stabile cliente nella persona del suo datore di lavoro, può chiedere allo stesso di essere esonerato dall’incarico se riesce a dimostrare che il risultato che da lui pretende l’Amministrazione urta contro principi deontologici, ma non anche se questa gli chiede di resistere al ricorso di un soggetto terzo pur essendo stata preventivamente avvertita che si tratta operazione insuscettibile di un esito positivo.
In questo senso depone anche una corretta lettura dell’art. 78, comma 8, c.c.n.l. 20022205, il quale segnala la necessità che l’autonomia da riconoscere al legale "sul piano tecnicoprofessionale" (e solo su questo) si armonizzi con "le logiche che governano l’attività dell’ente e con le dinamiche organizzative che lo sottendono" e si raccordi "ai diversi livelli della struttura organizzativa per l’individuazione di obiettivi e priorità…per la migliore tutela dell’interesse pubblico".
7. Una volta chiarito che l’autonomia e l’indipendenza dei dipendenti con qualifica di avvocati devono intendersi limitate alla sola attività di consulenza e di governo della fase precontenziosa e contenziosa e che, per il resto, assume rilevanza la loro qualità di lavoratori dipendenti, è fuori di ogni logica la pretesa ad essere equiparati sul piano organizzativo all’avvocato del libero foro che organizza come crede e a suo rischio lo studio nel quale esercita la professione, stabilisce il personale di cui ha bisogno per l’attività di segreteria, sceglie i propri diretti collaboratori e all’occorrenza li associa.
Ma anche sul piano tecnicoprofessionale è palese la differenza fra l’avvocato libero professionista e l’avvocato dipendente. Il primo è iscritto nell’albo generale, che gli consente di accettare l’incarico da qualsiasi soggetto; il secondo è iscritto in un elenco speciale, che l’autorizza ad espletare l’attività forense solo su mandato e nell’interesse del suo unico cliente, il datore di lavoro che a questo titolo lo stipendia, con conseguente inibizione all’esercizio della stessa non solo in favore di soggetti terzi, ma anche a tutela di un interesse personale, per il quale è tenuto a servirsi del patrocinio di un avvocato del libero foro.
Di qui la mancanza di supporto logico e giuridico alla tesi dei ricorrenti secondo cui l’autonomia e l’indipendenza di giudizio ad essi riconosciuta richiede, come corollario obbligato, la necessità di considerare i relativi uffici unità operative del tutto autonome sul piano organizzativo e funzionale, con la conseguenza che spetterebbe agli avvocati quantificarne la dotazione organica (in quanto "propri uffici indipendenti"), la scelta del personale di segreteria, nonché il governo dello stesso, senza peraltro sopportarne il relativo costo.
8. Per quanto attiene al loro rifiuto di considerarsi, sempre sotto il profilo organizzatorio e funzionale, alle dipendenze del direttore regionale o provinciale preposto alla struttura nella quale è inserito l’ufficio legale, è sufficiente osservare che il direttore è responsabile del funzionamento della struttura in tutte le sue componenti, in primis quelle (amministrative) che svolgono la funzione istituzionale che il legislatore ha affidato all’I.N.P.S., il quale in essa trova la sua ragion d’essere, che è per intero affidata agli uffici amministrativi, incaricati di adottare i relativi provvedimenti con le connesse responsabilità sul piano quantitativo e qualitativo. La responsabilità, sotto il profilo funzionale ed organizzativo, del soggetto posto al vertice della struttura provinciale o regionale è globale, nel senso che si estende a tutti gli uffici che di essa fanno parte e, quindi, necessariamente, anche agli uffici legali, in quanto chiamati a svolgere una funzione complementare e di supporto, sul piano della consulenza e della tutela giudiziaria, all’attività degli uffici amministrativi. Attività legale da esercitare a difesa di quella istituzionale e insostituibile svolta da questi ultimi, ma alla quale l’Istituto potrebbe provvedere, e probabilmente con minore spesa, facendo ricorso agli avvocati del libero foro, ai quali non è tenuto corrispondere, oltre all’onorario (percepito anche dai legali dipendenti), lo stipendio e gli accessori (pensione, trattamento di fine servizio, ecc.).
9. Non sono in grado di condurre a diversa conclusione le argomentazioni svolte dai ricorrenti a difesa della loro pretesa ad una completa autonomia rispetto agli amministrativi ed all’organo di vertice, appartenente al ruolo degli amministrativi.
