Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con l’appello in esame, la soc. O. s.r.l. impugna la sentenza 8 ottobre 2009 n. 2285, con la quale il TAR per la Puglia, sede di Lecce, sez. I, ha rigettato il suo ricorso proposto avverso il provvedimento 19 febbraio 2009 n. 2434, con il quale il Responsabile per l’urbanistica ed edilizia privata del Comune di Maruggio si è espresso negativamente sula richiesta di indizione di conferenza di servizi ai sensi dell’art. 5 DPR n. 447/1998.
La società ricorrente è proprietaria di un’area tipizzata dallo strumento urbanistico del Comune di Maruggio come "residenziale di espansione della fascia turisticocostiera", comparto C8, sulla quale ha richiesto il rilascio di un permesso di costruire per la realizzazione di un villaggio vacanze.
Tale permesso è stato negato, poiché il piano d fabbricazione dispone che gli interventi da realizzare in tali aree siano subordinati a previa approvazione di strumenti urbanistici di secondo livello (piani di lottizzazione e/o accordi quadro da attuare per ogni singola unità urbanistica).
La società ha quindi richiesto l’indizione di una conferenza di servizi ai sensi dell’art. 5 DPR n. 447/1998, volta alla variazione dello strumento urbanistico, sia nella parte in cui subordina gli interventi alla previa approvazione di strumenti urbanistici di secondo livello, sia nella parte in cui prevede indici di copertura massima inferiori a quelli previsti in progetto.
Il Comune di Maruggio, con il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio di I grado, ha negato l’indizione della conferenza di servizi, riscontrando il difetto, in particolare, del requisito della mancanza di aree destinate ad ospitare strutture turisticoricettive, al contrario già presenti nel piano di fabbricazione (una delle quali rappresentata proprio da quella di proprietà della ricorrente).
La sentenza appellata ha affermato:
– "condizioni imprescindibili", ai sensi dell’art. 5 DPR n. 447/1998, per l’avvio del procedimento attraverso la convocazione della conferenza "sono da un lato la conformità del progetto alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e della sicurezza del lavoro; dall’altro lato, l’impossibilità di reperire nello strumento esistente aree idonee all’iniziativa produttiva";
– la variante invocata nel caso di specie "non è strumentale alla creazione ex novo di un’area tipizzata come turisticoricettiva, destinata ad aggiungersi a quelle già individuate dal piano di fabbricazione con la stessa vocazione urbanistica", ma è piuttosto volta a "modificare le condizioni costruttive imposte dal PdF". Ne consegue che, "la circostanza secondo cui l’attuazione delle previsioni di piano risulterebbero vieppiù complesse in quanto dovrebbero coinvolgere oltre cento proprietari costituisce un elemento di mero fatto che non può giustificare il sostanziale venir meno di tale regola procedimentale"; quanto alla variante concernente gli indici di dimensionamento, occorre ricordare che "è il progetto del privato istante che deve adeguarsi alle norme di piano e non il contrario".
Avverso tale decisione, vengono proposti i seguenti motivi di appello (di seguito sintetizzando quanto esposto a pagg. 524 del ricorso):
a) error in iudicando; violazione art. 5 DPR n. 447/1998; ciò in quanto "la non conformità urbanistica del progetto presentato non legittima l’amministrazione… a denegare la domanda… per la convocazione di conferenza di servizi della quale, anzi, la medesima non conformità urbanistica costituisce presupposto necessario ed indefettibile";
b) ingiusta integrazione da parte della sentenza della motivazione del provvedimento gravato con il ricorso in I grado, posto che il primo giudice "ha ancorato la legittimità del diniego opposto all’istanza avanzata dalla società appellante a valutazioni discrezionali in ordine alla indispensabilità dello strumento attuativo del comparto", che sono del tutto estranee alle valutazioni del Comune di Maruggio;
