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Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 21 del 26-5-2010

Ordinanza

nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’art. 2 della
delibera legislativa della Regione Siciliana approvata dall’Assemblea
regionale nella seduta del 10 dicembre 2008 (disegno di legge n.
192), recante «Norme in materia di gestione del Servizio idrico
integrato e di personale», promosso dal Commissario dello Stato per
la Regione Siciliana con ricorso notificato il 18 dicembre 2008,
depositato in cancelleria il 22 dicembre 2008 ed iscritto al n. 100
del registro ricorsi 2008.
Udito nella camera di consiglio del 14 aprile 2010 il Giudice
relatore Paolo Maddalena.
Ritenuto che il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana,
con ricorso notificato il 18 dicembre 2008 e depositato presso la
cancelleria di questa Corte il successivo 22 dicembre 2008, ha
proposto questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 2 della
delibera legislativa della Regione Siciliana approvata dall’Assemblea
regionale nella seduta del 10 dicembre 2008 (disegno di legge n.
192), recante «Norme in materia di gestione del Servizio idrico
integrato e di personale»;
che la disposizione denunciata prevede che il personale
dell’Ente Acquedotti Siciliani, di ruolo o in servizio a tempo
indeterminato alla data di messa in liquidazione dell’Ente,
confluisca, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
legge, in un ruolo speciale ad esaurimento presso la Presidenza della
Regione, conservando la posizione giuridica, economica e
previdenziale posseduta; che, in ogni caso, il trattamento economico
accessorio del predetto personale sia assicurato nella stessa misura
di quello applicato al personale di ruolo regionale; che il personale
confluito sia utilizzato dall’Ente Acquedotti Siciliani in
liquidazione, per quanto strettamente necessario all’attivita’ di
liquidazione stessa ed in ragione delle esigenze organizzative e
gestionali dell’Ente medesimo; che il restante personale sia
utilizzato, sentite le amministrazioni interessate e le competenti
organizzazioni sindacali, nelle amministrazioni comunali,
provinciali, negli enti di cui all’art. 1 della legge della Regione
Siciliana 15 maggio 2000, n. 10 (Norme sulla dirigenza e sui rapporti
d’impiego e di lavoro alle dipendenze della Regione Siciliana.
Conferimento di funzioni e compiti agli enti locali. Istituzione
dello Sportello unico per le attivita’ produttive. Disposizioni in
materia di protezione civile. Norme in materia di pensionamento), e
successive modifiche ed integrazioni, nelle agenzie e negli uffici
dell’amministrazione regionale;
che il ricorrente sostiene che la norma denunciata si
porrebbe in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione,
perche’ il previsto inserimento nei ruoli regionali avrebbe come
unico scopo la garanzia della stabilita’ occupazionale di una
determinata categoria di dipendenti, mentre mancherebbe una ponderata
verifica della necessita’ di avvalersi del personale in questione, in
assenza del trasferimento di nuove funzioni e compiti agli uffici
regionali;
che, ad avviso del Commissario dello Stato, la disposizione
oggetto del dubbio di legittimita’ costituzionale si risolverebbe in
un provvedimento di carattere assistenziale, di sostegno
all’occupazione, adottato al di fuori dei vincoli che, secondo
Costituzione, incontra l’accesso agli impieghi nella pubblica
amministrazione; vi sarebbe, inoltre, un rovesciamento di priorita’
tra l’interesse dell’istituzione alla funzione e l’interesse delle
persone all’impiego, che la Costituzione, all’art. 97, ha inteso
evitare.
Considerato che la questione di legittimita’ costituzionale
investe l’art. 2 della delibera legislativa approvata dall’Assemblea
della Regione Siciliana il 10 dicembre 2008 (disegno di legge n.
192), recante «Norme in materia di gestione del Servizio idrico
integrato e di personale», il quale prevede l’inserimento del
personale dell’Ente Acquedotti Siciliani, in liquidazione, in un
ruolo speciale ad esaurimento presso la Presidenza della Regione, con
conservazione della posizione giuridica, economica e previdenziale
posseduta, e l’utilizzazione del personale medesimo presso l’Ente in
liquidazione o presso le amministrazione di altri enti locali o
regionali;
che, ad avviso del Commissario dello Stato ricorrente, la
norma denunciata violerebbe gli artt. 3 e 97 Cost., per la carenza di
comprovate e specifiche esigenze di pubblico interesse e per la
natura meramente assistenziale di sostegno all’occupazione, al di
fuori dei vincoli del rapporto di pubblico impiego;
che, successivamente all’impugnazione, la predetta delibera
legislativa e’ stata promulgata e pubblicata come legge della Regione
Siciliana 20 dicembre 2008, n. 20, con omissione della disposizione
oggetto di censura;
che l’intervenuto esaurimento del potere promulgativo, che si
esercita necessariamente in modo unitario e contestuale rispetto al
testo deliberato dall’Assemblea regionale, preclude definitivamente
la possibilita’ che le parti della legge impugnate ed omesse in sede
di promulgazione acquistino o esplichino una qualche efficacia,
privando cosi’ di oggetto il giudizio di legittimita’ costituzionale
(ordinanze n. 155 e n. 74 del 2010, n. 186 del 2009, n. 304 del 2008
e n. 358 del 2007);
che, pertanto, in conformita’ alla giurisprudenza di questa
Corte, deve dichiararsi cessata la materia del contendere.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara cessata la materia del contendere in ordine al ricorso
in epigrafe.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 maggio 2010.

Il Presidente: Amirante

Il redattore: Maddalena

Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 20 maggio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 21 del 26-5-2010