Inconferente è il richiamo all’art. 19, D.L.vo 25 giugno 1983 n. 346, nella parte in cui prevede che "l’attività legale è espletata presso l’ufficio legale", il che è ovvio, atteso che ogni attività lavorativa specifica postula sul piano organizzativo la creazione di un apposito ufficio (ufficio del personale, ufficio incaricato della riscossione di contributi, ufficio al quale è affidato la liquidazione delle pensioni, ufficio medicolegale, ufficio ragioneria, ecc.). La circostanza che il coordinamento dell’ufficio legale sia riservato ad un dipendente appartenente al ruolo degli avvocati non è elemento che possa comprovare la totale indipendenza del suddetto ufficio dall’organo amministrativo di vertice. Coordinamento è infatti concetto giuridico diverso da direzione e comporta che il relativo incarico, finalizzato innanzi tutto ad una razionale distribuzione dei compiti fra i componenti dell’ufficio, deve essere affidato ad uno di essi. Rilevante in senso contrario alla tesi dei ricorrenti è che la scelta del Coordinatore, per tutti gli uffici per i quali è prevista la presenza di tale figura professionale, non è riservata alla categoria interessata, ma rientra nella competenza esclusiva dell’ente datore di lavoro al quale spetta individuare, nell’ambito di detta categoria e a mezzo degli organi competenti, il soggetto in possesso di qualità tali da assicurare non solo una "razionale distribuzione dei compiti fra i professionisti", ma anche la "necessaria uniformità di indirizzo nell’esercizio dell’attività professionale" e sempre nel rispetto delle "linee programmatiche e gestionali" dell’ente datore di lavoro, come prescritto dall’art. 78 cit. c.c.n.l. 20022005.
Ulteriore riprova che gli avvocati interni sono soggetti, sotto il profilo funzionale ed organizzativo, all’organo di vertice della struttura nella quale operano, nella loro qualità di lavoratori subordinati, è nel succitato c.c.n.l., che ne prevede l’inquadramento in un’area contrattuale comune con la dirigenza, impone ad essi l’obbligo di garantire al datore di lavoro "correttezza nel quotidiano operare", richiedente una conseguente attività di controllo che, per ragioni logiche, non può essere affidata ad un appartenente alla medesima categoria e allo stesso ufficio, anche con incarico di Coordinatore.
10. Altra questione proposta nell’atto introduttivo del giudizio e ampiamente ripresa nei motivi aggiunti è quella che riguarda le nuove regole dettate per il ricorso, da parte dell’Amministrazione, ai c.d. avvocati esterni, da essa da tempo utilizzati sia con funzioni limitate alla domiciliazione e alla presenza in udienza, sia per l’affidamento dell’intera causa ad avvocati esterni nei casi in cui è configurabile un possibile conflitto di interessi ovvero una presumibile inidoneità degli avvocati interni ad affrontare questioni di elevato livello ed estranee alla loro maturata esperienza nella materia pensionistica e contributiva.
Si tratta di questioni che conviene esaminare separatamente perché danno luogo a problematiche e a conseguenze diverse.
11. Per quanto riguarda gli avvocati c.d. domiciliatari e presenti nell’udienza, gli atti che hanno provveduto alla revisione del loro utilizzo, e che contengono i criteri ai quali si è conformato il provvedimento ora gravato, sono le determinazioni commissariali nn. 18 del 16 ottobre 2008 e 4 del 19 gennaio 2009, nonché la circolare n. 25 del 20 febbraio 2009, non impugnate.
Il danno ingiusto, che i ricorrenti assumono di subire, è una lesione dell’indipendenza professionale, conseguente all’introdotto divieto di scegliere liberamente l’avvocato chiamato a sostituirli nelle attività di domiciliazione e di presenza in giudizio, e una forte riduzione dei compensi professionali, che quantificano mediamente nel 60% del loro trattamento economico complessivo. Sostengono l’illegittimità della determinazione impugnata perché: in violazione di precise disposizioni di legge sottrae al procuratore il potere di nomina del sostituto; fonda la necessità di provvedere ad un supporto professionale esterno in ragione del flusso annuale dei giudizi, quantificato in modo palesemente errato; non è stata preceduta da un’indagine sulle cause del contenzioso giacente che, se svolta, avrebbe evidenziato le connesse responsabilità; prevede un aumento irragionevole delle pratiche da affidare agli avvocati domiciliatari; dispone la soppressione degli uffici legali con un solo avvocato, con conseguente ulteriore nomina di domiciliatari; non stabilisce criteri trasparenti nella loro scelta; dà vita ad una operazione antieconomica per l’Amministrazione.
12. Alcune precisazioni appaiono necessarie, anche se ripropongono principi già anticipati nelle pagine che precedono.
Innanzi tutto l’interesse alla salvaguardia all’autonomia dell’avvocato dipendente nell’esercizio dell’attività difensiva e l’interesse alla conservazione del trattamento economico in atto definiscono l’ambito oltre il quale il soggetto in questione non è legittimato a contestare i provvedimenti organizzatori adottati dall’Amministrazione di appartenenza sulla base di scelte solo ad essa riservate ex art. 97 Cost., più di recente riconfermate dagli artt. 2 e 5 T.U. 30 marzo 2001 n. 165 e, quindi, insindacabili.
