Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
v. R. von Guggenberg, per la Provincia Autonoma di Bolzano;
Svolgimento del processo
I ricorrenti espongono di essere coniugi in regime di comunione dei beni e di lavorare quali dipendenti nel settore privato, percependo un reddito rientrante, ai fini dell’edilizia agevolata, nella 1a fascia (reddito familiare annuo "depurato" di Euro 14.975,25).
Nell’anno 2002 la ricorrente G.P. aveva ottenuto un contributo a fondo perduto di Euro 12.085,09, per il "recupero convenzionato" dell’alloggio contraddistinto dalla p.m. 9 della p.ed. 74/1 in PT 917/II, C.C. Merano (in via delle Corse), già di sua proprietà, con superficie netta pari a mq 51,41.
Successivamente, dopo la nascita dei due figli (D.R. il 7 gennaio 2002 e G.R. il 15 aprile 2005), si rendeva necessario cercare un appartamento più grande ed adeguato alle nuove esigenze familiari, da sostituire quale "prima casa" al precedente, che veniva posto in vendita.
I ricorrenti si recavano, quindi, presso l’Ufficio provinciale competente per verificare se possedevano i requisiti per poter beneficiare di un contributo provinciale per l’acquisto della nuova abitazione.
Sulla base dei dati forniti dai richiedenti, in data 5 febbraio 2008, l’Ufficio rilasciava ai ricorrenti un documento di "simulazione", dal quale risultava che gli stessi avrebbero potuto percepire un contributo pari ad Euro 49.056,00 (doc. n. 1 dei ricorrenti).
In data 26 febbraio 2008 la ricorrente G.P., su richiesta della stessa Amministrazione, presentava all’Ufficio competente la dichiarazione di rinuncia all’agevolazione edilizia ottenuta in precedenza, come richiesto dall’art. 71 della legge provinciale 17 dicembre 1998, n. 13 (doc. n. 3 dei ricorrenti).
L’Assessore provinciale all’edilizia abitativa, con decreto n. 668 del 12 marzo 2008, prendeva atto della rinuncia e chiedeva alla signora G.P. la restituzione di un importo pari ad Euro 12.085,09 (doc. n. 4 dei ricorrenti).
Successivamente, l’11 marzo 2008, i ricorrenti stipulavano il contratto preliminare di compravendita per l’acquisto di un nuovo appartamento (doc. n. 2 dei ricorrenti).
I ricorrenti presentavano, quindi, all’Ufficio competente, in data 8 aprile 2008, formale domanda per ottenere un contributo a fondo perduto, al fine di acquistare il nuovo appartamento di via Piave (doc. 5 dei ricorrenti).
I ricorrenti stipulavano, quindi, il contratto di compravendita per l’acquisto dell’appartamento in data 27 giugno 2008, di cui divenivano proprietari tavolari, giusta decreto tavolare sub GN 4275/08, assumendo con la Banca Popolare dell’Alto Adige un mutuo pari ad Euro 240.000,00 (doc.ti 6 e 7 dei ricorrenti).
Infine, con decreto 14 novembre 2008, n. 3616, l’Assessore provinciale competente respingeva la domanda di contributo, dopo che, a seguito di accertamenti eseguiti sul patrimonio immobiliare della madre della richiedente G.P., era emerso che la stessa era proprietaria di un patrimonio immobiliare stimato in almeno Euro 1.661.314,68, (doc.ti 4 e 5 della Provincia).
