Categoria: Giurisprudenza

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo – Motivi della decisione

Considerato:

– che con atto, notificato alle controparti non costituite e depositato il 14 novembre 2011, parte ricorrente ha dichiarato di rinunciare al presente ricorso;

– che, pertanto, deve essere dichiarata l’estinzione del giudizio ai sensi dell’art. 84 c.p.a.;

– che non occorre provvedere sulle spese, stante la mancata costituzione delle parti intimate;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara estinto il giudizio, ai sensi dell’art. 84 c.p.a.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

La ricorrente – D.E. Srl (di seguito, D.) – si è classificata al secondo posto della graduatoria finale relativa alla gara bandita dal Comune di Riano, avente ad oggetto l’affidamento per cinque anni del servizio di raccolta differenziata e trasporto dei rifiuti solidi urbani con il sistema "porta a porta" (base d’asta di euro 4.400.000,00, IVA esclusa e offerta economicamente più vantaggiosa quale criterio di aggiudicazione).

L’ATI composta da A. s.p.a. e T. s.p.a. (d’ora in poi, anche solo ATI A.), la cui offerta è stata sottoposta a valutazione di anomalia con esito favorevole, è risultata aggiudicataria del servizio con il punteggio di 81,60 mentre la ricorrente D. ha ottenuto 80,30 punti.

Avverso l’esito della gara (ed, in particolare, la valutazione di anomalia dell’offerta presentata dall’ATI A.), ha proposto impugnativa la società D., chiedendone l’annullamento e la condanna del Comune al risarcimento dei danni, per i seguenti motivi:

1) violazione degli artt. 2, 86, 87, 88 e 89 del D.lgs n. 163 del 2006; violazione dell’art. 97 Cost.; eccesso di potere; difetto di motivazione; irrazionalità; disparità di trattamento; violazione di legge; violazione del principio di immodificabilità dell’offerta.

La valutazione di anomalia è finalizzata a verificare la serietà dell’offerta ed, in particolare, la sussistenza per la società concorrente di un ragionevole margine di utile.

L’ATI A. ha offerto un ribasso del 18,18% sull’importo a base d’asta, con un utile stimato di euro 70.445,24.

Tuttavia, proprio alla luce delle giustificazioni rese dalla controinteressata in sede di gara, l’offerta non è congrua in quanto:

– non è stato considerato il corrispettivo di euro 30.000,00 da pagare alla società ausiliaria con cui l’ATI A. ha stipulato il contratto di avvalimento, così da per poter soddisfare i requisiti di capacità economica e finanziaria;

– la controinteressata ha indicato un numero inferiore di sacchetti per i rifiuti, necessari per lo svolgimento del servizio di che trattasi avente durata quinquennale (in particolare, è stato indicato l’utilizzo di 2.295.280 sacchetti invece di 3.521.700, stimando così un costo inferiore di circa euro 30.000,00);

– non sono stati inseriti i costi relativi ai bolli ed alle assicurazioni per due autoveicoli di servizio (pari a circa 26.000 euro per il quinquennio);

– non sono stati quantificati i costi relativi alla stipula dei contratti di leasing per l’autocarro "Iveco Stralis" e per il "Sistema centro ambiente", che ammontano a circa euro 20.000,00;

– il costo dell’attrezzatura "Sistema centro ambiente – CAM" è stato dapprima quantificato in euro 140.000,00 e, poi, ingiustificatamente ridotto ad euro 94.500,00;

– non sono stati, poi, considerati i costi per l’acquisto di computer portatili, per l’approvvigionamento di carburante e per il servizio di pronta reperibilità "h24";

2) violazione degli artt. 2, 86, 87, 88 e 89 del D.lgs n. 163 del 2006; violazione dell’art. 97 Cost.; violazione della lex specialis; violazione del punto 12.2.3. del disciplinare; eccesso di potere; difetto di istruttoria; irrazionalità della motivazione; disparità di trattamento.

L’ATI A., sebbene richiesto dal punto 12.2.3. del disciplinare, non ha fornito in sede di offerta i dati relativi alle ore di impiego del personale che ha indicato, infatti, solo dopo che la Commissione, nella seduta del 5 maggio 2011, ne ha rilevato la genericità di quelli forniti in sede di gara.

Tale dato avrebbe dovuto essere presentato già in sede di offerta senza alcuna possibilità di integrazione postuma;

3) violazione degli artt. 2, 86, 87, 88 e 89 del D.lgs n. 163 del 2006; violazione dell’art. 97 Cost.; violazione della lex specialis; violazione del punto 12.2.3. del disciplinare; eccesso di potere; difetto di istruttoria; irrazionalità della motivazione; disparità di trattamento.

L’offerta dell’ATI A. si rivela incongrua sotto il profilo della organizzazione del servizio in quanto, secondo la proposta della controinteressata, gli operatori dovrebbero svuotare un contenitore di rifiuti ogni nove secondi (43.200 secondi, pari a due turni da sei ore, ciò per svuotare 4778 mastelli), il che appare del tutto irrealizzabile con riferimento al personale ed ai mezzi utilizzati per il servizio.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Riano e l’ATI A. per resistere al ricorso.

L’amministrazione resistente ha, dapprima, eccepito l’inammissibilità del ricorso, non avendo la società ricorrente impugnato la declaratoria di idoneità e convenienza dell’offerta della controinteressata adottata in data 24 maggio 2011 dal responsabile del procedimento ai sensi dell’art. 81, comma 3, del D.lgs n. 163 del 2006; in subordine, ha chiesto il rigetto dell’impugnativa perché infondata nel merito.

L’ATI A., a sua volta, ha proposto ricorso incidentale con cui ha censurato la condotta del Comune di Riano che non ha escluso la ricorrente dalla gara di che trattasi. In particolare, la controinteressata ha dedotto quanto segue:

1) difetto dei requisiti partecipativi; violazione della par condicio; violazione di legge ed, in particolare, degli artt. 38, 41, 42 e 49 del D.lgs n. 163 del 2006 nonché dell’art. 212 del D.lgs n. 152 del 2006; violazione della lex specialis con particolare riferimento ai punti 18.2.1) e 18.4.1) del bando ed ai punti 8.2) e 8.4.1) del disciplinare.

La società D. avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara in quanto non risulta in possesso del requisito dell’iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali, di cui all’art. 212 del D.lgs n. 152 del 2006 previsto dai punti 18.4.1) del bando e 8.4.1) del disciplinare.

Si tratta, invero, di un requisito di natura soggettiva che non è possibile colmare attraverso il ricorso all’istituto dell’avvalimento atteso, peraltro, che, nel caso di specie, la ditta ausiliaria CIPEF S.p.A. si è limitata, in via generica, a fornire i requisiti di cui la società D. è carente ed a mettere a disposizione i mezzi e le attrezzature necessarie per la durata dell’appalto.

A ciò si aggiunga che la documentazione di gara richiede l’iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali anche con riferimento alla categoria n. 10, riguardante la bonifica di siti e beni contenenti amianto ovvero di materiale pericoloso per il quale è necessario una specifica competenza nel loro trattamento.

Peraltro, risulta che il servizio sarà svolto, almeno per il 70%, dalla società ricorrente e, pertanto, la gestione di rifiuti pericolosi come l’amianto sarà svolta da soggetti che non sono abilitati al trattamento di tale tipologia di rifiuti.

Va poi considerato che la ditta ausiliaria non ha reso la dichiarazione del responsabile tecnico, valida ai fini dell’art. 38 del D.lgs n. 163 del 2006, il che costituisce una ulteriore causa di esclusione dalla gara della società D..

Altresì, né la ditta ricorrente né l’impresa ausiliaria hanno reso la dichiarazione di cui all’art. 38, comma 2, del D.lgs n. 163 del 2006 ovvero la menzione delle eventuali condanne per le quali si è beneficiato della non menzione.

