Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La ricorrente, in data 27 maggio 2002, rendeva dichiarazioni testimoniali dinanzi alla Squadra Mobile della Questura di Bologna, confermate davanti alla D.D.A. di Napoli, in sede di verbale illustrativo dei contenuti della collaborazione in data 19 aprile 2002, nelle quali esponeva ed illustrava le proprie complessive conoscenze in merito al sodalizio criminale descritto a verbale.
In data 21 novembre 2002, dopo aver svolto attività istruttoria, la D.D.A. di Napoli avanzava proposta di adozione di uno speciale programma di protezione in favore della ricorrente, ritenendo attendibili le dichiarazioni rese dalla stessa e perdurante la situazione di pericolo a cui la medesima era esposta.
Con delibera assunta il 5.6.2002, la Commissione centrale ex art. 10 D.L. n. 8/1991, ammetteva la Raia al piano provvisorio di protezione, estendendo i relativi benefici, in un secondo momento, anche ai prossimi congiunti Calì Antonello (convivente) e Calì Ciro (figlio).
Con provvedimento del 18 giugno 2003 la Commissione centrale rigettava la proposta di adozione di uno speciale programma di protezione avanzata dalla DDA di Napoli e revocava il piano provvisorio precedentemente adottato.
Avverso il provvedimento di rigetto la ricorrente proponeva ricorso dinanzi al TAR del Lazio, il quale, con sentenza n. 6476(2006 annullava il provvedimento contestato.
Tuttavia, con successivo provvedimento del 17 novembre 2006, la Commissione centrale, dopo un asserito riesame della posizione della ricorrente, emetteva un nuovo provvedimento di diniego.
Ritenendo illegittimo anche tale secondo atto di rigetto, l’interessata proponeva ricorso dinanzi al TAR del Lazio avanzando le domande indicate in epigrafe.
L’Amministrazione resistente, costituitasi in giudizio, ha sostenuto l’infondatezza del ricorso e ne ha chiesto il rigetto.
All’udienza del 9 giugno 2011 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
Motivi della decisione
1. La parte ricorrente ha avanzato le censure di seguito esposte avverso l’atto impugnato:
a) violazione della legge n. 82/1991 e s.m.i.: – la Commissione centrale, nell’adottare il provvedimento impugnato, non ha tenuto conto del fatto che l’interessata era in possesso di tutti i requisiti utili per essere sottoposta ad uno speciale programma di protezione, considerato che le dichiarazioni rese dalla stessa rispondevano ai requisiti di cui all’art. 9, co. 3, d.l. n. 8/1991; – le ordinarie misure di tutela adottabili direttamente dalle Autorità di pubblica sicurezza non erano e non sono idonee a garantire la sicurezza della ricorrente e del suo nucleo famigliare, tenuto conto della pericolosità ed elevata potenzialità reattiva del sodalizio camorristico interessato dalle dichiarazioni della ricorrente; – nessuna norma contenuta nella legge n. 82/1991, come erroneamente affermato dalla Commissione Centrale, richiede che il riscontro in merito alla attendibilità delle dichiarazioni del testimone di giustizia debba essere necessariamente fornito da pronunce confermative della Autorità giudicante;
b) eccesso di potere per difetto di valutazione, carenza ed illogicità della motivazione e carenza di istruttoria: – nella formazione del provvedimento impugnato la Commissione centrale non ha compiutamente e oculatamente vagliato gli elementi in suo possesso, giungendo addirittura a qualificare come non attendibili le dichiarazioni rese dalla ricorrente (che nella seduta del 18 giugno 2003 erano, invece, state dichiarate tali) e definendo come di non particolare rilevanza investigativa il loro contenuto (che, invece, avevano consentito di identificare soggetti affiliati ad un sodalizio camorristico), affermando, inoltre, apoditticamente, l’insussistenza di esposizione a pericolo della ricorrente (dimenticando che pochi anni prima la stessa era stata ammessa ad un programma provvisorio di protezione in presenza di una "situazione di