A fondamento del ricorso i signori G.R. e G.P. in R. hanno dedotto i seguenti motivi:
1." Violazione e falsa interpretazione degli artt. 456, 458, 832, 834, 433, 147 e 261 Cod. civ, anche in relazione agli artt. 3, 41, 42 e 117 della Costituzione, 17 e 20 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea, 14 della Convenzione dei diritti dell’Uomo e 1 del 1° Protocollo addizionale, avendo i provvedimenti impugnati negato il contributo attraverso una sostanziale "apertura anticipatà dell’eredità della madre della ricorrente Pezzuto, in vita, rispettivamente, suocera del ricorrente R., e ciò al momento della domanda di contributo a fondo perduto per l’acquisto della prima casa, e ricomprendendo nel calcolo del c.d. "patrimonio familiarè dei richiedenti anche la quota astrattamente pro ereditate spettante alla figlia sul patrimonio immobiliare materno (asse ereditario), con violazione della nullità assoluta dei patti successori e della libertà testamentaria sulla "quota disponibile’; violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 e normativa locale di recepimento per difetto di motivazione; eccesso di potere per disparità di trattamento";
2." Violazione degli artt. 1175, 1337 e 2043 Cod. civ, per induzione in errore dei ricorrenti nell’esercizio della volontà contrattuale alla stipula di contratto preliminare di compravendita per l’acquisto di nuovo appartamento in relazione all’affidamento "qualificato e legittimò ingenerato dagli Uffici della Ripartizione edilizia abitativa agevolata con la conferma, in sede istruttoria, della sussistenza dei requisiti per il rilascio di un contributo a fondo perduto nell’importo di Euro 49.056,00, poi disconosciuto, e per la restituzione anticipata di precedente contributo per la ristrutturazione (Euro 12.085,00); eccesso di potere per difetto di istruttoria";
3." Violazione dell’art. 47, comma 5, della l. prov. 17.12.1998, n. 13, in relazione all’art. 11, comma 6, del DPGP 15.7.1999, n. 42, per valutazione degli immobili non in base ai valori attribuiti dall’Ufficio Estimo provinciale, bensì in base alla "banca dati delle quotazioni immobiliari dell’Agenzia del Territorio’, nonché per errata valutazione stimativa del valore degli immobili stessi; eccesso di potere per difetto di istruttoria";
4. Motivo subordinato di legittimità costituzionale dell’art. 47 della L.P. n. 13/1998:
"Violazione degli artt. 3, 41, 42 e 117 della Costituzione, 17, 20 e 21 della Carta fondamentale dell’Unione europea (n. 200/C 364/01), nonché 14 della Convenzione dei Diritti dell’Uomo e 1 del 1° Protocollo Addizionale".
I ricorrenti hanno chiesto, inoltre, l’accertamento, ai sensi dell’art. 7 legge n. 205/2000, del danno prodotto dai provvedimenti impugnati e dichiarati illegittimi e ciò accertando il diritto dei ricorrenti a percepire il contributo già riconosciuto ammissibile dall’Amministrazione provinciale resistente nell’importo di Euro 49.056,00, nonché alla restituzione del precedente contributo pari a Euro 12.085,09, che essi hanno dovuto indebitamente ed illegittimamente restituire, oltre al riconoscimento, in via equitativa, di un danno per violazione delle trattative precontrattuali, nonché aquiliano, nell’importo di Euro 10.000,00, più o meno, e con condanna della Provincia Autonoma di Bolzano al pagamento dei suddetti importi a favore dei ricorrenti, con interessi al saldo.
Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano e ha chiesto il rigetto di tutte le domande dei ricorrenti. Nei termini di rito le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica, a sostegno delle rispettive difese.
All’udienza pubblica del 26 gennaio 2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
1. Con il primo motivo i ricorrenti deducono l’illegittimità del diniego di contributo impugnato, per violazione delle norme del codice civile concernenti l’apertura della successione ( art. 456 c.c.), il divieto dei patti successori ( art. 458 c.c.), gli obblighi di mantenimento dei figli ( artt. 147 e 261 c.c.) e la tutela del diritto di proprietà ( artt. 832 e 834 c.c.): il criterio, adottato dalla Provincia, di ricomprendere nel calcolo del c.d. "patrimonio familiare" della famiglia richiedente anche il patrimonio immobiliare dei genitori e dei suoceri si porrebbe in contrasto con il quadro normativo sopra riportato, considerato che, prima della morte dei genitori, i figli non potrebbero vantare alcuna pretesa sul loro patrimonio, né esisterebbe alcun obbligo legale da parte dei genitori di liquidare alcunché in favore dei figli per l’acquisto della prima casa; anzi l’ordinamento giuridico tutelerebbe il diritto dei genitori, in quanto proprietari, di poter liberamente disporre e godere del proprio patrimonio fino alla morte.