Il contratto di avvalimento, poi, è stato sottoscritto dal Presidente dell’impresa ausiliaria CIPEF S.p.A.che, invece, risulta carente dei poteri di firma, con conseguente inefficacia dell’atto.

Nell’oggetto sociale della ditta ausiliaria, infine, non è contemplata l’attività di bonifica bensì solo quella di costruzione di metalli che non è compatibile con il servizio di che trattasi;

2) violazione della par condicio; violazione dell’art. 38 del D.lgs n. 163 del 2006; violazione della lex specialis con particolare riferimento ai punti 12.1.1) del disciplinare.

La società ricorrente avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara in quanto non ha reso la dichiarazione di cui all’art. 38, comma 1, lett. c) del D.lgs n. 163 del 2006 relativamente ai soggetti apicali cessati dalla carica nel triennio antecedente alla data di pubblicazione del bando, considerando tra questi anche i titolari dell’azienda ceduta alla D. (ovvero l’Autotrasporto di Gregorio e Verrigni snc).

Nell’offerta della ricorrente, invero, manca qualsiasi riferimento alla predetta cessione di azienda;

3) violazione della par condicio; violazione dell’art. 41 del D.lgs n. 163 del 2006; violazione della lex specialis con particolare riferimento ai punti 18.3.1) del bando e 8.3.1) del disciplinare.

La referenza bancaria della Banca Caripe presentata dalla società ricorrente è del tutto generica e non soddisfa i requisiti di cui all’art. 41 del D.lgs n. 163 del 2006.

In prossimità della trattazione del merito, le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle loro rispettive conclusioni.

La ricorrente e l’ATI A. hanno, altresì, svolto memorie di replica.

Alla pubblica udienza del 15 dicembre 2011, la causa, dopo la discussione delle parti, è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

Motivi della decisione

1. Va, anzitutto, osservato che, aderendo a quanto di recente affermato dal Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 7 aprile 2011, n. 4, va dapprima esaminato il ricorso incidentale proposto dalla controinteressata al fine di valutare, in ragione delle censure dalla stessa proposte (che, se fondate, comportano l’esclusione dalla gara della società D.), la legittimazione ad agire della ricorrente in via principale.

In particolare, nella citata pronuncia del giudice di appello, è stato enunciato il principio di diritto – da cui il Collegio non ha motivo di discostarsi – "secondo cui il ricorso incidentale, diretto a contestare la legittimazione del ricorrente principale, mediante la censura della sua ammissione alla procedura di gara, deve essere sempre esaminato prioritariamente, anche nel caso in cui il ricorrente principale alleghi l’interesse strumentale alla rinnovazione dell’intera procedura. Detta priorità logica sussiste indipendentemente dal numero dei partecipanti alla procedura selettiva, dal tipo di censura prospettata dal ricorrente incidentale e dalle richieste formulate dall’amministrazione resistente" (cfr punto 54. della sentenza citata, Cons. St., Ad. Pl., n. 4/2011).

2. Ciò posto e passando quindi all’esame del ricorso incidentale proposto dalla controinteressata, il Collegio ritiene che sia fondata la censura relativa all’illegittimità del ricorso all’avvalimento da parte della società D. per dimostrare il possesso del requisito dell’iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali di cui all’art. 212 del D.lgs n. 152 del 2006.

La questione, invero, è dibattuta ed il Collegio, pur a conoscenza delle pronunce rese sul punto da altri Tribunali (in particolare, TAR Abruzzo, sez. I, 25 maggio 2011, n. 291 e TAR Lazio, sede Latina, 29 ottobre 2010, n. 1857), ritiene che tale requisito, avendo natura prevalentemente soggettiva, non possa essere oggetto di avvalimento.

2.1 È noto, invero, che, per partecipare ad una procedura selettiva per l’affidamento di un appalto pubblico, è necessario il possesso di determinati requisiti richiesti dal bando che, in via generale, si distinguono in "soggettivi" e "oggettivi".

Ora, mentre i requisiti "soggettivi", attenendo alla situazione personale del soggetto, alla sua affidabilità morale e professionale, non sono suscettibili di alcuna forma di sostituzione, né per essi è possibile ricorrere all’avvalimento, quelli "speciali o oggettivi" fanno invece riferimento alle caratteristiche dell’operatore economico considerato sotto il profilo dell’attività espletata e della sua organizzazione. A quest’ultima categoria appartengono i requisiti di capacità economicofinanziaria e tecnicoprofessionale che, di regola, possono essere oggetto di avvalimento da parte dell’impresa che ne è sprovvista, proprio perché si tratta di acquisire la disponibilità di risorse e mezzi e non di situazioni meramente soggettive.

L’art. 49, comma 1, del D.lgs n. 163 del 2006 fa altresì espresso riferimento alle attestazioni SOA che, invero, costituiscono un attestato obbligatorio che comprova la capacità economica e tecnica di un’impresa di qualificarsi per l’esecuzione di appalti pubblici di lavori di importo maggiore a euro 150.000,00, e conferma inoltre che il soggetto certificato è in possesso dei requisiti necessari per contrattare con i soggetti pubblici.

Dalla normativa citata può quindi evincersi che l’istituto dell’avvalimento è da ritenersi finalizzato a soddisfare quei requisiti strettamente connessi alla prova della capacità economicofinanziaria e tecnicoprofessionale, nel senso che l’impresa ausiliata può far fronte alle proprie carenze (in termini di solidità economicafinanziaria e di struttura organizzativa composta, in particolare, da esperienza e da risorse umane e strumentali) avvalendosi e quindi utilizzando, quando necessario per l’espletamento dell’appalto, i requisiti posseduti dall’impresa ausiliaria.

2.2 Sussistono, tuttavia, requisiti di cui è non è agevole stabilire l’esatta natura, soggettiva o oggettiva (come nel caso della certificazione di qualità e, con riferimento al caso in esame, dell’iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali di cui all’art. 212 del D.lgs n. 152 del 2006), il che necessita uno specifico approfondimento al fine di valutare l’applicabilità, in questi casi, dell’istituto dell’avvalimento.

2.3 Per quanto riguarda la certificazione di qualità, ovvero la capacità di un operatore economico di organizzare i propri processi produttivi e le proprie risorse al fine di corrispondere, nel modo migliore, alle richieste della stazione appaltante, va osservato (riprendendo considerazioni svolte dall’Autorità di vigilanza dei contratti pubblici nel documento di consultazione "L’avvalimento nelle procedure di gara", 2011) che il rilascio di tale certificazione costituisce il traguardo di un percorso che vede impegnata l’intera struttura aziendale; da ciò deriva che proprio l’intima correlazione tra l’ottimale gestione dell’impresa nel suo complesso ed il riconoscimento della qualità rende la certificazione di qualità aziendale un requisito connotato da un’implicita soggettività (ancorché rientrante fra i requisiti di ordine speciale e, più precisamente, tecnicoorganizzativo) e come tale non cedibile ad altre organizzazioni se disgiunta dall’intero complesso aziendale in capo al quale è stato riconosciuto il sistema di qualità.

La questione è stata affrontata dalla giurisprudenza, ma con tesi diverse: una più restrittiva che prende spunto dal concetto che la certificazione di qualità, essendo volta ad assicurare che l’impresa svolga il servizio secondo un livello minimo di prestazioni accertato da un organismo qualificato, debba essere ricondotta nel novero dei requisiti di ordine soggettivo di affidabilità che dovrebbero, in via di principio, essere posseduti da chi esegue effettivamente la prestazione (ex multis, TAR Campania, Sez. I, 13 ottobre 2011 n. 4796).