L’autonomia di cui gode l’avvocato dipendente nell’esercizio dell’attività professionale trova un limite – comune al difensore del libero foro – nelle prescrizioni che gli detta il cliente, che al suo patrocinio fa ricorso per la tutela di un interesse che assume essere stato leso da un terzo. La libertà riconosciuta al difensore, pubblico o privato che sia, è nella valutazione della legittimità della pretesa del cliente, id est nella verifica che la stessa non sia in contrasto con regole deontologiche o con principi fondamentali dell’ordinamento.
13. Il ricorso ad avvocati esterni trova piena giustificazione innanzi tutto nella necessità di assicurare la presenza dell’Istituto nei giudizi che si svolgono in aree geografiche nelle quali esso non dispone di strutture e connessi uffici legali e nella convenienza di non coinvolgere in defatiganti e dispendiose trasferte (il costo orario dell’avvocato interno è il doppio di quello esterno) il primo, lasciandogli invece la possibilità di utilizzare tempo e spazio per definire questioni di maggiore interesse per il datore di lavoro e più qualificanti per un avvocato di quanto possa essere, sul piano professionale, la mera domiciliazione e la presenza in udienza per chiedere al giudice adito che il ricorso sia assunto in decisione o per dichiarare la cessazione della materia del contendere.
La necessità per l’Amministrazione di mettere gli avvocati interni in condizione di poter concentrare la loro attenzione sull’esame della causa, sulla strategia da seguire per confutare le tesi avversarie e sulla redazione degli scritti difensivi, esonerandoli da compiti solo formali (seppur lucrosi), è del tutto condivisibile e non si presta a censure.
14. Altra causa giustificativa del ricorso ad avvocati esterni, di spessore superiore alla prima sul piano dell’efficienza, è l’enorme contenzioso "giacente" (pari a 822.955 cause all’inizio dell’anno 2010) che, con le nuove acquisizioni nel corso dello stesso anno (caratterizzate da una crescita del 6%), dovrebbe portare ad un volume complessivo di giacenze pari a 1.187.071 giudizi, con la conseguenza che l’affidamento della sua definizione alle risorse umane costituite dai 335 dipendenti legali in servizio comporterebbe l’assegnazione a ciascuno di essi della gestione di oltre 22 cause al giorno. Aggiungasi che il divario fra contenzioso introitato e definito, con conseguente riflesso sui carichi di lavoro e sull’impegno professionale richiesto ai singoli legali interni, risulta con palmare evidenza dai dati documentali forniti dall’Amministrazione nei suoi scritti difensivi e non contestati dai ricorrenti, ed è di tale portata da confermare l’incapacità degli Uffici legali a fronteggiarla completamente, senza aiuti esterni, e da rendere doverosa per l’Amministrazione la ricerca di collaborazioni esterne.
15. Altra causa, che ha indotto l’Amministrazione ad intervenire ricorrendo a soggetti in possesso dello stesso titolo abilitativo dei legali interni, ma assegnando ad essi compiti limitati e assolutamente marginali rispetto a quelli riservati a questi ultimi, è l’analisi dell’elevatissima percentuale di soccombenza nelle cause nelle quali l’Istituto è rappresentato in giudizio dai suoi legali interni (circa il 45% a livello nazionale e con punte superiori al 51% per il Lazio), nonché dei motivi che hanno concorso alla genesi di un fenomeno di proporzioni difficilmente giustificabili (il tasso di soccombenza per mancata costituzione in giudizio, la tardiva costituzione in giudizio, il mancato rispetto dei termini processuali, con responsabilità personali facilmente individuabili, è superiore al 25%, con punte fino al 22,1% per la tardiva costituzione), con un costo per onorari da corrispondere ai legali di controparte pari solo nel 2009 a Euro 267.105.772,00 e con un evidente danno all’immagine.
Di qui la necessità per l’Amministrazione di una scelta che l’entità del fenomeno della soccombenza giudiziale rendeva obbligatoria anche a tutela dell’immagine dell’Istituto, idonea quanto meno a contenere in limiti ragionevoli la responsabilità degli interni, e quindi anche nel loro personale interesse, e cioè assicurare ad essi il supporto di giovani avvocati del libero foro con compiti di domiciliazione e di presenza in udienza, con un compenso a titolo di onorario professionale pari a Euro 250 per singola causa, da valutare con riferimento anche ai prefissati limiti numerici massimi degli incarichi a ciascuno attribuibili, e con un costo complessivo annuo (Euro 9.000.000,00, oltre IVA e CPA), da rapportare – anche sul piano della convenienza economica, che l’Amministrazione era doverosamente tenuta a valutare – al costo degli onorari da corrispondere non solo ai legali della parte in causa vittoriosa (Euro 267.105.772,00), ma anche agli avvocati interni in aggiunta al trattamento stipendiale e supplementi aggiuntivi.