I provvedimenti impugnati si porrebbero in diretto contrasto anche con il principio di uguaglianza e di divieto di discriminazioni in ragione della presunta ricchezza della famiglia di provenienza, perché il contributo è stato negato esclusivamente in ragione di tale fattore.
Le doglianze sono infondate.
Va premesso che la costituzione di proprietà abitativa per ampi strati della popolazione, tramite l’agevolazione dell’acquisto di abitazioni per il fabbisogno primario della popolazione, è uno degli obiettivi che il legislatore provinciale ha espressamente inteso perseguire attraverso la legge provinciale 17 dicembre 1998, n. 13, che disciplina l’edilizia abitativa agevolata (cfr. art.1, comma 1, lett. b).
Lo stesso legislatore si è anche premurato di chiarire che, per il raggiungimento di tale obiettivo, "deve essere dato impulso al risparmio ed alla prestazione in proprio" (art. 1, comma 2).
Osserva ancora il Collegio che gli interventi di edilizia abitativa agevolata (elencati nel successivo art. 2) non sono destinati a tutti i cittadini, ma, tenuto conto delle limitate risorse pubbliche e della valenza sociale dell’edilizia agevolata, soltanto ai nuclei familiari meno abbienti.
Tenuto conto di questi obiettivi e principi, il legislatore provinciale ha poi stabilito i requisiti per l’ammissione alle agevolazioni per l’acquisto delle abitazioni. In particolare, per quanto di interesse, l’art. 46, comma 2, prevede che siano esclusi dalle agevolazioni "i richiedenti i cui genitori, suoceri o figli siano proprietari, in località facilmente raggiungibili dal posto di lavoro o di residenza del richiedente, di una superficie abitabile il cui valore convenzionale sia superiore all’importo risultante dal valore convenzionale di un alloggio popolare di 100 metri quadrati, moltiplicati per il numero dei figli, aumentato di un’unità. Dal valore convenzionale delle abitazioni vengono detratti i mutui ipotecari assunti per la costruzione o l’acquisto di tali abitazioni. Ai fini del calcolo si considerano anche le abitazioni alienate nei cinque anni antecedenti la presentazione della domanda. Agli effetti del presente comma sono considerate anche le abitazioni di proprietà di società di persone o di società a responsabilità limitata delle quali facciano parte i genitori o i suoceri. Non si tiene conto del patrimonio abitativo dei suoceri in caso di morte del coniuge da cui deriva il vincolo di affinità, nonché in caso di scioglimento o di cessazione degli effetti civili del matrimonio".
Il successivo art. 47, comma 3, precisa poi che, nella valutazione delle condizioni economiche della famiglia, "si tiene conto della consistenza del patrimonio immobiliare dei genitori, suoceri e figli anche non conviventi", tranne "in caso di morte del coniuge da cui deriva il vincolo di affinità, nonché in caso di scioglimento o di cessazione degli effetti civili del matrimonio".
In sostanza, il patrimonio immobiliare familiare viene in considerazione quale "requisito soggettivo" di esclusione dalle agevolazioni, quando presenta le caratteristiche di cui al comma 2 dell’art. 46 e quale "criterio di preferenza" al momento della valutazione delle condizioni economiche del richiedente, in quanto concorre alla quantificazione del suo reddito (art. 47, comma 3).
In attuazione di quanto previsto dall’art. 47, comma 5, della legge provinciale, l’art. 11 del regolamento di esecuzione (approvato con DPGP 15 luglio 1999, n. 42) stabilisce, infine, i criteri unitari per la valutazione del patrimonio immobiliare dei genitori, suoceri e figli.