Secondo un altro orientamento, meno rigido, la disciplina dell’articolo 49 non pone alcuna limitazione all’avvalimento se non per i requisiti strettamente personali, di carattere generale, di cui agli artt. 38 e 39 del Codice degli appalti, mentre il requisito della certificazione di qualità – in quanto connesso ad una procedura con la quale un soggetto verificatore esterno all’impresa, terzo e indipendente e a ciò autorizzato, fornisce attestazione scritta che un’attività è conforme ai requisiti specificati da norme tecniche, garantendone la validità nel tempo attraverso un’adeguata sorveglianza – dovrebbe essere acquisito come requisito speciale di carattere (pur sempre) tecnico- organizzativo e come tale suscettibile di avvalimento (TAR Basilicata, 3 maggio 2010, n. 224).

Si registra, poi, un orientamento intermedio che sposa una posizione sostanzialistica (Cons. St., Sez. III, 18 aprile 2011, n. 2344) ritenendo necessaria una effettiva corrispondenza tra fase della qualificazione e fase dell’esecuzione. In questo contesto, è onere del concorrente dimostrare che l’impresa ausiliaria non si impegna semplicemente a "prestare" il requisito soggettivo richiesto, quale mero valore astratto, ma assume l’obbligazione di mettere a disposizione dell’impresa ausiliata, in relazione all’esecuzione dell’appalto, le proprie risorse ed il proprio apparato organizzativo, in tutte le parti che giustificano l’attribuzione del requisito di qualità (a seconda dei casi, mezzi, personale, prassi e di tutti gli altri elementi aziendali).

Ciò premesso, il Collegio, riprendendo ancora le considerazioni svolte dall’Autorità di vigilanza dei contratti pubblici nel citato documento di consultazione, ritiene, anche con riferimento alla posizione "intermedia" da ultimo sintetizzata, che se l’impresa ausiliaria, che presta la propria certificazione di qualità, fosse obbligata a mettere a disposizione una serie di elementi che, in sostanza, si identificano con l’organizzazione aziendale, allora l’impresa principale (quella ausiliata) sarebbe titolare solo formalmente del rapporto contrattuale con l’ente appaltante, assumendo, al massimo, una funzione di supervisione e di coordinamento dell’attività dell’impresa ausiliaria. Ciò, invero, produrrebbe una scissione tra la titolarità formale del contratto e la materiale esecuzione dello stesso, che sarebbe la logica conseguenza della carenza in capo all’impresa principale (e titolare del contratto) dei requisiti necessari per partecipare alla gara e, quindi, per eseguire la prestazione.

Conseguentemente, anche se un altro operatore economico mettesse a disposizione la propria certificazione di qualità e la relativa organizzazione d’impresa, la situazione soggettiva in cui verrebbe a trovarsi il concorrente avvalente non cambierebbe, dato che costui, comunque, continuerebbe a non ottemperare alle disposizioni in materia di qualità in relazione alla propria struttura d’impresa, con la quale partecipa alla gara ed è tenuto ad eseguire la prestazione oggetto dell’appalto.

2.4 A ben vedere, le argomentazioni svolte con riferimento alla certificazione di qualità aziendale valgono, a maggior ragione, con riferimento al possesso del requisito dell’iscrizione all’Albo Nazionale dei gestori in materia ambientale che, invero, oltre ad essere previsto obbligatoriamente dalla normativa nazionale (art. 212 del D.lgs n. 152 del 2006) e dalla lex specialis di gara, presuppone comunque una specifica organizzazione aziendale, necessaria per assicurare il corretto espletamento di attività delicate e/o pericolose e caratterizzate dall’impiego di attrezzature particolari e di competenze specifiche. Ciò concretizza una soggettività dell’iscrizione che non è equiparabile ad un requisito da poter prestare se disgiunto dall’organizzazione che l’ha conseguita.

A ciò si aggiunga che il requisito dell’iscrizione all’albo di che trattasi costituisce un requisito che si pone a monte dell’attività di gestione dei rifiuti in quanto costituisce titolo autorizzatorio al suo esercizio, previsto in via obbligatoria dalla legge.

L’art. 212, comma 5, del D.lgs n. 152 del 2006 prevede, invero, che "l’iscrizione all’Albo è requisito per lo svolgimento delle attività di raccolta e trasporto di rifiuti, di bonifica dei siti, di bonifica dei beni contenenti amianto…", dal che deriva che la normativa nazionale, proprio per la delicatezza e rilevanza delle funzioni svolte da tali soggetti (dal punto di vista ambientale ed igienicosanitario), ritiene necessario che questi siano in possesso di caratteristiche aziendali ed organizzative tali da connotarli a livello soggettivo e da non consentire lo svolgimento delle attività da parte di soggetti terzi che ne siano privi. Si aggiunga, poi, che la normativa citata, per la specifica categoria 10 (amianto), contiene una serie di prescrizioni aggiuntive connesse alle garanzie economiche e di professionalità, giustificate proprio dalla pericolosità di tale tipo di attività.

Ciò significa che la possibilità di avvalersi della struttura aziendale dell’impresa ausiliaria non soddisfa i requisiti previsti dalla normativa nazionale a tutela del bene ambientale proprio perché non può essere rimessa alla libera scelta dell’impresa ausiliata l’individuazione delle modalità (e della "quantità") di utilizzo delle risorse della struttura aziendale ausiliaria che è in possesso dell’autorizzazione a svolgere l’attività di che trattasi.

Ciò che si vuole dire è che l’avvalimento, a differenza dell’istituto del raggruppamento temporaneo di impresa (RTI), serve all’impresa ausiliata per colmare – come detto – la mancanza dei requisiti oggettivi per la partecipazione alla gara ma ciò non significa che il "prestito" operato dalla società ausiliaria si traduca poi nell’utilizzo effettivo di quelle risorse nella fase esecutiva della prestazione nel senso che è rimessa poi alla scelta organizzativa dell’impresa ausiliata se e come avvalersi, durante l’esecuzione, di quanto messo a disposizione dalla ditta ausiliaria.

Nel caso dei raggruppamenti temporanei di imprese, invece, tale forma di collaborazione tra imprese distinte deve trovare una chiara corrispondenza sia nella fase di selezione pubblica che in quella esecutiva della prestazione, come prevede l’art. 37 del D.lgs n. 163 del 2006 laddove dispone che "i concorrenti riuniti in raggruppamento temporaneo devono eseguire le prestazioni nella percentuale corrispondente alla quota di partecipazione al raggruppamento" (comma 11), a riprova del fatto che ogni impresa del raggruppamento si impegna, già in sede di gara, ad eseguire una parte del servizio corrispondente alle qualificazioni possedute e dimostrate durante la fase pubblica di selezione.

Nel caso dell’avvalimento, come detto, l’impresa ausiliaria non si obbliga a svolgere una parte del servizio oggetto della gara, ma si limita a mettere a disposizione i propri requisiti economici e tecnici che l’impresa ausiliata potrà, se del caso, utilizzare durante la fase esecutiva.

Ora, sebbene l’avvalimento risponda all’esigenza di assicurare una maggiore concorrenza nel mercato, le caratteristiche (sopra descritte) dell’istituto non sono conciliabili con interessi di primario rilievo come la tutela dell’ambiente che, nel caso di specie, il legislatore nazionale ha inteso garantire prevedendo, per i soggetti che gestiscono rifiuti (anche pericolosi, come l’amianto), l’obbligo di iscrizione all’Albo Nazionale dei gestori in materia ambientale.