Si tratta di costi enormi, del tutto sproporzionati rispetto alla qualità del servizio reso e che ricadono sulla collettività.
Sulla legittimità del ricorso ad avvocati esterni, con compiti limitati alla domiciliazione e alla presenza in udienza, quale "misura alternativa all’abbandono di una parte del contenzioso", concorda anche l’Avvocato generale dello Stato nella nota del 20 marzo 2009 con la quale, rispondendo alla richiesta del Presidente dell’I.N.P.S. di poter affidare all’Avvocatura erariale la difesa in giudizio dell’Istituto, rappresenta l’impossibilità di accettare il mandato in ragione del carico di lavoro (contenzioso e consulenza) incombente sui suoi uffici.
16. Palesemente infondata in punto di fatto è l’affermazione dei ricorrenti secondo cui i nuovi provvedimenti priverebbero l’avvocato interno del suo diritto a scegliere liberamente e nominare il legale da utilizzare come collaboratore, con un frazionamento della causa a lui affidata esiziale per il suo esito, tenuto conto dei criteri non definiti con i quali avverrà la selezione degli avvocati domiciliatari.
E’ infatti agevole opporre che la selezione dei professionisti esterni in possesso dei requisiti prefissati e potenzialmente interessati all’incarico è ampiamente pubblicizzata dall’Istituto mediante affissione dei relativi avvisi non solo nelle sue sedi, ma anche presso quelle degli ordini professionali e degli uffici giudiziari; la formazione dei relativi elenchi a livello provinciale è rimessa ai Consigli dell’Ordine territorialmente competenti; la verifica del possesso dei titoli richiesti da parte dei soggetti in essi ricompresi è affidata al Coordinatore legale generale, cioè all’organo di vertice dell’Avvocatura, il quale provvede alla compilazione degli elenchi a livello regionale e provinciale; nell’ambito di questi elenchi il legale, al quale è stata affidata la singola causa, sceglie il soggetto da nominare come suo sostituto, logicamente d’intesa con il Coordinatore legale, cioè con il collega al quale è affidato l’incarico di procedere alla distribuzione del carico di lavoro fra i componenti l’ufficio legale e che conseguentemente è anche responsabile del rispetto della regola di rotazione fra i soggetti potenzialmente destinatari dell’incarico.
L’avvocato interno, una volta ricevuto il mandato, diventa il dominus della causa affidatagli, giacchè spetta a lui definire la strategia da seguire, procedere alla redazione degli scritti difensivi, dare istruzioni ai collaboratori domiciliatari, i quali lavorano sotto la sua direzione in quanto obbligati ad eseguirne le disposizioni ricevute e a dargli i chiarimenti richiesti. La sua autonomia sul piano tecnicoprofessionale è quindi piena e indiscutibile.
Inoltre, e l’osservazione è da sola sufficiente a confutare la censura in esame, egli non è affatto obbligato a nominare un sostituto esterno, trattandosi di uno dei tanti strumenti che l’Amministrazione mette a sua disposizione per alleggerirne il lavoro e consentirgli di migliorare la qualità del servizio, esonerandolo da adempimenti solo formali. Si tratta quindi di una scelta a lui riservata e da esercitare compatibilmente, e responsabilmente, con il carico di lavoro già assegnatogli. Questo è quanto risulta con assoluta chiarezza da una corretta e completa lettura della contestata deliberazione presidenziale n. 89 del 2010, impugnata nella via dei motivi aggiunti, per la quale l’avvocato, al quale è stato affidato lo ius postulandi, è libero di provvedere alla gestione della causa affidatagli "anche" nella sua interezza, ove lo ritenga necessario in ragione della particolare importanza e delicatezza della materia del contendere.
17. Di ancora minore spessore sono le altre censure dedotte. Ed invero:
contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, i provvedimenti impugnati sono stati preceduti da un’ampia istruttoria, che ha consentito di raccogliere dati obiettivi e incontrovertibili, e da un’attenta analisi delle cause delle disfunzioni degli uffici legali e dell’enorme loro arretrato, con implicita individuazione dei soggetti che, con comportamenti non adeguati alla funzione ad essi assegnata, hanno quanto meno concorso alla sua formazione;
l’inclusione degli avvocati del libero foro negli elenchi dai quali gli Uffici legali devono attingere per la nomina del domiciliatario avviene sulla base di criteri rigorosi, che non solo prevedono specifiche cause escludenti (patrocinio in giudizi in corso contro l’Istituto, rifiuto di sottoscrivere la clausola di non concorrenza per due anni dalla cessazione del rapporto di collaborazione con lo stesso), ma anche requisiti positivi, quali il documentato possesso delle competenze necessarie per trattare il contenzioso in materia pensionistica e contributiva nel quale è coinvolto l’I.N.P.S..
