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Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 22 del 3-6-2010

Sentenza nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’art. 58-quater, comma 1, della legge 26 luglio 1975 n. 354 (Norme sull’ordinamento penitenziario e sull’esecuzione delle misure privative e limitative della liberta’), promosso dal Tribunale di sorveglianza di Palermo con ordinanza del 19 maggio 2009, iscritta al n. 276 del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, 1ª serie speciale, dell’anno 2009. Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri; Udito nella camera di consiglio del 12 maggio 2010 il Giudice relatore Gaetano Silvestri. Ritenuto in fatto 1. – Con ordinanza deliberata il 19 maggio 2009, il Tribunale di sorveglianza di Palermo ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 27, terzo comma, 29, 30 e 31 della Costituzione, questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 58-quater, comma 1, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull’ordinamento penitenziario e sull’esecuzione delle misure privative e limitative della liberta’), che stabilisce il divieto di concessione dei benefici penitenziari ai condannati resisi responsabili di condotte punibili ai sensi dell’art. 385 del codice penale. Il rimettente e’ chiamato a provvedere sull’istanza di ammissione ad una delle misure alternative previste dagli artt. 47, 47-ter e 48 della legge n. 354 del 1975, presentata il 20 giugno 2008 da una condannata – madre di figli minori conviventi, di cui uno infradecenne – che deve espiare la pena di mesi tre e giorni ventotto di reclusione, inflitta per il reato di evasione, con sentenza divenuta esecutiva il 20 marzo 2007. Il reato di evasione, per quanto riferito dal giudice a quo, e’ stato commesso il 21 ottobre 2006, durante l’esecuzione di una misura cautelare – gli arresti domiciliari – applicata nell’ambito di un procedimento poi concluso con sentenza irrevocabile di condanna ad una pena detentiva, in seguito integralmente espiata. La censurata preclusione trova dunque applicazione al caso di specie, non essendo ancora trascorso il triennio dal momento della commissione del reato di evasione. Il Tribunale evidenzia inoltre la carenza dei requisiti per l’ammissione dell’istante ai regimi di detenzione domiciliare specificamente previsti per le condannate madri, di cui agli artt. 47-quinquies, 47-ter, comma 1-ter, della legge n. 354 del 1975 ed all’art. 147 cod. pen., da ritenersi non compresi nel novero delle misure per le quali vige la censurata preclusione: cio’ in quanto per un verso la prole risulta avere superato i tre anni di eta’ e, per altro verso, la condannata non ha espiato un terzo della pena in esecuzione. 1.1. – Con riguardo alla non manifesta infondatezza della questione, il rimettente osserva come la previsione contenuta nell’art. 58-quater, comma 1, dell’ordinamento penitenziario meriti di «essere censurata sia in radice sia in parte qua». Le censure «radicali» vertono essenzialmente sulla violazione del canone di ragionevolezza, del principio di uguaglianza e della finalita’ rieducativa della pena. Secondo il rimettente, la disciplina in esame accomuna irragionevolmente, ai fini della preclusione triennale per l’accesso ai benefici, «una varieta’ di condotte tra loro profondamente diverse quanto a gravita’ oggettiva e soggettiva, a pericolosita’ sintomatica, a rilevanza prognostica ai fini della concedibilita’ dei benefici penitenziari», con l’effetto paradossale che, ove la pena inflitta abbia durata inferiore ai tre anni, «l’interdizione da parziale e temporanea diventa totale e definitiva». Il rimettente lamenta inoltre che il medesimo trattamento penitenziario riguardi tanto coloro i quali evadono dal carcere, cosi’ dimostrando elevata pericolosita’ e inaffidabilita’ prognostica, quanto coloro i quali evadono dagli arresti domiciliari, allontanandosi dal domicilio anche