Autore: Admin

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Svolgimento del processo

Le società ricorrenti che operano da molti anni nel settore di attività di formazione per la realizzazione dei progetti di Istituti Scolastici Nazionali (PON), riferiscono che annualmente stipulano con le varie Istituzioni Scolastiche, che ne fanno richiesta, convenzioni che regolamentano i vari rapporti in modo preciso, e che specificano la attività che deve svolgere la società in forma autonoma nell’interesse dell’Istituto Scolastico; che nel Febbraio 2008 il Ministero della Pubblica Istruzione – Dipartimento per la Programmazione Direzione Generale per gli Affari internazionali Uff.V ha emanato il Regolamento denominato "Disposizioni ed istruzioni per la attuazione delle iniziative cofinanziate dai Fondi Strutturali Europei 2007/2013" con il quale verrebbe impedito ogni tipo di rapporto contrattuale con i soggetti terzi non persone fisiche e, pertanto, con le Società, tra cui le odierne ricorrenti. Richiamato la disposizione contenuta nel citato Regolamento, le odierne ricorrenti la impugnano nella parte in cui non ammette spese derivanti dall’affidamento totale o parziale della progettazione e/o della attuazione di un Piano Integrato a società, enti di formazione, associazioni ecc. consulenza produzione di software, ecc. (pag. 128 del documento).

Deducono a motivo di gravame:

I) in relazione al Regolamento CE n. 1080/2006 del Parlamento Europeo, al Regolamento CE n. 1081/2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio al Regolamento CE 1083/2006, al Decreto Interministeriale 1.2.2001 n. 44 art. 31 e all’Art. 249 Regolamento Comunitario, violazione di legge – eccesso di potere per travisamento.

Tutte le suindicate normative comunitarie non prevedono né in modo espresso, né in modo implicito il divieto di stipulare contratti e/o convenzioni con soggetti terzi – siano persone giuridiche, siano persone fisiche – per il completamento dei progetti ammessi al finanziamento comunitario.

II) in relazione al Decreto Interministeriale 1/2/2001 n. 44 art. 31, violazione di legge poiché lo stesso art. 31 conferisce agli Istituti Scolastici, per il raggiungimento dei fini istituzionali,piena autonomia negoziale e nell’ambito di tale autonomia"possono stipulare convenzioni e contratti, con esclusione dei contratti aleatori e, in genere, delle operazioni finanziarie speculative…" sicchè il regolamento impugnato contrasta con tale norma in quanto impedisce alle istituzioni scolastiche e per esse ai Dirigenti Scolastici di potere procedere alla stipula di contratti con gli Enti, società e associazioni per il raggiungimento dei fini istituzionali, comprendendo in tali finalità anche l’accesso ai fondi europei per una maggiore formazione scolastica degli studenti.

III) in relazione alla Circolare n. 41 del 5.12.2003 del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, violazione di legge eccesso di potere per travisamentoerronea valutazione dei fatti, poiché la stessa Circolare viene assunta dal Ministero della P.I. a fondamento dell’atto impugnato (oltre che le altre normative CE) mentre nessun divieto di stipula dei contratti tra le Istituzioni scolastiche e le Società o Associazioni terze è ivi contenuto.

Quanto ai soggetti terzi non persone fisiche, la stessa Circolare (punto A. 3) ove specifica che "Nell’attribuzione di incarichi a soggetti terzi (non intendendosi per tali le persone fisiche), gli Enti beneficiari dovranno rispettare la relativa normativa nazionale e comunitaria", intende rimandare la gestione del rapporto con l’azienda alle normative esistenti che sono quelle fiscali, retributive, assicurative, previdenziali che, peraltro, le aziende sane da sempre osservano e rispettano mentre (stesso punto A. 3) "Di norma la delega a terzi della gestione delle attività progettuali è vietata" sicchè tale delega non è del tutto vietata ed inoltre sarebbe stato operato un evidente travisamento tra progettazione ed esecuzione poiché è la delega a terzi per la progettazione che non viene consigliata e non la fase attuativa del progetto cofinanziato.

IV) Con riguardo alle figure del "Subappalto, della "Intermediazione", della "Delega" viene denunciato eccesso di potere per travisamento, per erronea valutazione dei fatti, poiché mentre la normativa comunitaria, nella gestione dei fondi derivanti dalla CE, ha disposto generico divieto di subappalto, intermediazione e delega, invece l’atto oggi impugnato ha vietato ogni rapporto contrattuale tra le istituzioni Scolastiche e le società o associazioni terze, ignorando le distinzioni tra il subappalto che implica che le parti siano entrambe imprenditori commerciali o che dispongano di una organizzazione di tipo imprenditoriale; la delega che nel campo amministrativo comporta il trasferimento "dell’esercizio del potere" da un organo ad un altro organo e non può definirsi delega una semplice nomina o incarico per una attività se la stessa non prevede trasferimento di potere decisionale; la intermediazione non è configurabile nel caso di specie poiché il rapporto contrattuale per la realizzazione dei progetti intercorre direttamente tra l’istituto Scolastico e la Società che si convenziona la quale non è perciò intermediaria.