c) error in iudicando; difetto di motivazione, poiché "il diniego opposto all’istanza del privato formulata ex citato art. 5 deve essere congruamente motivato con l’esternazione delle ragioni giustificative della determinazione assunta", ed esso può essere considerato legittimo, allorchè "non sussistano le condizioni cui la norma espressamente subordina la facoltà del responsabile del procedimento di procedere alla predetta convocazione" ed inoltre allorchè "pur in presenza delle citate condizioni, sussistano delle ragioni (adeguatamente e compiutamente esternate) che, discrezionalmente valutate, rendano non accoglibile l’istanza avanzata". Nel caso di specie, "se è vero che l’intervento per cui è causa è compatibile con la destinazione – a residenze ed alberghi – impressa all’area sulla quale è destinato ad essere allocato, è anche vero che la realizzazione dello stesso non potrebbe avvenire se non previa variante urbanistica", relativamente alla necessità dello strumento urbanistico attuativo (di impossibile realizzazione, in presenza di oltre 100 proprietari) e di indici di copertura insufficienti in relazione al progetto da realizzare". In definitiva, la variante invocata "non è strumentale alla creazione ex novo di un’area a vocazione turisticoricettiva destinata ad aggiungersi a quelle già individuate dal PdF, ma essa "è strumentale a modificare le condizioni costruttive imposte dal PdF vigente";
d) error in iudicando; violazione art. 5 DPR n. 447/1998 e delle "linee guida per l’applicazione del DPR 20 ottobre 1998 n. 447", approvate dalla Giunta Regionale con delibera 27 novembre 2007 n. 2000, posto che in tali "linee guida", l’ipotesi inerente l’insussistenza di aree a destinazione produttiva è stata equiparata all’ipotesi della sussistenza di aree a destinazione produttiva che risultino essere quantitativamente o qualitativamente insufficienti alla progettata realizzazione, laddove l’insufficienza qualitativa… è stata ricondotta alla presenza di "parametri, limitazioni, indici" che ostacolino la realizzabilità di quel determinato tipo di insediamento";
e) error in iudicando; ingiusta integrazione della motivazione del provvedimento impugnato in I grado, posto che questo è stato assunto sulla base del mero dato storico "inerente la esistenza nel territorio comunale di aree aventi destinazione compatibile con l’intervento proposto", senza affatto evidenziare la "indispensabilità" dello strumento attuativo del comparto;
f) error in iudicando, posto che il giudice di I grado ha omesso di considerare "che la valutazione in ordine alla sussistenza di aree sufficienti in relazione al progetto presentato deve essere per l’appunto effettuata in relazione al singolo progetto presentato, essendo invero irrilevante il fatto che un progetto diverso da quello possa essere, se del caso, attuato";
g) error in iudicando, poiché, pur a voler ritenere che la procedura ex art. 5 DPR n. 447/1998 possa essere avviata solo quando lo strumento urbanistico non individui aree destinate all’insediamento produttivo ovvero queste siano insufficienti in relazione al progetto presentato, tuttavia tale verifica non è necessaria nei casi di interventi di ampliamento dell’attività produttiva esistente (come nel caso di specie, dato che sull’area considerata insiste uno stabilimento balneare di proprietà dell’appellante).
Si è costituito in giudizio l’appellato Comune di Maruggio, che ha concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.
All’odierna udienza, la causa è stata riservata in decisione.
Motivi della decisione
L’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto.
L’art. 5 DPR 20 ottobre 1998 n. 447, prevede che:
(comma 1) "Qualora il progetto presentato sia in contrasto con lo strumento urbanistico, o comunque richieda una sua variazione, il responsabile del procedimento rigetta l’istanza. Tuttavia, allorché il progetto sia conforme alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro ma lo strumento urbanistico non individui aree destinate all’insediamento di impianti produttivi ovvero queste siano insufficienti in relazione al progetto presentato, il responsabile del procedimento può, motivatamente convocare una conferenza di servizi, disciplinata dall’articolo 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dall’articolo 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127, per le conseguenti decisioni, dandone contestualmente pubblico avviso. Alla conferenza può intervenire qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, individuali o collettivi nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dalla realizzazione del progetto dell’impianto industriale".
(comma 2): "Qualora l’esito della conferenza di servizi comporti la variazione dello strumento urbanistico, la determinazione costituisce proposta di variante sulla quale, tenuto conto delle osservazioni, proposte e opposizioni formulate dagli aventi titolo ai sensi della legge 17 agosto 1942, n. 1150, si pronuncia definitivamente entro sessanta giorni il consiglio comunale. Non è richiesta l’approvazione della regione, le cui attribuzioni sono fatte salve dall’articolo 14, comma 3bis della legge 7 agosto 1990, n. 241".
