Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
Espongono i ricorrenti di essere proprietari di un appezzamento di terreno coltivato a uliveto di circa mq. 2.160, posto in Rovito, rappresentato al N.C.T. al foglio di mappa n. 11, particelle n. 476, 477, 478 e 106.
Detti immobili risultano parzialmente interessati dal procedimento di espropriazione per i lavori di "realizzazione di strada comunale circonvallazione Motta – Rovito", per una estensione di circa 788 mq. In merito a detto procedimento in data 3 marzo 2008 i ricorrenti hanno ricevuto comunicazione di avvio del procedimento ablatorio venendo così a conoscenza dell’assoggettamento dei terreni sopra detti al vincolo preordinato all’esproprio, con variante parziale al P.R.G. adottata con delibera del Consiglio comunale di Rovito n. 3 del 24 febbraio 2006, e approvata con decreto del dirigente del Dipartimento Urbanistica della Regione Calabria del 28 dicembre 2006, n. 18824 nonché dell’approvazione del progetto preliminare della suddetta opera pubblica, giusta delibera della Giunta Comunale di Rovito n. 24 del 6 febbraio 2008.
In seguito alla comunicazione di cui sopra i ricorrenti hanno presentato osservazioni al progetto de quo chiedendo:
– lo scorporo dal progetto della proprietà esproprianda e/o, in subordine, la variazione del tracciato viario della "strada di circonvallazione" con esclusione dei terreni degli osservanti, ritenendo la nuova viabilità non necessaria per la oggettiva scarsità di traffico e inadeguata per la sicurezza stradale e la incolumità dei residenti;
– la determinazione dell’indennità di espropriazione tenendo conto della destinazione edificabile dei terreni secondo le previsioni dello strumento urbanistico vigente al momento dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, in considerazione del valore venale dei terreni di cui ai criteri del D.P.R. n. 327/2001, oltre alla determinazione dell’indennità per la perdita di valore della proprietà residua.
Alle avanzate osservazioni, presentate ai sensi dell’art. 11, D.P.R. n. 327/2001, non è seguito alcun riscontro da parte dell’amministrazione comunale.
Con ricorso straordinario notificato al Comune di Rovito e alla Regione Calabria il 12 giugno 2008, i ricorrenti hanno impugnato sia la delibera comunale di approvazione del progetto preliminare che la Variante al P.R.G.. A seguito di atto di opposizione del Comune di Rovito, il suddetto ricorso è stato trasposto al TAR Calabria.
Avverso detti atti è proposto il presente ricorso a supporto del quale si deduce:
– violazione e/o falsa e/o omessa applicazione di legge (articoli, 11, 12 e 16 D.P.R n. 327/2001, come modificato dal D. Lgs. n. 302/2002; articolo 97 e 128 del D. Lgs. 163/2006; articolo 14 legge 109/1994; articoli 1, 3, 7 e 10 della legge 241/1990; articolo 11 L.R. Calabria, n. 19/2002); eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, per difetto dei presupposti, per illogicità, per travisamento, per sviamento, per disparità di trattamento, per ingiustizia manifesta e per difetto di istruttoria; violazione del principio del buon andamento della P.A.; violazione dei principi generali in materia di programmazione urbanistica.
I ricorrenti si dolgono principalmente della loro mancata partecipazione al procedimento amministrativo, per come previsto dalla disciplina espropriativa (nella specie i ricorrenti non hanno avuto notizia dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio apposto sui loro terreni se non dopo l’approvazione del progetto preliminare), di non aver avuto alcun riscontro alle osservazioni presentate dai ricorrenti, e infine della mancanza di adeguata motivazione circa la necessità di localizzare l’opera pubblica sul fondo di proprietà.
Si è costituito in giudizio il Comune intimato affermando l’infondatezza delle censure proposte e in particolare ritenendo che la comunicazione di avvio del procedimento agli interessati va fatta, in base all’articolo 16 del D.P.R. 327/2001, solo prima dell’approvazione del progetto definitivo. Il Comune ha inoltre invocato l’applicazione dell’articolo 21 octies della legge 241/1990 in quanto la mancata comunicazione sarebbe riconducibile alla c.d. illegittimità non invalidante stante la considerazione che il provvedimento non avrebbe potuto avere un contenuto diverso da quello adottato.
Nelle more del giudizio, i ricorrenti sono stati notiziati, con comunicazione del 21 luglio 2009, dell’avvenuta approvazione del progetto definitivo- esecutivo dei lavori per la realizzazione del "I lotto della strada di circonvallazione MottaRovito" e della dichiarazione della pubblica utilità dell’opera a mezzo della delibera della Giunta Comunale n. 87 del 26 giugno 2009.
