Categoria: Giurisprudenza

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

1. Con la decisione indicata in epigrafe il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, adito per l’ottemperanza del decreto del Presidente della Regione che aveva riconosciuto il diritto dell’odierna intimata, G.C., dipendente del Comune di Palermo, ad ottenere l’inquadramento ai sensi della L. R. n. 20 del 1993, art. 20, nella qualifica corrispondente al proprio titolo di studio professionale (qualifica unica dirigenziale, profilo professionale di avvocato), accoglieva il ricorso, ritenendone preliminarmente l’ammissibilità, e per l’effetto nominava il Segretario Generale del Comune di Palermo per lo svolgimento degli incombenti relativi all’esecuzione del predetto decreto.

1.1. In particolare, la decisione qui impugnata riteneva ammissibile il giudizio di ottemperanza, rilevando che la disciplina del ricorso straordinario al Presidente della Regione, modellato su quella prevista per il ricorso straordinario al Capo dello Stato, si differenzia per aspetti rilevanti da quella dettata per gli altri ricorsi amministrativi; sottolineava, al riguardo, che la garanzia del contraddittorio è assicurata in modo più puntuale, essendo previsto, a carico del ricorrente, l’obbligo di notificare il ricorso nei modi e nelle forme prescritti per i ricorsi giurisdizionali ad almeno uno dei controinteressati, ed essendo a questi ultimi assegnato un termine per presentare deduzioni e documenti ed eventualmente per proporre ricorso incidentale; nè minore rilievo riveste la circostanza che la decisione del ricorso sia preceduta da un parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa, che costituisce espressione di un’attività di pura e semplice applicazione del diritto oggettivo (come riconosciuto anche dalla Corte di Giustizia in relazione al parere espresso dal Consiglio di Stato nell’ambito della disciplina generale del ricorso straordinario al Capo dello Stato), così come peculiare è, infine, la disciplina dei rapporti con la tutela giurisdizionale innanzi al giudice amministrativo, regolata secondo il principio di alternatività; principio che comporta l’inammissibilità del ricorso al giudice amministrativo proposto contro il medesimo atto impugnato in via straordinaria, sia per il ricorrente che per i controinteressati che non si siano avvalsi della facoltà di chiedere la decisione del ricorso in sede giurisdizionale, e ha significativi riflessi sull’impugnazione in sede giurisdizionale della decisione del ricorso straordinario, ammessa solo per vizi di forma o di procedimento, salvo che per i controinteressati che non siano stati posti nelle condizioni di chiedere la trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale.

2. La cassazione di tale decisione viene domandata, ai sensi dell’art. 362 c.p.c., dal Comune di Palermo.

3. L’intimata resiste con controricorso, precisato con successiva memoria.

4. Il P.G. ha concluso per il rigetto del ricorso.

Motivi della decisione

1. Il ricorso si articola in due motivi.

1.1. Con il primo motivo di ricorso si sostiene il difetto assoluto di giurisdizione, dal quale sarebbe affetta la decisione impugnata.

La carenza assoluta di potestas judicandi si radica, secondo i ricorrenti, nel fatto che l’atto del quale è stata chiesta e ottenuta l’ottemperanza, cioè il decreto del Presidente della Regione Siciliana emesso su ricorso straordinario, ha natura amministrativa, e non giurisdizionale, ed è quindi sottratto alla speciale forma di cognizione, quale il giudizio di ottemperanza, attribuita al giudice amministrativo.

1.2. Con il secondo motivo si domanda "se il C.G.A. ha emesso la sentenza impugnata…in violazione della propria giurisdizione, atteso che l’oggetto del giudizio, riguardante istanza di riconoscimento di diverso inquadramento di dipendente di pubblica amministrazione, rispetto a quello rivestito, è sottratto alla propria giurisdizione e rientra tra le materie ricondotte alla giurisdizione del Tribunale sez. Lavoro ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63". 2. Il primo motivo non può essere accolto, se pure la decisione impugnata deve essere corretta e integrata nella sua motivazione.

2.1. Secondo il R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455, art. 23, comma 4, recante l’approvazione dello Statuto della Regione Siciliana, convertito in Legge Costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, gli atti amministrativi di quella Regione sono soggetti al ricorso straordinario al Presidente della Regione.

La norma statutaria ha trovato attuazione, da ultimo, mediante il D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373 (art. 9, commi 3, 4, 5 e 6).

Il ricorso è ammesso in relazione ad atti regionali, che provengano, cioè, da organi dell’amministrazione regionale e siano espressivi della potestà amministrativa riservata alla Regione.

La disciplina del procedimento decisorio è modellata su quella per il ricorso straordinario al Capo dello Stato, salvo la diversa posizione del Presidente della Regione che è capo responsabile del governo regionale.

In particolare, il ricorso va depositato presso l’assessorato regionale competente; il parere, obbligatorio, è reso dalle sezioni riunite del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana; la decisione sul ricorso viene adottata dal Presidente della Regione mediante decreto.

2.2. L’analogia del procedimento sottende una identità di natura e di funzione rispetto al ricorso straordinario al Capo dello Stato, più volte sottolineata da queste Sezioni unite in relazione alle problematiche connesse alla impugnabilità ex art. 111 Cost. (cfr.

Cass., sez. un., n. 3660 del 2003; id., n. 15652 del 2002). Ciò ha comportato, sul piano sistematico, ma anche su quello delle concrete ricadute in termini di tutela giurisdizionale, la rilevanza delle medesime incertezze e dei medesimi dubbi che hanno investito il ricorso straordinario al Capo dello Stato, disciplinato dal D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 (artt. 8-15), in attuazione della delega di cui alla L. 28 ottobre 1970, n. 775, art. 6 (modificativa della precedente L. 18 marzo 1968, n. 249).

2.3. A quest’ultimo istituto è stato tradizionalmente attribuito, in relazione al provvedimento che conclude il relativo procedimento, un connotato di antinomia, tra forma – di atto amministrativo – e sostanza – di atto di decisione -, insito nelle stesse definizioni comunemente utilizzate per la sua collocazione sistematica (provvedimento decisorio; atto dichiarativo di un giudizio).

Come la dottrina non ha mancato di rilevare, la "ambivalenza" del ricorso straordinario deriva, storicamente, dalla diversa funzione che esso ha via via svolto, quella originaria di strumento di "tutela ritenuta", e comunque di tutela amministrativa, e quella di rimedio giustiziale tendente alla giurisdizionalità, anticipatorio della giurisdizione amministrativa e quindi concorrente con essa, in termini di alternatività (D.P.R. n. 1199 del 1971, art. 8; L. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 20, comma 3), a seguito della creazione e del consolidamento della funzione giurisdizionale del giudice amministrativo.

2.4. La funzione propriamente decisoria del provvedimento emesso sul ricorso straordinario è venuta in rilievo, specificamente, in relazione alla eventualità dell’inadempimento della pubblica amministrazione, che interessa nella controversia in esame, siccome per la esecuzione coattiva di decisioni di giustizia l’ordinamento ha previsto strumenti e modalità diverse. Il giudizio di ottemperanza, di cui al R.D. n. 1054 del 1924, art. 27, n. 4, integrava lo strumento esecutivo per assicurare l’effettività e la satisfattività della giurisdizione amministrativa, connotato intrinseco ed essenziale della stessa funzione giurisdizionale, come tale costituzionalmente necessario alla completa attuazione del diritto di difesa (cfr. Corte cost. n. 419 e 435 del 1995).