V) In riferimento al principio costituzionale di uguaglianza, eccesso di potere per disparità di trattamento, violazione di legge anche con riguardo al regime di libera concorrenza stante l’ingiustificato trattamento diverso tra le persone giuridiche e le persone fisiche nella stipula dei contratti con le Scuole, conseguente alla sottostante discriminazione che le convenzioni con i privati possono essere stipulate, mentre quelle con le persone giuridiche verrebbero ad essere vietate in spregio alla stessa valenza e capacità di agire delle persone fisiche e delle persone giuridiche entrambe riguardabili come soggetti di diritto anche nel settore commerciale a pena di evidenti violazioni della Costituzione.

Il contraddittorio è stato istituito nei confronti del Ministero della Pubblica Istruzione.

Si è costituito in giudizio, tramite l’Avvocatura Generale dello Stato, il Ministero della Istruzione Università e Ricerca che nella propria memoria difensiva chiede il rigetto del ricorso per la sua manifesta infondatezza prospettando anche profili riferiti alla carenza di interesse (legittimo) da parte delle società ricorrenti.

In "note difensive conclusionali" le società ricorrenti forniscono ulteriori elementi argomentativi a sostegno del loro ricorso e rievidenziano la loro legittimazione attiva alla proposizione della presente impugnativa in quanto, pur non essendo beneficiarie dirette dei finanziamenti, comunque a causa del Regolamento oggi impugnato, non possono stipulare convenzioni con gli Istituti Scolastici.

Alla udienza del 19 novembre 2009 la causa è passata in decisione.

Motivi della decisione

Premettono le società ricorrenti, le quali operano da molti anni nel settore di attività di formazione per la realizzazione di progetti di Istituti Scolastici, finanziati con Fondi di Programmi Operativi Nazionali, di avere stipulato in precedenti anni con varie istituzioni scolastiche che ne facevano richiesta, convenzioni contenenti tra l’altro la regolamentazione della attività da svolgersi in forma autonoma dalle stesse Società nell’interesse di Istituti scolastici per la realizzazione di progetti finanziati.

Le stesse istanti hanno depositato gli atti del giudizio, con riferimento alla "Programmazione Fondi Strutturali 20072013 – Programma Operativo Nazionale – Competenze per lo Sviluppo – finanziato con il Fondo Sociale europeo", una nota del Dirigente Scolastico (n. 1489 B – 32/PON del 28/3/08) del 2° Circolo G.L. Radice" di Lucera con cui, con espresso riferimento alle "Disposizioni ed istruzioni per l’attuazione delle iniziative cofinanziate dai Fondi Strutturali europei 20072013" che escludono situazioni di intermediazione e di subappalto, viene evidenziata la possibilità per tale ragione della stipula del relativo contratto, che è stata opposta alla Soc. Know K r.l. (una delle attuali ricorrenti che, almeno secondo quanto risulta, sarebbe stata anche esclusa da una procedura a carattere concorsuale).

Tanto può ritenersi sufficiente, ad avviso del Collegio, per considerare la stessa nota come elemento rilevante la effettiva esistenza di anteriori contrattazioni in relazione al Programma Operativo Nazionale (P.O.N.) di cui trattasi e a comprovare, anche per tali pregresse vicende, l’interesse delle stesse società alla impugnativa delle summenzionate "Disposizioni ed istruzioni…." nella parte in cui è sancito il divieto di "intermediazione e sub appalto…" che le società proponenti lo stesso ricorso invece ritengono inconfigurabili ove riferito ad attività che le stesse intenderebbero ancora espletare con riguardo al medesimo P.O.N..

I fondamentali rilievi svolti nel ricorso si indirizzano all’atto costituente oggetto della stessa impugnativa che investe infatti le "Disposizioni ed istruzioni per l’attuazione delle iniziative cofinanziate dai Fondi Strutturali Europei 2007/2013" (ediz. 2008) del Ministero della P.I. nella parte in cui non ammette le "società, enti di formazione, associazioni etc…. consulenza produzione di software etc." all’affidamento totale o parziale della progettazione e/o della attuazione di un Piano integrato.

Tale esclusione verrebbe a ledere (evidenziano le istanti) ditte che hanno al loro interno la struttura ed organizzazione ormai predisposta da anni e finalizzata alla stipula dei contratti con le Scuole per la realizzazione dei progetti finanziati.

Rilevano al riguardo la emersione sin dalla Conferenza dei servizi tenutasi fra funzionari della Pubblica Istruzione ed i Dirigenti scolastici, dell’intendimento di non procedere più a stipulare contratti o convenzioni con persone giuridiche per la realizzazione dei progetti finanziati con i fondi della comunità europea.

All’uopo viene depositata in giudizio la nota (diretta alla "azienda T.") in data 28/3/2008 n. 2338 di prot. con cui l’Istituto di Istruzione secondaria superiore "L. Giannone" di S.Marco in Lamis (FG) ha reso noto tali orientamenti assunti nella apposita Conferenze del servizio.