particolare pericolo’, ed aveva poi ritenuto di doverlo estenderlo ai prossimi congiunti); – il provvedimento impugnato non è sorretto da una motivazione convincente, fondandosi su affermazioni stereotipate, illogiche e contraddittorie; – non si comprende sulla base di quale istruttoria la Commissione centrale abbia assunto le proprie determinazioni in contrasto con la precedente decisione di sottoporre l’interessata ed i propri congiunti ad un programma provvisorio di protezione; – è, comunque, erroneo il richiamo operato nel provvedimento impugnato al D.M. n. 161/2004, perché tali disposizioni non si applicano al caso di specie che riguarda un periodo anteriore all’entrata in vigore del citato decreto ministeriale; in caso contrario, il citato decreto deve essere considerato illegittimo;
c) violazione dell’art. 16 ter, del D.L. n. 8/1991: – ai sensi dell’art 16 ter, comma 1, lettera b), della legge n. 82/1991 il testimone di giustizia a cui è stato applicato lo speciale programma di protezione ha diritto a misure di assistenza, anche oltre la cessazione della protezione, volte a garantire un tenore di vita personale e familiare non inferiore a quello esistente prima dell’avvio del programma, fino a quando non riacquista la possibilità di godere di un reddito proprio; – poiché l’articolo citato non compie distinzione tra applicazione provvisoria e applicazione definitiva, è lecito ritenere che la norma citata sia applicabile a tutti i testimoni di giustizia che abbiano beneficiato di un programma di protezione, sia esso provvisorio o definitivo; – la ricorrente ed il suo nucleo familiare, pertanto, hanno diritto di beneficiare di quelle misure di assistenza che permettano loro di conservare un tenore di vita personale e familiare non inferiore a quello precedente, oltre ad un completo reinserimento sociale; – ma, tale diritto non è tenuto in alcuna considerazione nel provvedimento impugnato e, quindi, l’atto in questione va considerato illegittimo anche sotto questo profilo.
2. L’Amministrazione resistente si è difesa in giudizio contestando le censure avanzate dalla parte ricorrente, affermando l’infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.
3. E’ opportuno, prima di valutare le censure avanzate dalla parte ricorrente, esaminare il quadro normativo dettato in materia di protezione dei collaboratori e testimoni di giustizia.
La materia trova la sua disciplina primaria nel D.L. 15 gennaio 1991, n. 8 (recante Nuove norme in materia di sequestri di persona a scopo di estorsione e per la protezione dei testimoni di giustizia, nonché per la protezione e il trattamento sanzionatorio di coloro che collaborano con la giustizia) pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 15 gennaio 1991, n. 12 e convertito in legge, con modificazioni, con L. 15 marzo 1991, n. 82 (in G.U. 16 marzo 1991, n. 64), come modificato dalla legge 13 febbraio 2001, n. 45.
La disciplina dettata in materia, è completata dalla normativa di rango secondario contenuta nel D.M. 23 aprile 2004, n. 161 (recante il Regolamento ministeriale concernente le speciali misure di protezione previste per i collaboratori di giustizia e i testimoni, ai sensi dell’articolo 17bis del D.L. 15 gennaio 1991, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla L. 15 marzo 1991, n. 82, introdotto dall’articolo 19 della L. 13 febbraio 2001, n. 45), emanato dal Ministero dell’Interno (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 25 giugno 2004, n. 147).
Per quanto concerne la protezione dei Collaboratori di giustizia, il Capo II, del D.L. n. 8/1991, all’articolo 9 (Condizioni di applicabilità delle speciali misure di protezione) stabilisce che alle persone che tengono le condotte o che si trovano nelle condizioni previste dai commi 2 e 5 del medesimo articolo 9, possono essere applicate speciali misure di protezione idonee ad assicurarne l’incolumità provvedendo, ove necessario, anche alla loro assistenza.