Del resto, lo stesso art. 50, comma 4, del D.lgs n. 163 del 2006, nel prevedere che l’istituto dell’avvalimento si applica anche ai "sistemi legali vigenti di attestazione o di qualificazione nei servizi e forniture", impone una valutazione di compatibilità rispetto alle disposizioni del medesimo articolo (cfr, TAR Puglia, sez. I, 3 giugno 2009, n. 1379) che, alla luce di quanto sopra esposto, il Collegio non ritiene sussistente, a prescindere dalla maggiore o minore ampiezza dei requisiti messi a disposizione dall’impresa ausiliaria a favore di quella ausiliata.

2.5 In conclusione, la società D., non essendo personalmente in possesso del requisito di iscrizione all’Albo Nazionale dei gestori in materia ambientale di cui all’art. 212 del D.lgs n. 152 del 2006, avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara di che trattasi.

3. Da ciò consegue che il ricorso incidentale della controinteressata va accolto, previo assorbimento della ulteriori censure ivi dedotte risultando superfluo, alla luce di quanto sopra esposto, procedere al loro esame; in ragione dell’accoglimento del ricorso incidentale, gli atti di gara vanno annullati nella parte in cui il Comune resistente non ha disposto l’esclusione dalla selezione della società D..

Di conseguenza, essendo la società istante in via principale priva della prescritta legittimazione a ricorrere ovvero di una condizione essenziale dell’azione, il gravame introduttivo del giudizio va dichiarato inammissibile.

4. Le spese di giudizio possono, invece, essere compensate tra le parti, in ragione delle difficoltà interpretative sopra esposte.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

– accoglie il ricorso incidentale proposto dall’ATI A. nei sensi di cui in motivazione;

– dichiara inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio proposto dalla società D.E. Srl;

– compensa integralmente tra le parti le spese di giudizio.

Contributo unificato corrisposto dall’ATI A. per la proposizione del ricorso incidentale a carico della società D.E. Srl, ai sensi dell’art. 13, comma 6 bis, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo – Motivi della decisione

1. – Premetteva il ricorrente di essere proprietario di un appartamento sito nel fabbricato di Via G. n. 65 int. 2S in Roma e di essere stato raggiunto dall’ordinanza sindacale n. 129 del 29 novembre 2007, notificata a numerosi proprietari di appartamenti nel ridetto fabbricato, con la quale si ingiungeva lo sgombero dei locali siti in Via G. n. 65-69, reso necessario da "inconvenienti igienico-ambientali" (così, testualmente, nella parte in premessa dell’ordinanza impugnata, che analiticamente li ha descritti con riferimento a ciascuna unità abitativa) e di pericolo per la salute pubblica evidenziati nel corso di un sopralluogo svolto da personale della ASL RM/E, dichiarandosi quindi lo stato di inabitabilità dei predetti locali.

Con il gravame qui in esame il ricorrente, uno dei proprietari degli appartamenti interessati dal provvedimento notificato a ciascuno di loro, costituiti da monolocali siti al piano terra, al primo piano seminterrato ed al secondo piano seminterrato del fabbricato in questione, sostiene l’illegittimità dell’ordinanza qui gravata in quanto:

a) per l’immobile di proprietà del ricorrente è stato oggetto di concessione in sanatoria;

b) il mancato rilascio della certificazione di agibilità può al più provocare l’irrogazione di una sanzione pecuniaria e non, addirittura, l’adozione di un provvedimento di sgombero, come è invece nella specie avvenuto;

c) ad ogni modo non è stato comunicato l’avvio del procedimento di sgombero.

2. – Si è costituita in giudizio l’Amministrazione comunale intimata contestando la fondatezza del gravame e chiedendone la reiezione.

Con alcune ordinanze istruttorie questo Tribunale ha disposto verificazioni, affidandole all’Ufficio del Genio civile della Regione Lazio, alla ASL RM/C, ai Vigili del fuoco, ciascuno per quanto di competenza, aventi ad oggetto l’indagine in ordine alle condizioni igienico-statiche degli appartamenti del ricordato immobile di Via Gradoli, tra i quali quello di proprietà del ricorrente e coinvolto nella ordinanza sindacale impugnata.

Successivamente tutte le parti controvertenti hanno depositato memorie conclusive e di replica confermando le già rassegnate conclusioni.

Mantenuta riservata la decisione alla udienza pubblica dell’8 giugno, alla Camera di consiglio del 13 luglio 2011 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

3. – Il Collegio rileva che, nel merito, le censure dedotte non colgono nel segno, anche alla luce degli esiti delle disposte verificazioni, di talché il ricorso deve essere respinto.

4. – Va sottolineato preliminarmente che il provvedimento qui impugnato si sostanzia in un ordine di sgombero di taluni appartamenti del fabbricato sito in Roma, Via G. n. 65 e tutti collocati ai piani scantinati S1 e S2 del palazzo, perché, all’esito di numerosi sopralluoghi, se ne è manifestata la inabitabilità sia per carenza del requisito relativo alle superfici minime che di quelli igienico-sanitari, concretandosi quindi un pericolo per la salute pubblica il permanente loro utilizzo a fini abitativi.

5. – Al di là dei profili in fatto che caratterizzano la presente controversia, sotto il profilo giuridico va evidenziato che:

A) l’art. 4 del D.P.R. 22 aprile 1994, n. 425 ebbe a prevedere che per utilizzare un edificio fosse necessario ottenere il certificato di agibilità il cui rilascio da parte del sindaco era condizionato alla presentazione di una serie di documenti idonei ad attestare la sussistenza di determinati standards minimi di salubrità. Nel contempo l’art. 5 di detto testo normativo abrogava l’art. 221, primo comma, del R.D. 27 luglio 1934 n. 1265 relativamente alla disciplina del procedimento per il rilascio del certificato. L’intervento normativo in esame ha modificato in termini sostanziali l’istituto dell’agibilità, mutando la denominazione dell’atto da "autorizzazione" amministrativa a "certificato", semplificando il procedimento di rilascio, e, soprattutto, estendendo l’ambito di valutazione ad interessi diversi e ulteriori rispetto a quelli connaturati alla tutela di carattere meramente sanitario; in altri termini, al concetto di agibilità si è andato sostituendo quello di "vivibilità" della costruzione, che inerisce ad una condizione dell’abitare complessivamente rispettosa della dignità dell’individuo;

B) successivamente gli articoli da 24 a 26 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 hanno fissato la disciplina attualmente vigente. Anzitutto – per come è ricordato nella relazione illustrativa che ha accompagnato il predetto decreto presidenziale – il legislatore ha provveduto a ricondurre ad unità i termini di agibilità e abitabilità spesso utilizzati indifferentemente nella normativa precedente. Inizialmente nel linguaggio normativo il termine "licenza di abitabilità" era stato utilizzato in relazione agli immobili ad uso abitativo, mentre il termine "licenza di agibilità" relativamente a quelli non residenziali, quali opifici, uffici, esercizi pubblici e commerciali. In un secondo tempo, il legislatore aveva operato una diversa classificazione, riconducendo all’agibilità la disciplina generale della stabilità e della sicurezza dell’immobile e all’abitabilità la disciplina speciale dei requisiti dell’immobile rispetto a specifiche destinazioni d’uso. In effetti, alcune disposizioni normative e, soprattutto, una certa prassi giurisprudenziale, avevano indotto a pensare che all’interno del nostro ordinamento esistessero due diversi tipi di certificazioni. In realtà, le due espressioni, se pur diversamente utilizzate, erano di fatto omogenee e non richiedevano procedimenti amministrativi diversi. Dimostrativo ne è il fatto che il corredo documentale dell’istanza, come pure le indagini tecniche preliminari al rilascio del certificato, non cambiavano a seconda del tipo di unità immobiliare da certificare, fatta salva, ovviamente, l’esigenza di valutare la presenza di requisiti igienico-sanitari diversi in ragione dell’uso previsto. Eliminato il duplice riferimento terminologico, il legislatore del 2001 ha optato per l’onnicomprensivo termine di "certificato di agibilità" attestante l’idoneità abitativa di qualsiasi edificio. Secondo la nuova formulazione, l’ambito di operatività del certificato di agibilità risulta più esteso rispetto al passato, essendo richiesto non solo per i nuovi organismi edilizi, ma anche per gli interventi eseguiti sugli stessi che possiedano l’attitudine a modificare le condizioni igieniche e sanitarie preesistenti. Ai fini dell’accertamento dell’agibilità di un edificio ciò che rileva non è tanto la qualificazione giuridica dell’intervento (ristrutturazione, restauro o risanamento conservativo, oppure manutenzione straordinaria o realizzazione di sole opere interne), quanto piuttosto la qualità e l’entità dell’intervento, nonché i suoi riflessi sulla condizione di salubrità della costruzione o di sue parti. Il certificato di agibilità è dunque necessario per tutti gli organismi edilizi destinati a un utilizzo che comporti la permanenza dell’uomo che può risolversi sia nel soggiorno prolungato, com’è per le abitazioni, sia nella semplice frequentazione, com’è per l’immobile destinato a un’attività produttiva, che deve comunque essere di durata tale da richiedere la presenza di condizioni minime di igiene e salubrità;