In ogni caso è quanto meno singolare che siano gli avvocati interni a denunciare mancanza o insufficienza di criteri selettivi e, quindi, a sottolineare la necessità di obiettività e trasparenza nelle nomine quando una delle ragioni che hanno indotto l’Amministrazione ad intervenire, regolamentando l’utilizzo dei domiciliatari, sono gli abusi ricorrenti nel regime precedente nel quale, in mancanza di criteri predefiniti, l’individuazione del sostituto da nominare era rimessa alla libera scelta dell’avvocato interno titolare della causa, cui seguiva l’affidamento di incarichi sempre alla stessa persona evidentemente legata da rapporti particolari con il dominus della causa;
l’aumento delle pratiche da assegnare agli avvocati domiciliatari, con eventuale incarico di presenza in udienza, trova piena giustificazione nei dati istruttori di cui si è detto e nel responsabile intento di ricondurre in termini ragionevoli l’arretrato, con connessa riduzione dei relativi costi;
i tagli nell’organico dei legali, ove effettivamente intervenuti (in effetti nei suoi scritti difensivi l’Amministrazione resistente afferma e documenta che sono in servizio 335 legali e che i tagli sono stati evitati con il consenso degli organi di controllo), non sarebbero frutto di una libera scelta dell’Amministrazione con intenti punitivi per una categoria con un costo di funzionamento elevato e con rendimento quantitativo e qualitativo non corrispondente, ma di un preciso obbligo di legge per tutte le Amministrazioni pubbliche;
la contestazione sul piano della convenienza economica all’utilizzo di avvocati domiciliatari è inammissibile perché indebitamente invasiva di spazi riservati all’esclusiva competenza sul piano organizzatorio dell’Amministrazione e non pertinente rispetto all’interesse economico degli avvocati "attualmente in servizio" alla conservazione del trattamento economico privilegiato di cui godono. Comunque, in punto di fatto, non considera che con detta somma si acquisisce la collaborazione di avvocati esterni in misura tre volte superiore a quella indicata dai ricorrenti. Aggiungasi, solo per moralizzare la vicenda, che in linea di principio è inaccettabile la pretesa dei ricorrenti di collocarsi sul piano professionale e culturale su un gradino superiore a quello degli avvocati appartenenti al libero foro.
18. Sostengono i ricorrenti che la soppressione degli uffici legali con un unico avvocato costituisce operazione che, sotto lo schermo di esigenze organizzative e di risparmio della spesa, perseguirebbe illegittimamente e irragionevolmente l’obiettivo di riservare sempre più ampi spazi all’utilizzo degli avvocati esterni, di minor costo e nominati sulla base di criteri asseritamene selettivi, ma che in effetti lasciano ampio spazio alla libertà di scelta dell’Amministrazione.
Su quest’ultimo aspetto il Collegio si è già pronunciato. Per quanto invece riguarda l’operazione in generale, essa trova giustificazione in elementari regole economiche ed organizzative, per le quali è irragionevole mantenere in vita una struttura alle cui funzioni può adeguatamente provvedere una struttura (regionale) di più ampie dimensioni e adeguatamente organizzata, assorbendo il relativo personale anche amministrativo e con conseguente risparmio di spesa per locazione dei locali, servizi, utenze, ecc..
In effetti i ricorrenti, che prima avevano indicato come causa giustificativa dell’enorme arretrato pendente anche l’incapacità e la colpevole inerzia dell’Amministrazione nel procedere ad una più ragionevole dislocazione degli avvocati sul territorio nazionale, distribuendoli fra le varie sedi in proporzione alle diverse esigenze operative e funzionali di ciascun Ufficio legale, nel contestare la disposta soppressione di quelli con un solo avvocato rivendicano in sostanza il loro diritto ad una sede stabile. Si tratta di pretesa che contrasta con palese evidenza con regole elementari del pubblico impiego, ma che manifesta la presunzione dei ricorrenti di considerarsi categoria privilegiata rispetto agli altri dipendenti dell’Istituto, di cui invece condividono la qualità di lavoratori subordinati, lo status e gli obblighi, compreso quello di raggiungere la sede che l’Amministrazione datrice di lavoro di volta in volta ritenga, per esigenze di carattere organizzativo e funzionale il cui apprezzamento è solo ad essa rimesso, di assegnare a ciascuno di essi, sia pure nel rispetto dei principi di par condicio, di trasparenza, di imparzialità e nella dovuta considerazione di particolari problemi di carattere personale e familiare, ove compatibili con le sue prioritarie esigenze operative.
Aggiungasi che l’avvocato trasferito, per l’intervenuta soppressione dell’ufficio nel quale operava, continua a svolgere nella nuova sede le funzioni originarie, sicchè nessuna lesione subisce sul piano professionale.