per poco tempo, in contesti di vita quotidiana ove le condotte di allontanamento assumono piuttosto il carattere dell’infrazione prescrittiva, e sono dunque prive di reale offensivita’. L’irragionevolezza della norma, a parere del giudice a quo, risulterebbe ulteriormente aggravata dopo l’intervento attuato dalla legge 5 dicembre 2005, n. 251 (Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione), che ha esteso la portata della preclusione alla generalita’ dei condannati, nonche’ in considerazione dell’interpretazione giurisprudenziale consolidata, secondo cui l’evasione e’ reato istantaneo. Il rigido automatismo con cui opera la preclusione oggetto di censura contrasterebbe con le disposizioni dell’ordinamento penitenziario in materia di permessi, di detenzione domiciliare speciale e di semiliberta’, le quali attribuiscono rilevanza penale soltanto alle evasioni protrattesi per oltre dodici ore. Il rimettente sottolinea come l’art. 30, comma 3, della legge n. 354 del 1975, escluda perfino la rilevanza disciplinare del ritardo nel rientro in istituto inferiore alle tre ore, in cui sia incorso il condannato ammesso a fruire di permesso e come, in termini analoghi, disponga l’art. 51 della stessa legge, ai fini della revoca discrezionale della semiliberta’. Ancora, il giudice a quo evidenzia come il predetto automatismo sottragga, a priori ed in modo indiscriminato, alla «discrezionalita’ prognostica della magistratura di sorveglianza, il giudizio in ordine al disvalore specialpreventivo delle concrete condotte di evasione ed al loro significato predittivo in chiave educativa», in controtendenza con l’impostazione complessiva del sistema penitenziario, la quale affida all’organo giurisdizionale specializzato la valutazione della rilevanza prognostica di fatti di reato anche piu’ gravi dell’evasione. In proposito, sono richiamate la sentenza n. 186 del 1995 della Corte costituzionale, che ha affermato il carattere necessariamente discrezionale della revoca della liberazione anticipata a seguito della commissione, da parte del condannato, di un reato non colposo nel corso dell’esecuzione, ed alcune pronunce della Corte di cassazione, nelle quali viene ribadito il carattere non ostativo della commissione di fatti di reato ai fini della concessione della liberazione anticipata, della liberazione condizionale e della riabilitazione (sentenze n. 4603 del 1995 e n. 43435 del 2005). Il rimettente evidenzia, inoltre, come la norma censurata determini il sacrificio delle esigenze di individualizzazione del trattamento penitenziario e, con esse, della funzione rieducativa della pena, cui e’ preordinata la discrezionalita’ del giudice della sorveglianza. Cio’ che, del resto, si desumerebbe a contrario dall’ordinanza n. 87 del 2004 della Corte costituzionale, ove l’illegittimita’ costituzionale della previsione contenuta nel comma 2 del medesimo art. 58-quater – riguardante l’applicazione della medesima preclusione ai condannati nei cui confronti e’ stata disposta la revoca di una misura alternativa alla detenzione – e’ stata negata proprio in ragione del carattere discrezionale della predetta revoca, che costituisce il presupposto applicativo della preclusione. A conferma della irrazionalita’ e disorganicita’ che segnerebbero la disciplina penitenziaria del reato di evasione, il giudice a quo richiama sia la sentenza n. 173 del 1997 della Corte costituzionale, che ha dichiarato l’illegittimita’ dell’art. 47-ter, comma 9, della legge n. 354 del 1975, nella parte in cui prevede la sospensione della detenzione domiciliare a fronte della mera denuncia di evasione, anche proveniente da privati, sia l’ordinanza (n. 30027 del 2008) con la quale la Corte di cassazione ha denunciato l’irragionevole disparita’ di trattamento «tra l’evasione della detenuta domiciliare «ordinaria» con prole infradecenne, sanzionata dal comma 8 dell’art. 47-ter ord. pen. e l’evasione della detenuta domiciliare «speciale» con identica situazione genitoriale sanzionata nei limiti dell’art. 47-sexies, con l’effetto paradossale che al caso meno grave e’ riservato un trattamento piu’ severo del caso piu’ grave» . 