Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Nell’anno 2000 il Comune ricorrente aveva presentato alla Provincia di Trento due domande di agevolazione ai sensi della l.p. 29 maggio 1980, n. 14 (recante "Provvedimenti per il risparmio energetico e l’utilizzazione delle fonti alternative di energia"), al fine di ottenere contribuzioni finanziarie per poter installare su due edifici comunali, la sede del municipio e quello scolastico, altrettanti impianti a celle fotovoltaiche in rete.
La Provincia ha disposto la concessione delle agevolazioni in conto capitale, per un importo totale pari a lire 130.970.000 finanziato al 70% con fondi assegnati dal Ministero dell’Ambiente, con la determinazione del Dirigente del Servizio energia n. 161 del 21.8.2001, al contempo stabilendo che le opere in progetto avrebbero dovuto essere ultimate entro il 31.12.2003.
2. Nel mese di ottobre 2003, in sede istruttoria per la liquidazione del contributo, i competenti uffici provinciali hanno rilevato la sussistenza di gravi irregolarità nella procedura di gara esperita dall’Amministrazione comunale di Cavedago per l’affidamento dei lavori di realizzazione dei previsti impianti fotovoltaici e, di conseguenza, hanno sospeso il procedimento. Successivamente, con decreto del Presidente della Provincia n. 52 del 20.4.2004 è stato nominato il Collegio degli ispettori previsto dall’art. 8 della l.p. 10.9.1993, n. 26, per verificare se il confronto concorrenziale esperito fosse stato svolto nell’osservanza della citata normativa concernente "Norme in materia di lavori pubblici di interesse provinciale e per la trasparenza negli appalti".
La relazione finale del Collegio degli ispettori, datata 9.7.2004, dà atto delle irregolarità riscontrate nell’affidamento dei lavori per la realizzazione dei due impianti fotovoltaici a Cavedago, le quali possono essere così riassunte:
– alla gara, espletata con il sistema del cottimo fiduciario, sono state invitate 4 ditte, anziché 5 come prescritto dalla legge provinciale 10.9.1993, n. 26, e dall’art. 29 e ss. del relativo regolamento di esecuzione (D.P.G.P. 30.9.1994, n. 1210/Leg);
– tra le 4 ditte invitate vi erano evidenti collegamenti (ciascuna si avvaleva "normalmente" delle prestazioni delle altre);
– tra l’ing. Italo Zambotti, progettista incaricato dal Comune, ed una delle ditte invitate (Belsol S.r.l.) vi era un diretto, indebito collegamento, dato che, dalle visure camerali, il primo risultava il responsabile tecnico della nominata società (cfr., art. 20, commi 10 e 11, della l.p. n. 26 del 1993: gli affidatari di incarichi di progettazione non possono partecipare agli appalti, ovvero di lavori rispetto ai quali gli stessi abbiano prestato attività di studio o di consulenza, nemmeno attraverso soggetti controllati, controllanti o collegati);
– l’offerta era stata presentata da un’unica ditta con un ribasso percentuale "irrisorio" perché inferiore all’1% (precisamente 0,6%).
La relazione si concludeva suggerendo all’Amministrazione provinciale di revocare il contributo non ancora liquidato e di segnalare i fatti alla Procura della Repubblica presso il Tribunale e alla Procura regionale della Corte dei Conti.
3. Con due note datate 5.8.2004 l’Amministrazione provinciale ha comunicato al Comune di Cavedago l’avvio del procedimento di revoca dei contributi, alle quali il Comune ha risposto in data 21.12.2004. Il procedimento è stato quindi sospeso in attesa della conclusione delle indagini della magistratura penale.
4a. Con la sentenza n. 577/06, del 27.7.2006, del Tribunale penale di Trento, irrevocabile dal 27.10.2006, il sig. Silvano Daldoss, Sindaco pro tempore del Comune di Cavedago all’epoca dei fatti, è stato assolto dall’imputazione del reato di turbata libertà degli incanti.
