Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Con la sentenza di cui si domanda la cassazione, la Corte di appello di Napoli in parziale accoglimento dell’impugnazione proposta dall’Azienda sanitaria locale – Asl – (OMISSIS) avverso la sentenza del Tribunale di Torre Annunziata n. 575 del 2004, ha emesso le seguenti statuizioni sulla domanda proposta dal Dott. A. C., medico convenzionato con il servizio sanitario nazionale per la medicina generale e pensionato Inpdap: a) accertamento del diritto dell’ A. il pagamento del compenso denominato "aggiuntivo" per il periodo 1 gennaio 1995 – maggio 2000, con esclusione del diritto alle somme rivendicate a titolo di "indennità di carovita" per il periodo precedente; b) condanna dell’Asl alla restituzione delle sole somme trattenute a titolo di indebito pagamento del "compenso aggiuntivo" nel periodo indicato.
2. La sentenza esclude il diritto dell’ A., per il periodo 1990 – 1994, al pagamento dell’indennità di carovita disciplinata dal D.P.R. n. 314 del 1990, art. 41, comma 1, lett. F, come modificato dal D.P.R. n. 260 del 1992, in art. 1, quanto spettante al medico convenzionato per la sola parte eccedente l’importo percepito a titolo di indennità integrativa speciale sulla pensione in godimento; ritiene fondata la pretesa al pagamento del "compenso aggiuntivo" previsto con decorrenza 1 gennaio 1995 dal D.P.R. 22 luglio 1996, n. 484, art. 45, senza decurtazioni, senza deduzione, cioè, dell’indennità integrativa speciale percepita sulla pensione, perchè la norma nulla disponeva in materia di cumulo con altri compensi correlati, mentre il richiamo, operato dal citato art. 45, ai criteri di cui al D.P.R. n. 314 del 1990, art. 41, doveva intendersi limitato alla determinazione del quantum, e comunque non applicabile al compenso aggiuntivo, istituto diverso rispetto alle quote di carovita, per le quali era dettato il divieto di cumulo; è stata, infine ritenuta infondata la domanda dell’ A. relativa all’indebito versamento di somme a titolo di ritenuta fiscale in quanto "non imputabile all’Asl (OMISSIS)". 3. La cassazione della sentenza è domandata dal Dott. A. C. con ricorso principale articolato in tre motivi e dalla resistente, mediante controricorso, Asl (OMISSIS) con ricorso incidentale articolato in due motivi; al ricorso incidentale resiste con controricorso il ricorrente principale.
RITENUTO IN DIRITTO 1. Preliminarmente, la Corte riunisce i ricorsi proposti contro la stessa sentenza ( art. 335 c.p.c.).
2. Con il primo motivo del ricorso principale si domanda la cassazione della statuizione di rigetto dell’accertamento dell’insussistenza del credito dell’Asl alla ripetizione degli importi erogati a titolo di indennità di carovita di cui al D.P.R. n. 314 del 1990, art. 41, per il periodo 1990 – 1994, perchè affetta dal vizio di violazione di norme di diritto ( L. n. 724 del 1994, art. 6, comma 1; L. n. 549 del 1995, art. 2, comma 14; L.R. Campania 12 settembre 1996, n. 22, art. 1). Si sostiene che l’Asl (OMISSIS) non era titolare del credito alla restituzione di somme erogate dall’Unità sanitaria soppressa, cui era subentrata la Regione, e si formula il relativo quesito di diritto in ordine alla titolarità dei credito restitutorio per somme versate dall’Usi soppressa.
2.1. Il motivo è inammissibile.
L’ A. ha agito con azione di accertamento negativo nei confronti dell’Asl (OMISSIS), domandando che fosse dichiarata priva di fondamento la pretesa alla restituzione delle somme indebitamente erogate, tra le altre, nel periodo fino al dicembre 1994, e, conseguentemente, condannata a restituire le trattenute operate sui compensi con la nota del 20.6.1998.