In particolare, il comma 7 prevede che "dal valore complessivo di ciascuno dei patrimoni immobiliari dei genitori, suoceri o figli, accertato ai sensi dei commi 3, 4, 5 e 6, si detrae una quota esente di euro 747.800,00, nonché i debiti residui di eventuali contratti di mutuo stipulati per l’acquisto, la costruzione e la manutenzione degli immobili. L’importo residuo è suddiviso per il numero dei figli. Dal valore convenzionale dell’abitazione da costruire o da acquistare ovvero dai costi riconosciuti per il recupero è detratta la quota spettante al richiedente".
Nel caso di specie, effettuato il calcolo stabilito dal comma 7 sul patrimonio immobiliare della madre della signora G.P., è risultato che non rimaneva alcun importo da finanziare e che, pertanto, i richiedenti non erano in possesso dei requisiti per l’ammissione alle agevolazioni provinciali.
Orbene, il Collegio sottolinea, anzitutto, che il provvedimento di diniego del contributo è stato adottato in piena conformità alle norme provinciali sopra citate.
Né le citate norme si pongano in contrasto con gli articoli del codice civile richiamati dai ricorrenti.
Il legislatore provinciale, nello stabilire i requisiti per l’ammissione alle agevolazioni, ha scelto di privilegiare i richiedenti i cui genitori, suoceri e figli non possiedano un rilevante patrimonio immobiliare, rispetto a coloro i cui genitori possiedano un consistente patrimonio immobiliare, tenuto conto delle finalità dell’edilizia abitativa agevolata.
Ad avviso del Collegio, la scelta del legislatore appare priva dei vizi riscontrati: è pur vero che, fino alla morte dei genitori, i figli non possono pretendere alcunché dai genitori e che i genitori non sono obbligati a contribuire alle spese dei figli per l’acquisto della prima casa; tuttavia appare ragionevole, tenuto conto delle risorse pubbliche limitate, che il legislatore preferisca concedere agevolazioni a quei giovani che, con ogni certezza, non possano beneficiare degli aiuti dei genitori per l’acquisto della casa.
Va ricordato, infatti, che l’attività della pubblica amministrazione deve svolgersi nel rispetto dei principi di economicità e di efficacia (cfr. art. 1, comma 1, legge 7 agosto 1990, n. 241 e art. 1, comma 1, legge provinciale 22 ottobre 1993, n. 17) e dei principi, di derivazione comunitaria, di proporzionalità e di ragionevolezza.
Non può neppure dedursi il vizio di disparità di trattamento, posto che la disparità di trattamento presuppone il trattamento diverso in situazioni identiche, il che non si ravvisa nella fattispecie, tenuto conto della diversità patrimoniale della famiglia.
2. Con il secondo motivo i ricorrenti lamentano la violazione degli artt. 1175, 1337 e 2043 c.c, per asserita pretesa induzione in errore nella stipulazione del contratto preliminare per l’acquisto della nuova abitazione.
Essi assumono di avere richiesto all’Amministrazione provinciale, in data 5 febbraio 2008, una simulazione del procedimento amministrativo che avrebbe fatto seguito alla loro domanda di contributo per l’acquisto di una nuova abitazione. In quell’occasione, l’Amministrazione avrebbe imbastito la simulazione senza chiedere informazioni in ordine al patrimonio dei loro genitori e, di conseguenza, avrebbe preannunciato la concedibilità di un contributo di Euro 48.600,00. Tutto ciò avrebbe determinato in loro un affidamento in ordine alla concessione del contributo e, successivamente, un’amara delusione di fronte all’impugnato provvedimento di diniego.
Anche questa censura non ha pregio.
Osserva, anzitutto, il Collegio che non è configurabile, nel caso di specie, una responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione ex art. 1175 e 1337 c.c, atteso che, da un lato, i ricorrenti, nel procedimento di concessione del contributo, vantavano esclusivamente una posizione di interesse legittimo al corretto esercizio dei poteri da parte della pubblica amministrazione; dall’altro lato, l’Amministrazione, non essendo parte contraente nel contratto preliminare di compravendita, stipulato dai ricorrenti con terzi, non può essere chiamata a rispondere di violazione di responsabilità precontrattuale.