Sentenza nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’art. 13-bis, comma 8, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche’ proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, promosso dalla Provincia autonoma di Trento con ricorso notificato il 3 ottobre 2009, depositato in cancelleria il 7 ottobre 2009 ed iscritto al n. 80 del registro ricorsi 2009. Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri; Udito nell’udienza pubblica del 28 aprile 2010 il Giudice relatore Franco Gallo; Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Provincia autonoma di Trento e l’avvocato dello Stato Antonio Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri. Ritenuto in fatto 1. – Con ricorso notificato il 3 ottobre 2009, la Provincia autonoma di Trento ha impugnato, tra altre disposizioni dello stesso decreto-legge, l’art. 13-bis, comma 8, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche’ proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, per violazione dell’art. 75, comma 1, lettera g), del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e degli artt. 9 e 10, commi 6 e 7, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale), attuativo del Titolo VI dello statuto speciale. La ricorrente premette che il menzionato art. 13-bis, introdotto dalla legge di conversione, detta «Disposizioni concernenti il rimpatrio di attivita’ finanziarie e patrimoniali detenute fuori del territorio dello Stato», istituendo, al comma 1, «un’imposta straordinaria sulle attivita’ finanziarie e patrimoniali: a) detenute fuori del territorio dello Stato senza l’osservanza delle disposizioni del decreto-legge 28 giugno 1990, n. 167 […]; b) a condizione che le stesse siano rimpatriate in Italia da Stati non appartenenti all’Unione europea, ovvero regolarizzate o rimpatriate perche’ detenute in Stati dell’Unione europea e in Stati aderenti allo Spazio economico europeo che garantiscono un effettivo scambio di informazioni fiscali in via amministrativa». Il censurato comma 8 – prosegue la ricorrente – prevede che «le maggiori entrate derivanti dal presente articolo affluiscono ad un’apposita contabilita’ speciale per essere destinate alle finalita’ indicate all’articolo 16, comma 3», e cioe’, «in conformita’ alle indicazioni contenute nel Documento di programmazione economico-finanziaria per gli anni 2010-2013, all’attuazione della manovra di bilancio per gli anni 2010 e seguenti». La ricorrente sostiene che, qualora la norma denunciata, nel disporre delle maggiori entrate, si riferisse anche a quelle riscosse nell’ambito della Provincia autonoma di Trento, essa lederebbe l’autonomia finanziaria di tale Provincia, regolata dal Titolo VI dello statuto speciale, dalla legge 30 novembre 1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della finanza della regione Trentino-Alto Adige e delle province autonome di Trento e di Bolzano con la riforma tributaria), e dal d.lgs. n. 268 del 1992. La Provincia propone la sua impugnazione per l’ipotesi che la disposizione censurata vada intesa nel senso di riservare al bilancio statale anche la quota delle entrate di sua competenza. Osserva, infatti, che l’art. 13-bis non menziona specificamente le Province autonome, «per cui non e’ chiaro se realmente tale disposizione intenda sottrarre alla Provincia le entrate tributarie derivanti dall’applicazione dell’art. l3-bis e relative a soggetti residenti (o aventi sede) nel territorio provinciale», in quanto «in tale situazione di non chiarezza» dovrebbe prevalere l’interpretazione che fa salva l’autonomia finanziaria della Provincia come definita dallo statuto. In caso contrario – osserva la ricorrente – la disposizione censurata violerebbe l’art. 75, comma 1, lettera g), dello statuto di autonomia, secondo cui spettano alle Province autonome «i nove decimi di tutte le altre entrate tributarie erariali, dirette o indirette, comunque denominate», e gli artt. 9 e 10, commi 6 e 7, del d.lgs. n. 268 del 1992, in quanto essa riserverebbe allo Stato la quota di spettanza della Provincia in assenza dei presupposti indicati da tali disposizioni. L’art. 9, in particolare, stabilisce che «il gettito derivante da maggiorazioni di aliquote o dall’istituzione di nuovi tributi» e’ riservato allo Stato se destinato per legge – per finalita’ diverse da quelle di cui al comma 6 dell’art. 10 e al comma 1, lettera b), dell’art. 10-bis – alla copertura, ai sensi dell’art. 81 Cost., di nuove specifiche spese di carattere non continuativo che non rientrano nelle materie di competenza della Regione o delle Province, ivi comprese quelle relative a calamita’ naturali, e «purche’ risulti temporalmente delimitato, nonche’ contabilizzato distintamente nel bilancio statale e quindi quantificabile». L’art. 10 prevede, al comma 6, che una quota del previsto incremento del gettito tributario, con alcune esclusioni, «puo’ essere destinata», limitatamente agli esercizi previsti dall’accordo relativo alla determinazione della quota variabile di cui all’art. 78 dello statuto, «al raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica previsti dai precedenti provvedimenti». Al successivo comma 7 prevede, poi, che «Nella determinazione della quota di cui al comma 6 si tiene conto altresi’: a) dei gettiti derivanti da maggiorazioni di aliquote o dall’istituzione di nuovi tributi se destinati per legge alla copertura, ai sensi dell’art. 81 della Costituzione, delle spese di cui all’art. 9, nel caso in cui i predetti gettiti non risultino contabilizzati distintamente nel bilancio dello Stato, o non risultino temporalmente delimitati; b) delle spese relative a nuove competenze trasferite o delegate dallo Stato alle province». La ricorrente lamenta, in conclusione, che la destinazione delle nuove entrate tributarie – stabilita dall’art. 16, comma 3, richiamato dalla disposizione censurata -, «in conformita’ alle indicazioni contenute nel Documento di programmazione economico-finanziaria per gli anni 2010-2013, all’attuazione della manovra di bilancio per gli anni 2010 e seguenti», non concreta alcuno dei presupposti di cui all’art. 9 del d.lgs. n. 268 del 1992, non essendo previsti ne’ le «spese specifiche», ne’ il «carattere non continuativo», ne’ l’estraneita’ alle materie regionali. 2. – Si e’ costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, rilevando l’infondatezza della questione prospettata. A detta della difesa dello Stato, l’eccezionalita’ del prelievo, la sua natura peculiare – data dal fatto che esso surroga l’applicazione delle sanzioni nei confronti di chi violo’ le norme amministrative, tributarie e previdenziali riguardanti l’esportazione di capitali – e la limitatezza nel tempo dell’operativita’ della disposizione escludono che essa possa violare gli evocati parametri. Osserva la stessa difesa che l’art. 117, secondo comma, Cost. riserva alla competenza esclusiva dello Stato il sistema tributario e contabile statale e l’ordinamento civile e penale, materie alle quali il prelievo in questione deve essere ricondotto, perche’ esso sostituisce «le sanzioni (anche) pecuniarie per gli illeciti commessi, ora, appunto, regolarizzati, le cui sanzioni pecuniarie non furono mai destinate al bilancio provinciale». 3. – Con memoria depositata in prossimita’ dell’udienza, la Provincia autonoma di Trento ha insistito nell’accoglimento della questione prospettata, rilevando che: a) la legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2010), ha inserito nello statuto speciale l’art. 75-bis, il quale conferma che, a prescindere dall’ufficio al quale pervengono le somme pagate ai sensi dell’art. 13-bis censurato, quelle provenienti da soggetti residenti o aventi sede nella provincia di Trento spettano per i nove decimi alla Provincia; b) l’osservazione della difesa erariale secondo la quale le entrate tributarie di cui all’art. 75, comma 1, lettera g), dello statuto speciale non comprendono le sanzioni amministrative non si attaglia alla fattispecie in esame, perche’ le somme di cui si tratta non sono riscosse a titolo di sanzione, bensi’ a titolo di imposta straordinaria, con l’esclusione di sanzioni; c) trova applicazione, nel caso di specie, la disposizione di cui all’art. 75, comma 1, lettera g), dello statuto speciale, perche’ l’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 268 del 1992 precisa che «ai fini dell’art. 75, comma 1, lettera g), dello statuto per entrate tributarie si intendono le entrate qualificate come tali nel bilancio dello Stato»; d) la corresponsione alla Provincia di quanto le compete ai sensi