2.5. Essendo stata collegata, in via esclusiva, alla giurisdizione, l’esperibilità del giudizio d’ottemperanza è stata esclusa dalla giurisprudenza di legittimità con riferimento al decreto su ricorso straordinario, del quale si è sottolineata la natura di atto amministrativo, con la conseguenza che l’eventuale comportamento inerte della pubblica amministrazione renderebbe ammissibile solo il giudizio nei riguardi del silenzio-inadempimento (giudizio suscettibile, secondo la giurisprudenza amministrativa, di concludersi con l’ordine alla p.a. di dare esecuzione al decreto presidenziale; la relativa decisione ordinatoria di adempimento sarebbe, a sua volta, suscettibile di esecuzione coattiva mediante giudizio di ottemperanza, salva in ogni caso la esperibilità dell’azione risarcitoria autonoma per i danni causati dal comportamento omissivo della p.a.).

2.6. Già con la sentenza n. 3141 del 1953 le Sezioni unite, cassando per difetto di giurisdizione la decisione del Consiglio di Stato che aveva affermato l’ammissibilità del giudizio di ottemperanza in relazione a decreti di accoglimento di ricorsi straordinari, rimasti inadempiuti, hanno ritenuto, a conferma dell’"insegnamento tradizionale", ostativa alla esperibilità di quel giudizio la natura amministrativa del provvedimento e, pur senza escludere l’obbligo della p.a. di uniformarsi ad esso, ne hanno inferito che un tale obbligo non abbia il carattere assoluto e vincolante proprio del giudicato, connaturato con le caratteristiche proprie dell’attività giurisdizionale, discendendo invece dalla posizione di preminenza o di supremazia che spetta al Capo dello Stato, sì che la sua efficacia è circoscritta nell’ambito della stessa sfera dell’amministrazione, senza avere rilevanza esterna e senza dare luogo a quella forma tipica di coercizione in via eteronoma che è costituita dall’esecuzione in via giurisdizionale.

2.7. La questione si è nuovamente proposta a seguito della sentenza della Corte di Giustizia 16 ottobre 1997, in cause riunite C-69/96 e 79/96, che ha dato ingresso alle questioni di interpretazione di norme comunitarie, sollevate dal Consiglio di Stato in sede di parere su ricorso straordinario al Capo dello Stato, riconoscendo natura di giudice nazionale a detto organo anche in tale sede; ma le Sezioni unite, con sentenza n. 15978 del 2001, hanno ribadito il precedente orientamento escludendo che i decreti con i quali sono decisi i ricorsi straordinari abbiano natura giurisdizionale e possano essere assimilati alle sentenze passate in giudicato, le uniche passibili di esecuzione mediante il giudizio di ottemperanza. In particolare, tale conclusione è stata motivata con le seguenti considerazioni: o) il procedimento promosso con il ricorso straordinario ha per protagonista un’autorità amministrativa, che non è neppure vincolata in modo assoluto dal parere espresso dal Consiglio di Stato, potendo anche risolvere la controversia secondo criteri diversi da quelli risultanti dalla pura e semplice applicazione delle norme di diritto, così venendo a mancare i requisiti indefettibili dei procedimenti giurisdizionali, cioè il loro celebrarsi dinanzi ad un giudice terzo e imparziale, oltre che soggetto esclusivamente al diritto vigente (art. 111 Cost., comma 2, e art. 101 Cost., comma 2);

b) il meccanismo dell’alternatività, che regola il rapporto fra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale, non comporta la natura giurisdizionale del primo rimedio, poichè la portata del principio di alternatività è notevolmente attenuata dalla preferenza espressa dal Legislatore per il rimedio giurisdizionale, con la previsione che i controinteressati possano far venire meno la procedibilità del ricorso straordinario notificando al ricorrente e all’autorità che ha emanato l’atto impugnato la richiesta di trasporlo in sede giurisdizionale (D.P.R. n. 1199 del 1971, art. 10, comma 1,); c) non significativa è la previsione della revocabilità del decreto (art. 15 del citato D.P.R.), poichè la revocazione è comunemente ammessa anche per i ricorsi amministrativi ordinari, mentre, in particolare, la revocazione per l’ipotesi prevista dall’art. 395 c.p.c., n. 5, (richiamato dal predetto art. 15) deve intendersi come riferita al contrasto con una precedente decisione di ricorso straordinario, dal momento che, invece, la sentenza passata in giudicato prevale comunque sulla difforme decisione del ricorso straordinario. Per quanto riguarda la citata sentenza della Corte di Giustizia, le Sezioni unite hanno osservato che la nozione di giurisdizione nazionale, in quanto prevista dall’art. 234 del Trattato CE e modellata in via interpretativa ai soli fini della ricevibilità dei rinvii pregiudiziali, interpretativi e di validità, non rileva quando si tratta di interpretare disposizioni di diritto processuale nazionale al differente fine di ammettere, o meno, il giudizio di ottemperanza nei confronti di decisioni su ricorsi straordinari rimaste ineseguite dalla p.a.; questa non necessaria coincidenza fra le due nozioni di giurisdizione è un aspetto erroneamente non considerato nelle ordinanze di sezioni consultive del Consiglio di Stato che hanno ritenuto di poter fondare sulla richiamata sentenza della Corte di Giustizia la legittimazione del Consiglio di Stato, in sede di parere sul ricorso straordinario al Capo dello Stato, a sollevare questioni di legittimità costituzionale.

2.8. Questa ultima considerazione è stata confermata dalla Corte costituzionale, che, con la sentenza n. 254 del 2004, ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale della L. n. 87 del 1994, art. 3 (nella parte in cui non prevede che il termine per la domanda di riliquidazione dell’indennità di fine rapporto dei dipendenti pubblici decorre dalla comunicazione dell’onere di presentare domanda), sollevata dal Consiglio di Stato in sede di parere su ricorso straordinario al Capo dello Stato: ciò sul presupposto che la questione era stata sollevata da un organo non giurisdizionale, la cui natura amministrativa era evidenziata dal fatto che il D.P.R. n. 1199 del 1971, art. 14, comma 1, prevede che, ove il ministro competente intenda proporre una decisione difforme dal parere del Consiglio di Stato, deve sottoporre la questione alla deliberazione del Consiglio dei Ministri (provvedimento, quest’ultimo, evidentemente non giurisdizionale, per la natura dell’organo da cui promana), mentre non rileva il riconoscimento di tale natura (giurisdizionale) da parte della Corte di Giustizia, perchè operato ad altri fini e sulla base di norme diverse da quelle che vengono in rilievo nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale.

2.9. Successivamente alla sentenza delle Sezioni unite del 2001 e all’ordinanza della Corte costituzionale del 2004, la materia in esame è stata oggetto di vari interventi del Legislatore, che incidono in modo profondo sulle principali considerazioni poste a fondamento di quelle decisioni.