In ogni caso, l’Amministrazione ha agito secondo i canoni della diligenza e della correttezza.
Osserva il Collegio che il documento contenente la c.d. "simulazione" specificava espressamente che "questa simulazione di calcolo è stata effettuata con dati forniti dal richiedente, senza assunzione di responsabilità da parte del tecnico incaricato su eventuali cambiamenti di superfici o altri dati alla presentazione definitiva della domanda di agevolazione con i documenti necessari" (cfr. doc. n. 1 dei ricorrenti).
Inoltre, la c.d. "simulazione" fa fede fino a querela di falso, in ordine al fatto che gli odierni ricorrenti hanno comunicato all’ufficio competente esclusivamente i dati relativi al proprio patrimonio personale e sulla base di essi è stata compilata la simulazione.
Va aggiunto, infine, che quella "simulazione" non ha, con ogni evidenza, carattere vincolante per l’Amministrazione e non garantisce la concessione dell’agevolazione: solo nel momento in cui viene adottato il decreto assessorile il richiedente può, invero, avere certezza della concessione del contributo.
Pertanto, i ricorrenti non possono, sulla base della sola "simulazione", vantare alcun legittimo affidamento, né in ordine all’an, né in ordine al quantum del contributo provinciale.
Né tale "simulazione" viene effettuata dagli uffici "in esito ad accurata istruttoria", come affermato dai ricorrenti, basandosi essa esclusivamente sulle informazioni rese dal richiedente agli uffici competenti, che hanno agito secondo le regole di correttezza e in buona fede.
3. Con un terzo motivo i ricorrenti lamentano che il decreto assessorile impugnato sarebbe illegittimo, in quanto avrebbe disposto il diniego di agevolazione sulla base di una stima del patrimonio immobiliare della madre della ricorrente G.P. effettuata dall’Agenzia del territorio, anziché secondo i valori stabiliti dall’Ufficio Estimo provinciale, in violazione dell’art. 11, comma 6, del DPGP 15 luglio 1999, n. 42.
La censura va disattesa.
L’art. 11, comma 6, del DPGP n. 42 del 1999 precisa che "per la valutazione di altri immobili (n.d.r.: cioè per gli immobili diversi dalle abitazioni, dalle proprietà fondiarie agraria e forestale e dalle aree edificabili), si applicano i valori che l’ufficio estimo provinciale ha stabilito per casi simili". E il decreto assessorile impugnato ha precisato che l’Amministrazione si è orientata considerando i valori contenuti nella banca dati delle quotazioni immobiliari dell’Agenzia del Territorio.
Osserva il Collegio che il decreto impugnato ha stimato, per i magazzini e i laboratori di proprietà della madre della ricorrente G.P., un valore di mercato pari a Euro 1.400,00 al mq (cfr. doc. n. 1 dei ricorrenti).
Detto prezzo al mq corrisponde sia al valore massimo per "capannoni in stato conservativo ottimale", risultante dalla banca dati delle quotazioni immobiliari dell’Agenzia del Territorio (1.400,00 al mq), sia al valore massimo per "capannoni produttivi", stabilito dall’Ufficio per l’edilizia abitativa agevolata in collaborazione con l’Ufficio Estimo provinciale (cfr. doc.ti 6 e 9 della Provincia).
Pertanto, la stima eseguita dall’Amministrazione provinciale, a prescindere dal richiamo contenuto nel decreto assessorile, è pienamente conforme ai valori stabiliti, per casi simili, dall’Ufficio Estimo provinciale.
4. Infine, il Collegio ritiene manifestamente infondata la questione di illegittimità costituzionale dell’art. 47, comma 3, della legge provinciale 17 dicembre 1998, n. 13, sollevata dai ricorrenti in via subordinata, in relazione agli artt. 3, 41, 42 e 117 della Costituzione, in relazione agli artt. 17, 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nonché all’art. 14 della CEDU e all’art. 1 del 1° Protocollo addizionale.