Dalla lettura della disposizione, si evince che, all’evidente finalità di interesse pubblico di favorire l’insediamento di impianti produttivi, pur in presenza di un progetto che sia in contrasto con lo strumento urbanistico ovvero richieda per la sua realizzazione una variante al medesimo, può essere convocata una conferenza di servizi al fine dell’esame della possibile adozione di variante al piano regolatore o ad altro strumento urbanistico di questo attuativo.
Nell’ambito del procedimento così delineato, la determinazione della Conferenza di servizi rappresenta un peculiare atto di impulso (proposta) dell’autonomo procedimento (di natura esclusivamente urbanistica) volto alla variazione del vigente piano regolatore, rientrante nelle normali ed esclusive attribuzioni dell’ente locale, di modo che, qualora l’esito della Conferenza di servizi sia in qualunque modo sfavorevole al privato richiedente e dunque si risolva nel diniego di approvazione del proposto progetto in variante allo strumento urbanistico, tale esito assume valore ostativo alla prosecuzione del procedimento amministrativo, mancando in tale ipotesi l’atto d’impulso, strumentale alle determinazioni di competenza del Consiglio comunale (Cons. Stato, sez. IV, 19 ottobre 2007 n. 5471).
Tuttavia, perché possa farsi luogo alla indizione della conferenza di servizi, la stessa norma che prevede tale procedimento alternativo, subordina la possibilità di attivarlo alla presenza di due presupposti: in primo luogo, la conformità del progetto "alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro"; in secondo luogo, che "lo strumento urbanistico non individui aree destinate all’insediamento di impianti produttivi ovvero queste siano insufficienti in relazione al progetto presentato".
Proprio perché il ricorso ad un procedimento urbanistico "alternativo" deve essere considerato eccezionale, la sussistenza dei presupposti richiesti dalla norma non può che essere indefettibile (Cons. Stato, sez. IV, 4 dicembre 2007 n. 6157).
In particolare, questo Consiglio di Stato (sez. IV, 3 marzo 2006 n. 1038), con considerazioni condivise nella presente sede, ha avuto modo di affermare che "condizioni imprescindibili per l’avvio del procedimento attraverso la convocazione della conferenza sono da un lato la conformità del progetto alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e della sicurezza del lavoro; dall’altro l’impossibilità di reperire nello strumento esistente aree idonee all’iniziativa produttiva.
È del tutto evidente, infatti, che qualora risultino disponibili nel Piano altre aree convenienti per la allocazione dell’intervento produttivo, vengano meno le esigenze promozionali alla base della disciplina derogatoria, la quale dunque… ha natura eccezionale e non costituisce in alcun modo strumento ordinario di modifica dell’assetto urbanistico, azionabile in base alle soggettive preferenze e convenienze dell’imprenditore. In ogni caso, quando sussistono i detti presupposti l’Amministrazione ha non l’obbligo, ma la facoltà, di avviare, sulla scorta di una congrua motivazione, l’iter semplificato per l’introduzione della variante".
Proprio in ragione di detti principi, è stato considerato legittimo il provvedimento con il quale si è espresso parere sfavorevole ad una richiesta di variante ex art. 5 DPR n. 447/1998 (per la realizzazione di un complesso alberghiero), motivata con riferimento ad una sostanziale inedificabilità dei suoli interessati, perché già asserviti (Cons. Stato, sez. IV, 19 ottobre 2007 n. 5471).
In definitiva, fermo il primo dei due presupposti considerati, perché possa, dunque, farsi luogo a conferenza dei servizi occorre l’assenza di individuazione, nell’ambito degli strumenti di pianificazione urbanistica dell’ente locale, di aree destinate ad insediamenti produttivi ovvero l’insufficienza di queste, in relazione al tipo di progetto presentato, laddove per "insufficienza" deve intendersi, in costanza degli standard previsti, una superficie non congrua (quindi insufficiente), in ordine all’insediamento da realizzare.
Nel caso di specie, lo strumento urbanistico (piano di fabbricazione) del Comune di Maruggio prevede aree da destinare ad insediamenti produttivi (una è proprio quella di proprietà dell’appellante).
Non sussiste, dunque, a tutta evidenza, il presupposto della "assenza" di aree da destinare ad insediamenti produttivi.
L’attuale appellante lamenta, per un verso, una sostanziale impossibilità di sfruttamento delle aree derivante da eccessiva farraginosità (se non impossibilità) di redazione del piano di lottizzazione, stante la presenza di circa 100 proprietari; per altro verso, lamenta la limitazione alla realizzazione del progetto derivante dagli indici di dimensionamento previsti.