2.10. A parte il D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 245, comma 2, che – con riguardo ai decreti di accoglimento di ricorsi straordinari aventi ad oggetto atti delle procedure di affidamento di contratti pubblici ed atti dell’Autorità di vigilanza sugli stessi – ha previsto l’applicazione degli strumenti di esecuzione di cui alla L. n. 1034 del 1971, artt. 33 e 37, interventi normativi di portata più generale, ai fini che qui interessano, sono principalmente quelli attuati dalla L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 69 (recante disposizioni per lo sviluppo economico, la competitività nonchè in materia di processo civile). Il comma 1 introduce, sotto forma di periodo aggiunto al testo del D.P.R. n. 1199 del 1971, art. 13, comma 1, alinea, una norma che espressamente prevede che la sezione del Consiglio di Stato, chiamata ad esprimere il parere sul ricorso straordinario, ne sospende l’espressione ed attiva l’incidente di costituzionalità "ai sensi e per gli effetti di cui agli art. 23 e seguenti della L. 11 marzo 1953, n. 87" se ritiene che il ricorso non possa essere deciso indipendentemente dalla risoluzione di una questione di legittimità costituzionale che non risulti manifestamente infondata; il comma 2 dispone l’aggiunta al primo periodo dell’art. 14, comma 1 del citato D.P.R. delle parole "conforme al parere del Consiglio di Stato" e la soppressione del secondo periodo del comma 1, secondo periodo, dello stesso articolo, nonchè l’abrogazione del comma 2, così eliminando la possibilità – originariamente prevista – che il Ministero, nel formulare la proposta di decreto presidenziale, si discosti dal parere espresso dal Consiglio di Stato, previa sottoposizione della sua proposta al Consiglio dei Ministri.

2.11. Nell’esaminare tali sopravvenute disposizioni con riguardo agli effetti che possono conseguirne nella questione in esame, queste Sezioni unite osservano che le modifiche apportate dalla L. n. 69 del 2009, art. 69, sono tali da eliminare alcune determinanti differenze del procedimento per il ricorso straordinario rispetto a quello giurisdizionale, quali erano state rimarcate nella richiamata sentenza n. 15978 del 2001, particolarmente in ordine alla qualificazione e ai poteri dell’organo decidente. Mette conto osservare, infatti, che la L. n. 87 del 1953, art. 23, di disciplina del giudizio incidentale di legittimità costituzionale richiede che la questione di legittimità sia sollevata, a pena di inammissibilità, da un’autorità giurisdizionale nell’ambito di un giudizio, sì che la nuova norma pare implicitamente presupporre il riconoscimento di una condizione, comunque, sostanzialmente equivalente alla "giurisdizionalità" (secondo l’accezione propria anche dell’ordinamento interno, e non solo ai fini della richiesta di interpretazione preventiva della Corte di Giustizia); peraltro, la eliminazione del potere della p.a. di discostarsi dal parere del Consiglio di Stato conferma che il provvedimento finale, che conclude il procedimento, è meramente dichiarativo di un giudizio: che questo sia vincolante, se non trasforma il decreto presidenziale in un atto giurisdizionale (in ragione, essenzialmente, della natura dell’organo emittente e della forma dell’atto), lo assimila a questo nei contenuti, e tale assimilazione si riflette sull’individuazione degli strumenti di tutela, sotto il profilo della effettività, che una tutela esecutiva, piena e diretta, non è assicurata dal meccanismo, altrimenti utilizzabile, del ricorso giurisdizionale avverso il silenzio-inadempimento della p.a., ovvero avverso il comportamento violativo, o elusivo, del dictum del decreto presidenziale, sì che l’obbligatorio ricorso a tale complesso meccanismo si risolve in una disciplina che rende eccessivamente difficile l’esercizio della tutela e finisce per non garantire un rimedio adeguato contro l’inadempimento della p.a.

2.11.1. Il significativo mutamento, nei termini così precisati, trova conferma nella nuova disciplina del giudizio d’ottemperanza prevista dal nuovo "codice del processo amministrativo", contenuto nell’allegato 1) del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, emanato in attuazione della delega per il riordino del processo amministrativo disposta dalla citata L. n. 69 del 2009, art. 44. L’art. 112, nel dettare le "disposizioni generali sul giudizio di ottemperanza", dispone, al comma 2, che l’azione di ottemperanza può essere proposta per conseguire l’attuazione delle sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato (lett. o) e, altresì, delle sentenze esecutive e degli altri provvedimenti esecutivi del giudice amministrativo (lett. b), oltre che delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati del giudice ordinario (lett. c), nonchè delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati per i quali non sia previsto il rimedio dell’ottemperanza (lett. d) e dei lodi arbitrali esecutivi divenuti inoppugnabili (lett. e). In maniera corrispondente, il successivo art. 113, nell’individuare il giudice dell’ottemperanza, dispone che il ricorso si propone, nel caso di cui all’art. 112, comma 2, lett. a) e b), al giudice che ha emesso il "provvedimento" della cui ottemperanza si tratta (essendo competente il tribunale amministrativo regionale anche per i suoi provvedimenti confermati in appello con motivazione del tutto conforme) (comma 1), mentre nei casi di cui all’art. 112, comma 2, lett. c), d) ed e), il ricorso si propone al tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede il giudice che ha emesso la sentenza di cui è chiesta l’ottemperanza (comma 2), secondo un sistema fondato sulla netta distinzione fra l’ottemperanza di sentenze e altri provvedimenti del giudice amministrativo (art. 112, comma 2, lett. a) e 6)), per i quali è prevista la competenza del giudice amministrativo che ha emesso la sentenza o il provvedimento, e quella di sentenze passate in giudicato, o altri provvedimenti ad esse equiparati, del giudice ordinario o di altri giudici, nonchè di lodi arbitrali divenuti inoppugnabili (art. 112, comma 2, lett. c), d) ed e)), per i quali è competente il tribunale amministrativo regionale secondo il criterio di collegamento previsto dall’art. 113, comma 2.

Nel sistema così delineato la decisione su ricorso straordinario al Capo dello Stato, resa in base al parere obbligatorio e vincolante del Consiglio di Stato, si colloca nella ipotesi prevista alla lettera b) dell’art. 112, comma 2, e il ricorso per l’ottemperanza si propone, ai sensi dell’art. 113, comma 1, dinanzi allo stesso Consiglio di Stato, nel quale si identifica "il giudice che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta". 2.11.2. Il senso di una disciplina tesa a garantire la effettività di tutela anche al ricorso straordinario viene rivelato dall’esame dei lavori parlamentari che hanno condotto al definitivo testo della norma: per cogliere la incisività di quest’ultimo, occorre sottolineare che il testo originario è stato oggetto di successivi emendamenti in sede di commissioni parlamentari, in relazione alla necessità di dare attuazione ai principi enunciati dalla CEDU, nonchè alle raccomandazioni comunitarie – intese a sollecitare gli Stati membri a prevedere senza eccezioni l’azione esecutiva per l’effettività delle tutele – che erano rimaste inevase dacchè un precedente disegno di legge, che prevedeva l’ottemperanza per le decisioni su ricorsi straordinari, era decaduto per fine legislatura;

infine, il parere della commissione del Senato circa la specifica necessità di inserire anche le decisioni straordinarie del Capo dello Stato è stato recepito nella relazione governativa, con la formulazione della norma nei termini sopra richiamati, sì che, in definitiva, deve concludersi che è conforme a tale intendo legis annoverare fra i "provvedimenti" del giudice amministrativo, passibili di ottemperanza, la decisione sul ricorso straordinario.