C) in base a quanto previsto dagli artt. 24 e 25 del D.P.R. n. 380 del 2001, il certificato di abitabilità delle costruzioni costituisce un’attestazione da parte dei competenti uffici tecnici comunali in ordine alla sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità e risparmio energetico degli edifici e degli impianti tecnologici in essi installati, alla stregua della normativa vigente. Ne deriva la legittimità, in via generale, dello svolgimento da parte degli organi comunali competenti di ogni indagine utile al fine di effettuare una consapevole valutazione sulla sussistenza delle surriferite condizioni, soprattutto quando in un edificio (per come è avvenuto nel caso in esame) siano state realizzate modifiche strutturali (cfr., in argomento, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 16 marzo 2011 n. 740), che implicano anche un cambiamento dell’uso degli spazi (si veda sul punto la relazione prodotta in data 26 ottobre 2010 con allegazione di documenti dall’amministrazione del Condominio dello stabile in questione);

D) l’art. 25, commi 3-5, del D.P.R. n. 380 del 2001 prevede un procedimento di rilascio del certificato di agibilità, articolato sui seguenti principi fondamentali: 1) il procedimento deve essere concluso nel termine di 30 giorni dalla ricezione della domanda di rilascio del certificato di agibilità o di 60 giorni, nel caso in cui il ricorrente si sia avvalso della possibilità di sostituire con autocertificazione il parere dell’A.S.L. previsto dall’art. 5, 3 comma lett. a) del D.P.R. n. 380 del 2001; 2) il decorso del termine per la definizione del procedimento, importa la formazione del silenzio assenso sull’istanza di rilascio del certificato di agibilità; 3) il termine del procedimento può essere interrotto una sola volta dal responsabile del procedimento, entro quindici giorni dalla domanda, esclusivamente per la richiesta di documentazione integrativa, che non sia già nella disponibilità dell’amministrazione o che non possa essere acquisita autonomamente; in tal caso, il termine per la conclusione del procedimento ricomincia a decorrere dalla data di ricezione della documentazione integrativa; 4) il rilascio del certificato di agibilità non impedisce l’esercizio del potere di dichiarazione di inagibilità di un edificio o di parte di esso ai sensi dell’articolo 222 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265 (art. 26 D.P.R. n. 380 del 2001).

6. – Fermo quanto sopra e tenuto conto che la disciplina suesposta presenta una ipotesi di silenzio assenso nell’ipotesi di istanza di agibilità presentata agli Uffici competenti e rispetto alla quale gli stessi non hanno adottato alcun provvedimento espresso, occorre pur tuttavia verificare se l’ordinamento ha previsto casi in cui vi siano criticità riferibili alla acquisibilità implicita – per effetto del silenzio – della dichiarazione di agibilità.

Sul punto vale la pena rammentare che:

a) in caso di istanza di condono edilizio, il rilascio del c.d. certificato di agibilità può avvenire in deroga soltanto alle norme di tipo secondario e/o regolamentare, ma non anche in deroga alle disposizioni normative di fonte primaria e/o di legge, soprattutto se attinenti alla materia dell’igiene pubblica e dell’inquinamento del suolo, in quanto diversamente, in caso di adesione ad una possibile interpretazione di tipo estensivo delle norme in materia di condono edilizio, l’art. 35, comma 14, della L. 28 febbraio 1985, n. 47 (come le altre norme analoghe ad essa succedute nel tempo in materia di condoni edilizi) sarebbe palesemente incostituzionale per contrasto con il fondamentale principio della tutela della salute ex art. 32 Cost., inteso non solo come diritto alla salute del singolo individuo, ma anche come diritto dell’intera collettività alla salubrità dell’ambiente (sul punto cfr. Cons. Stato, Sez. V, 15 aprile 2004 n. 2140 e 13 aprile 1999 n. 414 nonché TAR Sardegna 29 ottobre 2002 n. 1422);

b) il suesposto orientamento si pone perfettamente in linea con quello espresso dalla Corte Costituzionale la quale, con sentenza n. 256 del 18 giugno 1996, ha avuto modo di precisare, per un verso, che il certificato di abitabilità non deve necessariamente autorizzare in maniera uniforme tutto l’edificio o parte di esso, dovendo essere distinti gli usi abitativi o di semplice agibilità, quando alcuni locali siano utilizzabili solo come accessori o come locali non destinabili a usi abitativi stabili o come depositi o con altri usi non abitativi, quando non siano strutturalmente idonei sotto il profilo igienico-sanitario per una abitabilità piena, ancorché oggetto di concessione edilizia in sanatoria nonché, per altro verso, la circostanza che le norme sul condono edilizio prevedano, a seguito della concessione in sanatoria, il rilascio del certificato di abitabilità o agibilità anche in deroga ai requisiti fissati da norme regolamentari, purché non sussista contrasto con le disposizioni vigenti in materia di sicurezza statica e di prevenzione degli incendi e degli infortuni, "non riguarda i requisiti richiesti da disposizioni legislative e deve, pertanto, escludersi una automaticità assoluta nel rilascio del certificato di abitabilità (…) a seguito di concessione in sanatoria, dovendo invece il Comune verificare che al momento del rilascio del certificato di abitabilità siano osservate non solo le disposizioni di cui all’art. 221 T.U. delle leggi sanitarie (rectius, di cui all’art. 4 del D.P.R. n. 425 del 1994), ma, altresì quelle previste da altre disposizioni di legge in materia di abitabilità e servizi essenziali relativi e rispettiva normativa tecnica (…) Permangono, infatti, in capo ai Comuni tutti gli obblighi inerenti alla verifica delle condizioni igienico-sanitarie per l’abitabilità degli edifici, con l’unica possibile deroga ai requisiti fissati da norme regolamentari" (così, testualmente, la sentenza della Corte costituzionale n. 256 del 1996 citata);

c) se è dunque vero che, in base a quanto previsto dagli art. 24 e 25, del n. 380 del 2001, il certificato di agibilità delle costruzioni costituisce un’attestazione da parte dei competenti uffici tecnici comunali in ordine alla sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità e risparmio energetico degli edifici e degli impianti tecnologici in essi installati, alla stregua della normativa vigente, appare altrettanto legittimo che una valutazione sulla sussistenza di dette condizioni, sia richiesta a fronte di modifiche strutturali che implicano anche un cambiamento dell’uso degli spazi e che dunque il Comune non perda, neppure per l’ipotesi di rilascio implicito del certificato ovvero per effetto di condono, il potere-dovere di verificare la sussistenza effettiva di dette condizioni di salubrità e di intervenire laddove siano riscontrate carenze (cfr. sul punto T.A.R. Veneto, Sez. III, 2 gennaio 2009 n. 6 nonché T.A.R Basilicata, Sez. I, 29 novembre 2008 n. 916).