Le speciali misure di protezione sono applicate: 1) quando risulta la inadeguatezza delle ordinarie misure di tutela adottabili direttamente dalle autorità di pubblica sicurezza; 2) se si tratta di persone detenute o internate, dal Ministero della giustizia – Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria, e risulta altresì che le persone nei cui confronti esse sono proposte versano in grave e attuale pericolo per effetto di talune delle condotte di collaborazione aventi le caratteristiche indicate nel comma 3 del medesimo articolo 9 e tenute relativamente a delitti commessi per finalità di terrorismo o di eversione dell’ordine costituzionale ovvero ricompresi fra quelli di cui all’articolo 51, comma 3bis, del codice di procedura penale e agli articoli 600bis, 600ter, 600quater, anche se relativi al materiale pornografico di cui all’articolo 600quater.1, e 600quinquies del codice penale.
Ai fini dell’applicazione delle speciali misure di protezione, il terzo comma dell’articolo 9 precisa che assumono rilievo la collaborazione o le dichiarazioni rese nel corso di un procedimento penale, le quali devono avere carattere di intrinseca attendibilità; devono, altresì, avere carattere di novità o di completezza o per altri elementi devono apparire di notevole importanza per lo sviluppo delle indagini o ai fini del giudizio ovvero per le attività di investigazione sulle connotazioni strutturali, le dotazioni di armi, esplosivi o beni, le articolazioni e i collegamenti interni o internazionali delle organizzazioni criminali di tipo mafioso o terroristicoeversivo o sugli obiettivi, le finalità e le modalità operative di dette organizzazioni. Nella determinazione delle situazioni di pericolo si tiene conto, oltre che dello spessore delle condotte di collaborazione o della rilevanza e qualità delle dichiarazioni rese, anche delle caratteristiche di reazione del gruppo criminale in relazione al quale la collaborazione o le dichiarazioni sono rese, valutate con specifico riferimento alla forza di intimidazione di cui il gruppo è localmente in grado di valersi (art. 9, comma 6).
I contenuti delle speciali misure di protezione sono stabiliti dall’articolo 13 del D.L. n. 8/1991 e dall’art. 7 del D.M. n. 161/2004, mentre l’articolo 9, comma 4 del medesimo decreto legge prevede che se le speciali misure di protezione indicate nell’articolo 13, comma 4, non risultano adeguate alla gravità ed attualità del pericolo, esse possono essere applicate anche mediante la definizione di uno speciale programma di protezione i cui contenuti sono indicati nell’articolo 13, comma 5 del medesimo decreto legge e nell’art. 8 del D.M. n. 161/2004, comprendendo, tra le altre, misure di assistenza personale ed economica (cfr. art. 13, commi 6 e ss., D.L. n. 8/1991).
Le speciali misure di protezione di cui al comma 4 dell’articolo 9 possono essere applicate anche a coloro che convivono stabilmente con le persone indicate nel comma 2 del citato articolo 13 nonché, in presenza di specifiche situazioni, anche a coloro che risultino esposti a grave, attuale e concreto pericolo a causa delle relazioni intrattenute con le medesime persone.
L’ammissione alle speciali misure di protezione, oltre che i contenuti e la durata di esse, sono deliberati dalla Commissione centrale di cui all’articolo 10, comma 2, del D.L. n. 8/1991, su proposta formulata dalla competente Autorità giudiziaria inquirente o dal Capo della PoliziaDirettore Generale della Pubblica Sicurezza (cfr. artt. 2 e ss., D.M. n. 161/2004), ai sensi dell’articolo 11 del citato decreto legge, il quale prevede i casi in cui è possibile chiedere un parere, rispettivamente, al Procuratore Nazionale Antimafia ed ai Procuratori Generali presso le Corti di Appello interessati, o al competente Procuratore della Repubblica.
L’ammissione alle speciali misure di protezione avviene all’esito dell’istruttoria del caso concreto e previa assunzione da parte delle persone protette degli impegni di cui all’art. 12 del D.L. n. 8/1991, specificati nell’art. 9, del D.M. n. 161/2004.