Ma tanto, sulla base di un presupposto da ritenersi errato secondo le deducenti, cioè della esistenza di disposizioni normative che impedirebbero tali attività.

Sarebbe invece forviante ritenere, come operato dal provvedimento impugnato, che in ogni ipotesi contrattuale con persone giuridiche sia da ravvisarsi, come esplicitato nello stesso atto mpugnato, una attività di intermediazione (o subappalto).

Giova "in primis" rilevare la erroneità del riferimento che le ricorrenti effettuano (per escludere la configurabilità di una ipotesi di "intermediazione" nella attività che le medesime ditte intenderebbero continuare a svolgere mediante contrattazione con gli Organi scolastici) a figure mutuate dalla disciplina privatistica del contratto di mediazione di cui all’art. 1754 cod.civ., che le stesse ritengono invece inconfigurabile per le ipotesi interessanti la presente controversia.

La intermediazione cui ha inteso fare riferimento il punto 11 ("Spese ammissibili e non ammissibili") delle "Disposizioni ed Istruzioni…" ora impugnate, nel sancirne il divieto deve infatti riferirsi non già alla attività del mediatore privato che si inserisce tra due parti per la conclusione di un affare (da ricomprendersi in tale attività anche quella dei c.d. "intermediari finanziari" previsti dalla legge 7/3/1996 n. 108 per l’ottenimento di finanziamenti da parte di istituti bancari) bensì di quella espressamente prevista nello stesso punto 11 e cioè delle società, enti di formazione, associazioni, etc…. consulenze, produzione di software etc…." che intendano ottenere l’affidamento totale o parziale della progettazione e/o della attuazione di un piano integrato.

Comunque proseguono i deducenti, sarebbe da ritenersi illegittimo lo stesso divieto nella insussistenza di disposizioni normative che lo dispongano.

Con riferimento alla individuazione del quadro normativo in cui opera la disciplina dei finanziamenti in questione, va premesso che i programmi di cui trattasi derivano dalle decisioni della Commissione Europea approvative dei seguenti Programmi Operativi Nazionali:

a) "Competenze per lo Sviluppo" (Decisione del 7/11/2007 n. C/2007/5483) finanziato con il Fondo Sociale Europeo; b) "Ambiente per l’Apprendimento" (Decisione del 7/8/2007 n. C/2007/3878) finanziato con il Fondo Europeo di sviluppo Regionale, a titolarità del Ministero della Pubblica Istruzione, in favore delle aree territoriali del nuovo "Obbiettivo Convergenze" (ex Obbiettivo 1). Trattasi di due Programmi elaborati dal Ministero della Pubblica Istruzione per sostenere la innovazione e la qualità del sistema scolastico in quattro Regioni del Sud Italia (Calabria, Campania, Puglia e Sicilia, le sole appartenenti all’Obbiettivo Convergenza") e per colmare il divario con le altre aree territoriali del Paese e della Unione europea.

Le azioni finanziate con i Fondi Strutturali Europei devono, come noto, essere realizzate osservando tutte le disposizioni comunitarie e nazionali emanate in materia.

Occorre perciò specificare le disposizioni di normativa comunitaria (e nazionale) cui fare riferimento.

Per quanto riguarda la normativa comunitaria vanno richiamati i seguenti Regolamenti (CE):

1) n. 1083 dell’11/7/06 "Disposizioni Generali sui Fondi Strutturali";

2) n. 1081/2006 del 5/7/2006 relativo al F.S.E. e n. 1080/06 del 5/7/06 relativo al F.E.S.R.;

3) n. 1828 dell’8/12/06 che stabilisce le modalità di applicazione dei sopraindicati Regolamento CE 1083/06 e Regolamento CE 1080/06.

Per quanto riguarda la normativa ("lato sensu") nazionale vanno richiamati i documenti fondamentali del PON (Programma operativo nazionale):

1) il PON 2007 IT A5 1 P0007 "Competenze e Sviluppo" relativo al Fondo Sociale europeo.

2)il PON 2007 IT I6 1PO 004 "Ambienti per l’apprendimento" relativo al Fondo Europeo Sviluppo regionale..

3) le apposite Circolari del Ministero del Lavoro delle Politiche Sociali ed il "vademecum" dello stesso Ministero (2° edizione) nonché "le Disposizioni ed Istruzioni per la attuazione delle iniziative cofinanziate dai Fondi strutturali 2007/2013.

Onde scorgere eventuali deviazioni della stessa normativa è necessario precisare la natura e le finalità della fase relativa alla progettazione (e attuazione) del Piano integrato.

Va all’uopo ulteriormente specificato che il Programma "Competenze e sviluppo" quale è quello ora in questione finanziato dal Fondo Sociale Europeo (c.d. investimento di tipo "immateriale") prevede un insieme di azioni finalizzate ad ampliare e migliorare l’offerta formativa allo scopo di ridurre la dispersione scolastica e migliorare le competenze di base non solo degli studenti ma anche degli adulti in formazione. Ciò avviene attraverso corsi formativi aggiuntivi rivolti agli studenti, o agli insegnanti, ovvero agli adulti a seconda di quanto previsto per le singole azioni.