Con motivi aggiunti depositati in data 8 ottobre 2009 i ricorrenti hanno impugnata, quindi, detta delibera deducendo:
– violazione falsa e/o omessa applicazione di legge (art. 97 cost.; art.li 3 e 7, l. n. 241/1990; art. 16, d.p.r. n. 327/200; art.li 93 e 128, d.lgs. n. 163 del 2006; art.li 6 e ss., l.r. n. 7/2006 e art.li 1 e ss, l.r. n. 24/1987); eccesso di potere per violazione del "giusto procedimento", per difetto dei presupposti, per omessa motivazione, per contraddittorietà, per violazione del principio di buon andamento della p.a., per illogicita’, irragionevolezza e per travisamento dei fatti, per illegittimità derivata da atti illegittimi (d.g.c. n. 24/2008 di Rovito di approvazione progetto preliminare; decreto n. 18824/2006 della Regione Calabria di approvazione variante al P.R.G.)
Con i proposti motivi aggiunti, i ricorrenti, in particolare, lamentano la mancata partecipazione procedimentale ai sensi dell’articolo 16 del D.P.R. 327/2001 avendo avuto notizia dal Comune di Rovito, quale autorità espropriante, solo della definitiva approvazione del progetto definitivo e della dichiarata pubblica utilità dell’opera.
Secondo i ricorrenti, ancora, il progetto definitivo risulterebbe illegittimo anche laddove venisse considerata come valida, ai sensi dell’art. 16, D.P.R. n. 327/2001, la comunicazione 3 marzo 2008, in quanto la delibera di approvazione del progetto definitivo non dà conto delle osservazioni presentate dai ricorrenti il 2 aprile 2008, né tanto meno espone le motivazioni che hanno portato ad un sostanziale rigetto delle medesime.
Infine, per quanto concerne l’opera da realizzare, i ricorrenti affermano l’illogicità del progetto definitivo che si presenta inadeguato e inidoneo all’uso indicato atteso che non vi è traccia del collegamento della nuova strada con la esistente viabilità pubblica per cui non si realizzerebbe la finalità espressa dall’amministrazione Comunale di risolvere i "non pochi problemi di circolazione stradale".
Avverso detto ricorso per motivi aggiunti il Comune ha eccepito innanzitutto l’inammissibilità dello stesso per aver impugnato i ricorrenti atti non connessi a quelli impugnati con il ricorso principale. Per quanto concerne la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento il Comune ritiene di aver adempiuto all’obbligo di cui all’articolo 16 D.P.R. 327/2001 con l’invio della comunicazione del 3 marzo 2008, che le osservazioni presentate dai ricorrenti sono state considerate anche se non se ne dà conto nella delibera ed, infine, ribadisce l’applicazione alla fattispecie dell’articolo 21 octies della legge 241/1990 in quanto le osservazioni dei ricorrenti non erano in grado di consentire alcuna modifica alla scelta operata in merito alla localizzazione dell’opera.
In data 14 giugno 2011 è stato depositato il secondo ricorso per motivi aggiunti finalizzato all’impugnazione del decreto di esproprio dei terreni dei ricorrenti a sostegno del quale si deduce illegittimità derivata dello stesso decreto mutuata dalla procedura espropriativa considerata illegittima è già denunciata con i precedenti ricorsi di cui sopra.
Oltre al comune resistente si è costituita in giudizio anche la Regione Calabria affermando l’infondatezza delle censure inerenti gli atti adottati dalla medesima.
Alla pubblica udienza del 14 ottobre 2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Il ricorso è fondato è va pertanto accolto.
La procedura espropriativa di cui è questione e che coinvolge i terreni dei ricorrenti risulta, infatti, viziata per la mancata partecipazione degli stessi alla fase concernente l’apposizione del vincolo sul terreno di proprietà preordinato all’esproprio, che è passaggio procedurale che costituisce l’antecedente logicogiuridico della complessiva procedura espropriativa e così pure alla fase di approvazione del progetto definitivo.
Per meglio comprendere tali illegittimità è necessario richiamare preliminarmente la normativa di settore.
L’articolo 11 del D.P.R. 862001 n. 327, in tema di espropriazione per pubblica utilità, prevede che "Al proprietario, del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all’esproprio, va inviato l’avviso dell’avvio del procedimento:
nel caso di adozione di una variante al piano regolatore per la realizzazione di una singola opera pubblica, almeno venti giorni prima della delibera del consiglio comunale;
b)….