La questione che la titolarità del diritto alla ripetizione dell’indebito spettasse alla soppressa Usl, cui era succeduta nel rapporto l’Asl (OMISSIS), in base alla normativa invocata con il motivo di ricorso (secondo la quale le Aziende sanitarie non subentrano nei rapporti attivi e passivi e nelle relative obbligazioni facenti capo alle preesistenti Unità Sanitarie Locali al 31 dicembre 1994: art. 1 della legge regionale Campania 2/09/1996 n. 22; L. 23 dicembre 1994, n. 724, art. 6), non risulta dalla sentenza impugnata essere stata proposta dall’appellato con la comparsa di risposta, nè il ricorrente principale si duole della violazione dell’art. 112 c.p.c., in relazione alla detta questione.
Pertanto, trattandosi di contestazione circa l’effettiva appartenenza all’attore del diritto controverso (il fatto costitutivo del diritto alla ripetizione di indebito e costituito dal pagamento, cioè da un accadimento che deve essere precisato da colui che contesta la titolarità del diritto), si esula dall’ambito della cd. legittimazione cui causante trattandosi di una questione attinente al merito ed affidata alla disponibilità delle parti; con la conseguenza che, se la relativa questione non è stata sollevata in primo grado, oppure, se sollevata, la parte interessata, vittoriosa per altre ragioni, non l’abbia espressamente riproposta ai sensi dell’art. 346 c.p.c, non può essere oggetto di discussione nel giudizio di legittimità (vedi, tra le numerose decisioni, Cass. 3/06/2009, n. 12832, 9/04/2009, n. 8699, 14/04/1988, n. 2961).
3. Il secondo motivo del ricorso principale attiene anch’esso alla statuizione di rigetto dell’accertamento dell’insussistenza del credito dell’Asl alla ripetizione degli importi erogati a titolo di indennità di carovita di cui al D.P.R. n. 314 del 1990, art. 41, per il periodo 1990 – 1994, denunciando violazione degli artt. 112 e 324 c.p.c., perchè l’appello dell’Asl non avrebbe investito il capo della sentenza di primo grado che aveva accolto la domanda sul punto.
Si afferma al riguardo che l’appellante Asl, pur chiedendo l’integrale riforma della sentenza, aveva fatto costante ed esclusivo riferimento alle somme corrisposte successivamente al 31 dicembre 1994, senza nulla dedurre in ordine al periodo precedente.
3.1. Il motivo deve essere rigettato perchè, come risulta dagli atti (che la Corte ha il potere di leggere direttamente ai fini della valutazione di denunzia di error in procedendo), con l’atto di appello l’Asl non si è limitata a domandare la totale riforma della sentenza e il rigetto di tutte le pretese, ma ha espressamente richiamato il D.P.R. n. 314 del 1990, art. 41, lett. F, e il D.P.R. n. 260 del 1992, e investito anche il diritto all’indennità di carovita e non al solo compenso aggiuntivo, considerato altresì che il tema della spettanza dell’indennità di carovita senza decurtazione aveva costituito oggetto della domanda dell’attore, accolta dal giudice di primo grado con specifica ed autonoma motivazione, sicchè non può assumere alcun rilievo il riferimento contenuto nell’atto di appello alle sole somme spettanti dal 1 gennaio 1995. 4. Con il terzo motivo del ricorso principale si domanda la cassazione della sentenza impugnata nella parte in cui non ha accolto la domanda, subordinata, di pagamento della somma di Euro 6.022,92, in violazione del disposto del D.P.R. n. 314 del 1990, art. 41, lett. F, come modificato dal D.P.R. n. 260 del 1992. Si sostiene, formulando il relativo quesito di diritto, che la sentenza aveva ritenuto dovuta all’Asl la restituzione di L. 31.963.325, senza considerare che, per determinare l’indennità di carovita spettante al medico convenzionato pensionato, si deve calcolare la differenza tra l’importo dell’indennità e quello dell’indennità integrativa percepita in relazione alla pensione tenendo conto della ritenuta fiscale che ne diminuisce l’importo.