4b. Tuttavia, la sentenza penale riporta nelle motivazioni un giudizio severo sull’operato dell’allora Sindaco Daldoss, nei confronti del quale era emerso un "compendio probatorio assolutamente grave" per i contatti avuti con tale Roberto Ruffini, titolare della ditta che aveva poi vinto la gara e fornitore dell’elenco delle 4 ditte da invitare materialmente consegnato al Sindaco con l’incartamento di gara per "facilitare" l’operato dell’Amministrazione nella ricerca delle imprese da chiamare al confronto. La pronuncia rileva conclusivamente che, pur in presenza di "sospetti ancorché corposi", non era emersa la prova certa del dolo, ossia del coinvolgimento psicologico del Sindaco nell’intento fraudolento, necessario ai fini della condanna penale (cfr., documento n. 8 in atti dell’Amministrazione).
5. Dette argomentazioni, che avevano comunque constatato l’avvenuta turbativa della gara al fine di influenzarne l’esito, hanno indotto l’Amministrazione provinciale ha riattivare l’iter per la revoca del contributo e pertanto, in data 5.9.2007, è stato rinviato l’avviso di avvio del procedimento al quale il Comune interessato ha corrisposto con nota datata 18.10.2007.
6a. Con sentenza n. 18/2009, pubblicata il 16.3.2009, la Sezione giurisdizionale per la Regione Trentino – Alto Adige della Corte dei Conti ha assolto il sig. Silvano Daldoss ma soltanto per mancanza di danno risarcibile. In seguito a ciò, l’Amministrazione comunale con note del 26.3.2009 e del 29.7.2009 ha chiesto alla Provincia l’archiviazione del procedimento di revoca.
6b. Anche la sentenza del Giudice contabile riporta, nelle motivazioni, un giudizio severo circa la condotta dell’allora Sindaco Daldoss, che "prima di contatto con il Ruffini, poi di ricezione e trasmissione (anche involontaria) dell’elenco delle ditte, si pone come indispensabile antecedente causale della mancata realizzazione dell’interesse pubblico". Quanto al fatto, da lui affermato, di non aver preso visione dell’elenco manoscritto riportante i nominativi delle quattro ditte da invitare alla gara, è stato osservato che "non può certo invocarsi una mancanza di colpa (ovvero una buona fede) nell’approvazione del progetto, poiché tale approvazione è avvenuta necessariamente senza alcuna visione dell’incartamento. Inoltre, nella concreta fattispecie, il progetto approvato proveniva non da uffici interni del Comune, ma da un estraneo all’Amministrazione e quindi, da un lato, il generale dovere di cautela si imponeva con maggior cogenza, dall’altro, la esimente politica non poteva operare in alcun modo…. Le concrete circostanze dell’azione evidenziano una colpa gravissima del convenuto Daldoss nella realizzazione della condotta… non solo l’omesso esame dell’incartamento progettuale su cui si va a deliberare rappresenta una patente violazione anche dei più elementari doveri di diligenza incombenti agli organi di indirizzo politico, ma va considerato altresì che il Ruffini aveva redatto il progetto d’intesa con il Sindaco e lo aveva a lui consegnato pur non avendo ricevuto alcun incarico progettuale dal Comune… il Sindaco ben poteva prevedere che l’imprenditore avesse l’intento di aggiudicarsi l’appalto di quel servizio. Il Daldoss aveva, pertanto, più precisi doveri di vigilanza e diligenza non solo nell’esame della progettazione presentata ma anche della successiva fase di gara e di aggiudicazione… La violazione di tali doveri (pur non potendosi ascrivere a dolo) integra una colpa con previsione o comunque un’elevatissima negligenza: quindi, una colpa gravissima".
7. Alla luce delle riportate motivazioni, sia della sentenza penale che di quella della Corte dei Conti, con la determinazione n. 241 del 26 novembre 2009 il Dirigente dell’Agenzia provinciale per l’energia ha disposto la revoca dei due contributi concessi nell’anno 2001 ma mai liquidati.