L’avviso di avvio del procedimento è comunicato personalmente agli interessati alle singole opere previste dal piano o dal progetto. Allorché il numero dei destinatari sia superiore a 50, la comunicazione è effettuata mediante pubblico avviso, da affiggere all’albo pretorio dei Comuni nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo, nonché su uno o più quotidiani a diffusione nazionale e locale e, ove istituito, sul sito informatico della Regione o Provincia autonoma nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo. L’avviso deve precisare dove e con quali modalità può essere consultato il piano o il progetto. Gli interessati possono formulare entro i successivi trenta giorni osservazioni che vengono valutate dall’autorità espropriante ai fini delle definitive determinazioni".
L’articolo 16 del citato T.U. in tema di modalità che precedono l’approvazione del progetto definitivo dispone che"
"Al proprietario dell’area ove è prevista la realizzazione dell’opera è inviato l’avviso dell’avvio del procedimento e del deposito degli atti…con l’indicazione del nominativo del responsabile del procedimento…. Il proprietario e ogni altro interessato possono formulare osservazioni al responsabile del procedimento, nel termine perentorio di trenta giorni dalla comunicazione o dalla pubblicazione dell’avviso…. L’autorità espropriante si pronuncia sulle osservazioni, con atto motivato".
In virtù di tale chiaro dettato normativo la giurisprudenza amministrativa è costante nell’affermare che "in forza di quanto previsto dagli articoli 11 e 16 del DPR n. 327/2001, al proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all’esproprio deve essere inviato l’avviso dell’avvio del procedimento e del deposito degli atti di cui al comma 1 (ossia quelli volti a promuovere l’adozione dell’atto dichiarativo di pubblica utilità), con l’indicazione del nominativo del responsabile del procedimento. In sostanza, deve ritenersi sussistente un duplice obbligo di comunicazione, il cui mancato assolvimento implica illegittimità dell’atto dichiarativo della pubblica utilità e degli altri atti successivi, a nulla rilevando che l’interessato abbia avuto comunque conoscenza del procedimento, dato che le esigenze partecipative alla base dell’obbligo di comunicazione non possono essere ritenute soddisfatte da una generica conoscenza dell’esistenza di un procedimento espropriativo, essendo necessario, per escludere la rilevanza dell’omissione della comunicazione di avvio, una precisa conoscenza dell’andamento del procedimento e dell’oggetto di esso". (cfr. T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. I, 05 ottobre 2009, n. 1016).
Più specificamente, la giurisprudenza ha affermato che, ai sensi dell’art. 11 del nuovo t.u. sulle espropriazioni e dell’art. 7 l. 241/90, l’adozione di una variante urbanistica implica la preventiva comunicazione dell’avvio del procedimento da parte del Comune al proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all’ esproprio. La comunicazione dell’avvio del procedimento posteriore alla delibera consiliare di adozione di variante al P.R.G. è inutile (cfr. T.A.R. Abruzzo L’Aquila, 15 marzo 2005, n. 109).
Per quanto concerne la partecipazione, di cui all’articolo 16 del D. Lgs. 327/2001, relativo alle modalità procedimentali che precedono l’approvazione del progetto definitivo di un’opera pubblica, la norma tipizza una particolare tipologia di avviso di avvio del procedimento, da inviare al proprietario dell’area ove è prevista la realizzazione dell’opera; l’adempimento di tale obbligo è strumentale a garantire una effettiva e non meramente formale partecipazione al procedimento, che culmini con una esplicita valutazione dell’amministrazione sulle osservazioni del privato, al fine di una comparazione dei contrapposti interessi coinvolti (T.A.R. Sardegna Cagliari, sez. II, 23 novembre 2010, n. 2607, T.A.R. Sicilia Palermo, sez. III, 12 aprile 2010, n. 4933).
È chiaro che in materia espropriativa, quindi, il legislatore ha voluto garantire l’effettiva partecipazione dialettica del privato nella formazione, in contraddittorio, della volontà definitiva dell’amministrazione. Essendo l’attività espropriativa connotata da ampi margini di discrezionalità amministrativa e tecnica, dall’omissione dell’avviso deve farsi derivare, nella specie, la illegittimità del provvedimento di esproprio, non essendo possibile fare ricorso all’art. 21 octies comma 2, l. n. 241 del 1990, soprattutto perché, in carenza delle eventuali possibili osservazioni di parte, non è dato riscontrare come " palese " che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato (T.A.R. Calabria Reggio Calabria, 22 marzo 2007, n. 243; T.A.R. Abruzzo Pescara, 13 maggio 2006, n. 311)
E comunque l’onere della prova circa l’irrilevanza, in chiave prognostica, della mancata partecipazione sussiste solo e soltanto in capo all’Amministrazione resistente.(T.A.R. Puglia Bari, sez. III, 02 dicembre 2010, n. 4057).