Il Collegio richiama, anzitutto, quanto già detto in sede di esame del primo motivo.
La norma provinciale in esame non viola il principio di uguaglianza, che va inteso come divieto di discriminazioni ingiustificate e non come uniformità delle prestazioni sotto il profilo delle condizioni personali e sociali.
E’ evidente che il richiedente proveniente da un contesto familiare privo di patrimonio immobiliare non si trova nella identica situazione del richiedente la cui famiglia di origine disponga di un rilevante patrimonio immobiliare.
E’ opportuno ricordare che l’art. 2 della Costituzione, quando chiarisce che "la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale", da un lato riconosce l’anteriorità della persona umana rispetto allo Stato, specificando che la persona umana si sviluppa attraverso l’appartenenza alle comunità sociali, tra le quali la più importante è certamente la famiglia; dall’altro lato, postula che, nell’ambito di quella formazione sociale sia esplicato da parte dei componenti il dovere della solidarietà.
In altre parole, lo Stato favorisce l’autonomia e lo sviluppo delle formazioni sociali, tra le quali la famiglia, alle quali, però, si richiede l’adempimento dei doveri di solidarietà sociale.
Il principio di solidarietà di cui all’art. 2 della Costituzione è stato poi sviluppato dal legislatore costituzionale con l’introduzione nell’ordinamento italiano del principio di sussidiarietà, di derivazione comunitaria (cfr. art. 118, quarto comma, della Costituzione, come sostituito dall’art. 4 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Sul piano dell’azione amministrativa l’art. 97 della Costituzione impone all’amministrazione il rispetto del principio di buon andamento, dal quale discendono anche i già ricordati principi di efficacia e di economicità.
In particolare, con riferimento al principio di economicità, va evidenziato che, essendo limitate le risorse pubbliche, la pubblica amministrazione non è in grado di rispondere a tutte le esigenze espresse dalla collettività, cosicché, nel rispetto dei principi suddetti, è necessariamente tenuta ad operare delle scelte, ordinando in una scala di priorità i bisogni e le necessità da soddisfare, tenendo conto delle finalità che intende perseguire.
Il legislatore provinciale, stabilendo, nella legge provinciale n. 13 del 1998 i requisiti e i criteri di preferenza per le agevolazioni in materia di edilizia abitativa agevolata, si è uniformato ai citati principi.
Infine, la norma provinciale in esame non si pone in contrasto nemmeno con le norme costituzionali ed europee che tutelano la proprietà e la libertà di iniziativa economica privata.
Invero, il legislatore provinciale non interviene sul diritto di proprietà dei genitori, suoceri o figli dei richiedenti, che rimane nella loro piena e libera disponibilità, ma si limita a valutare il loro patrimonio immobiliare ai fini della concessione delle agevolazioni in materia di edilizia abitativa agevolata, ritenendo di dover favorire i richiedenti che appartengano ad un nucleo familiare che non abbia un rilevante patrimonio immobiliare. Diversamente opinando non sarebbe rispettato il principio di sussidiarietà e verrebbe alimentato il rischio di non avere risorse per chi, con ogni certezza, non può essere aiutato dalla famiglia.
Per queste ragioni, ad avviso del Collegio, la scelta del legislatore provinciale di valutare il patrimonio immobiliare dei familiari del richiedente appare conforme ai principi costituzionali.
5. Va respinta, infine, la domanda di risarcimento dei danni, legata agli effetti degli atti impugnati, posto che tali atti sono stati giudicati legittimi e, quindi, inidonei a integrare una fattispecie di danno illecito.
6. In conclusione, per tutte le ragioni espresse, il ricorso va respinto.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti, vista la particolarità della fattispecie.
Il contributo rimane a carico dei ricorrenti soccombenti.
P.Q.M.
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa, Sezione autonoma di Bolzano, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, RIGETTA tutte le domande proposte.
Spese compensate.
Il contributo unificato rimane a carico dei ricorrenti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.