8. Con il ricorso in epigrafe il Comune di Cavedago ha impugnato detto provvedimento, formulando le seguenti censure in diritto:
I – "violazione di legge per falsa ed erronea applicazione dell’art. 8, comma 6, della l.p. n. 26 del 1993, dell’art. 6, commi 1 e 5, della l.p. n. 14 del 1980 e dell’art. 21 quinquies della legge 7.8.1990, n. 241; eccesso di potere per sviamento, carenza dei presupposti e travisamento dei fatti nonché per illogicità e contraddittorietà della motivazione", in quanto la revoca di un’agevolazione pubblica sarebbe prevista unicamente in caso di inadempimento di obblighi assunti al momento della concessione del contributo, mentre nessuna disposizione di legge prevederebbe che il finanziamento possa essere revocato, quale misura sanzionatoria, a causa di irregolarità riscontrate nella gara esperita per l’affidamento della commessa; si denuncia, inoltre, la carenza dei presupposti generali di cui all’art. 21 quinquies della legge sul procedimento amministrativo e la contraddittorietà delle motivazioni, posto che non sarebbe stato valutato che le due citate sentenze, del Giudice penale e di quello contabile, hanno assolto il Sindaco pro tempore sia dall’imputazione penale che dalla responsabilità per danno erariale.
II – "violazione di legge per falsa ed erronea applicazione dell’art. 6 della l.p. n. 14 del 1980 e dell’art. 21 quinquies della l. n. 241 del 1990; eccesso di potere per erronea valutazione dei fatti e per assenza dei requisiti nonché per illogicità e contraddittorietà intrinseca della motivazione", atteso che l’opera è stata realizzata nei tempi stabiliti e, pertanto, il fine pubblico sotteso all’erogazione del contributo sarebbe stato pienamente raggiunto.
III – "violazione di legge per mancata applicazione dell’art. 27 bis, comma 1, della l.p. 30.11.1992, n. 23", posto che il provvedimento conclusivo non sarebbe stato preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di archiviazione del procedimento avanzata dal Comune all’esito del procedimento giurisdizionale avanti la Corte dei Conti.
9. Nei termini di legge si è costituita in giudizio la Provincia intimata, eccependo il difetto di giurisdizione e comunque confutando le tesi sostenute nel ricorso del quale ha chiesto la reiezione perché infondato nel merito.
10. In prossimità dell’udienza di discussione le parti costituite hanno presentato documenti e ulteriori memorie illustrative delle rispettive posizioni.
11. Alla pubblica udienza del 13 gennaio 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.
12a. Venendo alle considerazioni del Collegio, va anzitutto definita l’eccezione di difetto di giurisdizione opposta dalla difesa della Provincia, che non è fondata e va conseguentemente respinta.
Va innanzitutto rammentato che per consolidato orientamento del Giudice della Giurisdizione, "il privato destinatario di finanziamenti o sovvenzioni pubbliche vanta, nei confronti dell’autorità concedente, una posizione tanto di interesse legittimo (rispetto al potere dell’Amministrazione di annullare i provvedimenti di attribuzione dei benefici per vizi di legittimità ovvero di revocarli per contrasto con l’interesse pubblico), quanto di diritto soggettivo (relativa alla concreta erogazione delle somme di denaro oggetto del finanziamento o della sovvenzione ed alla conservazione degli importi a tale titolo già riscossi), con conseguente competenza del giudice ordinario a conoscere delle controversie instaurate o per ottenere gli importi dovuti (ma in concreto non erogati), ovvero per contrastare l’Amministrazione che, servendosi degli istituti della revoca, della decadenza o della risoluzione, abbia ritirato il finanziamento o la sovvenzione sulla scorta di un preteso inadempimento, da parte del beneficiario, degli obblighi impostigli dalla legge" (cfr., Cass. civ., SS.UU., 10.5.2001, n. 183; 10.7.2006, n. 15618; 8.1.2007, n. 117).