dello statuto risulta pienamente giustificata dalla considerazione che l’imposta straordinaria tiene luogo di quelle non pagate dai soggetti residenti o aventi sede nella provincia «sulle attivita’ finanziarie e patrimoniali detenute fuori del territorio dello Stato senza l’osservanza delle disposizioni del decreto-legge 28 giugno 1990, n. 167, imposte che sarebbero affluite alla Provincia secondo le norme dello Statuto»; e) il fatto che, in caso di applicazione di sanzioni, queste sarebbero affluite al bilancio statale non puo’ condurre a disapplicare il regime delle entrate tributarie, perche’ «l”acquisizione al bilancio statale delle sanzioni si spiega con la considerazione che l’attivita’ amministrativa sanzionatoria e’ svolta dagli uffici statali, mentre la norma impugnata […] vorrebbe distrarre dal bilancio provinciale somme che i privati pagano a titolo di imposta, in sostituzione delle imposte non pagate, senza neppure che vi sia un’attivita’ amministrativa statale volta a scoprire gli illeciti o a far "emergere" le attivita’»; f) non si contesta la competenza statale in materia di «sistema tributario e contabile dello Stato», che consente a quest’ultimo di istituire e regolare l’imposta, «ma solo la norma che, secondo l’interpretazione prospettata nel ricorso a titolo cautelativo, sottrarrebbe alla Provincia le entrate di sua spettanza»; g) non si contesta neanche la competenza statale nella materia dell’ordinamento civile e penale, in base alla quale possono legittimamente essere disciplinate le conseguenze del rimpatrio o della regolarizzazione dei capitali, ma si contesta soltanto la destinazione delle somme riscosse a titolo di imposta straordinaria. 4. – Con memoria depositata in prossimita’ dell’udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito quanto gia’ dedotto, insistendo per il rigetto del ricorso e sostenendo, in primo luogo, che l’imposta straordinaria di cui si tratta non e’ una vera imposta, ma e’ «un pagamento stabilito in cambio di un rimpatrio non rischioso di capitali illecitamente esportati», che si concretizza nel «prezzo di un "perdono" che cancella le conseguenze penali, fiscali, amministrative e civili dell’illecita condotta». La difesa dello Stato rileva, in particolare, che il prelievo in questione si paga «a condizione che si compia una certa attivita’ e che si chieda di pagarlo» e che, nel caso di specie, la somma corrisposta non e’ altro che il "riscatto" dell’illecito, «la sostituzione (favorevole per il colpevole) delle sanzioni penali ed amministrative altrimenti irrogabili, alle quali lo Stato rinuncia» e che non sarebbero comunque spettate alla Provincia autonoma. L’Avvocatura generale dello Stato sostiene, in secondo luogo, che la norma denunciata afferisce alle competenze legislative statali nelle materie del coordinamento della finanza pubblica e dell’ordinamento civile e penale, perche’ ha l’effetto di «decriminalizzare» e «desanzionare» un certo comportamento in cambio di un ravvedimento operoso accompagnato dal pagamento di una determinata somma. In terzo luogo – sempre per la difesa statale – il prelievo in questione sarebbe di spettanza dello Stato anche se fosse considerato di carattere tributario, perche’ ha i requisiti richiesti a tal fine dall’art. 9 del d.lgs. n. 268 del 1992, evocato dalla ricorrente quale parametro di costituzionalita’, essendo diretto «alla copertura, ai sensi dell’art. 81 della Costituzione, di nuove specifiche spese di carattere non continuativo» ed essendo temporaneo. In particolare: «la destinazione legale del rientro dei capitali e del pagamento della sanatoria e’ data dall’art. 16, comma 3, d.l. n. 78/09, e cioe’ la destinazione e’ l’attuazione della manovra di bilancio per gli anni 2010-2013»; mentre «la "temporaneita’" e’ data dal termine di scadenza della regolarizzazione al 30 aprile 2010 (termine cosi’ prorogato dall’art. 1 d.l. 30 dicembre 2009, n. 194)». Considerato in diritto 1. – La Provincia autonoma di Trento censura l’art. 13-bis, comma 8, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche’ proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, il quale prevede che «le maggiori entrate derivanti dal presente articolo affluiscono ad un’apposita contabilita’ speciale per essere destinate alle finalita’ indicate all’articolo 16, comma 3», e cioe’ «all’attuazione della manovra di bilancio per gli anni 2010 e seguenti», «in conformita’ alle indicazioni contenute nel Documento di programmazione economico-finanziaria per gli anni 2010-2013». Sono evocati quali parametri di legittimita’ costituzionale: a) l’art. 75, comma 1, lettera g), del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), il quale prevede che spettano alle Province autonome «i nove decimi di tutte le altre entrate tributarie erariali, dirette o indirette, comunque denominate»; b) gli artt. 9 e 10, commi 6 e 7, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale). In particolare, le evocate disposizioni del d.lgs. n. 268 del 1992 prevedono, rispettivamente, che: (b.1.) «Il gettito derivante da maggiorazioni di aliquote o dall’istituzione di nuovi tributi, se destinato per legge, per finalita’ diverse da quelle di cui al comma 6 dell’art. 10 e al comma 1, lettera b), dell’art. 10-bis, alla copertura, ai sensi dell’art. 81 della Costituzione, di nuove specifiche spese di carattere non continuativo che non rientrano nelle materie di competenza della regione o delle province, ivi comprese quelle relative a calamita’ naturali, e’ riservato allo Stato, purche’ risulti temporalmente delimitato, nonche’ contabilizzato distintamente nel bilancio statale e quindi quantificabile. Fuori dei casi contemplati nel presente articolo si applica quanto disposto dagli articoli 10 e 10-bis» (art. 9); (b.2.) una quota del previsto incremento del gettito tributario, con alcune esclusioni, «puo’ essere destinata», limitatamente agli esercizi previsti dall’accordo relativo alla determinazione della quota variabile di cui all’art. 78 dello statuto, «al raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica previsti dai precedenti provvedimenti» (art. 10, comma 6); (b.3.) «Nella determinazione della quota di cui al comma 6 si tiene conto altresi’: a) dei gettiti derivanti da maggiorazioni di aliquote o dall’istituzione di nuovi tributi se destinati per legge alla copertura, ai sensi dell’art. 81 della Costituzione, delle spese di cui all’art. 9, nel caso in cui i predetti gettiti non risultino contabilizzati distintamente nel bilancio dello Stato, o non risultino temporalmente delimitati; b) delle spese relative a nuove competenze trasferite o delegate dallo Stato alle province» (art. 10, comma 7). Secondo la Provincia ricorrente, la disposizione impugnata, se interpretata – come lo Stato l’interpreta – nel senso che essa riserva al bilancio statale anche la quota dell’imposta straordinaria sulle attivita’ finanziarie e patrimoniali disciplinata dai precedenti commi dello stesso art. 13-bis, viola gli evocati parametri, perche’ dispone una tale riserva per un’entrata tributaria erariale destinata, invece, alla Provincia stessa; e cio’, senza che sussista la condizione prevista dall’art. 9 del d.lgs. n. 268 del 1992, e cioe’ la destinazione del gettito alla copertura di «spese specifiche», aventi «carattere non continuativo» ed estranee «alle materie regionali». 2. – La trattazione della questione di legittimita’ costituzionale relativa alla suddetta disposizione viene qui separata da quella delle altre questioni, promosse con il medesimo ricorso, per le quali e’ opportuno procedere ad un esame distinto. 