L’art. 10, del D.M. n. 161/2004, disciplina la modifica e la verifica periodica delle speciali misure di protezione, precisando, in particolare, che: – la Commissione centrale può modificare le speciali misure di protezione ed il programma speciale di protezione attraverso l’introduzione, la modificazione, l’integrazione, l’abrogazione o la sospensione delle misure tutorie, di quelle assistenziali, nonché di quelle relative agli impegni previsti a carico degli interessati (comma 1); – le speciali misure di protezione e il programma speciale di protezione sono a termine (comma 7) ed il termine delle misure e dei programmi speciali di protezione – non inferiore a sei mesi e non superiore ai cinque anni – è fissato dalla Commissione centrale con lo stesso provvedimento con cui vengono adottati; in caso di mancata indicazione il termine è di un anno dalla data del provvedimento (comma 8); – il provvedimento di modifica o di mancata proroga delle speciali misure di protezione può prevedere, per agevolare il reinserimento sociale degli interessati, la capitalizzazione, in tutto o in parte, delle misure di assistenza, con l’eventuale prosecuzione delle misure di protezione; è sempre fatta salva la facoltà di adottare misure tutorie in occasione degli impegni processuali inerenti alla pregressa collaborazione o testimonianza rese dall’interessato; per tali finalità, possono essere garantiti, inoltre, gli interventi di tipo assistenziale strettamente collegati, compresa l’assistenza legale (comma 14); – la capitalizzazione delle misure di assistenza economica di cui al comma 14 avviene, con riferimento ai collaboratori della giustizia, mediante l’erogazione di una somma di denaro pari all’importo dell’assegno di mantenimento, erogato per la durata di due anni; la capitalizzazione può essere riferita ad un periodo fino a cinque anni, in presenza di documentati e concreti progetti di reinserimento sociolavorativo; alla somma a titolo di capitalizzazione si aggiunge l’importo forfetario di 10.000 euro, rivalutabile secondo gli indici ISTAT, quale contributo per la sistemazione alloggiativa; i predetti criteri si applicano anche a tutti i nuclei familiari inseriti nel programma di protezione; la capitalizzazione può essere riferita ad un periodo fino a dieci anni per i testimoni di giustizia, sempre in presenza di un concreto e documentato progetto di reinserimento sociolavorativo; la Commissione centrale può comunque deliberare misure straordinarie anche di carattere economico eventualmente necessarie per il reinserimento sociale del collaboratore, del testimone e delle altre persone sottoposte a protezione.
L’art. 13, comma 1, del D.L. n. 8/1991 e l’art. 11 del D.M. n. 161/2004, prevedono che quando risultano situazioni di particolare gravità e vi è richiesta dell’autorità legittimata a formulare la proposta, la Commissione delibera, anche senza formalità e, comunque, entro la prima seduta successiva alla richiesta, un piano provvisorio di protezione dopo aver acquisito, ove necessario, informazioni dal Servizio centrale di protezione di cui all’articolo 14 del D.L. n. 8/1991 o per il tramite di esso.
La richiesta contiene, oltre agli elementi di cui all’articolo 11, comma 7, del citato decreto legge, la indicazione, quanto meno sommaria, dei fatti sui quali il soggetto interessato ha manifestato la volontà di collaborare e dei motivi per i quali la collaborazione è ritenuta attendibile e di notevole importanza; e specifica, inoltre, le circostanze da cui risultano la particolare gravità del pericolo e l’urgenza di provvedere.
I contenuti del piano provvisorio di protezione sono specificati nell’art. 6 del D.M. n. 161 del 2004.
Il provvedimento con il quale la commissione delibera il piano provvisorio di protezione cessa di avere effetto se, decorsi centottanta giorni, l’Autorità legittimata a formulare la proposta di cui all’articolo 11, del D.L. n. 8/1991, non ha provveduto a trasmetterla e la Commissione non ha deliberato sull’applicazione delle speciali misure di protezione osservando le ordinarie forme e modalità del procedimento.