7. – Nel caso di specie il Comune, con l’ordinanza qui principalmente impugnata, ha evidenziato, all’esito di alcuni sopralluoghi, importanti deficienze igienico sanitarie negli appartamenti per i quali è qui controversia, confermate dalle verificazioni disposte da questo Tribunale e gli esiti delle consulenza di parte affidate da alcuni degli odierni ricorrenti a tecnici di fiducia non si manifestano idonei a superare le conclusioni confermative alle quali sono pervenute le indagini di verificazione disposte con profili di evidente sintonia rispetto alle valutazioni operate dagli uffici comunali nel corso dell’istruttoria che ha condotto all’adozione della qui avversata ordinanza sindacale di sgombero.

I verificatori hanno infatti significativamente affermato che tutti i locali esaminati presentano superfici finestrate inidonee ed aree calpestabili inferiori ai 28 metri quadrati, valore minimo per un monolocale. Alcuni immobili presentano evidenti inconvenienti igienico-sanitari che li rendono inidonei all’uso abitativo.

In altri termini, seppure con alcune peculiarità e caratteristiche diverse per taluni dei monolocali, l’esito delle disposte verificazioni costituisce conferma della inadeguatezza, sotto il profilo igienico sanitario, dei locali in questione ad essere abitati, rafforzando i risultati dell’istruttoria svolta in vista della adozione dell’ordinanza sindacale di sgombero.

L’indagine, va precisato, è stata svolta accuratamente dall’Azienda USL RM/C , che in contraddittorio con le parti coinvolte ha concluso i propri rilievi affermando con nettezza e senza escludere alcun immobile da siffatto esito che "si esprime parere igienico-sanitario contrario all’uso di tali locali come abitazioni" (così, testualmente, nella relazione depositata l’8 ottobre 2009).

8. – Ciò posto, in via di fatto, le censure dedotte dal ricorrente con l’atto introduttivo non si presentano idonee a scalfire la dimostrazione, acquisita nel corso del processo, del corretto percorso seguito dagli uffici comunali per giungere all’adozione dell’ordinanza di sgombero, avvalorato dagli esiti delle disposte verificazioni; ne deriva la reiezione del ricorso, tenuto conto altresì che per l’evidente urgenza nel provvedere, l’ordinanza di sgombero non doveva essere preceduta da alcuna comunicazione di avvio del procedimento.

Sussistono, nondimeno e tenuto conto della tecnicità delle questioni affrontate, i presupposti per compensare integralmente le spese di giudizio tra le parti costituite ai sensi dell’art. 92 c.p.c. novellato, per come richiamato dall’art. 26, comma 1, c.p.a..

P.Q.M.

pronunciando in via definitiva sul ricorso in epigrafe, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle Camere di consiglio dell’8 giugno 2011 e del 13 luglio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Tosti, Presidente

Carlo Modica de Mohac, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere, Estensore

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/



Svolgimento del processo

Il contribuente propose ricorso avverso l’avviso di accertamento, con il quale l’Agenzia del Territorio, richiamando la previsione di cui alla L. n. 662 del 1996, art. 3, comma 58, ha provveduto a modificare l’accatastamento dell’unità immobiliare di sua proprietà sita in (OMISSIS), da cat. A/2, classe 2, vani 9, rendita Euro 1.836,00 in cat. A/1, classe 1, vani 9, rendita Euro 3.997,38.

A fondamento del ricorso, il contribuente deduceva la nullità dell’avviso per carenza di motivazione, il difetto di istruttoria per omissione di sopralluogo con conseguente violazione del D.P.R. n. 1142 del 1949, art. 54 nonchè l’infondatezza del nuovo accatastamento.

L’adita commissione provinciale respinse il ricorso, con decisione che, in esito all’appello del contribuente, fu, tuttavia, riformata dalla commissione regionale.

In particolare, i giudici di appello ritennero l’avviso impugnato illegittimo per carenza di motivazione (anche in rapporto all’inesatta indicazione della normativa posta a base del classamento: la L. n. 662 del 1996, art. 3, comma 58 mentre l’accertamento era stato, a loro giudizio, eseguito ai sensi della L. n. 311 del 2004, art. 1, commi da 335 a 337) nonchè per difetto di sopralluogo sull’immobile ovvero di mancata preventiva attivazione di contraddittorio con il contribuente previsto dalla L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 336.

Avverso la decisione di appello, l’Agenzia ha proposto ricorso per cassazione in quattro motivi.

Il contribuente ha resistito con controricorso.

Motivi della decisione

Con il primo motivo di ricorso l’Agenzia deducendo violazione e falsa applicazione della L. n. 662 del 1996, art. 3, comma 58, e L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 335, 336 e 337, – censura la decisione impugnata per aver ritenuto che la variazione catastale fosse avvenuta non, come indicato in motivazione, ai sensi della L. n. 662 del 1996, art. 3, comma 58 ma ai sensi della L. n. 311 del 2004, art. 1, commi da 334 a 337.

Con il secondo motivo di ricorso, l’Agenzia deducendo violazione e falsa applicazione del D.L. n. 70 del 1988, art. 11, comma 1 convertito in L. n. 154 del 1988 e D.P.R. n. 1142 del 1949, art. 54 – censura la decisione impugnata per aver ritenuto il sopralluogo adempimento ineludibile al fine della variazione catastale.

Con il terzo motivo di ricorso, l’Agenzia deducendo violazione e falsa applicazione della L. n. 212 del 2000, art. 6, comma 5, e L. n. 662 del 1996, art. 3, comma 58, -censura la decisione impugnata per aver ritenuto il contraddittorio con il contribuente indefettibile presupposto di legittimità della variazione catastale.

Con il quarto motivo di ricorso, l’Agenzia deducendo violazione e falsa applicazione della L. n. 241 del 1990, art. 3 e L. n. 212 del 2000, art. 7 – censura la decisione impugnata per non aver considerato che l’atto di variazione catastale è idoneamente motivato con la semplice enunciazione degli elementi oggettivi della categoria, della classe e della rendita.

Si ritiene di dover procedere all’esame del ricorso prendendo le mosse dal quarto motivo. Con cui, dopo avere descritto le complesse operazioni attraverso cui la Amministrazione sarebbe pervenuta al riclassamento nel Comune di Napoli di 57 mila unità immobiliari, la Avvocatura sottolinea che in base alla pregressa giurisprudenza di questa Corte "la motivazione dell’atto di riclassamento può limitarsi a contenere l’indicazione della consistenza, della categoria e della classe attribuita dall’ufficio, avendo l’esclusiva funzione di delimitare l’ambito delle ragioni adducibili da esso nella successiva fase contenziosa nella quale al contribuente è consentito di esercitare il proprio diritto di difesa e di richiedere la verifica dell’effettiva correttezza dei parametri posti a base della riclassificazione eseguita; tuttavia l’accertamento contenzioso non avrà ad oggetto l’idoneità della motivazione ma il merito della controversia" (sentenza n. 22313 del 23 novembre 2 010, cui si può accostare la sentenza n. 1937 del 10 febbraio 2012; gli altri precedenti che vengono citati dalla Avvocatura Erariale non riguardano, propriamente, casi di riaccatastamento di immobili già in possesso di una rendita).

Per un’adeguata esposizione delle ragioni che inducono il Collegio a discostarsi, per taluni profili, da questi precedenti, appare necessario formulare qualche considerazione circa le operazioni di classamento e riclassamanto degli edifici.