Nessuna delle due considerazioni consente di definire "insufficienti" le aree destinate ad insediamenti produttivi.
Come afferma condivisibilmente la sentenza appellata, la richiesta di variante (e, quindi, di indizione di conferenza di servizi a tal fine) "non è strumentale alla creazione ex novo di un’area tipizzata come turisticoricettiva, destinata ad aggiungersi a quelle già individuate dal piano di fabbricazione con la stessa vocazione urbanistica", ma è piuttosto volta a "modificare le condizioni costruttive imposte dal PdF", in modo uindi non conforne all’art. 5 DPR n. 447/1998.
Ed infatti, la redazione del piano di lottizzazione, lungi dal dimostrare assenza o insufficienza delle aree, costituisce una previsione imposta dall’ente locale nel legittimo esercizio della propria potestà di pianificazione del territorio al fine di consentire la migliore e più razionale utilizzazione del territorio stesso.
Né il concetto di "insufficienza" delle aree può essere letto come "insufficienza di aree immediatamente utilizzabili", di modo che ogni limite, anche procedimentale, determinerebbe appunto tale insufficienza.
Per un verso, tale lettura determinerebbe che le aree, pur previste dallo strumento urbanistico come destinate ad insediamenti produttivi, sarebbero immediatamente utilizzabili solo se già in proprietà dell’imprenditore, dovendosi in caso diverso, identificarne altre in variante, con ciò sconvolgendo ogni logica di ordinata pianificazione del territorio
Per altro verso (e con riferimento anche al caso di specie), la previsione del piano di lottizzazione non si presenta ex se come impeditiva allo sfruttamento delle aree, poichè, per un verso, come chiarito anche dalla sentenza appellata, l’ordinamento prevede la redazione di ufficio di piani di lottizzazione in difetto di accordo tra le parti; per altro verso, l’imprenditore ben può procedere all’acquisto dei terreni occorrenti, così eliminando la necessità di coinvolgere altri proprietari.
Allo stesso modo, la previsione di indici di dimensionamento, lungi da determinare "insufficienza" dell’area, costituisce espressione della potestà di pianificazione del territorio da parte dell’ente locale.
Alla luce di quanto esposto, perché possa ritenersi attivabile il procedimento speciale previsto dall’art. 5 DPR n. 447/1998, la società appellante avrebbe dovuto dimostrare (ma ciò non è nel caso di specie) al Comune di Maruggio come le aree destinate ad insediamenti produttivi, pur previste dallo strumento urbanistico, e fermi gli indici prescritti, comunque non consentissero la realizzazione dell’insediamento produttivo, come risultante dal progetto.
In conclusione, difettando i presupposti previsti dall’art. 5 DPR n. 447/1998 – così come rilevato dal Comune di Maruggio – non era legittimamente possibile procedere alla indizione della richiesta conferenza di servizi. A fronte di ciò, non era necessario fornire alcuna particolare motivazione (essendo quindi infondati tutti i motivi di ricorso che evidenziano profili di eccesso di potere per difetto o insufficienza di motivazione), né residuava alcun margine di valutazione discrezionale in capo all’amministrazione, stante l’obiettiva mancanza dei presupposti richiesti dalla norma. Né, infine, l’intervento da realizzare può essere considerato, per dimensioni e destinazione, mero ampliamento di un complesso esistente, in disparte ogni considerazione circa la supposta non applicabilità dei presupposti ex art. 5 cit. ai cassi di ampliamento.
E’, infine, appena il caso di osservare come, ai fini della verifica di legittimità del provvedimento impugnato, non assumono alcun rilievo le "linee guida" per l’applicazione dell’art. 5 DPR n. 447/1998, approvate dalla Giunta Regionale della Puglia (del. 27 novembre 2007 n. 2000), dato il carattere di mera circolare interpretativa da riconoscere all’atto citato.
Per tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello deve essere rigettato, stante la sua infondatezza, con conseguente conferma della sentenza appellata.
Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull’appello proposto da O. s.r.l. (n. 167/2010 r.g.), lo rigetta e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata.
Condanna l’appellante al pagamento, in favore dell’appellato Comune di Maruggio, delle spese, diritti ed onorari del presente grado di giudizio, che liquida in complessivi Euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori come per legge..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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