4.1. Il motivo è inammissibile perchè non censura la reale ratio decidendi della sentenza impugnata, che perviene all’esito di rigetto della pretesa subordinata con la dichiarazione di difetto di legittimazione passiva dell’Asl, nell’assunto che la questione posta fosse attinente al rapporto tributario con l’amministrazione finanziaria. Questo e niente altro significano le parole usate nella motivazione:
"versamento della somma di L. 11.662.000 effettuato a favore del Servizio riscossione tributi concessionario per la Provincia di Napoli, pari a Euro 6.022,92, come da relativa ricevuta 22.5.2001, versamento imposto per ragioni di carattere fiscale, non appare comunque direttamente imputabile all’Asl (OMISSIS)". 5. Con i due motivi del ricorso incidentale dell’Asl (OMISSIS), da trattare congiuntamente perchè concernenti una questione unica, viene richiamato essenzialmente il disposto del D.P.R. n. 316 del 1990, art. 33 (cui rinvia il D.P.R. n. 500 del 1996, art. 31): le quote di carovita non spettano a coloro che comunque e a qualsiasi titolo usufruiscono di meccanismi automatici di adeguamento dei compensi al costo della vita, limitazione applicabile anche al compenso aggiuntivo; è denunciato altresì il vizio della motivazione.
6. La Corte premette che il rapporto di lavoro dedotto in giudizio ha ad oggetto una prestazione d’opera professionale autonoma, ancorchè svolta nell’ambito di una relazione cd. di "parasubordinazione". Ai sensi della L. di Riforma Sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833, art. 48 (richiamato dalla legislazione successiva: D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 8, comma 1), è riservata esclusivamente alla contrattazione collettiva, mediante accordi resi esecutivi con decreto del Presidente della Repubblica, la disciplina uniforme del trattamento economico e normativo del personale convenzionato con il Servizio Sanitario Nazionale. Le clausole dei predetti accordi, siccome acquistano efficacia soltanto con l’inserimento nel decreto presidenziale, hanno natura giuridica regolamentare, con la conseguenza che l’interpretazione data dal giudice del merito agli anzidetto accordi può essere denunciata in sede di legittimità, a norma dell’art. 360 c.p.c., n. 3, per violazione o falsa applicazione di norme di diritto, norme che la Corte regolatrice sottopone pertanto a diretto esame esegetico, in base ai criteri fissati dall’art. 12 disp. att. c.c. per l’interpretazione delle leggi (Cass. Su. 20 dicembre 1993, n. 12595, e le successive decisioni conformi).
Conseguentemente è inammissibile la denuncia di vizio di motivazione, irrilevante per le controversie la cui soluzione dipende dall’applicazione di norme di diritto (Cass. 7 aprile 2010, n. 8254).
7. Nell’ambito precisato il ricorso è fondato perchè le argomentazioni che lo sostengono sono conformi all’orientamento espresso dalla Corte sulla questione specifica (Cass. 23/12/2009, n. 27148; 3/07/2007, n. 15005; 19/04/2007, n. 9342; 8/05/2006, n. 10467). Orientamento che va confermato sulla base delle considerazioni che seguono sul tema dell’interpretazione delle norme che disciplinano l’emolumento denominato "compenso aggiuntivo" per le diverse categorie di personale convenzionato con il s.s.n..
7.1. Ai medici convenzionati con la medicina generale spettava il compenso costituito dalle "quote di carovita" e modellato sull’istituto, proprio del lavoro dipendente pubblico, dell’indennità integrativa speciale ( D.P.R. 28 settembre 1990, n. 314, art. 41). Soppresso, a decorrere dal 1 gennaio 1991 il sistema automatico di adeguamento della retribuzione dei dipendenti pubblici e privati al costo della vita ( L. 13 luglio 1990, n. 191, art. 1) ed emanato il D.Lgs. n. 502 del 1992 (il cui art. 8, comma 1, ha dettato i principi cui gli accordi sindacali dovevano attenersi per essere resi esecutivi dai decreti), il riassetto del sistema dei compensi spettanti ai medici convenzionati con il servizio sanitario nazionale è stato attuato, con decorrenza 1 gennaio 1995, dal D.P.R. 22 luglio 1996, n. 484, recante "Accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale". In particolare, l’istituto delle quote di carovita è stato sostituito dal "compenso aggiuntivo", componente dei compensi fissi. Per i medici dell’assistenza primaria l’art. 45 prevede la corresponsione di un "compenso aggiuntivo" con l’attribuzione di quote mensili determinate con i criteri di cui al punto F del D.P.R. n. 314 del 1990, art. 41 e nella misura corrisposta al 30 aprile 1992 – con gli incrementi percentuali previsti con determinate decorrenze – moltiplicato per il numero delle scelte in carico al singolo medico per ciascun mese, con il tetto massimo di 1.500 scelte o della minore quota individuale.