Nella cornice degli interventi diretti a dare attuazione alle suindicate iniziative finanziate dal F.S.E. il Piano integrato assume valore di specifico strumento offerto alle Scuole per migliorare, arricchire e consolidare la propria offerta (punto 2.1 delle "Disposizioni ed Istruzioni per l’attuazione delle Iniziative cofinanziate dai Fondi Strutturali Europei" cap. II – Fondo Sociale Europeo – Programma "Competenze per lo Sviluppo") sì da costituire tali migliorie – secondo una significativa espressione adoperata nelle stesse "Istruzioni (Ediz. 2008)" – un "valore aggiuntivo".

Tanto anche con riferimento al principale e sottostante obbiettivo di ordine comunitario in quanto rientrante tra i compiti istituzionali del F.S.E. (Fondo Sociale europeo) e dei relativi interventi che vengono indirizzati a migliorare livelli anche di professionalità.

La sua progettazione nella fase di predisposizione ed elaborazione non può che rimanere riservata agli Istituti scolastici chiamati a partecipare alla nuova programmazione ed impegnati a predisporre piani articolati di interventi che devono essere definiti mediante rilevazione che solo gli Istituti scolastici possono e devono compiere in regime di "autodiagnosi".Così si esprime il successivo punto 2.2. delle suindicate "Disposizioni ed Istruzioni") in quanto dirette a rilevare tutte le situazioni di criticità presenti nella scuola e a realizzare, programmandola come fase integrata rispetto al Piano Nazionale, la diminuzione o eliminazione delle stesse criticità diagnosticate mediante il coinvolgimento dell’intero corpo docente e non docente, ciascuno nell’ambito dei rispettivi compiti, al fine di una contemperata condivisione di finalità, obbiettivi e risultati (stesso punto 2.2.).

In tale quadro di emergente e chiaro coinvolgimento di interlocutori, nella relativa fase di predisposizione, costituiti da tutti gli organismi e soggetti gravitanti nell’orbita della istituzione scolastica (docenti, studenti ed altri interessati alla formazione) non appare illegittima la disposizione di cui al punto 11 delle più volte citate "Disposizioni e Istruzioni (Ediz. 2008)" che attraverso la esclusione delle "società, enti di formazione, associazioni, etc, consulenza, produzione di software etc…" intende devolvere alle Scuole la esclusiva capacità ad effettuare le relative necessarie rilevazioni in riferimento alla specifica attività ("Progettazione e/o attuazione del Piano integrato") per la quale non è consentito l’affidamento.

Tale divieto trova intrinseca giustificazione nella consistenza della stessa fase di progettazione sulla quale infatti il divieto viene ad operare in relazione alle finalità di tale attività ed al suo inserimento nel sistema dell’intervento gratificato con le previste contribuzione in favore dei soggetti titolari degli stessi finanziamenti.

E’ dunque "in re ipsa" né appare contraria alla normativa comunitaria (e di attuazione nazionale) la inammissibilità di affidamenti della fase di progettazione e predisposizione del Piano integrato, derivante dall’analisi dell’oggetto e delle finalità di tale fase di pianificazione integrata rispetto al Piano Nazionale, e ciò rende sufficiente ad escludere da parte di società svolgenti le attività espletate dalle ricorrenti, interventi in surrogazione, nella stessa fase, di quelli devoluti esclusivamente agli Istituti scolastici.

Spunti differenziativi delle attività affidabili e di quelle non affidabili in quanto indelegabilmente devolute al soggetto destinatario del finanziamento si rinvengono comunque nelle specificazioni al riguardo contenute nel "Vademecum per la gestione e controllo amministrativocontabile delle azioni cofinanziate dal F.S.E. (Fondo Sociale europeo)" – 2° edizione a cura del Ministero del Lavoro e della Politiche Sociali – in riferimento alla delega della attività finanziata" (punto 1.4. stesso Vademecum).

Il "Vademecum"che contiene significative distinzioni sulla base di principi "… desunti dalla normativa comunitaria e nazionale…" esclude, in via generale, la delega della attività finanziata alla quale il soggetto beneficiario del finanziamento non può fare ricorso.

Fermo tale generale divieto sono previsti i casi nella cui ricorrenza si rendono possibili "azioni delegate" restando sempre "…. assolutamente vietata la delega totale della attività finanziata" (stesso punto 1.4. del Vademecum").

In tale quadro ciò che deve ritenersi sempre in ogni caso possibile è "… il ricorso a prestazioni professionali individuali…" sicchè deve considerarsi ammessa sempre la possibilità di far ricorso a forme di collaborazione mediante apporto di prestazioni di natura professionale.

Va soltanto aggiunto che la riserva riferita alla fase di progettazione da considerarsi interamente rimessa alle rilevazioni degli Istituti scolastici indirizzate alla predisposizione del Piano Integrato degli interventi, deve ritenersi valere anche per la fase di attuazione dello stesso Piano integrato, riguardata nella sua interezza in relazione alle modalità ed ai tempi della sua attuazione.