Riguardo alla cessazione delle misure di protezione, l’articolo 11 del D.M. n. 161 del 2004, precisa che le speciali misure di protezione, anche se di tipo urgente o provvisorio ai sensi dell’articolo 13, comma 1, della legge 15 marzo 1991, n. 82, sono revocate o non sono prorogate nei casi espressamente previsti dalla legge ovvero quando vengono meno l’attualità e la gravità del pericolo o appaiono idonee altre misure adottate. Le misure speciali di protezione possono altresì essere revocate o non prorogate in caso di inosservanza degli impegni assunti da parte dei soggetti ad esse sottoposti in relazione a quanto disposto all’articolo 13quater, commi 1 e 2, della legge 15 marzo 1991, n. 82 e negli altri casi in cui la legge non prevede espressamente l’obbligatorietà della revoca.
Per quanto concerne la protezione dei Testimoni di giustizia, il Capo IIbis del D.L. n. 8/1991, all’art. 16bis (Applicazione delle speciali misure di protezione ai testimoni di giustizia) e l’art. 12, del D.M. n. 161/2004, stabiliscono che le speciali misure di protezione di cui agli articoli 9 e 13, comma 5, se ne ricorrono i presupposti, si applicano a coloro che assumono rispetto al fatto o ai fatti delittuosi in ordine ai quali rendono le dichiarazioni esclusivamente la qualità di persona offesa dal reato, ovvero di persona informata sui fatti o di testimone, purché nei loro confronti non sia stata disposta una misura di prevenzione, ovvero non sia in corso un procedimento di applicazione della stessa, ai sensi della legge 31 maggio 1965, n. 575. Tali soggetti sono denominati "testimoni di giustizia".
Il contenuto delle speciali misure di protezione è disciplinato all’art. 16ter, del D.L. n. 8/1991.
Ai fini dell’ammissione alle speciali misure di protezione, le dichiarazioni rese dai testimoni di giustizia possono anche non avere le caratteristiche di cui all’articolo 9, comma 3, del D.L. n. 8/1991, salvo avere carattere di attendibilità, e riferirsi a delitti diversi da quelli indicati nel comma 2 dello stesso articolo.
Le speciali misure di protezione si applicano, se ritenute necessarie, a coloro che coabitano o convivono stabilmente con le persone indicate nel comma 1 del citato articolo 16bis, nonché, ricorrendone le condizioni, a chi risulti esposto a grave, attuale e concreto pericolo a causa delle relazioni trattenute con le medesime persone.
4. Ciò posto, vanno considerate infondate le censure avanzate dalla parte ricorrente per le ragioni di seguito esposte.
Come esposto in fatto, con delibera in data 18 giugno 2003 la Commissione centrale non aveva ammesso la testimone di giustizia R.G. ad un programma speciale di protezione, disponendo, contestualmente, la revoca del piano provvisorio di protezione.
Avverso tale provvedimento l’interessata ha proposto ricorso al TAR del Lazio che con sentenza di questa Sezione I Ter, n. 6476 del 25 maggio 2006, ha accolto il ricorso ed annullato il provvedimento impugnato, ai fini del riesame della proposta di ammissione della Raia e dei suoi familiari al programma speciale di protezione.
Nel dare esecuzione alla citata pronuncia giurisprudenziale, la Commissione centrale ha chiesta un parere alla DDA di Napoli la quale (contrariamente a quanto ritenuto in occasione dell’adozione della delibera in data 18 giugno 2003), con nota del 20 ottobre 2006 ha comunicato che la Raia non era più stata interrogata o esaminata in dibattimento e che si era ritenuto di non utilizzare il suo contributo conoscitivo sul clan Licciardi, attesa la mancata acquisizione di riscontri alle dichiarazioni rese dalla stessa sulla specifica vicenda che diede origine alla sua testimonianza e che ha determinato la richiesta di archiviazione in data 17 dicembre 2003 nel procedimento penale n. 14717/02, disposta dal GIP di Napoli in data 13 gennaio 2004
Sempre al fine di dare esecuzione alla citata sentenza n. 6476/2006, è stato chiesto anche un parere alla Direzione Nazionale Antimafia, la quale, con nota del 7 novembre 2006, ha ritenuto di non dover fornire in merito alla vicenda ulteriori elementi oltre quelli forniti dalla DDA di Napoli.