Tale posizione è condivisa anche da questo Tribunale (cfr., sentenze 11.11.2004, n. 363; 22.5.2008, n. 192; 2.12.2009, n. 295; 17.12.2009, n. 313; 28.1.2010, n. 28 e n. 32; 7.4.2010, n. 107) e rappresenta una costante anche nelle pronunce del Consiglio di Stato il quale, segnatamente, ha precisato che il criterio generale in tema di riparto di giurisdizione è "fondato sull’individuazione del segmento procedurale interessato dal provvedimento oggetto di vaglio giurisdizionale e sulla "causale" della contestata iniziativa dell’amministrazione: in particolare, si è evidenziato che occorre tenere distinto il momento "statico" della concessione del contributo, rispetto a quello "dinamico", individuabile nell’impiego del contributo medesimo. Pertanto, al primo segmento – spettante alla giurisdizione del g.a. – appartengono provvedimenti, comunque denominati (revoca, decadenza) – di ritiro del contributo, anche susseguenti all’erogazione, ove costituiscano manifestazione del potere di autotutela amministrativa. Viceversa, ogni altra fattispecie, concernente le modalità di utilizzazione del contributo e il rispetto agli impegni assunti, involge posizioni di diritto soggettivo, relative alla conservazione del finanziamento spettanti alla giurisdizione ordinaria" (cfr., da ultimo, C.d.S., sez. V, 10.11.2010, n. 7994 e 26.8.2010, n. 5962).
12b. Quanto al ricorso in decisione, il petitum sostanziale verte sulla richiesta di riconoscimento dell’asserita ingiustizia del provvedimento di revoca del contributo che è adottato dall’Amministrazione provinciale pur a fronte di un esatto adempimento degli obblighi cui l’attribuzione del beneficio sarebbe stata subordinata.
Sul punto, il Collegio osserva:
– che è incontestato agli atti di causa, ma anche nelle posizioni delle parti, che l’obbligazione di risultato è stata assolta; infatti, sui tetti dei due edifici comunali sono stati installati nei tempi prescritti gli impianti fotovoltaici e nessuna violazione né della specifica normativa provinciale sul risparmio energetico né delle prescrizioni del programma nazionale "tetti fotovoltaici" è stata addebitata all’Amministrazione di Cavedago;
– che la revoca dei due contributi concessi è stata dichiaratamente adottata sul rilievo, altrettanto inconfutabile, che il Comune di Cavedago, nella scelta del soggetto privato cui materialmente affidare la realizzazione degli impianti fotovoltaici, non ha rispettato le prescritte norme di azione di evidenza pubblica, vale a dire le procedure della legge provinciale n. 26 del 1993, poste a garanzia della scelta del miglior offerente e della connessa qualità delle prestazioni, oltre che in attuazione dei principi generali di buona amministrazione, di pubblicità e di trasparenza, di parità di trattamento e non discriminazione negli appalti pubblici.
Da ciò deve concludersi che il provvedimento impugnato non scaturisce da inadempienze del soggetto a cui era destinato il vantaggio economico rispetto all’impegno assunto di realizzare il progetto ammesso all’agevolazione e con le condizioni ivi previste, bensì da valutazioni diverse, legate a circostanze sopravvenute e correlate al comportamento del beneficiario, valutate dall’Ente concedente sulla base dell’accertata violazione di precisi obblighi procedurali imposti da norme di legge preesistenti alla deliberazione di concessione del contributo.
Traslando quindi i superiori principi al ricorso in esame, poiché "appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo i provvedimenti di revoca o decadenza dal contributo, anche susseguenti all’erogazione, se costituiscono manifestazione di autotutela amministrativa" (cfr., C.d.S., sez. V, 26.8.2010, n. 5962), ne discende la sussistenza della giurisdizione di questo Tribunale adìto.
13a. Accertata la sussistenza della giurisdizione nei termini precisati, il Collegio può ora esaminare il merito dell’impugnazione, che si presenta infondata.