19. Sono inammissibili perché invasive di spazi riservati all’Amministrazione le censure dedotte avverso la riduzione del personale amministrativo addetto agli Uffici legali e l’omessa indizione del concorso pubblico per l’assunzione di nuovi avvocati interni, dedotta fra l’altro sotto il profilo che il blocco alle assunzioni di nuovo personale da parte delle Amministrazioni pubbliche, legislativamente imposto, è suscettibile di deroghe, ma trascurando il fatto che l’I.N.P.S. ha già fruito di una deroga all’obbligo di procedere a tagli del personale.
20. Secondo note e pacifiche regole processuali dovrebbe dichiararsi l’inammissibilità della censura dedotta avverso la determinazione n. 220, nella parte in cui fissa il tetto massimo annuo di procedimenti contenziosi assegnabili a ciascun avvocato interno, atteso che la stessa, secondo i ricorrenti (pagg. 1314), "dà esecuzione ai provvedimenti tutti citati nella sua premessa e in particolare alla determina n. 118/08, alla determina n. 04/09 e alla circolare n. 25/09" che di conseguenza, in quanto atti presupposti, avrebbero dovuto essere impugnati quanto meno contestualmente all’atto qualificato come esecutivo e, quindi, consequenziale. Il che, come per gli altri casi innanzi richiamati, nella specie non è avvenuto.
Ritiene peraltro il Collegio di potersi esimere da una declaratoria di inammissibilità della censura atteso che la stessa, nel merito, è del tutto priva di pregio.
L’impugnata determinazione ha fissato in 750 il tetto massimo annuo degli affari legali assegnabili a ciascun avvocato interno, ma fermo restando che entro detta soglia devono essere compresi almeno 400 "pervenuti", cioè assegnati a ciascun avvocato secondo modalità attualmente in essere.
Al tempo stesso ha utilizzato detti standards come "ulteriori criteri" per l’affidamento degli incarichi ai domiciliatari e agli avvocati che svolgono la sola sostituzione in udienza, e ha fissato le condizioni al cui verificarsi gli incarichi possono essere disposti, e cioè: a) "un carico medio di contenzioso" per ciascun avvocato, eccedente le due soglie innanzi indicate ovvero b) l’affidamento della causa ad uffici giudiziari, inclusi quelli del giudice di pace, in località nelle quali non esistono Uffici legali dell’Istituto ovvero ancora c) sempre e comunque in tutte le ipotesi di "necessità e di verificata impossibilità" per l’avvocato interno, titolare della causa, di presenziare alle udienze.
Inoltre ha fissato in 250 affari legali la soglia massima di incarichi conferibili a ciascun domiciliatario e in 75 il numero massimo di giornate/udienza assegnabili in un anno al medesimo avvocato per le attività di "sola sostituzione in udienza".
Ha confermato che la "valutazione tecnica" in ordine alla necessità di ricorrere all’avvocato domiciliatario ovvero all’avvocato incaricato della sola attività di sostituzione in udienza e alla conseguente nomina spetta al legale interno al quale è stato rilasciato il mandato alla lite, il quale deve procedere d’intesa con il Coadiutore legale dell’Ufficio legale nel quale opera e nel rispetto non solo della legge professionale ma anche delle prescrizioni di ordine generale impartite dall’Amministrazione per quanto attiene alla selezione e comunque attingendo dagli elenchi da essa predisposti.
Tale essendo la situazione in fatto, la censura con la quale si denuncia l’imposizione di un tetto alla "produttività" dei legali dell’Amministrazione, in quanto prescrizione comportante "oltraggio" (pag. 3 dei motivi aggiunti) per la dignità dell’avvocato interno e adottata in violazione della legge professionale e del codice deontologico, è del tutto priva di qualsiasi pregio.
La produttività professionale degli Uffici legali, asseritamene lesa dall’imposizione del tetto, è allo stato misurabile dal Collegio con riferimento sul piano quantitativo alle enormi proporzioni dell’arretrato giacente e, su quello qualitativo, all’elevatissima percentuale di soccombenza (il 45%), nella quale un ruolo determinante hanno avuto errori e/o negligenze sul piano processuale, che l’Amministrazione nei suoi scritti ha evidenziato e quantificato sia nel totale che con riferimento a singole categorie.
21. Dopo di che – in presenza di un arretrato e di una soccombenza di enormi proporzioni e di un contenzioso di ridotto livello qualitativo, che non presenta i problemi propri di quello afferente a settori nei quali nuove regole dettate dal legislatore si succedono a brevissima distanza di tempo e che propongono sempre nuove problematiche sul piano sia del rito che del merito, anche per i periodici interventi del legislatore e del giudice comunitario (si pensi agli appalti pubblici, alla sanità pubblica, ecc.), con conseguente massimo impegno sul piano professionale per gli avvocati che difendono le parti in causa – è per il Collegio davvero difficile comprendere come si possa responsabilmente difendere la produttività professionale degli avvocati interni e ragionevolmente contestare le prescrizioni commissariali che, riducendo gli affari legali affidabili a ciascun avvocato, hanno inteso quanto meno salvaguardare la qualità del prodotto da essi dovuto.