2.12. Come la dottrina ha puntualmente osservato, alla estensione del giudizio di ottemperanza a provvedimenti che non siano sentenze, o comunque provvedimenti non formalmente giurisdizionali, non si frappongono ostacoli di ordine costituzionale, sì che è ben configurabile la previsione normativa di un tale giudizio per le decisioni, rimaste ineseguite, del Capo dello Stato, trattandosi di una scelta del Legislatore che – nel rispetto dei principi costituzionali – tende a rendere effettiva la tutela dei diritti mediante il giudizio di ottemperanza (che, appunto, svolge nell’ordinamento una funzione di "tutela": cfr. Cass., sez. un., n. 30254 del 2008). Occorre ricordare, sul punto, che il ricorso straordinario non è espressamente previsto dalla Costituzione (nè può ritenersene la costituzionalizzazione implicita: cfr. Corte cost. n. 298 del 1986), ma, non di meno, il Giudice delle leggi con diversi interventi, intesi anche a conformarne la disciplina, ne ha confermato la compatibilità con il dettato costituzionale, in relazione all’art. 113 Cost. (cfr. Corte cost. n. 1 del 1964; n. 78 del 1966; n. 31 del 1975; n. 298 del 1986; n. 56 del 2001; n. 301 del 2001), sottolineando anche come la disciplina posta dal D.P.R. n. 1199 del 1971, non solo aveva ribadito la natura del tutto atipica che il ricorso straordinario aveva assunto sin dall’epoca della monarchia costituzionale, adeguando la disciplina della alternatività al ricorso giurisdizionale al principio della "trasferibilità" in sede giurisdizionale, ma, in attuazione del criterio della economicità posto dalla legge di delegazione, ne aveva confermato il carattere di rimedio straordinario contro eventuali illegittimità di atti amministrativi definitivi, che i singoli interessati possono utilizzare con modica spesa, senza il bisogno di assistenza tecnico-legale e con il beneficio di termini di presentazione del ricorso particolarmente ampi (cfr. Corte cost. nn. 56 e 301/2001, cit.); infine, riconoscendo che le concrete modalità di coordinamento con il rimedio giurisdizionale potrebbero essere plurime e rispondere a finalità divergenti, lo stesso Giudice delle leggi ha rilevato come il Legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità, può dettare una disciplina che può spingersi sino ad una completa rivisitazione del ricorso straordinario e dei suoi rapporti con il rimedio giurisdizionale (cfr. Corte cost. n. 432 del 2006). Con questi presupposti, la nuova regolamentazione normativa intesa alla "assimilazione" del rimedio straordinario a quello giurisdizionale, pur nella diversità formale del procedimento e dell’atto conclusivo, non può non assicurare una tutela effettiva del tutto simile, poichè, come queste Sezioni unite hanno precisato in materia di "autodichia", una volta che si riconoscano poteri decisori, su determinate controversie, formalmente diversi, ma analoghi, rispetto a quelli della giurisdizione, infrangerebbe la coerenza del sistema una regolamentazione affatto inidonea alla tutela effettiva dei diritti e tale da condurre, in spregio al dettato dell’art. 2 Cost., comma 1, e art. 3 Cost., a creare una tutela debole (cfr. Cass., sez. un., n. 6529 del 2010).

2.13. Ma la verifica di tale coerenza deve essere condotta bensì scrutinando i risultati dell’esercizio del potere decisorio, quali previsti dalla complessiva regolamentazione, anche rammentando che i criteri costituzionali sono integrati dalle norme della Convenzione Europea per i diritti dell’uomo (artt. 6 e 13), come interpretate dalla Corte di Strasburgo, secondo il procedimento di ingresso nell’ordinamento nazionale precisato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 348 del 2007. Ebbene, secondo la giurisprudenza della CEDU, da un lato sono intangibili le decisioni finali di giustizia rese da un’autorità che non fa parte dell’ordine giudiziario, ma che siano equiparate a una decisione del giudice, e dall’altro in ogni ordinamento nazionale si deve ammettere l’azione di esecuzione in relazione a una decisione di giustizia, quale indefettibile seconda fase della lite definita (cfr. CEDU, 16 dicembre 2006, Murevic c. Croazia; 15 febbraio 2004, Romoslrov c. Ucraina).

2.14. I profili di novità tratti dalla legislazione, che sono stati anche oggetto di discussione all’odierna udienza pubblica, sono di immediata operatività a prescindere dall’epoca di proposizione del ricorso straordinario, ovvero di instaurazione del giudizio di ottemperanza.

2.14.1. Come queste Sezioni unite hanno precisato con la sentenza n. 30254 del 2008, nel campo della giurisdizione di merito proprio il caso dei ricorsi per l’ottemperanza dimostra che una questione di giurisdizione si presenta anche quando non è in discussione che la giurisdizione spetti al giudice cui ci si è rivolti, perchè è solo quel giudice che secondo l’ordinamento la può esercitare, ma si deve invece stabilire se ricorrono – in base alla norma che attribuisce giurisdizione -le condizioni perchè il giudice abbia il dovere di esercitarla: così, in rapporto al decreto di accoglimento di ricorso straordinario, il configurarsi come giudicato può essere discusso in questa sede come questione di giurisdizione ai sensi dell’art. 362 c.p.c..

2.14.2. Ponendosi, dunque, una questione di giurisdizione, torna applicabile il consolidato principio secondo cui "l’art. 5 c.p.c., nella parte in cui dispone che la giurisdizione si determina in base alla legge del tempo della proposizione della domanda e resta insensibile a successivi mutamenti del quadro normativo, persegue in realtà l’obiettivo di conservare la giurisdizione del giudice correttamente adito in base a detta legge del tempo, sottraendola a successive diverse scelte legislative, senza peraltro incidere sul più generale principio dell’immediata operatività, in materia processuale, della legge sopravvenuta (pure con riguardo alla giurisdizione), quando valga invece a radicare la giurisdizione presso il giudice dinanzi al quale sia stato comunque già promosso il giudizio" (cfr. Cass., sez. un., n. 3877 del 2004; id., n. 20322 del 2006).

2.15. L’evoluzione del sistema, che porta dunque a configurare la decisione su ricorso straordinario come provvedimento che, pur non essendo formalmente giurisdizionale, è tuttavia suscettibile di tutela mediante il giudizio d’ottemperanza, deve trovare applicazione, in guisa di corollario, per la analoga decisione resa dal Presidente della Regione Siciliana ai sensi della sopra richiamata normativa regionale, modellata – come s’è visto – sulla disciplina dettata per il ricorso straordinario al Capo dello Stato (dovendosi dunque riconoscere carattere vincolante anche al parere espresso dal Consiglio di Giustizia Amministrativa e dovendosi ammettere il potere di tale organismo di sollevare questioni di legittimità costituzionale rilevanti ai fini dell’espressione del parere; al riguardo, la dottrina parla di abrogazione tacita indiretta delle disposizioni del D.Lgs. n. 373 del 2003 che contrastino con le previsioni introdotte della L. n. 69 del 2009, art. 69).

3. Da ciò discende l’applicazione, nella controversia in esame, della regula juris secondo cui il giudizio di ottemperanza è ben ammissibile in relazione al decreto del Presidente della Regione, che abbia accolto il ricorso straordinario. In base a tale regola il motivo è dunque rigettato.

4. Con riguardo al secondo motivo, deve preliminarmente esaminarsi la questione relativa alla sua ammissibilità, concernente la ritualità del quesito di diritto formulato, essendo già stato affermato (cfr., ex plurimis, Cass., sez. un., n. 7433 del 2009) che l’art. 366 bis c.p.c. introdotto dal D.Lgs. n. 40 del 2006, il quale prescrive che ogni motivo di ricorso si concluda con la formulazione di un esplicito quesito di diritto, si applica anche al ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione contro le decisioni dei giudici speciali. Nella specie, soggetta ratione temporis a tale disciplina, il quesito sopra riportato non corrisponde alle prescrizioni di legge, in quanto la sua formulazione, con riguardo alla questione di giurisdizione, prescinde del tutto dalla fattispecie concreta posta all’esame della Corte, non facendosi menzione della specifica questione di inquadramento dedotta in giudizio, nè della rado della decisione impugnata, nè dei vizi di giurisdizione che, in relazione alla fattispecie, fondano l’impugnazione ai sensi dell’art. 362 c.p.c., n. 1; nè, peraltro, tali indicazioni potrebbero essere integrate dalle argomentazioni sviluppate nel motivo, stante la autonomia del quesito di diritto (cfr. Cass., sez. un., n. 2658 del 2008; n. 27347 del 2008).