Anche in tale fase sono previste, prima dell’inizio della attività, la sottoscrizione di incarichi formali (punto 6.1.delle summenzionate "Disposizioni ed Istruzioni") con quanti siano coinvolti a qualsiasi titolo nell’attuazione del Piano integrato (docenti, tutor, personale amministrativo, esperti) con riferimento alle varie attività previste dallo stesso Piano ma con divieto di concentrare incarichi, considerabili come incarichi di prestazione d’opera, in una stessa persona e con esclusione di situazioni di intermediazione e subappalto.

Giova sottolineare che per quanto concerne la attuazione e non soltanto la progettazione del Piano integrato risulta evincibile la esistenza di un divieto anche dalla enunciazioni contenute nel più volte citato "Vademecum" che offre al riguardo spunti desunti da decisioni della Commissione CE che escludono totali affidamenti esterni con riferimento alla "… attività di direzione, coordinamento ed amministrazione dell’intervento…".

Appare dunque emergente la ragione della inammissibilità di affidamenti da parte del soggetto gestore/attuatore, di intere fasi dell’intervento quali, per rimanere aderenti al caso di specie, quelle relative alla progettazione (ovvero alla attuazione) degli obbiettivi di pianificazione inclusi tra gli stessi anche quelli relativi al c.d. "Piano integrato degli interventi".

Deve pertanto ritenersi esclusa per le società o associazioni aventi una organizzazione predisposta per i fini indicati negli stessi divieti, la possibilità di assumere (in virtù della stessa organizzazione) in affidamento totale intere fasi (o parziale delle stesse) quale la progettazione ovvero la attuazione di un Piano integrato di interventi sicchè il provvedimento impugnato che tale esclusione prevede non può ritenersi illegittimo.

Il ricorso non presenta dunque nessun profilo che ne consenta l’accoglimento e va pertanto rigettato.

Si ravvisano motivi giustificativi della compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Sezione III bis) rigetta il ricorso indicato in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Evasio Speranza, Presidente

Paolo Restaino, Consigliere, Estensore

Pierina Biancofiore, Consigliere

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Svolgimento del processo e motivi della decisione

con decreto presidenziale n. 3175/2007 del 12.04.2007 il ricorso in epigrafe è stato dichiarato perento, sulla base delle seguenti considerazioni:

"che il ricorso risulta depositato il giorno 7 giugno 1995";

che "l’art. 9 della legge 21 luglio 2000, n. 205, modificato dall’art. 54, comma 1, d.l. 25 giugno 2008, n.112, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n.133,……prevede a cura della segreteria, dopo il decorso di cinque anni dalla data di deposito di ricorsi, l’invio di apposito avviso in virtù del quale è fatto onere alle parti ricorrenti di presentare nuova istanza di fissazione di udienza con la firma delle parti entro sei mesi dalla data dell’avviso medesimo";

"che alla comunicazione di segreteria del giorno 29 gennaio 2009 presso il domicilio eletto in via della Giuliana, 66, non ha fatto seguito alcuna domanda di fissazione di udienza";

Visto l’atto di opposizione al decreto suddetto proposto dal ricorrente T.U. e depositato il 18.05.2010;

Rilevato che l’atto di opposizione è stato proposto sulla base dell’avvenuto trasferimento dell’avv. Reitano presso il nuovo indirizzo in via Trionfale n. 7032;

Considerato che a seguito dell’elezione di domicilio presso lo studio del difensore, tutte le comunicazioni della Segreteria, sono legittimamente effettuate presso il domicilio eletto;

Considerato, altresì, che è onere del difensore comunicare l’avvenuto mutamento di domicilio (cfr. Cassazione, sez. III. n. 5079/2010; Cass., sez. I n. 5556/2004; Cassazione, sez. I, n. 7394/2008); considerato dunque che la Segreteria non è tenuta ad effettuare ricerche, circa il nuovo domicilio neppure se risultante dall’Albo degli avvocati;

Ritenuto che l’atto di opposizione in questione debba essere pertanto respinto ma che nulla tuttavia debba essere disposto in ordine alle spese, stante la mancata costituzione e difesa in giudizio dell’Amministrazione a seguito della opposizione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, III, respinge l’atto di opposizione.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 giugno 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Bruno Amoroso, Presidente

Domenico Lundini, Consigliere

Cecilia Altavista, Primo Referendario, Estensore

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Svolgimento del processo

Il ricorrente, dopo aver ricostruito la normativa comunitaria e nazionale sul regime delle c.d. "quote latte", ha in particolare impugnato, per l’annullamento, le comunicazioni con cui AIMA (ora AGEA) ha notificato gli esiti della compensazione nazionale per la campagna lattiera 1995/96 e 1996/97, oltre a tutti gli atti connessi ed ai decreti applicativi.