Come noto, la legge prevede che tutto il territorio nazionale sia descritto e classificato attraverso il catasto (o il parallelo istituto dei libri fondiari previsti dal così detto "sistema tavolare"); il classamento sfocia, di norma, nella attribuzione di una rendita (solo una limitata porzione di edifici viene descritta senza attribuzione di una rendita).

Il D.P.R. n. 1142 del 1949, art. 61 richiamato nel ricorso della Avvocatura recita:

"il classamento consiste nel riscontrare, con sopraluogo per ogni singola unità immobiliare, la destinazione ordinaria e le caratteristiche influenti sul reddito e nel collocare l’unità stessa in quella tra le categorie e classi prestabilite per la zona censuaria a norma dell’art. 9 che, fatti gli opportuni confronti con le unità tipo, presenta destinazione e caratteristiche conformi od analoghe. Le unità immobiliari urbane devono essere classate in base alla destinazione ordinaria ed alle caratteristiche che hanno all’atto del classamento". E analoghe indicazioni sono contenute nel D.P.R. 138 del 1998, art. 8.

Per quanto riguarda gli edifici, l’attribuzione della rendita avviene dunque attraverso una procedura che conduce ad individuare il valore di ogni unità immobiliare e la relativa rendita.

Tale procedura, quando si discorre (come nel caso di specie) di unità abitative, utilizza strumenti cognitivi predisposti dalla stessa amministrazione, che delimita le zone censuarie e le così dette "microzone omogenee" (queste ad opera dei Comuni in base alla L. 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 154) e poi all’interno di ogni microzona individua, anche sulla base di istruzioni ministeriali risalenti nel tempo, le categorie e le classi catastali presenti.

Rileva quindi i valori e le rendite medie proprie dell’area. Questo insieme di criteri consente infine di attribuire ad ogni unita catastale una categoria, una classe e quindi una rendita, attraverso un insieme di operazioni che possono anche essere compiute dal professionista privato (così come accade nella procedura detta DOFCA).

Il classamento catastale diviene definitivo con la comunicazione al proprietario interessato, che può ricorrere alla giustizia tributaria.

Problemi particolari nascono quando un immobile disponga già, come nel caso in esame, di una categoria, di una classe, di una rendita, ma si prospetti che tale classamento sia divenuto inadeguato per una qualunque ragione.

Le cause che possono rendere necessario un riclassamento sono riconducibili a due categorie individuate chiaramente nella L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 335 e 336.

Si tratta di disposizioni che hanno soprattutto la funzione di stimolare l’intervento attivo dei comuni (senza però privare l’Agenzia del suo autonomo potere di iniziativa), ma che nel contempo ben descrivono la situazione normativa esistente.

Giova altresì sottolineare come i due commi in questione abbiano sviluppato e meglio disciplinato un potere del Comune già scolpito, in termini alquanto generici, nella L. n. 662 del 1996, art. 3 comma 58 secondo cui :

"Gli uffici tributari dei comuni partecipano alla ordinaria attività di accertamento fiscale in collaborazione con le strutture dell’amministrazione finanziaria. Partecipano altresì all’elaborazione dei dati fiscali risultanti da operazioni di verifica. Il comune chiede all’Ufficio tecnico erariale la classificazione di immobili il cui classamento risulti non aggiornato ovvero palesemente non congruo rispetto a fabbricati similari e aventi medesime caratteristiche. L’Ufficio tecnico erariale procede prioritariamente alle operazioni di verifica degli immobili segnalati dal comune (il principio è sviluppato nei commi 154 e 155).

Si ritiene opportuno riportare per intero la L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 335 e 336: comma 335 – (Revisione del classamento delle unità immobiliari private site in microzone comunali) – La revisione parziale del classamento delle unità immobiliari di proprietà privata site in microzone comunali, per le quali il rapporto tra il valore medio di mercato individuato ai sensi del regolamento di cui al D.P.R. 23 marzo 1998, n. 138, e il corrispondente valore medio catastale ai fini dell’applicazione dell’imposta comunale sugli immobili si discosta significativamente dall’analogo rapporto relativo all’insieme delle microzone comunali, è richiesta dai comuni agli Uffici provinciali dell’Agenzia del territorio. Per i calcoli di cui al precedente periodo, il valore medio di mercato è aggiornato secondo le modalità stabilite con il provvedimento di cui al comma 339. L’Agenzia del territorio, esaminata la richiesta del comune e verificata la sussistenza dei presupposti, attiva il procedimento revisionale con provvedimento del direttore dell’Agenzia medesima;

comma 336. (Aggiornamento del classamento catastale per intervenute variazioni edilizie) – I comuni, constatata la presenza di immobili di proprietà privata non dichiarati in catasto ovvero la sussistenza di situazioni di fatto non più coerenti con i classamenti catastali per intervenute variazioni edilizie, richiedono ai titolari di diritti reali sulle unità immobiliari interessate la presentazione di atti di aggiornamento redatti ai sensi del regolamento di cui al D.M. Finanze 19 aprile 1994, n. 701. La richiesta, contenente gli elementi constatati, tra i quali, qualora accertata, la data cui riferire la mancata presentazione della denuncia catastale, è notificata ai soggetti interessati e comunicata, con gli estremi di notificazione, agli uffici provinciali dell’Agenzia del territorio.

Se i soggetti interessati non ottemperano alla richiesta entro novanta giorni dalla notificazione, gli uffici provinciali dell’Agenzia del territorio provvedono, con oneri a carico dell’interessato, alla iscrizione in catasto dell’immobile non accatastato ovvero alla verifica del classamento delle unità immobiliari segnalate, notificando le risultanze del classamento e la relativa rendita.

Come si può constatare, si tratta di due procedure con presupposti diversi e perciò non del tutto omogenee.

La prima prevede un riclassamento dovuto ad eventi di carattere generale o collettivo. La zona è divenuta di maggior pregio a seguito della creazione di infrastrutture, quali ad esempio, strade e piazze. Nel secondo caso si è invece a fronte di innovazioni specifiche recate a quell’immobile che è stato ristrutturato e reso più signorile, o – al contrario – è andato in rovina.

Il riclassamento costituisce dunque un atto tributario che ha un dispositivo (o decisum): il nuovo classamento. Ma ha anche una "causa petendi" giustificativa che è diversa a seconda di quale delle due categorie sopra descritte entri in gioco.

Quando si discorra di un mutamento di rendita inquadratile nella ipotesi di cui al comma 335, la causa petendi non è la mera evoluzione del mercato immobiliare, nè la mera richiesta del Comune, bensì l’accertamento di una modifica nel valore degli immobili presenti nella microzona, attraverso le procedure di cui al comma 339, elaborate con Determinazione dell’Agenzia 16 febbraio 2005 (in Gazz. Uff. n. 40 del 18 febbraio 2005) cui sono allegate linee guida definite con il concorso delle Autonomie locali. Questo insieme di provvedimenti ribadisce e presuppone che il classamento debba avvenire mediante l’utilizzo (e nel caso di specie a seguito della modifica) del reticolo sopra descritto.