5. In conclusione, il ricorso è respinto.

6. I profili di novità della questione esaminata inducono il Collegio a compensare le spese del giudizio.

P.Q.M.

La Corte, a sezioni unite, rigetta il ricorso e compensa le spese del giudizio.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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Svolgimento del processo e motivi della decisione

Con il ricorso in esame, il ricorrente – collaboratore amministrativo – ha chiesto alla USL RM/23, la revisione del proprio inquadramento in applicazione della lettera "O", punto 2) dell’art. 117, DPR n. 270/1987. Egli invoca l’inquadramento nel IX livello del ruolo amministrativo dei collaboratori tecnici siccome in possesso dei requisiti seguenti:

diploma di laurea non specifica;

provenienza da un ente del parastato (INADEL);

anzianità decennale in carriera direttiva.

Espone in fatto, che la USL RM/23, con deliberazione n. 675 del 16/12/1993, ha deliberato di accogliere la richiesta di inquadramento nel IX livello. Sennonché, la Giunta regionale del Lazio, in sede i controllo preventivo, ha deciso di non approvare la deliberazione dell’amministratore straordinario della USL ritenendola illegittima per violazione di legge, sulla base delle seguenti considerazioni:

a)la deliberazione n. 675/1993 ripropone, nella sostanza, il precedente provvedimento n. 632/1992 già annullato;

b)ai collaboratori amministrativi provenienti dal parastato non sarebbe applicabile la disposizione della lettera "O", dell’art. 177, DPR n. 270/1987, la quale riguarderebbe soltanto i collaboratori tecnici;

c)la qualifica rivestita dal dr M. rientra tra quelle espressamente indicate nelle tabelle di equiparazione di cui all’allegato 2) del DPR n. 761/1979.

Il ricorrente deduce i seguenti motivi di ricorso:

1)erronea qualificazione dell’atto controllato in rapporto a precedente deliberazione della USL RM/23:

1.1)la deliberazione non approvata reca una motivazione nuova rispetto alla precedente richiamando la deliberazione di G.R. n. 2443/1986 che equipara la posizione dei collaboratori tecnici del parastato a quella dei collaboratori amministrativi;

2)disparità di trattamento – violazione dell’art. 117, DPR n. 279/1978:

2.1)le mansioni del collaboratore tecnico del parastato sono equipollenti a quelle del collaboratore amministrativo dello stesso comparto, posizionati per giunta allo stesso livello retributivo e funzionale;

3)errata applicazione delle tabelle di equiparazione di cui all’allegato 2) del DPR n. 270/1987 – disparità di trattamento.

Il ricorso è infondato.

La disposizione richiamata (il citato art.117), reiteratamente scrutinata in sede di legittimità, è stata qualificata come norma particolare di "primo inquadramento" avente la finalità di rivedere, all’esito dell’esperienza maturata a seguito del D.P.R. 761/79, le posizioni dei dipendenti già inquadrati sulla base degli originari criteri stabiliti dal D.P.R. 761/79, operando una selezione tra il personale di eguale qualifica al fine di assegnare trattamento poziore a coloro che, avendo svolto nelle Amministrazioni di provenienza funzioni di direzione di unità operative di una certa ampiezza, erano in grado di assicurare al Servizio Sanitario Nazionale un più elevato grado di professionalità (cfr. Cons. di Stato, sez. IV, 23.3.1994, n. 284).

Sicché, mentre per il personale già dipendente dei disciolti enti ospedalieri, la corrispondenza tra mansioni e qualifica era già stata operata, in ordinamenti similari quanto a profili professionali, nel citato D.P.R. 761/79, analoga operazione non era stata compiuta per i dipendenti del profilo tecnico del parastato passati alle USL, e da qui la necessità di prescrivere norme particolari, di sanatoria e di primo inquadramento, nel D.P.R. 270/87.

Per quanto sopra esposto, la differenziazione normativa, che già trova fondamento nella finalità di sanatoria, trova piena giustificazione nel diverso ruolo dei dipendenti (rispettivamente amministrativo e tecnico).

La particolare natura della disposizione in esame (art. 117, lett. "O") esclude dunque che in ordine alla stessa possa farsi questione di disparità di trattamento rispetto a categorie o posizioni in essa non comprese.

Il ricorrente deduce errata applicazione delle tabelle di equiparazione di cui all’allegato 2), DPR n. 270/1987.

Il Collegio osserva che la qualifica rivestita dal ricorrente è indicata nelle tabelle di equiparazione di cui all’allegato 2 del DPR n. 761/1979. Correttamente, pertanto, l’organo di controllo si è determinato nei divisati sensi non potendo l’amministrazione regionale operare un inquadramento in contrasto con le tabelle colà specificamente indicate.

Ed invero, ai sensi dell’art. 117, D.P.R. 20 maggio 1987 n. 270 le figure professionali in tale articolo indicate (id est, collaboratore tecnico), tali in posizione di ruolo e con l’incarico formalmente attribuito (delle funzioni a fianco di ciascuna figura precisate) alla data del 20 dicembre 1979, sono inquadrate, tassativamente – senza margini di discrezionalità valutativa e/o comparativa da parte dell’amministrazione – nei livelli specificamente individuati per ciascuna figura. L’art. 117 citato non contempla affatto la figura del "collaboratore" amministrativo.

Sennonché, il ricorrente obietta che "appare del tutto equo far derivare la possibilità di un diverso inquadramento dalla incompletezza delle tabelle di equiparazione e perciò da una fortuita omissione piuttosto che da una sostanziale posizione di ruolo" e che "la posizione (di) collaboratore amministrativo da almeno 10 anni e con laurea non specifica non è espressamente prevista dalla tabella in questione per l’inquadramento nel profilo dei collaboratori amministrativi".

Se anche l’assunto fosse corretto, il Collegio osserva che "esula dai poteri del giudice amministrativo la domanda con la quale si intende conseguire una pronuncia integrativa o modificativa di un atto di natura amministrativa; nella specie, del disposto dell’art. 117 D.P.R. n. 270 del 1987 nella parte in cui non contempla la posizione specifica del ricorrente tra i destinatari del beneficio di un superiore inquadramento rispetto a quello attribuito in applicazione del D.P.R. n. 761 del 1979, rientrando la materia nella libera contrattazione delle parti sociali, il cui accordo è stato, ai sensi della L. n. 93 del 1983 recepito nel D.P.R. 270 del 1987" (cfr C.d.S. sez. IV 18/10/2002, n. 5692).

L’interessato evoca la delibera di G.R. 29 aprile 1986, n. 2443 recante "Criteri per la prima iscrizione nei ruoli nominativi regionali del personale del servizio sanitario addetto ai presidi, servizi ed uffici delle UUSSLL’, in ragione della quale (cfr "Ruolo amministrativo", lett.d del deliberato) "i collaboratori tecnici vanno equiparati ai collaboratori amministrativi".

Il Collegio osserva che la determinazione in parola riguarda le "Altre qualifiche non espressamente previste nell’allegato n. 2) del DPR n. 761/1979" laddove la qualifica di collaboratore amministrativo è espressamente contemplata nel citato allegato 2).