1.2. – Dopo avere esaminato le ragioni che renderebbero «radicalmente» illegittima la norma censurata, il Tribunale procede all’esame dei profili di illegittimita’ connessi alle opzioni interpretative che avrebbero assunto il carattere di «diritto vivente», come tale superabile soltanto con l’intervento del giudice delle leggi. Il rimettente contesta in primo luogo che il divieto di concessione dei benefici penitenziari possa trovare applicazione anche con riguardo alla pena «isolatamente considerata in executivis, inflitta per lo stesso reato d’evasione». Una soluzione interpretativa siffatta varrebbe a configurare l’evasione come reato ostativo, con conseguente presunzione iuris et de iure di pericolosita’ del responsabile, per la durata di tre anni, senza possibilita’ di prova contraria. Tale presunzione, peraltro fondata su «fragilissime se non inesistenti basi criminologiche», farebbe del condannato per evasione un «tipo d’autore», in contrasto con quanto affermato dalla Corte costituzionale (e’ richiamata la sentenza n. 306 del 1993), oltre che con i principi del diritto costituzionale nazionale ed europeo e con le scelte compiute dal legislatore ordinario, che nel 1986 ha abolito tutti i casi di pericolosita’ sociale presunta. Del resto, prosegue il rimettente, la lettera della norma censurata riferisce il divieto di ammissione ai benefici penitenziari al condannato per un diverso reato, il quale sia evaso durante l’espiazione della relativa pena (o nella precedente fase di custodia cautelare). Dal collegamento tra la condotta di evasione e la diversa vicenda esecutiva, nella quale il reato previsto dall’art. 385 cod. pen. si inserisce come «incidente di percorso», discenderebbe che la preclusione in esame debba esplicare i suoi effetti interdittivi in coerenza con tale collegamento, e quindi limitatamente al procedimento esecutivo principale. La diversa opzione interpretativa, secondo il Tribunale, condurrebbe tra l’altro alla necessaria applicazione della preclusione alla persona incensurata, evasa dagli arresti domiciliari disposti, in via cautelare, nell’ambito di un procedimento conclusosi con la sua assoluzione. Il risultato paradossale sarebbe che la pena inflitta per l’unico reato commesso, quello di evasione, dovrebbe essere espiata in carcere e, nel contempo, il predetto reato risulterebbe assoggettato al trattamento piu’ severo previsto nell’intero ordinamento. Al contrario, prosegue il giudice a quo, l’interpretazione restrittiva troverebbe conferma in alcune pronunce di legittimita’, nelle quali si esclude che la preclusione in esame possa configurarsi come effetto penale della condanna per evasione (e’ richiamata Corte di cassazione, sentenza n. 3308 del 1994) e, soprattutto, nella circostanza che il legislatore del 2005 non ha inserito il reato di evasione tra quelli ostativi alla sospensione dell’esecuzione della pena, secondo il meccanismo delineato dall’art. 656, comma 5, del codice di procedura penale, propedeutico all’accesso privilegiato alle misure alternative alla detenzione per le pene detentive brevi. Sempre sul piano interpretativo, secondo il rimettente, andrebbe escluso che la preclusione possa trovare applicazione in riferimento a titoli diversi da quello in relazione alla cui esecuzione e’ stata posta in essere la condotta di evasione, «indipendentemente dal nomen iuris e in forza della circostanza accidentale ed aleatoria della loro messa in esecuzione nel periodo di vigenza del divieto». In senso opposto, invece, la giurisprudenza di legittimita’, formatasi in relazione al comma 2 dello stesso art. 58-quater, afferma la riferibilita’ del divieto di accesso ai benefici penitenziari a tutti i titoli esecutivi sopravvenuti nel triennio (e’ richiamata Corte di cassazione, sentenza n. 3802 del 2000). Siffatta opzione interpretativa, a parere del giudice a quo, reciderebbe quel «legame genetico-funzionale» esistente tra la condotta di evasione e la vicenda esecutiva (della pena o della misura cautelare) nel corso della quale l’evasione e’ stata posta in essere, in deroga al canone non scritto, che informa l’intero ordinamento penitenziario, della eccezionalita’ delle ricadute di un comportamento assunto nel corso di una precedente vicenda esecutiva, e in violazione del principio ermeneutico, affermato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 349 del 1993), dell’interpretazione restrittiva delle disposizioni penitenziarie che incidono in negativo sui diritti del condannato. Inoltre, osserva il rimettente, per effetto della applicazione a qualsiasi titolo esecutivo, «si trasformerebbe un divieto ragionevole, se contenuto entro precisi limiti funzionali, in una irragionevole "inabilitazione assoluta ad personam", ancorche’ temporanea, costituzionalmente inaccettabile, in aperto contrasto con gli artt. 2, 3, e 27, terzo comma, della Costituzione». Il Tribunale evidenzia, infine, che nel caso di specie, poiche’ la condannata istante e’ priva di risorse parentali, l’espiazione della pena in regime di detenzione carceraria «comporterebbe l’ulteriore disgregazione del nucleo familiare con l’alternativa dell’ingresso in carcere dei figli minori insieme alla madre o il loro abbandono ed eventuale affidamento in mani estranee, in palese contrasto con i principi ed i valori sanciti dagli artt. 29, 30 e 31 della Costituzione». 2. – Con atto depositato il 9 dicembre 2009, e’ intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale ha concluso per la non fondatezza della questione. La difesa dello Stato evidenzia come, pur non mancando nella giurisprudenza costituzionale pronunce che hanno riconosciuto preminente rilievo al profilo rieducativo della pena rispetto alle esigenze general-preventive, non ricorrano le condizioni per ritenere che la norma censurata sia affetta da irragionevolezza, ovvero incompatibile con gli altri parametri evocati. La scelta legislativa di assegnare la prevalenza, nel necessario bilanciamento, alle esigenze general-preventive rispetto a quelle di rieducazione del condannato e di salvaguardia del suo nucleo familiare, sarebbe esente da vizi di costituzionalita’. Inoltre, a parere dell’Avvocatura, la norma censurata non potrebbe essere utilmente comparata con le disposizioni concernenti la disciplina dei permessi ai detenuti e della semiliberta’ – le quali sanzionano come evasione soltanto l’allontanamento protrattosi per almeno dodici ore -, trattandosi di previsioni eterogenee. Considerato in diritto 1. – Il Tribunale di sorveglianza di Palermo solleva, in riferimento agli artt. 2, 3, 27, terzo comma, 29, 30 e 31 della Costituzione, questioni di legittimita’ costituzionale dell’art. 58-quater, comma 1, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull’ordinamento penitenziario e sull’esecuzione delle misure privative e limitative della liberta’), che stabilisce il divieto di concessione dei benefici penitenziari ai condannati resisi responsabili di condotte punibili ai sensi dell’art. 385 del codice penale. 2. – Le questioni sono inammissibili. 2.1. – Il rimettente muove dal presupposto che il censurato art. 58-quater, comma 1, ord. pen. precluda, in modo rigido ed automatico, la concessione dei benefici penitenziari in esso elencati, senza lasciare al giudice alcun margine di valutazione del caso concreto. Quest’orientamento interpretativo di fondo conduce lo stesso rimettente ad individuare plurimi profili di contrasto della norma censurata con i parametri di cui agli artt. 2, 3, 27, terzo comma, 30 e 31 Cost. A fronte di una interpretazione letterale della disposizione impugnata, che genera i dubbi di legittimita’ costituzionale prospettati dal giudice a quo, e’ possibile