A sostegno del primo motivo di ricorso il ricorrente deduce plurime censure di violazione di legge e di eccesso di potere sotto vari profili, affermando che la revoca del contributo potrebbe essere disposta solo in caso di inadempimento di obblighi assunti dal beneficiario e quindi contestando, essenzialmente, che nessuna norma preveda la possibilità di revocare un contributo già concesso quale misura sanzionatoria per anomalie riscontrate nella procedura di evidenza pubblica esperita per la scelta del contraente cui è stata affidata la realizzazione dell’opera.
13b. Dette argomentazioni sono del tutto prive di giuridico pregio.
Deve essere al riguardo osservato che la Pubblica amministrazione ha, in generale, il potere di riesaminare i propri atti nonché i rapporti giuridici che da essi promanano e, allo scopo, dispone di un provvedimento di applicazione comune – la revoca – capace di modificare, con effetto ex nunc, il rapporto precedentemente creato in quanto interrompe l’efficacia dei provvedimenti ad effetti duraturi ed anche di quelli ad effetti istantanei che non hanno ancora esaurito i loro effetti. La revoca è dunque espressione della medesima attività di amministrazione attiva che ha condotto l’Amministrazione all’emanazione del provvedimento originario e, necessariamente, produce effetti sul rapporto e non sull’atto perché non consegue ad alcun vizio, né originario né conseguente, di esso.
La dottrina ha osservato che il nomen iuris "revoca" è utilizzato per provvedimenti aventi contenuto dispositivo alquanto diverso: sanzionatorio ma anche decadenziale, che essa può conseguire ad un diverso apprezzamento dell’interesse pubblico generale in base ad una nuova valutazione della situazione di fatto originaria esercitata essenzialmente alla luce di fatti o situazioni precedentemente sussistenti ma non conosciuti (c.d. jus poenitendi); ma anche a seguito del mero mutamento dello stato di fatto o per la sopravvenienza di fatti nuovi, e pure anche in presenza di entrambe le situazioni (c.d. revoca per sopravvenienza).
Il Legislatore ha, poi, codificato all’art. 21 quinquies della legge 7.8.1990, n. 241, la revoca ordinaria dei provvedimenti amministrativi, ossia le ipotesi di revoca di un provvedimento determinata da sopravvenuti motivi di interesse pubblico o da mutamento della situazione di fatto o da nuova valutazione dell’interesse pubblico originario.
In ogni caso, per addivenire alla revoca devono sussistere alcune condizioni: l’Amministrazione procedente deve ancora avere la disponibilità degli effetti del provvedimento e deve sussistere l’attualità dell’interesse pubblico alla rimozione di quegli effetti. In proposito, la giurisprudenza richiede all’Amministrazione la ponderazione dell’interesse concreto ed attuale alla cessazione degli effetti del provvedimento, tenendo anche conto di quegli di essi sui quali il privato abbia fatto affidamento (sul quale incide il decorso del tempo). In ogni caso, si considera che l’interesse pubblico sia in re ipsa quando dal provvedimento derivi l’esborso di denaro pubblico (cfr., ex multis, C.d.S., sez. VI, 5.12.2007, n. 6188 e sez. IV, 29.10.2001, n. 5630).
13c. Tornando ai fatti di causa, il Collegio non può non ricordare, primariamente, il precipuo ruolo che la Provincia autonoma di Trento ricopre in base all’articolo 54, primo comma, n. 5), dello Statuto speciale d’autonomia, per il quale le è affidata "la vigilanza e la tutela sulle amministrazione comunali".
In secondo luogo, che all’art. 8 della l.p. n. 26 del 1003, che affida al Presidente della Provincia il compito di nominare il Collegio degli ispettori con il compito di verificare la correttezza delle procedure di affidamento e di acquisire ogni utile notizia sulle imprese partecipanti all’esecuzione degli appalti, il comma 6 stabilisce che, sulla base delle indicazioni formulate dal Collegio degli ispettori a conclusione dell’indagine, spetta all’Amministrazione adottare "tutti i necessari provvedimenti e, se ricorrono gravi motivi, disporre d’autorità la revoca della procedura di affidamento o la rescissione dei relativi contratti".