Analogamente, per i medici addetti al servizio di "continuità assistenziale" (già di "guardia medica") e di emergenza territoriale – per i quali i compensi sono fissati per ogni ora di attività svolta – l’art. 58, comma 4, stabilisce che il compenso aggiuntivo è corrisposto con i criteri di cui al D.P.R. n. 41 del 1991, art. 17, comma 1, lett. d), e determinato nella misura corrisposta al 30 aprile 1992. Non diversamente è disposto dal regolamento per i medici addetti alle attività della medicina dei servizi (art. 14 dell’allegato norma finale n. 2, che rinvia ai criteri di cui al D.P.R. n. 218 del 1992, art. 20, comma 1, lett. b) (b2 e b3), che sono gli stessi di quelli di cui al punto F del D.P.R. n. 314 del 1990, art. 41). Disposizioni del tutto analoghe vengono in considerazione per la regolamentazione dei rapporti con i medici specialisti ambulatoriali: il D.P.R. 28 settembre 1990, n. 316, art. 33, regola in maniera identica l’istituto delle quote di carovita e reca, al comma 2, la previsione che le quote di carovita non spettano a coloro che comunque e a qualsiasi titolo usufruiscono di meccanismi automatici di adeguamento dei compensi al costo della vita, salvo quanto previsto al comma successivo (spettano, invece, ai pensionati che in dipendenza dell’incarico specialistico di cui sono titolari, non percepiscono l’indennità integrativa speciale connessa con il trattamento pensionistico); il D.P.R. 29 luglio 1996, n. 500, art. 31, dispone la corresponsione ai medici specialisti ambulatoriali del compenso aggiuntivo determinato con i criteri di cui all’art. 33 del D.P.R. n. 316 del 1990. La configurazione dell’istituto retributivo di cui trattasi è rimasta la stessa nelle disposizioni dettate dai successivi D.P.R. 28 luglio 2000, n. 270 e 271. La necessità di una disciplina economica distinta trova ragione nel fatto che i compensi dei medici dell’assistenza primaria vengono determinati in base al numero degli assistiti, mentre sono calcolati in base alle ore prestate per i medici convenzionati che assicurano il servizio per il numero di ore stabilito.
7.2. La sostituzione dell’istituto "caro-vita" con quello del "compenso aggiuntivo", attratto nel novero dei compensi fissi dell’attività professionale e reso indipendente dalla variazione degli indici del costo della vita, ha fatto sorgere dubbi interpretativi che hanno originato numerose questioni. Ciò perchè, ai fini della disciplina del compenso aggiuntivo, le norme attributive del diritto a tale compenso rinviano, per le parti non direttamente regolate, ai "criteri" di cui al D.P.R. n. 41 del 1991, art. 17, comma 1, lett. d), (ovvero ai "criteri" di cui al DPR. n. 218 del 1992, art. 20, comma 1, lett. b) – b2 e b3 -, per la medicina dei servizi).
Tra questi criteri ( D.P.R. n. 41 del 1991, art. 17, comma 1, lett. d, alinea d3, secondo periodo, cit; D.P.R. n. 218 del 1992, art. 20 comma 1, lett. b, alinea b3, secondo periodo; D.P.R. n. 316 del 1990, art. 33) figura l’esclusione del diritto per i medici che comunque ed a qualsiasi titolo usufruiscono di meccanismi automatici di adeguamento dei compensi al costo della vita (oltre ad una previsione specifica per i titolari di trattamento di pensione).