invece una sua lettura costituzionalmente orientata, basata sull’ineliminabile funzione rieducativa della pena, sancita dall’art. 27, terzo comma, Cost. e confermata dalla giurisprudenza di questa Corte, che ha escluso l’ammissibilita’, nel nostro ordinamento penitenziario, della prevalenza assoluta delle esigenze di prevenzione sociale su quelle di recupero dei condannati. Nella materia dei benefici penitenziari, e’ criterio «costituzionalmente vincolante» quello che esclude «rigidi automatismi e richiede sia resa possibile invece una valutazione individualizzata caso per caso» (sentenza n. 436 del 1999). Se si esclude radicalmente il ricorso a criteri individualizzanti, «l’opzione repressiva finisce per relegare nell’ombra il profilo rieducativo» (sentenza n. 257 del 2006; in senso conforme sentenza n. 79 del 2007) e si instaura di conseguenza un automatismo «sicuramente in contrasto con i principi di proporzionalita’ ed individualizzazione della pena» (sentenza n. 255 del 2006). 2.2. – I principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale prima ricordata, ormai organicamente compenetrati con le norme legislative che compongono l’ordinamento penitenziario, forniscono le linee guida per l’interpretazione delle singole disposizioni. Di cio’ si e’ mostrata consapevole la giurisprudenza di legittimita’, che ha dato dell’art. 58-quater, comma 1, ord. pen. una lettura costituzionalmente orientata, che non preclude automaticamente l’ammissione ad una misura alternativa alla detenzione in carcere a causa dell’intervenuta condanna per il reato previsto dall’art. 385 cod. pen., ma «impone al giudice, in presenza di una condanna per questo titolo di reato, un’analisi particolarmente approfondita sulla personalita’ del condannato, sulla sua effettiva, perdurante pericolosita’ sociale alla luce delle condotte rilevanti ai sensi dell’art. 385 cod. pen., oggetto di accertamento definitivo, sui progressi trattamentali compiuti e il grado di rieducazione compiuto prima dell’entrata in vigore della legge n. 251 del 2005» (Corte di cassazione, sentenza n. 22368 del 2009; conformi, sentenze n. 41956 e n. 44669 del 2009). Le pronunce prima citate del giudice di legittimita’, ancorche’ successive all’ordinanza di rimessione del Tribunale di sorveglianza di Palermo, dimostrano l’esistenza di uno spazio ermeneutico che il rimettente avrebbe potuto utilmente esplorare, allo scopo di pervenire ad una interpretazione adeguatrice della disposizione censurata, considerata invece dallo stesso in modo isolato dal sistema complessivo. 3. – Un’eventuale interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione oggetto del presente giudizio potrebbe condurre ad escludere la fondatezza delle censure proposte dal rimettente, in relazione a tutti i parametri evocati. Infatti, la possibilita’ di valutare, caso per caso, con motivazione approfondita e rigorosa, la personalita’ e le condotte concrete del condannato responsabile del reato di cui all’art. 385 cod. pen. consentirebbe di evitare al contempo la lesione di diritti inviolabili della persona, il trattamento uguale di situazioni diverse, la vanificazione della funzione rieducativa della pena e la compromissione degli interessi della famiglia e dei figli minorenni, costituzionalmente protetti. In definitiva, le questioni sono inammissibili per non avere il rimettente valutato la possibilita’ di attribuire alla disposizione censurata un significato conforme ai principi costituzionali evocati.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara inammissibili le questioni di legittimita’
costituzionale dell’art. 58-quater della legge 26 luglio 1975 n. 354
(Norme sull’ordinamento penitenziario e sull’esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta’), sollevate in riferimento agli
artt. 2, 3, 27, terzo comma, 29, 30 e 31 dal Tribunale di
sorveglianza di Palermo con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 maggio 2010.