Al riguardo, con il ricorso introduttivo del giudizio, la parte deducente ha proposto numerosi motivi di censura così sintetizzabili:

1) i QRI sono stati assegnati, in violazione della normativa e dei principi comunitari, in via retroattiva e senza far riferimento a dati certi di produzione e commercializzazione del latte;

2) le assegnazioni dei QRI ai produttori sono state effettuate dopo l’inizio della campagna lattiera di riferimento e, peraltro, in forma provvisoria;

3) gli organismi competenti hanno effettuato le compensazioni nazionali di cui al D.L. n. 43/1999 (convertito in legge n. 118/1999) senza essere a conoscenza dei dati della produzione nazionale, in violazione della normativa comunitaria;

4) le assegnazioni dei QRI sono state anch’esse effettuate senza essere in possesso di dati certi sulla produzione e le verifiche imposte dalla legge n. 118/99 e dal D.M. 17 febbraio 1999, prima, e dal D.M. n. 159/1999 poi, hanno limitato l’accertamento alle sole situazioni anomale segnalate dall’allora AIMA;

5) le assegnazioni dei QRI si basano poi sui dati storici delle quote assegnate per le annate 1995/96 e 1996/97 che, peraltro, sono state sospese, in via cautelare, dal giudice amministrativo;

6) con riferimento alla compensazione nazionale, a partire da quella effettuata dalla annata lattiera 1995/96, il legislatore ha previsto, con l’art. 1 comma 8 del DL n. 43/1999, che tale operazione vada prima svolta nei confronti delle categorie prioritarie ivi previste. Tale modalità di compensazione è in contrasto con l’art. 2 del Reg. CE n. 3950/1992 e l’art. 3, comma 3, del Reg. CE n. 536/1993 che, invece, prevedono che la compensazione deve essere effettuata tra tutti i produttori, senza privilegio per alcuna categoria, residuando allo Stato membro la sola scelta tra effettuare o meno la compensazione;

7) AGEA ha richiesto il pagamento del prelievo supplementare comprensivo degli interessi a partire dal 1° settembre successivo al termine delle rispettive campagne lattiere quando la stessa Agenzia, per le annate dal 1995/96 al 1998/99, ne ha intimato la corresponsione a notevole distanza di tempo da quello previsto dalla normativa comunitaria (anche anni);

8) le comunicazioni impugnate contengono, poi, una serie di vizi formali (mancanza di sottoscrizione, difetto di comunicazione) che ne determinano l’illegittimità.

In estrema sintesi, la parte ricorrente, sulla base delle censure sopra sintetizzate, contesta la compatibilità comunitaria e costituzionale della normativa nazionale che ha introdotto e disciplinato l’intero sistema delle "quote latte" (in particolare, le leggi n. 5/98 e n. 118/99 e i DD.MM. 17 febbraio 1998 e 21 maggio 1999 n. 159).

Con ordinanza n. 199/2000 del 12.1.2000 è stata accolta la domanda di sospensiva.

Alla pubblica udienza del 12 aprile 2010, la causa, dopo la discussione del difensore di parte ricorrente, è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

Motivi della decisione

Considerato che, dall’esame del fascicolo di causa, non risulta sia stato allegato al ricorso introduttivo del presente giudizio il provvedimento impugnato ossia la comunicazione AIMA prot. n. 277/Comm.Liq. a firma del Commissario liquidatore Dr. Domenico Oriani dell’8.9.1999, pervenuto ai ricorrenti in data 15.10.1999;

Considerato che si ritiene necessario al fine del decidere di acquisirne copia agli atti, con il conseguente ordine ad entrambe le parti del presente giudizio di provvedervi con le modalità di cui in dispositivo;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sez. Seconda Ter, rinviata al definitivo ogni statuizione in rito, nel merito e sulle spese del giudizio, ordina alle parti del giudizio il deposito dei documentati chiarimenti di cui in motivazione presso la segreteria della sezione nel termine di 60 (sessanta) giorni dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notificazione a cura di parte della presente sentenza.

Rinvia per il proseguo della trattazione all’udienza dell’11 novembre 2010.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 aprile 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Francesco Riccio, Presidente FF

Maria Cristina Quiligotti, Consigliere, Estensore

Giuseppe Chinè, Primo Referendario

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Svolgimento del processo

A seguito di accordi intercorsi tra il Sindaco di Roma ed alcune organizzazioni sindacali degli esercenti i servizi pubblici di trasporto non di linea, il Comune di Roma, con le determinazioni dirigenziali n. 1391 del 4 agosto 2005 e n. 1395 del 5 agosto 2005, approvò i bandi dei concorsi pubblici per il conferimento, rispettivamente, di 300 e di 150 licenze taxi.

I predetti bandi previdero, in entrambi i casi, regole d’ammissione e categorie di titoli valutabili sostanzialmente simili, tranne quello di cui alla determinazione n. 1395/2005. In virtù di questo, fu stabilita l’assegnazione d’un punteggio per lo stato di disoccupazione dal 1° gennaio 1993 fino alla data di pubblicazione del bando stesso, alcuni altri punteggi per titoli vari e, soprattutto, l’effettuazione d’una prova d’esame, consistente nella risoluzione d’un quiz a risposta multipla su alcune materie colà indicate.