7.3. La giurisprudenza della Corte ha, con assoluta prevalenza, disatteso la tesi secondo cui il richiamo ai "criteri" di regolazione dell’indennità di carovita non vale a rendere operanti le limitazioni ivi previste per il nuovo istituto del compenso aggiuntivo, siccome il richiamo si dovrebbe intendere come circoscritto ai criteri di determinazione del quantum del compenso, stante la totale disomogeneità di natura tra quote di carovita e compenso aggiuntivo (tesi fatta propria da circolari ministeriali, nonchè condivisa dal parere del Consiglio di Stato, adunanza della Sezione prima, 12 dicembre 2001).
Si è osservato, infatti, che la formulazione letterale delle norme, nella parte in cui rinviano ai "criteri" di determinazione delle quote di carovita, senza alcuna limitazione, non consente la proposta lettura riduttiva, secondo la quale i "criteri" richiamati sarebbero solo quelli relativi al calcolo, o determinazione (determinazione in realtà operata direttamente dalla normativa istitutiva del nuovo istituto), restando estranei al richiamo le condizioni di attribuzione del compenso. I criteri in questione, infatti, non possono che essere tutti quelli precisati, pena il totale svuotamento del significato normativo del rinvio.
L’arbitrarietà della lettura riduttiva sottrae ogni fondamento logico al rilievo che le parti stipulanti l’accordo non avevano ritenuto di dettare una disciplina in materia di cumulo di indennità analoghe, atteso che la norma ha reso chiaramente applicabile nella sua interezza il regime giuridico già vigente per l’istituto delle quote di carovita, regime perfettamente compatibile con il nuovo meccanismo di incrementi, alle scadenze contrattuali, del compenso (ancorchè non più collegati all’aumento del costo della vita), restando escluso ogni profilo di carenza di regolamentazione. Una specifica disciplina, del resto, sarebbe stata del tutto superflua per il compenso aggiuntivo, atteso il rinvio che le parti hanno ritenuto di operare al regime giuridico già in atto per le quote di carovita. Nè l’interpretazione riduttiva, giudicata priva di riscontri sul piano della formulazione letterale delle norme disciplinanti il compenso aggiuntivo, potrebbe risultare suffragata da esigenze di coerenza sistematica, collegate alla natura dell’istituto del compenso aggiuntivo ed alla conformità al quadro normativo in cui si inserisce, considerata la natura autonoma del rapporto di lavoro (cui non è applicabile l’art. 36 Cost.) e che, ricondotta l’erogazione in oggetto alla categoria dei compensi fissi, ben poteva stabilirsi una limitazione, confermando, per coloro che comunque ed a qualsiasi titolo usufruiscono di meccanismi automatici di adeguamento dei compensi, la disciplina già operante per il soppresso istituto delle quote di carovita. Nessuna norma o principio, infatti, impedisce di determinare il compenso per un lavoratore autonomo attribuendo rilevanza a fatti e circostanze anche inerenti a profili puramente soggettivi ed estranee allo specifico rapporto (vedi, tra le numerose decisioni, Cass. 12 gennaio 2009, n. 397; 22 febbraio 2008, n. 4682; 3 luglio 2007, n. 15005; 19 aprile 2007, n. 9342; 8 maggio 2006, n. 10467, 13 novembre 2006, n. 24164;
con specifico riferimento alla questione del superamento dell’importo massimo spettante al sanitario con unica convenzione: Cass. 19 giugno 2008, n. 16681). E’ rimasto così isolato il precedente costituito da Cass. 28 febbraio 2006, n. 4412, esplicitamente non condiviso dalle decisioni successive perchè interamente argomentato sulla diversità di natura tra quote di carovita e compenso aggiuntivo, diversità certamente indiscutibile ma priva di significato per escludere che le limitazioni e condizioni già previste per la prima indennità non possano operare per la seconda indennità, stante il chiaro significato del rinvio alla disciplina già vigente per la prima.
Del resto, il contrasto di giurisprudenza deve considerarsi definitivamente superato con la sentenza delle Sezioni unite della Corte 18 dicembre 2009, n. 26633, che, decidendo specificamente in ordine al misura del compenso parametrata ad un massimale orario (104 o 156), indipendentemente dal numero effettivo di ore di prestazione dei medici incaricati di continuità assistenziale, hanno confermato l’interpretazione prevalente relativa al significato del rinvio ai "criteri", tra i quali anche quello dell’esclusione del cumulo con altre indennità di analoga derivazione dal sistema di indicizzazione al costo della vita.