3. – La difesa dello Stato eccepisce, in primo luogo, che la riserva al bilancio statale della suddetta imposta straordinaria esula dall’ambito di applicazione degli evocati parametri, perche’ essi si riferiscono ad entrate tributarie, mentre il prelievo in questione non ha natura tributaria. L’eccezione non e’ fondata. Il prelievo di cui al citato art. 13-bis ha la seguente disciplina: a) e’ dovuto, in via straordinaria, in relazione al rimpatrio o alla regolarizzazione, limitatamente al periodo indicato dal comma 6, delle attivita’ finanziarie e patrimoniali «detenute fuori del territorio dello Stato senza l’osservanza delle disposizioni del decreto-legge 28 giugno 1990, n. 167, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 1990, n. 227, e successive modificazioni» (comma 1, lettera a); b) si applica «su un rendimento lordo presunto in ragione del 2 per cento annuo per i cinque anni precedenti il rimpatrio o la regolarizzazione» e con «un’aliquota sintetica del 50 per cento per anno, comprensiva di interessi e sanzioni» (comma 2); c) e’ corrisposto per il tramite di intermediari (banche e altri soggetti individuati dall’art. 11, comma 1, lettera b, del decreto-legge 25 settembre 2001, n. 350) e previa presentazione agli stessi intermediari di una dichiarazione riservata delle attivita’ finanziarie rimpatriate o regolarizzate (art. 13 del d.l. n. 350 del 2001); d) il suo gettito e’ destinato a finanziare la manovra di bilancio per gli anni 2010 e seguenti, «in conformita’ alle indicazioni contenute nel Documento di programmazione economico-finanziaria per gli anni 2010-2013». La suesposta disciplina conferma la qualificazione di «imposta straordinaria» data dallo stesso legislatore al menzionato prelievo. Quest’ultimo – secondo la ricostruzione appena delineata nelle lettere da a) a d) – risponde, infatti, a tutti i criteri elaborati dalla giurisprudenza costituzionale (ex plurimis: sentenze n. 141 del 2009, n. 335 e n. 64 del 2008, n. 334 del 2006 e n. 73 del 2005) per qualificare come tributarie alcune entrate. Esso costituisce, in particolare, una prestazione obbligatoria straordinaria stabilita per legge (lettere a, b, c), collegata ad una pubblica spesa (lettera d), in relazione ad un presupposto economicamente rilevante (lettera a). Dalla natura tributaria di detto prelievo – desumibile dai criteri sostanziali sopra indicati e non certo dalle modalita’ di contabilizzazione del gettito – consegue la pertinenza degli evocati parametri, i quali si riferiscono, appunto, alle entrate tributarie. 4. – Nel merito, la questione non e’ fondata. Per valutare se la riserva al bilancio statale dell’imposta straordinaria sulle attivita’ finanziarie e patrimoniali disposta dalla norma censurata sia legittima, occorre verificare se essa soddisfi le condizioni previste dall’evocato art. 9 del d.lgs. n. 268 del 1992. In particolare, tale articolo richiede, per la legittimita’ della riserva statale, che: a) detta riserva sia giustificata da «finalita’ diverse da quelle di cui al comma 6 dell’art. 10 e al comma 1, lettera b), dell’art. 10-bis» dello stesso d.lgs. n. 268 del 1992, e cioe’ da finalita’ diverse tanto dal «raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica» (art. 10, comma 6) quanto dalla copertura di «spese derivanti dall’esercizio delle funzioni statali delegate alla regione» (art. 10-bis, comma 1, lettera b); b) il gettito sia destinato per legge «alla copertura, ai sensi dell’art. 81 della Costituzione, di nuove specifiche spese di carattere non continuativo che non rientrano nelle materie di competenza della regione o delle province, ivi comprese quelle relative a calamita’ naturali»; c) il gettito sia «temporalmente delimitato, nonche’ contabilizzato distintamente nel bilancio statale e quindi quantificabile». Il denunciato ultimo comma dell’art. 13-bis del d.l. n. 78 del 2009 soddisfa tali condizioni. 4.1. – Quanto alla condizione sub a), e’ agevole rilevare che la norma censurata, disponendo, attraverso il richiamo del comma 3 del successivo art. 16, che il gettito dell’imposta sia destinato «all’attuazione della manovra di bilancio per gli anni 2010 e seguenti», persegue in concreto finalita’ diverse, in quanto piu’ articolate e complesse, da quella del puro e semplice riequilibrio della finanza pubblica di cui al comma 6 dell’art. 10. 4.2. – Quanto alla condizione sub b) della copertura «di nuove specifiche spese di carattere non continuativo che non rientrano nelle materie di competenza della regione o delle province», deve essere preliminarmente preso in considerazione quanto previsto dallo stesso art. 16, comma 3, richiamato dalla disposizione censurata, il quale stabilisce – come visto – che la destinazione del gettito dell’imposta «all’attuazione della manovra di bilancio per gli anni 2010 e seguenti» deve avvenire «in conformita’ alle indicazioni contenute nel Documento di programmazione economico-finanziaria per gli anni 2010-2013» (DPEF). E’ percio’ necessario accertare se dal suddetto DPEF siano desumibili finalita’ di copertura di spese che abbiano i caratteri della novita’, della specificita’, della non continuativita’ e della non riconducibilita’ alle competenze legislative regionali o provinciali. A tal fine va osservato che, ai punti I e II del citato DPEF, la programmazione economico-finanziaria per il triennio e’ posta in stretta relazione con l’esigenza di contrastare gli effetti sull’economia nazionale dell’attuale crisi economica internazionale. Vi si legge, infatti, che «il Governo intende agire per trasformare l’attuale crisi in un’opportunita’ di sviluppo e di rilancio per l’economia italiana» (punto I, pagina 2). In tale quadro congiunturale, l’azione del Governo e’ quindi volta (secondo quanto indicato al successivo punto III) a «fronteggiare la recessione sia con misure a supporto del settore finanziario sia di stimolo fiscale» (pagina 15). Tali misure consistono, per lo piu’, in spese dirette al finanziamento della ripresa economica, quali: il sostegno alle imprese, anche attraverso il finanziamento del fondo di garanzia e l’alleggerimento del carico fiscale (pagine 17 e 25); gli interventi sul mercato del lavoro, anche attraverso il finanziamento del fondo per l’occupazione (pagine 18 e 25); il finanziamento degli investimenti pubblici, con particolare riguardo alle infrastrutture e alle attivita’ di ricerca e sviluppo (pagina 18); il supporto alle famiglie, con misure di salvaguardia del potere d’acquisto, di tutela dei piccoli risparmiatori, di risposta all’emergenza abitativa (pagine 18 e 26); il finanziamento della cooperazione internazionale allo sviluppo (pagina 26); il finanziamento delle opere di ricostruzione dell’Abruzzo (pagina 26). Dall’analisi dei contenuti e delle finalita’ del DPEF emerge con chiarezza che le spese alla cui copertura esso fa riferimento soddisfano la condizione sub b), perche’ possiedono sia il carattere della novita’ e non continuativita’, in quanto sono strettamente connesse all’insorgenza di una contingente crisi economica, sia quello della specificita’, in quanto si risolvono nel finanziamento di misure sufficientemente individuate dallo stesso DPEF, sia, infine, quello della non riconducibilita’ alle competenze legislative regionali o provinciali, in quanto attengono all’assetto economico nazionale nel suo complesso. A tali considerazioni deve aggiungersi che la norma censurata e’ inserita nel decreto-legge n. 78 del 2009, che ha anch’esso la finalita’ di fronteggiare, con un’ampia gamma di misure economiche, l’attuale congiuntura internazionale, recando appunto, come appare evidente dalla sua stessa intitolazione, «provvedimenti anticrisi». 4.3. – Quanto, infine, alla condizione sub c) richiesta dall’evocato art. 9 del d.lgs. n. 268 del 1992, secondo la quale il gettito deve essere «temporalmente delimitato, nonche’ contabilizzato distintamente nel bilancio statale e quindi quantificabile», e’ agevole rilevare che anch’essa e’ soddisfatta dalla disposizione impugnata. Il gettito dell’imposta straordinaria sulle attivita’ finanziarie e patrimoniali e’, infatti, «temporalmente delimitato», perche’ il prelievo ha per oggetto le «attivita’ finanziarie e patrimoniali detenute a partire da una data non successiva al 31 dicembre 2008 e rimpatriate ovvero regolarizzate a partire dal 15 settembre 2009 e fino al 30 aprile 2010» (art. 13-bis, comma 6, nel testo attualmente vigente). Il gettito stesso e’, inoltre, «contabilizzato distintamente», perche’ – come espressamente disposto dalla norma censurata – affluisce «ad un’apposita contabilita’ speciale», comunque imputabile allo Stato.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimita’ costituzionale promosse, nei confronti del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche’
proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3
agosto 2009, n. 102, dalla Provincia autonoma di Trento;
Dichiara non fondata la questione di legittimita’ costituzionale
dell’art. 13-bis, comma 8, del decreto-legge n. 78 del 2009,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 102 del 2009, promossa,
in riferimento all’art. 75, comma 1, lettera g), del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e agli
artt. 9 e 10, commi 6 e 7, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n.
268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige in materia di finanza regionale e provinciale), dalla Provincia
autonoma di Trento, con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 maggio 2010.