Al riguardo, i sigg. C.B. e consorti, che assumono d’esser stati in varia guisa penalizzati dalla disciplina dei concorsi de quibus, ne affermano pure l’illegittimità in quanto, a loro dire, il primo concorso sarebbe stato di fatto riservato ai c.d. "sostituti" alla guida, mentre il secondo sarebbe stato aperto a tutti i soggetti in possesso dei requisiti indicati. Sicché i sigg. B. e consorti adiscono questo Giudice, con il ricorso in epigrafe, impugnando entrambi i bandi e deducendo in punto di diritto cinque mezzi di censura. Con motivi aggiunti depositati il 5 maggio 2006, i ricorrenti sigg. B., P., R. e S. impugnano la loro esclusione dai concorsi de quibus per assenza in capo ad essi dei rispettivi requisiti d’ammissione, all’uopo deducendo uno actu profili di censura differenziati per le proprie personali vicende. Resiste nel presente giudizio l’intimato Comune di Roma, che conclude per l’inammissibilità e l’infondatezza della pretesa attorea.

Alla pubblica udienza del 28 aprile 2010, su conforme richiesta delle parti, il ricorso in epigrafe è assunto in decisione dal Collegio.

Motivi della decisione

Come già evidenziato nelle premesse in fatto, i ventitrè odierni ricorrenti hanno insieme adito questo Giudice, con un gravame introduttivo e con i motivi aggiunti depositati il 5 maggio 2006, per l’annullamento delle determinazioni dirigenziali n. 1391 del 4 agosto 2005 e n. 1395 del 5 agosto 2005, con cui il Comune di Roma ha approvato i bandi dei concorsi pubblici per il conferimento, rispettivamente, di 300 e 150 licenze taxi.

Ora, è jus receptum che più soggetti abbiano eccezionalmente la facoltà d’impugnare insieme (ricorso collettivo) un provvedimento amministrativo, ma sempre che gli interessi fatti valere non siano divergenti e contrastanti tra loro al momento del gravame, in modo tale che l’eventuale accoglimento del ricorso, pur fondato sugli stessi motivi, non torni a vantaggio di uno e a danno di altro (cfr. Cons. St., V, 15 ottobre 2009 n. 6323). È parimenti fermo in giurisprudenza il principio per cui, nel processo amministrativo, ai fini dell’ammissibilità del ricorso collettivo occorre, oltre al requisito negativo dell’assenza di conflitti di interessi, che vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali, cioè che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per i medesimi motivi (cfr., per tutti, Cons. St., V, 10 settembre 2009 n. 5425).

Non a diversa conclusione si deve pervenire ove si valuti la res controversa soltanto come ricorso cumulativo, il quale è comunque inammissibile quando tra gli atti impugnati non sussista alcuna connessione procedimentale, oppure non sia identificabile alcun rapporto di presupposizione giuridica (ossia, sulla base di uno schema normativo) o quantomeno di carattere logico, in quanto i diversi atti non incidono sulla medesima vicenda (arg. ex Cons. St., V, 29 dicembre 2009 n. 8914), pur se originati, come nella specie, da una comune esigenza. In altri termini, una pluralità di procedimenti, con differente morfologia, può originare dall’apprezzamento d’un comune interesse pubblico da curare in concreto, senza necessità, se questa non è predefinita dalla norma attributiva della funzione, che ciascuno di essi debba replicare puntigliosamente il precedente. Nella specie, il Comune di Roma ha inteso curare l’interesse pubblico all’incremento del trasporto pubblico locale non di linea, attraverso un fascio di statuizioni differenziate, miranti a loro volta a coordinare detto interesse, secondo gli ovvi principi di proporzionalità e ragionevolezza, con altrettanto diversi interessi secondari non confliggenti con il primo e concretatesi, p.es. (per la determinazione n. 1391/2005), nella tutela "… di forme di precariato documentate entro la data del 31.12.2001…", piuttosto che (per la determinazione n. 1395/2005) lo "… scopo… di creare nuove opportunità di lavoro…". Se, dunque, il principio secondo cui il ricorso va rivolto, a pena d’inammissibilità, contro un solo atto ovvero contro atti diversi, purché collegati va inteso senza formalismi, in termini di ragionevolezza e di giustizia sostanziale, allora è già ex se inammissibile, nella specie, il ricorso cumulativo in epigrafe proprio perché, già nella ratio di essi, NON sussistono oggettivi elementi di connessione tra i diversi atti impugnati, né tampoco una loro sicura riconducibilità nell’ambito del medesimo rapporto o di un’unica sequenza procedimentale (arg. ex Cons. St., IV, 18 marzo 2010 n. 1617).