Il Presidente: Amirante

Il redattore: Silvestri

Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 28 maggio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 22 del 3-6-2010

Sentenza nei giudizi per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorti a seguito della deliberazione del Senato della Repubblica del 21 dicembre 2007, con la quale, ai sensi dell’art. 68, terzo comma, Cost., sono state negate l’autorizzazione all’utilizzazione di tabulati telefonici nei confronti del sen. Giuseppe Valentino e l’autorizzazione all’acquisizione dei tabulati telefonici riferibili al medesimo sen. Giuseppe Valentino, giudizi promossi dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma e dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma, con ricorsi notificati il 17 luglio 2008, depositati in cancelleria il 7 agosto e il 23 luglio 2008 ed iscritti ai nn. 4 e 5 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2008, fase di merito. Visti gli atti di costituzione del Senato della Repubblica; Udito nell’udienza pubblica del 23 marzo 2010 il Giudice relatore Gaetano Silvestri, sostituito per la redazione della sentenza dal Giudice Giuseppe Frigo; Udito l’avvocato Giuseppe De Vergottini per il Senato della Repubblica. Ritenuto in fatto 1. – Con ricorso in data 19 febbraio 2008, depositato il 21 successivo, il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Senato della Repubblica, in relazione alla deliberazione del 21 dicembre 2007 (doc. IV, n. 1), con la quale, in conformita’ alla proposta adottata all’unanimita’ dalla Giunta delle elezioni e delle immunita’ parlamentari, e’ stata negata l’autorizzazione ad utilizzare tabulati telefonici relativi ad una utenza in uso a Michele Sinibaldi, nella parte relativa ai contatti, avvenuti nel luglio del 2005, con altra utenza in uso al senatore Giuseppe Valentino e intestata al Ministero della giustizia, rivestendo egli in quel tempo la carica di sottosegretario in detto dicastero. Riferisce il ricorrente che si tratta di tabulati acquisiti dal Procuratore della Repubblica di Roma nell’ambito di un procedimento (iscritto al n. 32200/06 del registro delle notizie di reato) nel quale il Sinibaldi e il Valentino sono sottoposti a indagini per il delitto previsto dall’art. 378 del codice penale, «per avere aiutato Giampiero Fiorani ad eludere le indagini sul medesimo condotte [in un procedimento avanti l’autorita’ giudiziaria di Milano], riferendogli l’esistenza di operazioni di intercettazione telefonica a suo carico, per il tramite di Ricucci Stefano». Aggiunge che l’invio al Senato della suddetta richiesta di autorizzazione era stato disposto, da parte di esso ricorrente, il 13 novembre 2007, di seguito all’accoglimento dell’istanza del pubblico ministero del 27 luglio precedente, di dare corso, con riguardo ai tabulati in questione e previa verifica della loro «rilevanza», alla procedura prevista dall’art. 6, comma 2, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione nonche’ in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato). Nello stesso contesto, «con separata ordinanza» (peraltro, allegata alla richiesta) il ricorrente aveva ritenuto «necessaria» l’utilizzazione dei tabulati. Nel ricorso, si censura l’argomento in base al quale la Giunta delle elezioni e delle immunita’ parlamentari ha motivato la proposta (poi accolta dall’Assemblea) di negare l’autorizzazione, vale a dire che – in asserito contrasto con il disposto del citato art. 6 della legge n. 140 del 2003 – il richiedente non avrebbe dato adeguatamente conto della «necessita’ di utilizzazione» dei tabulati, essendosi limitato a rilevare la loro «mera pertinenza» rispetto al fatto oggetto di indagine: profilo, questo, che non consentirebbe all’organo parlamentare «di individuare un collegamento inequivoco» con tale fatto. Secondo la Giunta, d’altro canto, la necessita’ dell’utilizzazione potrebbe essere agevolmente esclusa alla luce del rapporto di assidua frequentazione esistente tra il Sinibaldi ed il senatore Valentino – rapporto riconosciuto dallo stesso parlamentare in una memoria depositata presso la Giunta – il quale priverebbe di ogni valenza, ai fini della ricostruzione dell’ipotesi accusatoria, gli eventuali contatti telefonici risultanti