Il Presidente: Amirante

Il redattore: Gallo

Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 20 maggio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 21 del 26-5-2010

Sentenza nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’articolo 74, comma 3, della legge della Regione Lombardia 14 luglio 2009, n. 11 (Testo unico delle leggi regionali in materia di trasporti), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 21 settembre 2009, depositato in cancelleria il successivo 22 settembre ed iscritto al n. 61 del registro ricorsi 2009. Visto l’atto di costituzione della Regione Lombardia; Udito nell’udienza pubblica del 27 aprile 2010 il Giudice relatore Alfonso Quaranta; Uditi l’avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Nicolo’ Zanon e Andrea Manzi per la Regione Lombardia. Ritenuto in fatto 1. – Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimita’ costituzionale dell’articolo 74, comma 3, della legge della Regione Lombardia 14 luglio 2009, n. 11 (Testo unico delle leggi regionali in materia di trasporti), per violazione dell’articolo 117, secondo comma, lettere e) ed l), della Costituzione. 1.1. – In via preliminare, il ricorrente illustra il contenuto dell’impugnata disposizione. In base ad essa, la Regione Lombardia provvede, quanto all’organizzazione dei servizi ferroviari, all’affidamento progressivo degli stessi attraverso la procedura ristretta prevista dall’art. 3, comma 38, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), «utilizzando il criterio dell’offerta economicamente piu’ vantaggiosa di cui all’art. 83 dello stesso decreto legislativo». La norma impugnata, tuttavia, contrasterebbe con l’art. 81, comma 2, del medesimo Codice degli appalti, il quale stabilisce – sottolinea il ricorrente – che «la stazione appaltante sceglie l’operatore economico che ha offerto le condizioni piu’ vantaggiose, secondo il criterio del prezzo piu’ basso o dell’offerta economicamente piu’ vantaggiosa». Detto articolo, a propria volta, avrebbe recepito quanto affermato dalla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 7 ottobre 2004 resa nella causa C-247/02, secondo cui «la fissazione da parte del legislatore, in termini generali ed astratti, di un unico criterio di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici priva le amministrazioni aggiudicatrici della possibilita’ di prendere in considerazione la natura e le caratteristiche peculiari di tali appalti, isolatamente considerati, scegliendo per ognuno di essi il criterio piu’ idoneo a garantire la libera concorrenza e ad assicurare la selezione della migliore offerta». Infine, la disposizione regionale impugnata contrasterebbe con l’art. 54, comma 1, del medesimo Codice, secondo cui – prosegue il ricorrente – «per l’individuazione degli operatori economici che possono presentare offerte per l’affidamento di un contratto pubblico, le stazioni appaltanti utilizzano le procedure aperte, ristrette, negoziate, ovvero il dialogo competitivo, lasciando, quindi, nuovamente un ampio margine di autonomia alle amministrazioni aggiudicatrici, rispetto, in tal caso, alla scelta della procedura di aggiudicazione». 1.2. – Tanto premesso, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, nella disciplina degli appalti – come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale (e’ richiamata, in particolare, la sentenza n. 411 del 2008) – «si profila un’interferenza tra materie di competenza statale e materie di competenza regionale», destinata, pero’, a risolversi «normalmente con la prevalenza della disciplina statale su ogni altra fonte normativa» (e’ citata, a riguardo, anche la sentenza n. 401 del 2007). In particolare, secondo il ricorrente, sarebbe stato chiarito che «la disciplina delle procedure di gara» e, segnatamente, «la regolamentazione della qualificazione e della selezione dei concorrenti, delle procedure di affidamento e dei criteri di aggiudicazione» sono dirette «a garantire che le stesse si svolgano nel rispetto delle regole concorrenziali e dei principi comunitari della libera circolazione delle merci, della libera prestazione dei servizi, delle liberta’ di stabilimento, nonche’ dei principi costituzionali di trasparenza e della parita’ di trattamento» (sentenze n. 431 e n. 401 del 2007). Vengono, pertanto, in rilievo quelle esigenze, connesse alla necessita’ di «consentire la piena apertura del mercato nel settore degli appalti», che risultano «riconducibili alla tutela della concorrenza, di esclusiva competenza statale». Parimenti, ad un ambito di esclusiva competenza dello Stato deve essere ricondotta anche «la fase negoziale dei contratti della pubblica amministrazione, che ricomprende l’intera disciplina di esecuzione del rapporto contrattuale», connotandosi «per la normale mancanza di poteri autoritativi in capo al soggetto pubblico, sostituiti dall’esercizio di autonomie negoziali», sicche’ essa «deve essere ascritta all’ambito materiale dell’ordinamento civile» (sentenze n. 411 del 2008 e n. 401 del 2007). Sulla base, dunque, di tali premesse il ricorrente ha concluso che l’impugnato art. 74, comma 3, della legge regionale n. 11 del 2009, «introducendo il criterio esclusivo dell’offerta economicamente piu’ vantaggiosa nell’affidamento dei servizi ferroviari, viola il principio, di matrice anche comunitaria, della libera scelta del criterio di aggiudicazione da parte dell’amministrazione aggiudicatrice e, conseguentemente, invade la competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza». 2. – Si e’ costituita in giudizio la Regione Lombardia chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile o, in subordine, non fondata. 2.1. – La Regione eccepisce, innanzitutto, l’inammissibilita’ del ricorso sotto un duplice profilo. 2.1.1. – Viene dedotta, in primo luogo, la «violazione dei termini di cui all’art. 127 Cost.». Si rileva, infatti, che la proposta impugnazione «ha ad oggetto una norma fedelmente riproduttiva di una disposizione entrata in vigore nel gennaio del 2002», ovvero il comma 2-bis dell’art. 22 della legge regionale 29 ottobre 1998, n. 22 (Riforma del trasporto pubblico locale in Lombardia), comma ivi inserito dall’art. 3, comma 1, della legge regionale 2 febbraio 2001, n. 3 (Modifiche ed integrazioni a disposizioni legislative regionali in materia di assetto istituzionale, sviluppo economico, territorio e ambiente e infrastrutture e servizi alla persona, finalizzate all’attuazione del documento di programmazione economico-finanziaria regionale, ai sensi dell’art. 9-ter della legge regionale n. 34 del 1978). La presente questione si indirizzerebbe, dunque, nei confronti di una previsione legislativa contenuta in un testo unico di natura meramente compilativa, nel quale sono riprodotte disposizioni gia’ da tempo vigenti per la Regione Lombardia, sicche’ una eventuale declaratoria di ammissibilita’ di ricorsi – come quello in esame – che investono testi unici esclusivamente compilativi «finirebbe per consentire una sostanziale elusione del disposto dell’art. 127 Cost., secondo cui le leggi regionali vanno impugnate entro 60 giorni dalla loro pubblicazione». Per queste ragioni la Regione Lombardia insiste, in via preliminare, per la declaratoria di inammissibilita’ del ricorso. 2.1.2. – Il medesimo esito, in secondo luogo, si imporrebbe – prosegue la difesa regionale – anche a causa della «erronea indicazione dei termini della questione di costituzionalita’». Il ricorrente, difatti, assume che la norma sarebbe invasiva della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza. In particolare, essa violerebbe il principio della libera scelta del criterio di aggiudicazione da parte dell’amministrazione aggiudicatrice, sancito dall’art. 81, comma 2, del Codice degli appalti, nonche’ il principio secondo cui le stazioni appaltanti sono libere di scegliere se fare ricorso ad una procedura aperta o ad una ristretta, ex art. 54 dello stesso Codice. Tale presupposto – secondo la Regione – sarebbe, pero’, erroneo, giacche’, in base a quanto previsto dall’art. 3, comma 5, del medesimo Codice, «il servizio del trasporto (incluso quello ferroviario) disciplinato dalla legge regionale rientra in uno dei cosiddetti "settori speciali" dei contratti pubblici», per i quali, ai sensi dell’art. 206, comma 2, del Codice non si applicano ne’ l’art. 54 ne’ il comma 2 dell’art. 81, ovvero le due norme statali delle quali il ricorso lamenta la violazione. L’errore effettuato dal ricorrente renderebbe inammissibile il ricorso, giacche’ – conclude sul punto la difesa regionale – costringerebbe, di fatto, la parte resistente, ovvero la Corte costituzionale, «a sostituirsi al ricorrente nell’individuare le eventuali norme statali» con le quali la legge regionale si pone, in ipotesi, in contrasto. 2.2. – Nel merito, la Regione Lombardia assume che la disposizione impugnata sarebbe immune dai vizi denunciati, presentandosi pienamente conforme alla normativa statale. Essa nega, infatti, che la disciplina in esame possa considerarsi lesiva dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., giacche’ essa, nell’ottica di favorire la concorrenza, «si colloca nel solco di quanto gia’ disposto dal legislatore statale in merito alla procedura di scelta del contraente per i settori speciali». Ribadisce, infatti, che, ai sensi dell’art. 206 del d.lgs. n. 163 del 2006, e’ stabilito «che per i contratti pubblici nei settori speciali, quale e’ il trasporto ferroviario, non trovi applicazione l’art. 81, comma 2, dello stesso Codice, che prevede la possibilita’ per le stazioni appaltanti di scegliere tra il criterio del prezzo piu’ basso e quello dell’offerta economicamente piu’ vantaggiosa». Opererebbe, viceversa, il comma 1 del medesimo art. 81, secondo cui «la migliore offerta e’ selezionata con il criterio del prezzo piu’ basso o con il criterio dell’offerta economicamente piu’ vantaggiosa». Ne consegue, secondo la Regione Lombardia, che in base a tale sistema residua – per i settori speciali – «uno spazio di discrezionalita’ che ben puo’ essere occupato dal legislatore regionale». Infine, si sottolinea che l’impugnato art. 74, comma 3, della legge regionale n. 11 del 2009 sarebbe conforme alla normativa comunitaria, ed in particolare alla citata sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 7 ottobre 2004, intervenuta all’esito della causa C-247/02. La ratio della pronuncia in esame sarebbe, difatti, solo quella – secondo la resistente – «di consentire, con tutti gli strumenti a tal fine necessari, all’amministrazione aggiudicatrice di scegliere l’offerta migliore», impedendo l’automatica applicazione del criterio del prezzo piu’ basso, ma non anche di quello dell’offerta economicamente piu’ vantaggiosa. 