Alla luce di tale quadro normativo e giurisprudenziale la procedura espropriativa avversata risulta viziata per la mancanza di una effettiva partecipazione alla stessa dei ricorrenti.
In primo luogo, in occasione del procedimento di approvazione della variante parziale al P.R.G. adottata con la delibera n. 3 del 24 febbraio del 2006 e che ha apposto il vincolo preordinato all’esproprio, nessun meccanismo partecipativo è stato attivato, né individuale né per pubblici proclami (nessuna prova contraria si rinviene agli atti), sebbene nella relazione tecnica alla stessa variante fosse stata individuata l’opera da realizzare e l’area di interesse.
In data 22 febbraio 2008, quindi a variante approvata, il Comune di Rovito ha provveduto a comunicare ai ricorrenti l’approvazione del progetto preliminare dei lavori di realizzazione della strada comunale Circumvallazione Motta – Rovito e che sui beni di loro proprietà era stato posto il vincolo preordinato all’esproprio. Con la detta comunicazione i ricorrenti sono stati invitati anche a visionare il progetto preliminare e a presentare osservazioni scritte e a depositare documenti (cosa che puntualmente hanno fatto).
E’ stata poi assunta, in data 26 giugno 2009, la delibera di approvazione del progetto definitivoesecutivo dei lavori relativi al "primo lotto della strada di circonvallazione RovitoMotta" con la quale è stata anche dichiarata la pubblica utilità dell’opera. In seguito a detta deliberazione il Comune di Rovito, nella persona del Responsabile del procedimento ha inviato, in data 21 luglio 2009, una comunicazione ai ricorrenti con la quale si dava atto dell’avvenuta approvazione del progetto definitivoesecutivo dei lavori di cui sopra, a dispetto dell’iter previsto dall’articolo 16 del D.P.R. 327/2001; si comunicavano, inoltre, i beni da espropriare, assegnando, invero inutilmente per le finalità partecipative, un termine di trenta giorni agli interessati per presentare osservazioni scritte e depositare documenti.
Nella delibera di approvazione del progetto definitivo, tra l’altro, non si fa alcun riferimento alle precedenti osservazioni presentate nel 2008 dai ricorrenti e in che modo la stessa amministrazione ha inteso superarle. La procedura di approvazione del progetto definitivo risulta, quindi, viziata, visto che non si è realizzata quella effettiva e non meramente formale partecipazione al procedimento che avrebbe dovuto culminare in una esplicita valutazione da parte dell’amministrazione delle osservazioni dei privati, al fine di dare anche conto della comparazione dei contrapposti interessi coinvolti.
Il fatto che i proprietari abbiano inviato osservazioni in relazione all’approvazione della variante al piano regolatore generale che prevede la destinazione urbanistica prodromica all’espropriazione, non esclude l’obbligo di comunicazione, atteso che la progettazione definitiva ed esecutiva dell’opera pubblica e con essa la relativa localizzazione, sono oggetto di potere amministrativo nell’ambito del quale il contraddittorio con gli interessati può apportare elementi di valutazione non marginali ai fini della proporzionalità e del buon andamento dell’azione amministrativa (cfr.
Cassazione civile, sez. un., 27 febbraio 2008, n. 5080).
Né risulta utile, per l’Amministrazione comunale, al fine di sanare il vizio di mancata comunicazione di avvio del procedimento, invocare l’applicazione dell’articolo 21 octies della legge 241/1990, secondo cui i provvedimenti non avrebbero potuto avere altro contenuto, e ciò in quanto l’amministrazione si limita ad affermarne apoditticamente l’inevitabilità del dispositivo del provvedimento, senza dare l’effettiva dimostrazione che le caratteristiche tecniche dell’opera non potevano essere diverse da quelle assunte, né dà conto delle osservazioni proposte dai ricorrenti in merito alla scelta effettuata di espropriare i loro terreni, né motiva sull’opportunità di imporre tale sacrificio quale migliore soluzione possibile per il perseguimento dell’interesse pubblico.
Alla luce delle svolte considerazioni il ricorso è fondato e va pertanto accolto, ritenendo il Collegio conseguentemente viziata l’intera procedura espropriativa, ivi compreso il decreto di esproprio.
Conseguentemente sono annullati tutti gli atti impugnati, per quanto di interesse degli odierni ricorrenti.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati per quanto di interesse.
Condanna il Comune di Rovito al pagamento delle spese processuali nei confronti dei ricorrenti che liquida in euro 4.000,00 oltre spese generali, I.V.A.. e C.A.P. come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2011 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Romeo, Presidente
Concetta Anastasi, Consigliere
Anna Corrado, Referendario, Estensore
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