Come sopra evidenziato, in tema di protezione dei Testimoni di giustizia, l’art. 16 bis del D.L. n. 8/1991, stabilisce che, ai fini dell’ammissione alle speciali misure di protezione, le dichiarazioni rese dai testimoni di giustizia possono anche non avere le caratteristiche di cui all’articolo 9, comma 3, del D.L. n. 8/1991, ma devono avere carattere di attendibilità.
Pertanto, la Commissione centrale, nel rivalutare la posizione dell’interessata, ha correttamente ritenuto di non poter attribuire tale caratteristica alle dichiarazioni rese dalla Raia (non tanto e non solo perché la stessa non era più stata interrogata o esaminata in dibattimento e perché il relativo procedimento penale n. 14717/02 era stato archiviato dal GIP di Napoli in data 13 gennaio 2004, ma) in quanto, in relazione le dichiarazioni rese dalla testimone non sono stati acquisiti riscontri e, quindi, non è stato possibile considerare attendibili le dichiarazioni rese dalla stessa sulla specifica vicenda che diede origine alla sua testimonianza (cfr. nota della DDA di Napoli nota del 20 ottobre 2006).
Rilevato ciò (sotto il profilo sostanziale), va considerato (sotto l’aspetto procedimentale) che per sottoporre il testimone di giustizia ad uno speciale programma di protezione occorre una proposta che abbia le caratteristiche ed i contenuti sopra descritti al punto sub 3).
E’ chiaro che ciò è mancato nella fattispecie, posto che la DDA di Napoli, anziché avanzare una proposta del genere, si è espressa in senso contrario con nota del 20 ottobre 2006 e che la Direzione Nazionale Antimafia, con nota del 7 novembre 2006, ha sostanzialmente concordato al riguardo.
Non appare censurabile anche la considerazione espressa dalla Commissione centrale circa il venir meno delle esigenze di tutela dell’interessata e dei suoi familiari, perché è evidente che con il passare del tempo, con la mancata utilizzazione delle dichiarazioni rese dalla Raia e con l’archiviazione del procedimento penale indicato, è risultato radicalmente mutato il quadro di esposizione a pericolo dei soggetti protetti, sicché, sono state correttamente considerate adeguate le ordinarie misure di protezione.
Tutto ciò ha indotto non solo a non sottoporre i soggetti interessati ad uno speciale programma di protezione, ma a revocare il piano provvisorio di protezione il quale, essendo a tempo, ai sensi dell’art. 13 del D.L. n. 8/1991, cessa di avere effetto se l’Autorità legittimata a formulare la proposta di cui all’articolo 11 del medesimo decreto legge, non ha provveduto in tal senso (come nel caso di specie).
Risultano, infine, infondate le censure avente ad oggetto le pretese patrimoniali avanzate dalla ricorrente.
Al riguardo, va osservato che l’art. 16ter del D.L. n. 8/1991, prevede, tra gli altri, il diritto dei testimoni di giustizia ad ottenere misure di assistenza, anche oltre la cessazione della protezione, volte a garantire un tenore di vita personale e familiare non inferiore a quello esistente prima dell’avvio del programma, fino a quando non riacquistano la possibilità di godere di un reddito proprio.
Tuttavia, la norma citata prevede tale diritto solo in favore dei testimoni di giustizia nei cui confronti sia applicato lo speciale programma di protezione e, quindi, tale beneficio non spetta alla ricorrente ed ai propri familiari che non risultano essere mai stati sottoposti ad uno speciale programma di protezione, perché nei loro confronti è stato disposto soltanto un piano provvisorio di protezione.
5. Alla luce delle considerazioni che precedono il Collegio ritiene che il ricorso sia infondato e debba essere respinto.
6. Sussistono validi motivi – legati alla particolarità delle vicenda e delle questioni trattate – per disporre la integrale compensazione delle spese di giudizio fra le parti in causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
– lo respinge;
– dispone la integrale compensazione delle spese di giudizio fra le parti in causa;
– ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla competente Autorità amministrativa.
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