Resta cioè fermo quanto disposto dal D.P.R. n. 1142 del 1949, art. 9: "per ciascuna zona censuaria viene compilato un quadro di qualificazione e classificazione che deve indicare le categorie riscontrate nella zona censuaria ed il numero delle classi in cui ciascuna categoria è stata divisa, e contenere i dati di identificazione e la descrizione delle unità immobiliari scelte come tipo per ciascuna classe" (si veda anche il R.D. n. 652 del 1939, art. 11 come sostituito dalla L. 30 dicembre 1989, n. 427, art. 2, comma 4). A sua volta il D.P.R. 23 marzo 1998, n. 138, art. 4 ribadisce che "per ciascuna zona censuaria i competenti uffici del dipartimento del territorio compilano un quadro di qualificazione e classificazione, nel quale sono indicate, con riferimento al quadro generale di cui all’allegato B, tutte le categorie riscontrate nella zona censuaria stessa ed il numero delle classi in cui ciascuna categoria è suddivisa. Per la definizione delle classi gli uffici si avvalgono dei dati rilevati dall’osservatorio dei valori immobiliari del dipartimento del territorio, istituito con D.M. Finanze 23 dicembre 1992, delle informazioni contenute nelle schede previste dalle norme tecniche di cui all’art. 2, comma 2, nonchè dei risultati delle indagini di mercato svolte in sede locale. Ed i quadri di qualificazione e classificazione possono essere oggetto di revisione da parte degli uffici del dipartimento del territorio in conseguenza di intervenute variazioni socio-economiche, ambientali ed urbanistiche di carattere permanente nella zona censuaria".

In buona sostanza, sia il regolamento del 1949, sia quello del 1998 prevedono che la revisione del classamento degli edifici a destinazione ordinaria (fra cui rientra la destinazione abitativa) avvenga nel quadro di una revisione generale di criteri e parametri (salvo ovviamente il caso in cui sia il fabbricato ad avere assunto una diversa consistenza ed articolazione materiale).

Dunque, appare conseguente ritenere che l’Agenzia debba nell’atto di riaccatastamento, quanto meno, richiamare quella revisione nei criteri che giustifica l’intervento di modifica dell’accatastamento originario. Oppure, ove la revisione non sia ancora avvenuta, e si proceda "per comparazione con il quadro di tariffa di altra zona censuaria del medesimo comune o di altro comune della medesima provincia che abbia analoghe caratteristiche socio-economiche e di tipologia edilizia" (D.L. n. 70 del 1988, art. 11, comma 2), "negli atti deve essere annotato che il classamento e1 stato effettuato per comparazione, con l’indicazione della zona censuaria o del comune di riferimento" (come stabilisce il citato art. 11 confermando che il riclassamento di un immobile a destinazione ordinaria deve avvenire con la utilizzazione di parametri elaborati in riferimento alla zona o ad essa comparabili).

Quando poi si discorra di un riaccatastamento riconducibile nel comma 336 è ovvio che l’atto dovrà contenere un’indicazione dei fatti specifici che determinano l’adeguamento della rendita.

Nel caso di specie, l’avviso dell’Agenzia del Territorio è (secondo quanto scritto nell’atto stesso) "conseguente alla richiesta del Comune di Napoli, prodotta ai sensi della L. 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 58", all’Agenzia di provvedere alla "verifica degli attuali classamenti ed all’eventuale assegnazione di nuovi classamenti, per una serie di fabbricati con classamento non aggiornato ovvero palesemente non congruo rispetto a fabbricati similari e aventi medesime caratteristiche"; ed in tale atto si legge che l’attribuzione di rendita è stata eseguita "sulla base delle disposizioni, fondate sull’estimo comparativo, dettate dal R. D. 13 aprile 1939, n. 652 … e dal D.P.R. 1 dicembre 1949, n. 1142, nonchè ai sensi di quanto previsto del D.L. 14 marzo 1988, n 70, art. 11, comma 1 convertito con modificazioni dalla L. 11 maggio 1988, n. 154; inoltre essa Agenzia del Territorio " ha effettuato il nuovo classamento tenendo conto dei caratteri tipologici e costruttivi specifici dell’immobile, delle sue caratteristiche edilizie e del fabbricato che lo comprende, anche attraverso un dettagliato esame delle mutate capacità reddituali degli immobili ricadenti nella stessa zona aventi analoghe caratteristiche tipologiche, costruttive funzionali, nonchè della qualità urbana ed ambientale del contesto insediativo, che ha subito significativi miglioramenti a seguito dell’incremento delle infrastrutture urbane".

Come si vede, il testo – del tutto generico – non chiarisce neppure se ci si trovi a fronte di un riclassamento del tipo di cui al comma 335 o di un riclassamento ai sensi del comma 336. Anche se il passaggio dalla Categoria A2 alla Categoria A1 potrebbe far supporre una qualche modifica edilizia, forse compresa nella ellittica allusione ai "caratteri tipologici e costruttivi specifici dell’immobile".

Ciò posto, ritiene il Collegio che correttamente.

Il Giudice di merito abbia dichiarato nullo, per difetto di motivazione, un siffatto provvedimento, in quanto emesso in contrasto con il principio secondo cui l’accertamento tributario non può limitarsi ad enunciare un dispositivo, ma deve anche indicare il punto di riferimento giuridico o fattuale che giustifica e sorregge il dispositivo stesso, onde, così, delimitare l’oggetto del possibile contenzioso, in cui all’Amministrazione è inibito addurre ragioni diverse, rispetto a quelle enunciate. Così consentendo al contribuente di avere contezza delle ragioni dell’Amministrazione; di valutare l’opportunità di fare o meno acquiescenza al provvedimento, ed in ipotesi di approntare le proprie difese con piena cognizione di causa, nel quadro di una leale collaborazione tra Amministrazione e contribuente.

Questo collegamento tra dispositivo e motivazione era, nel caso di specie, tanto più necessario, in quanto venivamo modificate le risultanze di un pregresso atto di classamento ormai sicuramente definitivo.

Nel caso, il mutato classamento costituisce un dispositivo intellegibile e, però, la parte motiva è meramente apparente, risolvendosi in un insieme di espressioni generiche, adattabili a qualsivoglia situazione di fatto e di diritto. Tanto, come già sottolineato, da non consentire neppure di comprendere se il mutato classamento derivi da circostanze riconducibili nell’ambito della L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 335 o del comma 336.

Il motivo deve dunque essere rigettato e si ritiene di enunciare il seguente principio di diritto: "Quando procede all’attribuzione d’ufficio di un nuovo classamento ad un’unità immobiliare a destinazione ordinaria, l’Agenzia del Territorio deve specificare se tale mutato classamento è dovuto a trasformazioni specifiche subite dalla unità immobiliare in questione; oppure ad una risistemazione dei parametri relativi alla microzona, in cui si colloca l’unità immobiliare. Nel primo caso, l’Agenzia deve indicare le trasformazioni edilizie intervenute. Nel secondo caso, deve indicare l’atto con cui si è provveduto alla revisione dei parametri relativi alla microzona, a seguito di significativi e concreti miglioramenti del contesto urbano; rendendo così possibile la conoscenza dei presupposti del riclassamento da parte del contribuente".

Gli altri motivi risultato assorbiti perchè la problematica di cui al sopraluogo ed al contraddittorio si pone solo in caso di accertamento giustificato da variazioni specifiche dell’immobile, dovendosi ribadire che la revisione delle rendite catastali urbane, (regolata dalla L. n. 662 del 1996, art. 3, comma 58 e, ricorrendone i presupposti – ripartizione del territorio comunale in microzone, dalla L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 335) in assenza di variazioni edilizie, non richiede la previa "visita sopralluogo" dell’ufficio non essendo condizionata, ad alcun preventivo contraddittorio endoprocedimentale"; e il sopraluogo non si rende necessario anche quando il nuovo classamento consegua ad una denuncia di variazione catastale presentata dal contribuente (come si argomenta D.L. n. 70 del 1988, ex art. 11, comma 1 conv. nella L. n. 154 del 1988).

Il ricorso in definitiva deve essere rigettato. Stante la novità della soluzione accolta appare necessario procedere a compensazione delle spese.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Compensa fra le parti le spese del presente grado giudizio.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 28 marzo e il 25 maggio 2012.

Depositato in Cancelleria il 20 luglio 2012



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