Va soggiunto, che l’art. 117, c. 1 del DPR n. 270/1987 prevede che "Dalla data di entrata in vigore del presente decreto le sottoindicate figure professionali, tali in posizione di ruolo e con l’incarico formalmente attribuito delle funzioni a fianco di ciascuna figura indicate alla data del 20 dicembre 1979, vengono così inquadrate…".

Chiaro il riferimento operato dall’art. 117 cit. al DPR n. 761/1979 il cui art. 64, trasfuso nel menzionato art. 117, così recita: "Il personale proveniente dagli enti e dalle amministrazioni le cui funzioni sono trasferite alle unità sanitarie locali ai sensi della legge 23 dicembre 1978, n. 833, sarà inquadrato nei ruoli nominativi regionali in base alle tabelle di equiparazione di cui all’allegato 2. Per il personale che riveste qualifiche non espressamente indicate nelle tabelle, l’inquadramento, salvo quanto stabilito nell’art. 1, avrà luogo con riferimento a quanto previsto per le qualifiche equipollenti".

Il combinato disposto normativo implica che il D.P.R. 20 maggio 1987 n. 270, per quanto attiene alla posizione funzionale di ciascun dipendente, è scindibile, nel suo contenuto d’inquadramento, in due parti, di cui una prima, confermativa in modo vincolato ed automatico delle attribuzioni già operate con il precedente contratto, ed una seconda comportante una più complessa attività non solo di rilevazione, ma anche di valutazione di posizioni formalmente possedute nei pregressi ordinamenti – sulla base di espliciti e tassativi provvedimenti attributivi di natura costitutiva e non di mero mansionismo di fatto – poi trasfusi e riplasmati nella riforma sanitaria del 1978.

Ebbene, la deliberazione giuntale richiamata dal ricorrente non solo non può avere valore costitutivo di status ma è posteriore al DPR n. 761/1979 e si pone, altresì, fuori dalla gerarchia delle fonti del diritto; essa, pertanto, non può rappresentare valido paradigma di riferimento alla stregua del quale vincolare la successiva attività dell’amministrazione, ovvero scrutinarne l’operato, ove risulti diversamente stabilito dalle rispettive fonti normative.

In conclusione, il ricorso in esame non è meritevole di accoglimento e va, pertanto, respinto mentre le spese di giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza nei confronti della Regione Lazio.

P.Q.M.

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente alla refusione delle spese processuali in favore della Regione Lazio che si liquidano in Euro 2.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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Svolgimento del processo

Il ricorrente ha presentato, in data 1552001, alla ASL RM C domanda per il rimborso delle spese sostenute per il ricovero della figlia S. presso la clinica Sana Vita di Breganzona in Svizzera.

La ASL, richiesto il parere del centro di riferimento (Unità disturbi alimentari dell’ospedale S. Eugenio), in conformità a tale parere, respingeva la richiesta con provvedimento del 1412002, in quanto le cure indicate potevano essere fruite presso sei centri specializzati in Italia con tempi di attesa tra i venti giorni e i sei mesi.

Con il presente ricorso, è stato impugnato il provvedimento n° 48 del 1412002, con il quale la Asl Rm C ha negato il rimborso delle spese sostenute per il ricovero della figlia del ricorrente, S.S., nata il omissis, affetta da disturbi del comportamento alimentare(bulimia nervosa) presso la Casa di Cura Sana Vita di Braganzone in Svizzera nel periodo aprileottobre 2001, proponendo le seguenti censure: violazione dell’art 32 della Costituzione; dell’art 3 della legge n° 595 del 1986; del d.m. 3111989 e successive modifiche; del d.lgs. n° 502 del 1992; dell’art 3 della legge n° 241 del 1990; eccesso di potere per errore sui presupposti, contraddittorietà ed ingiustizia manifesta; difetto di istruttoria, disparità di trattamento;

Si è costituita la Asl contestando l’ammissibilità del ricorso, in quanto proposto da genitore di figlia maggiore di età, e la fondatezza delle censure.

All’udienza pubblica del 3122010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione

Si può prescindere dall’esame della eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva, in considerazione della evidente infondatezza dello stesso.

L’oggetto del presente ricorso è costituito dal provvedimento di diniego con il quale l’amministrazione ha escluso la sussistenza delle condizioni necessarie per ottenere l’autorizzazione a ricevere cure all’estero a spese del servizio sanitario nazionale.

Il D.M. 3111989 fissa i criteri per la fruizione di prestazioni assistenziali in forma indiretta presso centri di altissima specializzazione all’estero.

Le prestazioni assistenziali presso centri di altissima specializzazione all’estero sono erogate in forma indiretta mediante il parziale rimborso della spesa sostenuta nei limiti fissati dai successivi articoli.

In base all’articolo 2 possono essere erogate le prestazioni di diagnosi, cura e riabilitazione, che richiedono specifiche professionalità del personale, non comuni procedure tecniche o curative o attrezzature ad avanzata tecnologia e che non sono ottenibili tempestivamente o adeguatamente presso i presidi e i servizi di alta specialità italiani di cui all’art. 5 della legge 23 ottobre 1985, n. 595, nonché, limitatamente alle prestazioni che non rientrano fra quelle di competenza dei predetti presidi e servizi di alta specialità, presso gli altri presidi e servizi pubblici o convenzionati con il Servizio sanitario nazionale.

E’ considerata "prestazione non ottenibile tempestivamente in Italia" la prestazione per la cui erogazione le strutture pubbliche o convenzionate con il Servizio sanitario nazionale richiedono un periodo di attesa incompatibile con l’esigenza di assicurare con immediatezza la prestazione stessa, ossia quando il periodo di attesa comprometterebbe gravemente lo stato di salute dell’assistito ovvero precluderebbe la possibilità dell’intervento o delle cure.

È considerata "prestazione non ottenibile in forma adeguata alla particolarità del caso clinico la prestazione che richiede specifiche professionalità ovvero procedure tecniche o curative non praticate ovvero attrezzature non presenti nelle strutture italiane pubbliche o convenzionate con il Servizio sanitario nazionale.

La regione attribuisce, per ogni branca specialistica, l’accertamento della sussistenza dei presupposti sanitari – che legittimano l’autorizzazione al trasferimento per cure all’estero e l’erogazione del concorso nelle relative spese – e ogni altra valutazione di natura tecnicosanitaria, comunque connessa al trasferimento per cure all’estero, ad uno o più presidi e servizi di alta specialità di cui all’art. 5 della legge 23 ottobre 1985, n. 595, siti nel proprio territorio o, se necessario, in regione limitrofa nonché, limitatamente alle prestazioni che non rientrano fra quelle di competenza dei predetti presidi e servizi, ad apposite commissioni sanitarie costituite dalla regione stessa a livello regionale e composte da personale medico di qualifica apicale delle strutture pubbliche o convenzionate con il Servizio sanitario nazionale.

I predetti presidi, servizi e commissioni regionali assumono, ai fini dei trasferimenti per cure all’estero disciplinati dal presente decreto, la denominazione di centro regionale di riferimento per la branca specialistica di competenza.

Il concorso nella spesa è concesso solo per le prestazioni autorizzate.

A tali fini l’assistito deve presentare domanda alla unità sanitaria locale di appartenenza corredata dalla proposta motivata di un medico specialista nonché dall’ulteriore documentazione prescritta dalle disposizioni regionali.

L’istanza deve contenere l’indicazione del centro prescelto per la prestazione.

L’unità sanitaria locale provvede, secondo modalità stabilite dalla regione, alla trasmissione della domanda e della documentazione al centro regionale di riferimento territorialmente competente ad autorizzare le prestazioni all’estero.