Per altro profilo, rammentato che per verificare la legittimità di un provvedimento di revoca si deve esaminare se l’Amministrazione abbia correttamente operato una valutazione delle circostanze sopravvenute, il Collegio rileva che l’Agenzia per l’energia ha disposto il ritiro del provvedimento che aveva concesso il sostanzioso contributo come specifica conseguenza della condotta dell’Ente destinatario, circa la quale è stata definitivamente accertata la violazione delle previsioni normative provinciali in materia di procedure di evidenza pubblica.
In tal senso, l’atto di revoca reca puntualmente sia la sintesi del contenuto della relazione conclusiva del Collegio degli ispettori, sia il richiamo agli estremi delle sentenze del Tribunale penale di Trento e della Corte dei Conti, esplicitando che quest’ultima, pur avendo esclusa la sussistenza del danno erariale, aveva "riconosciuto la presenza di tutti gli altri presupposti della responsabilità amministrativa e, soprattutto, il grado grave della colpa".
Di conseguenza, il Collegio ritiene che la dichiarazione di revoca del beneficio sia insita nei poteri di vigilanza attribuiti alla Provincia dallo Statuto d’autonomia e dalla richiamata legge provinciale e che il ritiro del provvedimento sia conseguenza di una condotta addebitabile unicamente al Comune di Cavedago: in diversi termini, l’adozione del provvedimento impugnato nell’esercizio del potere pubblicistico di autotutela dell’Ente finanziatore si presenta come un atto doveroso a seguito dell’accertata violazione della legge provinciale sulla trasparenza dei procedimenti di aggiudicazione degli appalti.
Sicché il primo mezzo esaminato deve essere disatteso.
14a. Né giova alla difesa del Comune di Cavedago l’argomentazione che, in sede penale, alcuna responsabilità sia stata accertata nei confronti dell’allora Sindaco Daldoss, assolto dall’addebito di turbativa d’asta.
Sul punto, il Collegio rileva che l’art. 654 c.p.p. recita: "Nei confronti dell’imputato, della parte civile e del responsabile civile che si sia costituito o che sia intervenuto nel processo penale, la sentenza penale irrevocabile di condanna o di assoluzione pronunciata in seguito a dibattimento ha efficacia di giudicato nel giudizio civile o amministrativo, quando in questo si controverte intorno a un diritto o a un interesse legittimo il cui riconoscimento dipende dall’accertamento degli stessi fatti materiali che furono oggetto del giudizio penale, purché i fatti accertati siano stati ritenuti rilevanti ai fini della decisione penale e purché la legge civile non ponga limitazioni alla prova della posizione soggettiva controversa".
Invero, tale disposizione deve essere interpretata "nel senso che la sentenza penale, che abbia accertato la sussistenza di fatti materiali, ha autorità di cosa giudicata, quanto ai fatti accertati, nel giudizio amministrativo, se l’amministrazione in esso intimata si sia costituita parte civile nel giudizio penale" (cfr., in termini, C.d.S., sez. VI, 29.2.2008, n. 760; sez. V, 6.12.2007, n. 6241; sez. V, 15.3.2006, n. 1369).
Se invece alcun intervento nel processo penale sia stato spiegato da parte dell’Amministrazione, in questo caso la Provincia autonoma di Trento, l’accertamento o le valutazioni del giudice penale rese in un processo al quale essi sono rimasti estranei restano per ciò solo privi di effetti nei loro confronti.
Va, inoltre, in ogni caso soggiunto che, in linea generale, "l’autorità del giudicato penale si ferma alle sole statuizioni concernenti i fatti materiali accertati. La qualificazione di tali fatti, ed il conseguente libero convincimento del giudice amministrativo, non sono condizionati dalla pronuncia penale resa sugli stessi fatti materiali" (cfr. C.d.S., sez. V, 31.1.2006, n. 357).