3. – Con memoria depositata il 24 marzo 2010, la Regione Lombardia ha insistito per la declaratoria di inammissibilita’ o, in alternativa, per il rigetto della questione. 4. – Con memoria del 6 aprile 2010, il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto rigettarsi l’eccezione di inammissibilita’ della questione, per intempestivita’ del ricorso, sollevata dalla difesa regionale. Rileva, difatti, l’Avvocatura generale dello Stato che – anche a voler ritenere «meramente formali le differenze tra la disposizione qui impugnata e la previgente norma regionale, che si assume meramente riprodotta nel Testo unico» – l’oggetto del ricorso statale «e’ il contrasto tra la disposizione regionale ed una norma statale contenuta nel Codice dei contratti pubblici del 2006, l’art. 81, comma 2». Quest’ultima, in particolare, «innovando rispetto al passato», ha «stabilito che non esistono preclusioni normative rispetto all’adozione di uno dei criteri di selezione delle offerte, la cui scelta e’ demandata alla discrezionale valutazione dell’Amministrazione». Ne consegue, pertanto, che se la norma regionale del 2002 era conforme alla disciplina statale allora vigente – prosegue il Presidente del Consiglio dei ministri – «non e’ possibile ipotizzare», come assume la difesa regionale, «che la sua mancata impugnazione costituisca manifestazione di acquiescenza da parte del Governo». Il contrasto, per contro, con la disciplina del Codice degli appalti, «che si assume essere espressione della competenza legislativa esclusiva in materia di concorrenza», ha determinato «una situazione di illegittimita’ costituzionale sopravvenuta, derivante dall’omesso adeguamento della disciplina regionale a quella statale», quest’ultima, a sua volta, costituente applicazione dell’interpretazione delle norme comunitarie effettuata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea. 5. – Con nuova memoria depositata il 6 aprile 2010, la Regione Lombardia ha ribadito le proprie difese. In particolare, sottolinea come l’infondatezza della censura statale risulti confermata «anche alla luce di quanto prevede l’art. 18, comma 2, lettera a), del d.lgs. n. 422 del 1997». Tale norma, infatti, stabilisce che le gare per la scelta dei gestori dei servizi pubblici regionali e locali di trasporto devono essere aggiudicate «sulla base delle migliori condizioni economiche e di prestazione del servizio, nonche’ dei piani di sviluppo e potenziamento delle reti e degli impianti, oltre che della fissazione di un coefficiente minimo di utilizzazione per la istituzione o il mantenimento delle singole linee esercite». Sarebbe, in tal modo, ribadito che, «al fine di poter verificare l’esistenza dei requisiti richiesti per l’aggiudicazione dei servizi di trasporto ferroviario e verificare quali siano le migliori condizioni di prestazione del servizio, si rende necessario il ricorso al criterio dell’offerta economicamente piu’ vantaggiosa». Considerato in diritto 1. – Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimita’ costituzionale dell’articolo 74, comma 3, della legge della Regione Lombardia 14 luglio 2009, n. 11 (Testo unico delle leggi regionali in materia di trasporti), in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettere e) ed l), della Costituzione. 1.1. – Secondo il ricorrente, la norma impugnata, «introducendo il criterio esclusivo dell’offerta economicamente piu’ vantaggiosa nell’affidamento dei servizi ferroviari», sarebbe in contrasto con il «principio, di matrice anche comunitaria, della libera scelta del criterio di aggiudicazione da parte dell’amministrazione aggiudicatrice» e, conseguentemente, invaderebbe «la competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza». Detta norma, infatti, violerebbe, per un verso, l’art. 81, comma 2, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), il quale, nello stabilire che «la stazione appaltante sceglie l’operatore economico che ha offerto le condizioni piu’ vantaggiose, secondo il criterio del prezzo piu’ basso o dell’offerta economicamente piu’ vantaggiosa», si porrebbe come «puntuale applicazione» del criterio di delega contenuto nell’art. 25, comma 1, della legge 18 aprile 2005, n. 62 (Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunita’ europee. Legge comunitaria 2004), in base al quale il legislatore delegato era tenuto ad adeguare la normativa vigente in materia alla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 7 ottobre 2004 resa nella causa C-247/02. Per altro verso, la disposizione censurata violerebbe l’art. 54, comma 1, del medesimo d.lgs. n. 163 del 2006, secondo cui – ad avviso del ricorrente -«per l’individuazione degli operatori economici che possono presentare offerte per l’affidamento di un contratto pubblico, le stazioni appaltanti utilizzano le procedure aperte, ristrette, negoziate, ovvero il dialogo competitivo, lasciando, quindi, nuovamente un ampio margine di autonomia alle amministrazioni aggiudicatrici, rispetto, in tal caso, alla scelta della procedura di aggiudicazione». 2. – La resistente Regione Lombardia – oltre a contestare nel merito la fondatezza della presente questione – ha eccepito, preliminarmente, l’inammissibilita’ dell’impugnativa statale sotto un duplice profilo. Ha dedotto, innanzitutto, la violazione del termine stabilito dall’art. 127 Cost., giacche’ il ricorso investirebbe una norma contenuta in un testo unico compilativo, e dunque «fedelmente riproduttiva di una disposizione entrata in vigore nel gennaio del 2002», ed esattamente il comma 2-bis dell’art. 22 della legge regionale 29 ottobre 1998, n. 22 (Riforma del trasporto pubblico locale in Lombardia), comma ivi inserito dall’art. 3, comma 1, della legge regionale 2 febbraio 2001, n. 3 (Modifiche ed integrazioni a disposizioni legislative regionali in materia di assetto istituzionale, sviluppo economico, territorio e ambiente e infrastrutture e servizi alla persona, finalizzate all’attuazione del documento di programmazione economico-finanziaria regionale, ai sensi dell’art. 9-ter della legge regionale n. 34 del 1978). In secondo luogo, l’inammissibilita’ della questione viene argomentata sul presupposto che ricorra un’«erronea indicazione dei termini della questione di costituzionalita’», giacche’, in base a quanto previsto dall’art. 3, comma 5, del citato d.lgs. n. 163 del 2006, «il servizio del trasporto (incluso quello ferroviario) disciplinato dalla legge regionale rientra in uno dei cosiddetti "settori speciali" dei contratti pubblici», per i quali, ai sensi dell’art. 206, comma 2, del medesimo Codice, non si applicano ne’ l’art. 54 ne’ il comma 2 dell’art. 81, ovvero le due norme statali delle quali il ricorrente lamenta la violazione. Nel merito, la difesa regionale esclude che l’impugnato art. 74, comma 3, della legge regionale n. 11 del 2009 possa ritenersi in contrasto con l’obiettivo, sancito dall’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., della tutela della concorrenza. 3. – In limine, e’ necessario vagliare l’ammissibilita’ dell’impugnazione. 3.1. – Ritiene, in particolare, questa Corte – cui spetta, nel valutare il complesso delle eccezioni e delle questioni costituenti il thema decidendum devoluto al suo esame, «stabilire, anche per economia di giudizio, l’ordine con cui affrontarle nella sentenza e dichiarare assorbite le altre» (da ultimo, sentenza n. 262 del 2009) – che l’eccezione di inammissibilita’ per «erronea indicazione dei termini della questione di costituzionalita’» meriti accoglimento. 3.2. – In base a quanto previsto dall’art. 3, comma 5, del gia’ citato d.lgs. n. 163 del 2006, rientra tra i «settori speciali» dei contratti pubblici, tra gli altri, anche quello dei trasporti (compresi quelli ferroviari). Ne consegue che, ai sensi dell’art. 206, comma 2, dello stesso decreto legislativo, non si applicano, alla fattispecie disciplinata dalla norma impugnata, ne’ l’art. 54 ne’ il comma 2 dell’art. 81, del medesimo Codice, vale a dire proprio le due norme statali delle quali il ricorrente lamenta, invece, la violazione. Il riferimento esclusivamente a disposizioni statali non conferenti rispetto al caso in esame, compiuto dal Presidente del Consiglio dei ministri nel suo ricorso, non consentendo neppure di stabilire «se le norme impugnate vengano censurate per il solo fatto di invadere la competenza esclusiva dello Stato in tema di tutela della concorrenza o di ordinamento civile» (competenze, entrambe, la cui violazione e’ contestata con il ricorso), si risolve nella proposizione di un’impugnazione le cui censure risultano «formulate in modo generico ed indeterminato» (sentenza n. 45 del 2010). Deve, dunque, dichiararsi l’inammissibilita’ della questione, giacche’ il ricorrente avrebbe dovuto indicare le esatte disposizioni del predetto Codice «eventualmente recanti prescrizioni difformi rispetto a quelle oggetto di impugnazione» (cosi’, nuovamente, la sentenza n. 45 del 2010). Resta assorbito l’esame di ogni altra questione.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE Dichiara inammissibile la questione di legittimita’ costituzionale dell’articolo 74, comma 3, della legge della Regione Lombardia 14 luglio 2009, n. 11 (Testo unico delle leggi regionali in materia di trasporti), promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettere e) ed l), della Costituzione. Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 maggio 2010. Il Presidente: Amirante Il redattore: Quaranta Il cancelliere: Di Paola Depositata in cancelleria il 20 maggio 2010. Il direttore della cancelleria: Di Paola