Il centro di riferimento, valutata la sussistenza dei presupposti sanitari per usufruire delle prestazioni richieste (impossibilità di fruirle tempestivamente ovvero in forma adeguata alla particolarità del caso clinico), autorizza o meno le prestazioni presso il centro estero di altissima specializzazione prescelto, dandone comunicazione all’unità sanitaria locale competente.

Il centro di riferimento, qualora non fosse possibile autorizzare le prestazioni presso il centro estero prescelto, può autorizzare, se richiesto, le prestazioni stesse presso un diverso centro estero, fornendone adeguata motivazione.

Ai sensi dell’art 7, in caso di gravità ed urgenza, nonché in caso di ricovero in ospedale ubicato in una regione diversa da quella di appartenenza, il centro regionale di riferimento, nel cui territorio è presente l’assistito, può autorizzare direttamente, in deroga alla procedura di cui all’art. 4, le prestazioni all’estero, dandone tempestiva comunicazione all’unità sanitaria locale competente.

Ferma restando la sussistenza dei presupposti e delle condizioni di cui all’art. 2, si prescinde dalla preventiva autorizzazione per le prestazioni di "comprovata eccezionale gravità ed urgenza" ivi comprese quelle usufruite dai cittadini che si trovino già all’estero. In tali casi la valutazione sulla sussistenza dei presupposti e condizioni ed il parere sulle spese rimborsabili sono dati dal centro di riferimento territorialmente competente sentita la regione. Le relative domande di rimborso devono essere presentate all’unità sanitaria locale competente entro tre mesi dall’effettuazione della relativa spesa a pena di decadenza dal diritto al rimborso

Nel caso di specie, il centro di riferimento dell’ASl rm C, Unità disturbi del comportamento alimentare presso l’ospedale S. Eugenio, ha espresso parere negativo, in quanto le terapie per le quali si chiedeva il rimborso delle spese sostenute all’estero erano praticate anche presso varie strutture italiane del servizio sanitario nazionale o presso cliniche accreditate, espressamente indicate in numero di sei nel provvedimento impugnato, come tutti presidi specializzati nei disturbi del comportamento alimentare.

Il provvedimento impugnato specificava, altresì, che le liste d’attesa presso i vari centri variavano da un minimo 20 giorni ad un massimo di tre mesi.

Le disposizioni ministeriali attribuiscono al centro di riferimento una discrezionalità tecnica nella valutazione delle terapie e nella indicazione dei presidi sanitari che possano rendere analoghe terapie in Italia.

Il sindacato di questo giudice, può, quindi essere esercitato in ambiti molto ristretti, della manifesta illogicità e irragionevolezza.

Nel caso di specie, è stata data una congrua motivazione: sono stati indicati vari presidi specializzati nelle cure dei disturbi alimentari, è stato indicato il periodo di attesa medio (da venti giorni a tre mesi per i vari presidi indicati); inoltre, il centro indicato nella richiesta non risulta di altissima specializzazione, come affermato dalla sentenza del Tribunale di Roma del 372009.

Pertanto, il provvedimento non risulta affetto dai vizi lamentati.

Si deve tenere presente, altresì, che la assistenza sanitaria all’estero garantisce ai cittadini italiani un’assistenza di carattere esclusivamente sussidiario, in presenza di determinati presupposti, ma non prevede il diritto del cittadino all’assistenza sanitaria globale, in quanto, salvo il nucleo irriducibile di tutela del diritto alla salute sancito dall’art. 32 cost. in difesa degli indigenti, il legislatore incontra il limite delle risorse finanziarie disponibili (Cassazione civile, sez. III, 17 maggio 2007, n. 11462 in una fattispecie, in cui il rifiuto dell’assistito di sottoporsi ad intervento chirurgico presso le strutture italiane era dipeso dal tipo di tecnica operatoria praticata in Italia, rispetto a quella praticata all’estero e da lui preferita perché conservativa della valvola aortica – tecnica che, a giudizio del c.t.u., presenta vantaggi e svantaggi rispetto alle tecniche praticate in Italia, – è stato affermato che la normativa vigente non legittima ai fini della risarcibilità dell’intervento, la libera scelta del paziente, ma esige che la scelta stessa sia dettata dalla non adeguatezza dell’intervento eseguibile o dalla esigenza obiettiva di procedure o tecniche non praticate in Italia).

Nel caso di specie, inoltre, il ricovero all’estero è stato effettuato prima della autorizzazione della Asl.

Non risulta, però, dagli atti di causa la prova della sussistenza di un effettivo presupposto dell’urgenza per ottenere il rimborso in tale ipotesi. Ai seni dell’art 7 del citato decreto ministeriale deve trattarsi di "comprovata eccezionale gravità ed urgenza". Non risulta in atti alcuna certificazione medica che provi la eccezionale gravità ed urgenza, se non il certificato del 2932001 in cui si richiede solo il ricovero, senza alcun riferimento ad una situazione d’urgenza.

Quanto alle censure relative al ritardo della asl nel provvedere, prescindendo dalla eccezioni della asl per cui il procedimento sarebbe stato avviato solo a seguito della domanda del 18102001, come è noto, il ritardo non produce di per sé un vizio del procedimento tranne la possibilità di attivazione di eventuali ulteriori rimedi, quali il procedimento per il silenzio rifiuto.

In ogni caso, è necessario richiamare, altresì, gli orientamenti della Corte costituzionale, secondo i quali la tutela del diritto alla salute nel suo aspetto di pretesa all’erogazione di prestazioni "non può non subire i condizionamenti che lo stesso legislatore incontra nel distribuire le risorse finanziarie delle quali dispone"(sentenze n. 309 del 1999; n. 432 del 2005).

Il ricorso è quindi infondato e deve essere respinto.

Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese processuali
P.Q.M.

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

Con citazione notificata in data 20 marzo e 10 aprile 1997, i germani Ar.Gi., G., A. e M. convenivano in giudizio i germani L.T.E. e L.T.S. esponendo che i convenuti avevano loro venduto due immobili con atti del 24 agosto 1994 e 22 novembre 1994. Aggiungevano che nel 1996 avevano appreso che, tre giorni prima della stipula della seconda vendita, la Cassa San Giacomo aveva trascritto in danno di L.T. S. un pignoramento immobiliare con cui erano stati sottoposti ad esecuzione forzata l’intero bene venduto con il secondo atto e due particelle del primo. Ciò premesso, chiedevano che il Tribunale volesse, ai sensi dell’art. 1482 c.c., fissare ai convenuti un termine per la liberazione del 50% del bene di cui al secondo pignoramento e che, in caso di inutile decorso del termine, volesse pronunciare la risoluzione del contratto e condannare i convenuti alla restituzione della somma pagata, oltre al risarcimento dei danni ed al rimborso per le spese del rogito.

Si costituivano in giudizio L.T.E., il quale chiedeva il rigetto delle domande attrici e l’autorizzazione a chiamare in causa il notaio rogante l’atto deducendone la responsabilità professionale per non per provveduto alla preventiva verifica della libertà del terreno, nonchè lo stesso notaio M.R. il quale eccepiva in senso contrario che la sua eventuale responsabilità poteva essere fatta valere solo dai compratori e non anche dai venditori. In esito al giudizio, il Tribunale di Ragusa accoglieva le domande attrici, fissando il termine per liberare l’immobile, pronunciando la risoluzione del contratto in caso di inosservanza del termine, condannando in solido convenuti e notaio a restituire agli attori la somma di L. 93.891.013, condannando il notaio a rivalere L.T. E. di quanto fosse chiamato a pagare agli attori. Avverso tale decisione il M. proponeva appello principale, il L.T. e gli A. proponevano impugnazione incidentale. In esito al giudizio, la Corte di Appello di Catania con sentenza depositata in data 24 luglio 2004, in accoglimento dell’appello principale, rigettava le domande proposte dal L.T. e dagli A. nei confronti del M., rigettava inoltre gli appelli incidentali proposti dal L.T. e dagli A..