14b. Quanto all’accertamento contenuto nella sentenza della Corte dei Conti, che il ricorrente invoca in quanto il Daldoss è stato assolto per mancanza di danno erariale (posto che il Comune, a fronte di una spesa, ha ricevuto il suo corrispettivo), reputa il Collegio che dalla completa lettura della corposa motivazione emerge senza alcun dubbio un inflessibile giudizio sull’operato dell’Amministrazione comunale di Cavedago nella vicenda della realizzazione dei tetti fotovoltaici (ove il Sindaco, secondo il Giudice contabile, "ha agito in violazione di specifici obblighi di servizio… che connota di antigiuridicità e di colpevolezza la sua condotta omissiva in quanto contraria al generale dovere di diligenza e di rispetto della legge e dell’interesse pubblico… le concrete circostanze evidenziano una colpa gravissima"), che ha indotto quel Collegio, nonostante l’insussistenza di un danno finanziario, a ritenere sussistenti tutti gli altri presupposti della responsabilità amministrativa, il che ha anche costituito ragione per la compensazione delle spese del giudizio.
15. Il secondo motivo valorizza il fine pubblico sotteso all’erogazione del contributo che, con l’installazione nei tempi previsti dei due impianti fotovoltaici, sarebbe stato raggiunto: per cui il ricorrente lamenta che il contributo non potrebbe essere revocato in nome di un diverso e ulteriore pubblico interesse.
Il Comune di Cavedago, paradossalmente, pare dimenticare di essere una Pubblica amministrazione che, per la realizzazione dei suoi fini, deve operare con i poteri, i doveri e con i limiti della potestà pubblica, nel rispetto dei principi costituzionali essenziali per l’azione amministrativa: il principio di legalità, quello di buona amministrazione e quello di imparzialità (art. 97 Cost.).
Dal combinato disposto delle regole di buon andamento e di imparzialità, discende che dei benefici erogati con oneri a carico della finanza pubblica siano ammessi a fruirne tutti i soggetti che ne hanno potenzialmente titolo secondo i relativi procedimenti di erogazione ed utilizzazione.
A tale ultimo riguardo, vale ricordare che il contraente con la Pubblica amministrazione debba essere scelto attraverso il confronto concorrenziale è codificato nelle leggi statali e provinciali in materia ed è stato affermato dalla Corte costituzionale, che ha osservato come le procedure di garanzia selettiva debbano assicurare"il rispetto dei valori comunitari e costituzionali, quali, in particolare, il rispetto dei principi di parità di trattamento, di non discriminazione, di proporzionalità e di trasparenza", ed ha altresì sottolineato come la violazione delle procedure imposte dalle specifiche leggi si ponga in contrasto con la "nozione comunitaria di concorrenza che si riflette su quella di cui all’art. 117, comma 2, lettera e), della Costituzione" (cfr., sentenze 23.11.2007, n. 401 e 12.2.2010, n. 45).
Da tutto ciò consegue che l’interesse generale che doveva perseguire l’Amministrazione comunale non si individuava solo nell’istallazione dei due impianti fotovoltaici perché, informando esso tutta l’azione amministrativa e non solo il suo risultato finale, pretendeva che quell’obiettivo venisse realizzato dal miglior contraente possibile, il quale doveva necessariamente essere ricercato sul mercato nel rigoroso e necessario rispetto delle procedure codificate dalla menzionata legge provinciale, che si rivolge espressamente anche ai comuni della Provincia di Trento (art. 2, comma 1, lett. b).
In termini più specifici, per un Comune la scelta del contraente cui affidare l’esecuzione di lavori finanziati con il pubblico denaro non può considerarsi oggetto di libera determinazione negoziale, ma soggiace alla disciplina pubblicistica che regola la materia ed ai superiori richiamati principi di imparzialità, di buona amministrazione e di economicità: da ciò consegue che ogni scelta posta in essere in violazione delle norme imperative finalizzate ad attuare i richiamati valori costituzionali è illegittima e che lo scopo complessivo perseguito dall’Amministrazione è stato raggiunto solo in parte.