E’ anche improprio il richiamo al codice deontologico alle cui prescrizioni indubbiamente soggiacciono gli avvocati sia del libero foro che di quelli che operano, nella qualità di impiegati, al servizio di un solo cliente. Ma il riferimento ad esso come parametro sul quale fondare l’asserita illegittimità del "tetto", è del tutto fuori luogo atteso che per ogni legale, pubblico o privato che sia, il numero degli affari da curare è affidato alla libera scelta del cliente.
21. Inammissibile, sotto un duplice profilo (di legittimazione e di giurisdizione), è la censura proposta avverso l’impugnata determinazione nella parte in cui ridistribuisce fra Avvocatura centrale e Avvocature periferiche i legali presenti in pianta organica. Si tratta di materia riservata all’esclusiva competenza dell’Amministrazione che ha prefissato i criteri generali ai quali gli organi competenti avrebbero dovuto attenersi, sulla quale i singoli avvocati, in quanto lavoratori parti di un rapporto di lavoro subordinato, non hanno alcun titolo ad interferire e che, sia pure entro limiti ben definiti, potrebbe essere contestata – ma solo sotto il profilo della palese irragionevolezza e del palese contrasto con regole di diritto inderogabili – dall’associazione dei legali interni, in quanto statutariamente chiamata a difendere interessi afferenti all’intera categoria, ma non certo da singoli avvocati, ciascuno dei quali è titolare di un interesse che resta proprio e individuale anche se esercitato in forma collettiva e che è legittimato a difenderlo, peraltro innanzi al giudice ordinario, se da esso riceve un’ingiusta ed immediata lesione della propria sfera giuridicopatrimoniale. Situazione, quest’ultima, che non risulta né dagli atti di causa né dall’impostazione che i ricorrenti hanno dato a tale problematica.
22. Di ancora minore spessore sono le censure dedotte avverso la determinazione n. 89/2010 nella parte in cui rivede i criteri di determinazione degli onorari professionali liquidabili ai legali interni.
Infondata, in punto di fatto, è la censura che denuncia la "carenza di potere del commissario straordinario", atteso che il mandato rilasciato a quest’ultimo era scaduto il 31 dicembre 2009, come già precisato, e l’impugnato provvedimento è stato adottato dal Presidente dell’Istituto. Infondata, sempre in punto di fatto, è anche la censura che deduce l’illegittima retroattività degli effetti derivanti da detto provvedimento, atteso che questo è stato pubblicato il 13 settembre 2010 e la sua decorrenza è stata fissata all’1 ottobre 2010.
Le censure di "carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e carenza di motivazioni" sono mere affermazioni prive di qualsiasi supporto documentale e argomentativo.
Priva di pregio è la censura che individua nell’atto presidenziale, in quanto unilaterale ed autoritativo, un’indebita interferenza in una materia che, in quanto disciplinante la "retribuzione complessiva" dovuta al legale interno, sarebbe interamente riservata alla contrattazione collettiva, essendo errata la tesi che individua nell’onorario una componente della retribuzione, come chiarito da univoci precedenti giurisprudenziali, legislativi e pattizi. Ed invero:
una prima smentita della tesi dei ricorrenti è nella nota sentenza giudice delle leggi 6 febbraio 2009 n. 33 che, nell’affermare la legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 208, L. 23 dicembre 2005 n. 266 (legge finanziaria 2006), nella parte in cui pone a totale carico degli avvocati interni l’onere contributivo relativo ai compensi professionali a differenza di quanto legislativamente previsto per lo stipendio, ha posto a base della sua decisione la netta distinzione fra il trattamento stipendiale, che è dovuto al dipendente, privato e pubblico, come corrispettivo delle prestazioni lavorative alle quali è contrattualmente obbligato nella qualità di parte di un rapporto di lavoro subordinato, e l’onorario che spetta all’avvocato, libero professionista o dipendente, come prezzo per una prestazione professionale;
non sarebbe pertinente al fine del decidere il richiamo all’art. 45, D.L.vo 30 marzo 2001 n. 165, laddove dispone che "il trattamento economico fondamentale e accessorio…è definito dai contratti collettivi", atteso che le norme che esso introduce si riferiscono al "trattamento retributivo" dovuto al pubblico dipendente per l’attività lavorativa svolta al servizio e sulla base delle prescrizioni che contrattualmente il datore di lavoro è autorizzato ad impartigli, e non agli onorari professionali, che sono soggetti a regole diverse;