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 21 del 26-5-2010

Sentenza nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Emilia-Romagna 23 luglio 2009, n. 8 (Modifica della legge regionale 31 maggio 2002, n. 9 – Disciplina dell’esercizio delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e di zone di mare territoriali – in attuazione della legge 27 dicembre 2006, n. 296), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 21-24 settembre 2009, depositato in cancelleria il 24 settembre 2009 ed iscritto al n. 63 del registro ricorsi 2009. Visto l’atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna; Udito nell’udienza pubblica del 9 marzo 2010 il Giudice relatore Alfio Finocchiaro; Uditi l’avvocato dello Stato Anna Lidia Caputi Iambrenghi per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Maria Chiara Lista e Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna. Ritenuto in fatto 1. – Con ricorso del 24 settembre 2009 il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’art. 1 della legge della Regione Emilia-Romagna 23 luglio 2009, n. 8, (Modifica della legge regionale 31 maggio 2002, n. 9 – Disciplina dell’esercizio delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e di zone di mare territoriali in attuazione della legge 27 dicembre 2006, n. 296), per violazione dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, anche in relazione agli articoli 43 e 81 del Trattato dell’Unione europea, nella parte in cui ha inserito, nella legge regionale n. 9 del 2002, l’art. 8-bis, comma 2, il quale cosi’ dispone: « i titolari di concessioni demaniali marittime di cui al decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 (Disposizioni per la determinazioni dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, potranno chiedere, entro il 31 dicembre 2009, la proroga della durata della concessione fino ad un massimo di 20 anni a partire dalla data di rilascio, secondo quanto previsto dall’art. 1, comma 253, della legge n. 296 del 2006 ed in conformita’ a quanto disposto dal presente articolo». Riferisce il ricorrente che l’intervento legislativo della Regione Emilia-Romagna si colloca nel solco di una normativa preesistente che attiene alla disciplina dell’esercizio delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e di zone di mare territoriale. Tuttavia, disponendo nei termini sopra riportati, la norma regionale impugnata violerebbe l’art. 117, primo comma, della Costituzione, per la incoerenza con i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario in tema di liberta’ di stabilimento e tutela della concorrenza (rispettivamente gli articoli 43 e 81 del Trattato CE) cui detto parametro offre copertura. Ed infatti la norma regionale prevede ed introduce un diritto di proroga in favore del soggetto gia’ possessore della concessione, consentendo il rinnovo automatico della medesima. Detto automatismo determinerebbe una disparita’ di trattamento tra gli operatori economici in violazione dei principi di concorrenza e di liberta’ di stabilimento. Non sono infatti previste ne’ procedure di gara ne’ forme idonee di pubblicita’ afferenti la procedura relativa al rinnovo, al fine di tutelare le esigenze concorrenziali di altre imprese presenti sul mercato, in contrapposizione al titolare della concessione scaduta o in scadenza. Del resto – prosegue il ricorrente – la procedura selettiva e’ del tutto auspicabile in funzione della piu’ proficua utilizzazione della concessione demaniale e del miglior uso della stessa nell’interesse pubblico. A conforto della tesi sostenuta, il ricorrente fa presente che e’ gia’ in corso, in danno dell’Italia, la procedura di infrazione n. 2008/4908. La Commissione, infatti, ha sollevato questioni di compatibilita’ con il diritto comunitario della normativa italiana in materia di concessioni del demanio marittimo, nonche’ delle conseguenti iniziative legislative regionali. 2. – Con memoria del 18 settembre 2009, si e’ costituita la Regione Emilia-Romagna, chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile o infondata. Secondo la Regione resistente, la norma impugnata e’ dettata dal fine di dare attuazione all’art. 1, commi 251 e 253, della legge n. 296 del 2006, e dalla volonta’ di collegare la durata delle concessioni agli investimenti effettuati dal concessionario per la valorizzazione del bene e delle relative infrastrutture, anziche’ mantenere il criterio vigente nella legislazione statale, che si basa, invece, sul principio del rinnovo automatico per un periodo di sei anni, come previsto dall’art. 1 del d.l. n. 400 del 1993, del tutto svincolato da qualsivoglia adempimento, suscettibile di migliorare, ottimizzandola, la qualita’ dei servizi offerti alla collettivita’. La norma regionale impugnata prevede la possibilita’ di una proroga della durata della concessione a seguito della presentazione di un programma di investimenti per la valorizzazione del bene dato in concessione, che, se apprezzato dall’amministrazione di riferimento, determinera’ una maggiore durata del rapporto concessorio, proporzionale alla tipologia di investimento proposto, al fine di consentire l’ammortamento dei costi e l’equa remunerazione dei capitali investiti. La ratio della norma – rileva la Regione – e’ dunque la stessa della direttiva 2006/123 CE del 12 dicembre 2006 sui servizi del mercato interno, al 62° «considerando», secondo cui la durata delle concessioni deve essere tale da garantire l’ammortamento degli investimenti e l’equa remunerazione dei capitali investiti. Non e’ in particolare previsto un rinnovo automatico della concessione, come lamentato dallo Stato, ma unicamente la possibilita’, subordinata alla presentazione di un piano di investimenti e all’assunzione del relativo piano economico, da esercitarsi, fra l’altro, entro un arco temporale circoscritto (entro il 31 dicembre 2009), di agganciare la durata della concessione all’investimento assunto e validato dalla competente autorita’ comunale, per un termine, non concesso in maniera automatica e proporzionale alla tipologia dell’investimento. Non vi sarebbe, dunque, violazione del principio di concorrenza, in quanto la norma impugnata e’ preordinata a tutelare il principio dell’affidamento e le legittime aspettative dei concessionari in ragione dei loro obiettivi di miglioramento delle infrastrutture serventi il bene demaniale in concessione. 3. – Con memoria del 16 febbraio 2010, l’Avvocatura generale dello Stato ha rilevato che l’impugnativa attiene al solo comma 2 dell’art. 8-bis della legge regionale n. 9 del 2002, come del resto e’ reso palese dallo sviluppo argomentativo del ricorso. In subordine, si rileva come la Regione Emilia-Romagna ometta di considerare che l’oggetto del giudizio e’ costituito dalla legittimita’ costituzionale di una norma regionale per incompatibilita’ con i parametri comunitari – artt. 43 (ora 49) e 81 (ora 101) del Trattato 7 febbraio 1992 sull’Unione europea – invocati quali elementi integrativi del parametro costituzionale di cui all’art. 117, primo comma, Cost., e pertanto risulta inconferente il richiamo al quadro normativo nazionale, cui e’ ancorata la difesa regionale. 