Avverso la detta sentenza il L.T. ha quindi proposto ricorso per cassazione articolato in quattro motivi. Resistono con controricorso A.G., A.A. e A. M..
Motivi della decisione

Al fine di inquadrare più agevolmente i termini della controversia, deve premettersi che la Corte territoriale ha motivato la sua decisione sul rilievo che, così come risultava dagli atti del fascicolo di ufficio di primo grado, il L.T., nel chiamare in causa il notaio M.R., non dedusse nei suoi confronti nessuna specifica personale ragione di danno, ad eccezione di quella rivolta nei suoi confronti dagli attori, come risultava dal fatto che nell’atto di chiamata, ebbe espressamente a chiedere al Tribunale, subordinatamente al mancato rigetto delle domande attrici "di ritenere e dire responsabile dei danni richiesti dagli attori il notaio M.R. e, pertanto, di accogliere la domanda spiegata nei suoi confronti, condannandolo a tenere indenne esso concludente dalla condanna consequenziale allo accoglimento delle domande attrici".

La domanda avanzata dal chiamante, volta ad ottenere esclusivamente l’affermazione che il notaio era responsabile dei danni richiestigli dagli attori, così come emergeva dal dato letterale confortato dal complessivo contenuto dell’atto, non poteva quindi essere interpretata – queste, in sintesi le ragioni della decisione – fino a riguardare gli effetti restitutori previsti dall’art. 1479 c.c., come richiamato dall’art. 1482 c.c., conseguenti all’inutile decorso del termine fissato dal giudice per liberare l’immobile. E ciò, anche perchè a detti effetti restitutori non può ritenersi obbligato il notaio rogante, soggetto terzo estraneo rispetto al rapporto contrattuale oggetto di risoluzione. La domanda di risarcimento danni, avanzata dagli attori in primo grado ex art. 1223 c.c. nei confronti dei convenuti, di cui alla domanda di rivalsa avanzata dal chiamante nei confronti del notaio, era stata ad ogni modo rigettata per mancanza di prova.

Ciò premesso, va rilevato che, con la prima doglianza, deducendo testualmente il vizio di violazione art. 360 c.c., nn. 3 e 5 in relazione all’omessa applicazione art. 1176 c.c. e contraddittorietà ed illogicità della motivazione sul punto, il ricorrente L.T. lamenta che la Corte territoriale avrebbe "ristretto arbitrariamente i limiti delle richieste del ricorrente omettendo di tener conto del suo rapporto contrattuale con il notaio e quindi della responsabilità di quest’ultimo ai sensi della norma immotivatamente disapplicata", cioè l’art. 1176 del c.c..

Inoltre – ed in tale rilievo si sostanzia la seconda doglianza, articolata sotto il profilo della violazione e/o falsa applicazione degli artt. 32 e 99 c.p.c. in relazione all’art. 1179 c.c. e della contraddittorietà, illogicità ed omessa motivazione sul punto – la Corte avrebbe sbagliato a restringere la chiamata in garanzia alla sola pretesa risarcitoria – mentre aveva invece inteso esercitare l’azione di garanzia propria – risultando evidente da tutti gli scritti difensivi il riferimento alla responsabilità del notaio per l’omessa effettuazione delle visure. Infine – ed il rilievo costituisce la terza censura – la Corte avrebbe violato l’art. 112 c.p.c. in quanto l’appellante notaio non aveva mai eccepito l’inammissibilità della richiesta risarcitoria come invece ha inteso fare la Corte di merito.

I motivi in questione possono essere trattati congiuntamente, proponendo sostanzialmente la stessa questione o comunque profili di censura fondati sul comune presupposto dell’erronea interpretazione della domanda con cui in primo grado il convenuto aveva chiamato in causa il notaio.

A riguardo, deve sottolinearsi che l’interpretazione della domanda è attività discrezionale del giudice di merito, la quale, risolvendosi in un tipico accertamento di fatto, è censurabile in sede di legittimità solo sotto il profilo dell’esistenza, sufficienza e logicità della motivazione (Cass. 259/05), per cui non è invece censurabile ove sorretta da una motivazione congrua e rispettosa della normativa in questione. E nella specie, la motivazione adottata dalla Corte di merito deve essere ritenuta sufficiente, logica, non contraddittoria ove si consideri che i giudici di seconde cure, al fine dell’interpretazione della domanda, hanno tenuto conto sia della volontà espressamente formulata dal ricorrente, e quindi del canone prioritario fondato sul significato letterale delle parole (di cui all’art. 1362 c.c., comma 1), sia di quella desumibile, implicitamente ed indirettamente, dal rilievo che il L.T., nel chiamare in causa il notaio M.R., non dedusse nei suoi confronti nessuna specifica personale ragione di danno, sia infine di quella deducibile logicamente dai limiti dell’azione proposta, in considerazione del fatto che agli effetti restitutori, conseguenti alla risoluzione del contratto di compravendita non poteva ritenersi obbligato il notaio rogante, soggetto terzo estraneo rispetto al rapporto contrattuale.

Nè d’altra parte – il rilievo investe specificamente il profilo di doglianza relativo al vizio motivazionale dedotto – il ricorrente è riuscito ad individuare effettivi vizi logici o giuridici nel percorso argomentativo dell’impugnata decisione. Giova aggiungere inoltre che il controllo di logicità del giudizio di fatto – consentito al Giudice di legittimità non equivale alla revisione del "ragionamento decisorio", ossia dell’opzione che ha condotto il Giudice del merito ad una determinata soluzione della questione esaminata: invero una revisione siffatta si risolverebbe, sostanzialmente, in una nuova formulazione del giudizio di fatto, riservato al Giudice del merito, e risulterebbe affatto estranea alla funzione assegnata dall’ordinamento al Giudice di legittimità.

(così Cass. n. 8808/08 in motivazione). Ne deriva il rigetto delle censure in esame.

Passando infine all’esame dell’ultimo motivo di impugnazione, torna utile premettere che parte ricorrente si è limitata a chiedere "che le spese dell’intero giudizio siano liquidate a favore del ricorrente e poste a carico di chi ha promosso la causa". Come risulta evidente, il L.T. non ha mosso, in realtà, alcuna censura alla sentenza impugnata, onde l’inammissibilità del motivo di impugnazione posto che, per definizione, le ragioni di doglianza, sulle quali si fonda il gravame, devono contrapporsi alle ragioni addotte nella sentenza a giustificazione della decisione con indicazione degli errori di fatto e di diritto attribuiti alla sentenza stessa.

Considerato che la sentenza impugnata ("esente dalle censure formulate, ne consegue che il ricorso per cassazione in esame, siccome infondato, deve essere rigettato. Al rigetto del ricorso segue la condanna del ricorrente alla rifusione delle spese di questo giudizio di legittimità, liquidate come in dispositivo, in favore dei controricorrenti, senza che occorra provvedere sulle spese a favore dell’intimato M., in quanto non essendosi costituito, non ne ha sopportate.
P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Condanna il ricorrente alla rifusione delle spese processuali che liquida in Euro 2.200,00 di cui Euro 200,00 per esborsi oltre accessori di legge, in favore dei controricorrenti.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.