decisamente contrastante con la tesi dei ricorrenti è l’art. 97 c.c.n.l. 20022005 il quale, nel definire la "struttura" della "retribuzione" dovuta ai "professionisti interni", ne individua le componenti nello "stipendio tabellare", nella "retribuzione individuale di anzianità ove acquisita", nella "indennità per incarichi di coordinamento", nella "retribuzione di risultato", nelle "indennità" e "altre competenze", come previsto da specifiche disposizioni, e in altri emolumenti accessori "previsti dal contratto collettivo nazionale" (quindi, in quanto rientranti nelle competenze di quest’ultimo), con esclusione degli onorari professionali perché dovuti a diverso titolo, con riferimento ad altra funzione e soggetti ad una disciplina autonoma (il codice deontologico, la legge sulle professioni, le determinazioni dell’ente pubblico cliente). Né sarebbe in grado di condurre a diversa conclusione il fatto che nella suddetta "struttura" figura l’indennità per incarichi di coordinamento, trattandosi di emolumento avente chiara natura retributiva perché afferente ad un incarico che, al pari di quello direttivo (anche se con diversa natura, funzione e responsabilità), attiene al rapporto d’impiego, come d’altronde già previsto dall’art. 6 c.c.n.l. 8 gennaio 2003 che, nell’affidare alla contrattazione integrativa il compito di determinare la misura di detta indennità, non estendeva affatto tale regola anche agli onorari professionali;
del pari contrastante con la tesi dei ricorrenti è la 12^ dichiarazione congiunta allegata al c.c.n.l. 20022005, nella quale le parti, che lo hanno stipulato, dichiarano di concordare sul punto che spetta agli enti pubblici non economici "disciplinare" la corresponsione dei compensi professionali, con espresso richiamo all’art. 6, comma 1, c.c.n.l. 8 gennaio 2003, che analoga regola aveva già fissato ("gli enti che disciplinano la corresponsione dei compensi professionali degli avvocati, dovuti in relazione agli affari trattati e conclusi favorevolmente per l’Amministrazione stessa…");
aggiungasi che la determinazione commissariale (atto unilaterale e autoritativo) n. 1384 del 9 dicembre 2003, regolante la "corresponsione dei compensi professionali dei professionisti dell’area legale", mai contestata dagli interessati, è stata adottata in dichiarata applicazione dei principi fissati dall’art. 33 c.c.n.l. 19882001, che affida al "regolamento" del singolo ente pubblico la fissazione dei criteri di corresponsione dei compensi professionali dovuti agli avvocati interni "in relazione agli affari trattati e conclusisi favorevolmente per l’Amministrazione". Dell’intenzione dell’I.N.P.S. di procedere, nell’occasione, a mezzo di regolamento a disciplinare la materia erano state previamente informate le OO.SS. e non risulta che contro il preannunciato modus procedendi siano state da queste ultime sollevate obiezioni.
D’altro canto che le censure solo ora proposte dai ricorrenti avverso la determinazione presidenziale siano soltanto un espediente difensivo è comprovato con chiara evidenza dal comportamento dagli stessi tenuto nella fase antecedente la proposizione del ricorso. Nelle trattative precedenti la formale adozione del provvedimento in fieri, l’obiettivo che essi si ponevamo di ottenere in via transattiva non era il ricorso ad un procedimento diverso da quello adottato dall’Amministrazione, ma una revisione del suo contenuto con l’eliminazione della concorrenza esterna e dei criteri meritocratici ai quali l’Istituto intendeva collegare la misura dei compensi professionali da corrispondere a ciascun legale, in quanto ambedue per essi penalizzanti sul piano economico. D’altro canto è contrario a ragioni di comune buon senso che essi tendessero ad un accordo sul contenuto del regolamento interloquendo con un soggetto al quale – solo ora – negano ogni competenza ad intervenire nella materia de qua e quindi ritengono non legittimato ad impegnare, in via transattiva, l’Amministrazione.
23. Per quanto riguarda i criteri di determinazione dei compensi professionali, le dedotte censure sono del tutto prive di pregio essendo "dovere" dell’Ente pubblico, chiamato a gestire pubblico danaro, dosarli in ragione del carico di lavoro sostenuto dal singolo professionista e del risultato ottenuto e, quindi, della quantità e qualità del prodotto finale da ciascuno ottenuto. Si tratta di misura legittimamente adottata al fine di sollecitare i legali ad un maggiore impegno sul piano professionale, ad una costante attività di consulenza sul singolo affare ad essi assegnato in quanto strumento deflativo del contenzioso, ad una maggiore diligenza nella trattazione delle cause onde evitare gli infortuni professionali incidenti sul versante della soccombenza, quantificati in assoluto e in percentuale dall’Amministrazione.
24. Il ricorso principale e i motivi aggiunti devono quindi essere respinti. Le spese del giudizio seguono la soccombenza, siccome previsto dall’art. 26, comma 1, c.p.a.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater)
definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.
Condanna, ai sensi dell’art. 26, comma 1, c.p.a., parte ricorrente al pagamento delle spese e degli onorari del giudizio, che liquida in Euro 6.000,00 (seimila/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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