3.1. – Con memoria del 16 febbraio 2010, la Regione Emilia-Romagna ribadisce che la norma impugnata non lede i principi costituzionali a tutela della concorrenza, perche’ aggancia la durata dei termini della concessione alla consistenza e portata dei piani di investimento e di valorizzazione del bene dato in concessione. Considerato in diritto 1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della legittimita’ costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Emilia-Romagna 23 luglio 2009, n. 8 (Modifica della legge regionale 31 maggio 2002, n. 9 – Disciplina dell’esercizio delle funzioni amministrative in materia di Demanio marittimo e di zone di mare territoriali in attuazione della legge 27 dicembre 2006, n. 296), nella parte in cui ha inserito, nella legge regionale n. 9 del 2002, l’art. 8-bis, comma 2 – il quale dispone che «I titolari di concessioni demaniali marittime di cui al d.l. 5 ottobre 1993, n. 400 (Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, potranno chiedere, entro il 31 dicembre 2009, la proroga della durata della concessione fino ad un massimo di venti anni a partire dalla data di rilascio» – per violazione dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli articoli 43 (ora 49) e 81 (ora 101) del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in quanto determinerebbe una disparita’ di trattamento tra gli operatori economici in violazione dei principi di concorrenza e di liberta’ di stabilimento, dal momento che non sono previste procedure di gara al fine di tutelare le esigenze concorrenziali delle imprese non titolari di una concessione scaduta o in scadenza. Il ricorrente ritiene che la norma limiti illegittimamente la concorrenza, mentre la Regione si difende affermando che la proroga e’ necessaria per garantire l’ammortamento degli investimenti effettuati dai gestori degli stabilimenti balneari e che la domanda di proroga non sara’ accettata in ogni caso, ma solo se corredata di un adeguato piano di investimenti. 2. – La questione e’ fondata. 2.1. – La norma regionale impugnata viola l’art. 117, primo comma, Cost., per contrasto con i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario in tema di diritto di stabilimento e di tutela della concorrenza. Infatti la norma regionale prevede un diritto di proroga in favore del soggetto gia’ possessore della concessione, consentendo il rinnovo automatico della medesima. Detto automatismo determina una disparita’ di trattamento tra gli operatori economici in violazione dei principi di concorrenza, dal momento che coloro che in precedenza non gestivano il demanio marittimo non hanno la possibilita’, alla scadenza della concessione, di prendere il posto del vecchio gestore se non nel caso in cui questi non chieda la proroga o la chieda senza un valido programma di investimenti. Secondo la Regione Emilia-Romagna, invece, la norma impugnata si giustifica perche’ collega la durata delle concessioni agli investimenti effettuati dal concessionario per la valorizzazione del bene e delle relative infrastrutture. La norma regionale impugnata prevederebbe, infatti, la possibilita’ di una proroga della durata della concessione solo a seguito della presentazione di un programma di investimenti per la valorizzazione del bene dato in concessione, che, solo se apprezzato dall’amministrazione di riferimento, determinera’ una maggiore durata del rapporto concessorio, proporzionale alla tipologia di investimento proposto, al fine di consentire l’ammortamento dei costi e l’equa remunerazione dei capitali investiti. Non vi sarebbe, dunque, violazione del principio di liberta’ di concorrenza, in quanto la norma impugnata sarebbe preordinata a tutelare il principio dell’affidamento e le legittime aspettative dei concessionari, in ragione dei loro obiettivi di miglioramento delle infrastrutture serventi il bene demaniale in concessione. Questo argomento, pero’, avrebbe un senso solo se – per ipotesi – la norma impugnata avesse lo scopo di ripristinare la durata originaria della concessione, neutralizzando gli effetti di una precedente norma che, sempre per ipotesi, avesse arbitrariamente ridotto la durata della stessa. Nel caso all’odierno esame, invece, si tratta della proroga di una concessione gia’ scaduta, e pertanto non vi e’ alcun affidamento da tutelare con riguardo alla esigenza di disporre del tempo necessario all’ammortamento delle spese sostenute per ottenere la concessione, perche’ al momento del rilascio della medesima il concessionario gia’ conosceva l’arco temporale sul quale poteva contare per ammortizzare gli investimenti, e su di esso ha potuto fare affidamento. Al contempo, la disciplina regionale impedisce l’accesso di altri potenziali operatori economici al mercato, ponendo barriere all’ingresso tali da alterare la concorrenza tra imprenditori. La norma impugnata determina, dunque, un’ingiustificata compressione dell’assetto concorrenziale del mercato della gestione del demanio marittimo, invadendo una competenza spettante allo Stato, violando il principio di parita’ di trattamento (detto anche «di non discriminazione»), che si ricava dagli artt. 49 e ss. del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in tema di liberta’ di stabilimento, favorendo i vecchi concessionari a scapito degli aspiranti nuovi. La previsione di una proroga dei rapporti concessori in corso, in luogo di una procedura di rinnovo che «apra» il mercato, e’ del tutto contraddittoria rispetto al fine di tutela della concorrenza e di adeguamento ai principi comunitari (sentenza n. 1 del 2008). Queste conclusioni sono del resto avvalorate dai rilievi formulati dalla Commissione europea nella suddetta procedura di infrazione, secondo cui la Repubblica italiana e’ venuta meno «agli obblighi che le incombono ai sensi dell’articolo 43 del Trattato CE», prevedendo un diritto di preferenza a favore del concessionario uscente nell’ambito della procedura di attribuzione delle concessioni del demanio pubblico marittimo. Pertanto, deve essere dichiarata l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Emilia-Romagna n. 8 del 2009.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 1 della legge
della Regione Emilia-Romagna 23 luglio 2009, n. 8 (Modifica della
legge regionale 31 maggio 2002 n. 9 – Disciplina dell’esercizio delle
funzioni amministrative in materia di Demanio marittimo e di zone di
mare territoriali – in attuazione della legge 27 dicembre 2006, n.
296), nella parte in cui ha inserito nella legge regionale n. 9 del
2002 l’art. 8-bis, comma 2.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 maggio 2010.

Il Presidente: Amirante

Il redattore: Finocchiaro

Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 20 maggio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.