Ebbene, già in sede cautelare il Supremo Consesso, nel confermare il rigetto della domanda di sospensiva, ebbe modo di stigmatizzare la problematica ammissibilità di un’impugnazione cumulativa di due distinte e non omogenee procedure concorsuali da parte di soggetti, come gli odierni ricorrenti, i quali, per stessa loro ammissione in sede di memoria conclusionale e come evincesi dall’elenco delle loro personali vicende, versano tutti in posizioni tra loro non comuni. In tal caso essi, già di primo acchito -a cagione, cioè, dell’evidente non comunione di posizioni, anzi addirittura per aver partecipato all’uno o all’altro procedimento, non appaiono legittimati a proporre collettivamente un’impugnazione cumulativa di procedimenti concorsuali che erano e restano differenti. Costoro, quindi, non solo non si rivolgono verso provvedimenti tra loro connessi -appunto per l’evidente assenza di connessione giuridica tra le due procedure, ma soprattutto non possono ritrarre un’unica e paritaria utilità giuridica dall’eventuale accoglimento delle loro, per vero, assai variegate domande giudiziali. Tanto non volendo considerare l’esito di ciascun concorso per il quale i singoli ricorrenti hanno in effetti presentato istanza di partecipazione, perché, se è vero che parecchi di essi, come s’evince dalla memoria conclusionale del Comune di Roma in data 16 aprile 2010, hanno poi ottenuto l’invocata licenza, tal vicenda dimostra non già, o non solo il sopravvenuto esaurimento dell’interesse azionato, quanto, piuttosto, la sostanziale emulatività della impugnazione attorea.

Né l’inammissibilità del gravame introduttivo vien meno ove si voglia inferire l’illegittimità dell’un bando dalle clausole dell’altro, specie se non è data dai ricorrenti idonea contezza a quale delle due procedura in concreto s’è inteso partecipare. Com’è noto, l’interpretazione degli atti amministrativi soggiace alle stesse regole dettate dagli artt. 1362 e ss., c.c., per cui occorre ricostruire l’effettivo intento del Comune intimato ed il potere che esso ha inteso esercitare, in base al complessivo contenuto dell’atto e al comportamento da questo tenuto. Ebbene, il contegno del Comune è sempre stato fermo a tener distinte le due procedure de quibus, appunto perché afferenti a due distinti modi di coordinamento degli interessi nei procedimenti da cui hanno preso le mosse le determinazioni impugnate e di ciò sono consapevoli i ricorrenti, laddove ben comprendono che il primo concorso si è rivolto essenzialmente ai c.d. "sostituti" alla guida, mentre il secondo è aperto a tutti i soggetti in possesso dei requisiti indicati dal relativo bando. Non a caso, il patrono dei ricorrenti, nella citata memoria conclusionale del 17 aprile 2010, invita il Collegio a valutare l’ammissibilità del ricorso in epigrafe dall’eventuale fondatezza del primo mezzo di gravame, il quale, però, muove da un vero e proprio equivoco, quello, cioè, d’applicare tout court i concetti dei concorsi a pubblici impieghi al rilascio di autorizzazioni. In concreto, qui si tratta non di reclutare i più capaci e meritevoli in uffici pubblici ex art. 97 Cost., ma di gestire con iniziative scandite nel tempo l’ammissione, connessa alla libertà d’impresa di cui al precedente art. 41, III c., ad un mercato progressivamente liberalizzato e regolato all’ingresso soltanto per ragioni di sicurezza pubblica e di certezza dell’offerta a favore dell’utenza collettiva del trasporto non di linea.

Come si vede, non solo non v’è alcuna coerenza logica tra i "concorsi" de quibus e quelli a pubblici impieghi, ma soprattutto l’argomento adoperato dai ricorrenti non elide l’evidente conflitto, tra loro, di posizioni di partenza e di interessi azionati.

Dimostrazione patente di ciò si ha proprio nei motivi aggiunti depositati il 5 maggio 2006, peraltro proposti da solo alcuni (quattro) dei ricorrenti originari, che appunto evidenzia l’assenza di posizioni omogenei con i restanti. Né basta: nemmeno tra loro quattro v’è la benché minima comunione di interessi, giacché la sig. BOSCHI si duole della propria esclusione per il titolo di studio, mentre i sigg. P., R. e S. lamentano la pretesa illegittimità del divieto di trasferimento d’una precedente licenza. Ebbene, mentre gli ultimi tre ricorrenti posseggono il titolo di studio che la sig. BOSCHI contesta, quest’ultima non ha mai avuto una licenza precedente. Sicché non è chi non veda come l’eventuale accoglimento della doglianza della sig. BOSCHI ridonderebbe in danno nei confronti dei sigg. PROIETTI e consorti e viceversa. Tanto non volendo considerare che, anche a predicare l’ammissibilità nel merito della doglianza di tali ricorrenti, nel frattempo erano state pubblicate le graduatorie d’entrambi i concorsi senza che mai, neppure adesso, almeno un controinteressato fosse stato intimato.

In definitiva, il ricorso in epigrafe va dichiarato inammissibile. Le spese del presente giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez. II, dichiara inammissibile il ricorso n. 11179/2005 RG in epigrafe.

Condanna i ricorrenti, in solido ed in misura uguale tra loro, al pagamento, a favore del Comune resistente e costituito, delle spese del presente giudizio, che sono liquidate nel complesso in Euro 3450,00 (Euro tremilaquattrocentocinquanta/00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 28 aprile 2010, con l’intervento dei sigg. Magistrati:

Luigi Tosti, Presidente

Silvestro Maria Russo, Consigliere, Estensore

Stefano Toschei, Consigliere

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