7.4. L’intervento delle Sezioni unite della Corte, quindi, chiarisce definitivamente (vedi in senso conforme Cass. 31/5/2010, n. 13279) che, ai fini della disciplina del nuovo istituto del compenso aggiuntivo, le fonti rinviano a quella già operante per la (sostituita) indennità di carovita, ma, evidentemente, il rinvio viene operato per le parti non direttamente regolate dalla norma istitutiva del compenso aggiuntivo. Orbene, la disposizione fondamentale concernente il nuovo istituto del compenso aggiuntivo è quella relativa alla sua attrazione nel novero dei compensi fissi, con soppressione dell’istituto dell’indennità di carovita, ancorata agli indici di variazione del costo della vita. Ed infatti, l’importo raggiunto da questa indennità viene "congelato" nella misura corrisposta alla data del 30 aprile 1992 e, quale "compenso aggiuntivo", assoggettato ad incrementi periodici che nulla hanno a che fare con la variazione degli indici del costo della vita (aumenti percentuali con le decorrenze nel triennio stabilite dagli accordi collettivi recepiti in DPR). Risultano, pertanto, compiutamente regolati, i profili concernenti la natura del compenso, il sistema e la decorrenza degli incrementi, cosicchè il rinvio ai "criteri" di determinazione dell’indennità di carovita non può avere ad oggetto la cadenza semestrale dell’adeguamento, nè la base di calcolo per l’applicazione dei criteri di cui alla L. n. 38 del 1986 e al D.P.R. n. 13 del 1986, nè le altre disposizioni incompatibili. Ma, per altro verso, certamente il rinvio ai "criteri" non può essere svuotato di effettiva portata normativa e va necessariamente inteso come richiamante gli altri profili della disciplina già dettata per l’indennità di carovita che devono trovare applicazione per il nuovo istituto del compenso aggiuntivo.
Tra questi, il tetto massimo delle ore e l’esclusione del cumulo con altre indennità di analoga derivazione dal sistema di indicizzazione al costo della vita, che si risolvono in limiti all’obbligazione retribuiva delle aziende sanitarie, limiti che si è ritenuto di conservare anche per il compenso aggiuntivo. Del resto, appare plausibile, alla stregua di una lettura sistematica della disciplina, che con l’operazione di sostituzione dell’una all’altra indennità si sia inteso mantenere gli oneri per le aziende nei limiti già fissati per la precedente indennità o comunque contenerli mediante l’operato rinvio.
8. In conclusione, il rinvio a criteri di determinazione dell’indennità di carovita comporta che si applichi al compenso aggiuntivo anche il diniego di cumulo di più trattamenti già previsto per il carovita nel caso di titolarità di più incarichi compatibili, ovvero, come nel caso di specie, di pensione e convenzione. Il rigetto del ricorso principale e l’accoglimento del ricorso incidentale in base al principio di diritto enunciato, comporta la cassazione della sentenza impugnata e la decisione nel merito della causa, non risultando necessari ulteriori accertamenti di fatto ( art. 384 c.p.c., comma 1) per ritenere infondata la pretesa creditoria azionata, con il rigetto della domanda di accertamento negativo proposta da A.C. contro l’Asl (OMISSIS).
9. Sussistono giusti motivi di compensazione per l’intero delle spese dei giudizi di merito e di cassazione, considerato il recente intervento delle Sezioni unite della Corte sulla materia controversa a risoluzione di questione di massima di particolare importanza e sulla quale si erano registrati interventi giurisprudenziali difformi.
P.Q.M.
LA CORTE Riunisce i ricorsi; rigetta il ricorso principale e accoglie il ricorso incidentale; cassa la sentenza impugnata in relazione al ricorso accolto e, decidendo la causa nel merito, rigetta la domanda proposta da A.C. contro l’Asl (OMISSIS); compensa per l’intero le spese dei giudizi di merito e di cassazione.
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