Anche il secondo mezzo deve essere pertanto disatteso.
16. Con il terzo e ultimo motivo dell’atto introduttivo, dopo aver rammentato che l’impugnato provvedimento di revoca è stato adottato dopo che il Sindaco, all’esito del procedimento giurisdizionale avanti la Corte dei Conti, aveva chiesto l’archiviazione del procedimento, si denuncia che l’Amministrazione provinciale ha omesso di comunicare i motivi ostativi all’accoglimento di quell’istanza come prescritto dall’art. 27 bis della l.p. 30.11.1992, n. 23.
Anche questo mezzo è privo di pregio.
In proposito, il Collegio osserva che il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, che ha "rilevato l’analogia tra tutti gli istituti previsti dalla l. n. 241 del 1990 finalizzati alla partecipazione del destinatario al procedimento amministrativo per cui l’art. 21 octies va applicato anche alle violazioni dell’art. 10 bis" (cfr., C.d.S., sez. V, 23.1.2008, n. 143), impone di interpretare l’invocata normativa alla luce dell’art. 21 octies, comma 2, della legge 7.8.1990, n. 241, che impone al giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento e di non annullare l’atto nel caso in cui le violazioni formali di norme procedimentali non abbiano inciso sulla legittimità sostanziale del medesimo.
Tale regola generale, "definita in dottrina quale codificazione del principio del raggiungimento dello scopo dell’azione amministrativa, peraltro già anticipato da taluni indirizzi della giurisprudenza amministrativa, esclude dunque che l’omissione di formalità che non abbiano inciso sul contenuto dell’atto finale possa condurre ad annullamenti di matrice meramente formale, quando, cioè, il provvedimento finale non avrebbe potuto essere diverso da quello concretamente adottato" (cfr., T.R.G.A. Trento, 24.2.2010, n. 60). L’art. 21 octies ha dunque introdotto nel nostro ordinamento l’istituto delle irregolarità, concernenti i c.d. vizi non invalidanti del provvedimento, il che, di conseguenza, rende, "irrilevante la violazione delle norme sul procedimento o sulla forma dell’atto per il fatto – dimostrabile anche in giudizio – che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato" (cfr., C.d.S., sez. V, 7.9.2009, n. 5235; sez. IV, 13.3.2008; sez. IV, 10.10.2007, n. 5314).
Nel caso de quo è palmare che la contestata mancata applicazione dell’istituto di partecipazione non è rilevante sotto alcun profilo in quanto, dopo la conclusione e del procedimento amministrativo interno e dei due visti procedimenti giurisdizionali, da un lato alcun diverso elemento, capace di modificare la conclusione del procedimento, avrebbe potuto essere dedotto ad opera dell’Amministrazione comunale ricorrente (tanto che anche nel presente giudizio la difesa dell’istante si è limitata alla contestazione formale della violazione procedimentale ma non ha indicato elementi che, ove valutati nel corso del procedimento, avrebbero potuto essere idonei ad incidere sul suo esito), mentre, da altro lato, essendo stato oggetto di una verifica funditus da parte del Collegio, è dimostrato che il contenuto dispositivo del conclusivo provvedimento adottato dalla Provincia non avrebbe potuto presentare un contenuto diverso da quello in concreto adottato.
17. In conclusione, il ricorso deve essere respinto.
Per quanto riguarda le spese del giudizio, le stesse, come di regola, seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica)
definitivamente pronunciando sul ricorso n. 34 del 2010, lo respinge.
Condanna il Comune di Cavedago a corrispondere la somma di Euro 5.000,00 (cinquemila), oltre al 12,5% a titolo di spese generali, a favore della Provincia autonoma di Trento.
Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2011 con l’intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Lorenzo Stevanato, Consigliere
Alma Chiettini, Consigliere, Estensore
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.