dai tabulati. In questo modo, peraltro – ad avviso del ricorrente – il Senato si sarebbe arrogato compiti che trascendono l’ambito del sindacato previsto dall’art. 68, terzo comma, Cost., il quale sarebbe finalizzato unicamente a stabilire se la richiesta di autorizzazione denoti un atteggiamento persecutorio nei confronti del parlamentare interessato, o miri a realizzare una indebita – in quanto immotivata – ingerenza nella sua sfera privata; ovvero, ancora, se l’intero procedimento penale costituisca un mero «pretesto» per esercitare un indiretto condizionamento sull’esercizio del mandato parlamentare. Nella delibera impugnata, di contro, il Senato avrebbe espresso valutazioni sulla necessita’ di acquisire a fini probatori i tabulati gia’ presenti in atti, in rapporto «allo sviluppo attuale del procedimento ed alle sue prospettive future»: valutazioni che l’art. 6, comma 2, della legge n. 140 del 2003 rimette in via esclusiva al giudice. L’organo parlamentare avrebbe finito cosi’, in pratica, per decidere sulla «gestione processuale di una prova gia’ formata», interferendo «sull’andamento del procedimento» in corso, con conseguente illegittima invasione della sfera di attribuzioni riservata all’autorita’ giudiziaria dagli artt. 101 e 104 Cost. La portata invasiva della delibera parlamentare non sarebbe, d’altro canto, «attenuata» dalla dichiarazione di illegittimita’ costituzionale, ad opera della sentenza n. 390 del 2007, dell’art. 6, commi 2, 5 e 6, della legge n. 140 del 2003, nella parte in cui stabilisce che la disciplina ivi prevista si applichi anche nei casi in cui le intercettazioni debbano essere utilizzate nei confronti di soggetti diversi dal membro del Parlamento, le cui conversazioni o comunicazioni sono state intercettate. Pure a ritenere, infatti – come il ricorrente in effetti ritiene – che tale decisione sia riferibile anche ai tabulati, nel caso in esame la richiesta di autorizzazione rigettata dal Senato concerne non soltanto il «terzo» che ha interloquito telefonicamente con il parlamentare, ma anche il parlamentare stesso. Il Giudice ricorrente chiede, quindi, che questa Corte dichiari che non spettava al Senato negare l’autorizzazione all’utilizzazione dei tabulati in questione e annulli, di conseguenza, la deliberazione impugnata. 2. – Il conflitto e’ stato dichiarato ammissibile da questa Corte, ai sensi dell’art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, con ordinanza n. 275 del 2008. A seguito di essa, il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma ha notificato il ricorso e l’ordinanza al Senato della Repubblica in data 17 luglio 2008 e depositato tali atti, con la prova dell’avvenuta notificazione, il 7 agosto successivo. 3. – Il Senato della Repubblica, in persona del suo Presidente, si e’ costituito con atto depositato il 6 agosto 2008, chiedendo il rigetto del ricorso, in quanto inammissibile, improcedibile e comunque infondato. In vista dell’udienza pubblica il Senato ha poi depositato una memoria con argomenti a sostegno di tali richieste. Ivi, in particolare, si esclude che il provvedimento parlamentare abbia compiuto una valutazione di merito sulla «necessita’» dell’utilizzazione, anche nei confronti del senatore Valentino, dei tabulati in esame, e si afferma che, invece, sono stati espressi legittimi rilievi sulla carenza, nella richiesta di autorizzazione, dei requisiti di legge, onde l’assunto che non vi sia stata alcuna invasione nella sfera di attribuzioni dei poteri del ricorrente. 4. – Con ricorso in data 28 febbraio 2008, depositato il successivo 4 marzo, la Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Roma, in persona del Procuratore e di due Sostituti, ha sollevato conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato nei confronti del Senato della Repubblica, che, con la stessa delibera del 21 dicembre 2007, indicata al precedente punto 1, e pure in conformita’ alla proposta adottata all’unanimita’ dalla Giunta delle elezioni e delle immunita’ parlamentari, ha negato «l’autorizzazione ad acquisire i tabulati delle comunicazioni intercorse sulle utenze in uso al senatore Giuseppe Valentino nel periodo tra il 10 e il 20 luglio 2005». La relativa richiesta – formulata dall’Ufficio ricorrente ai sensi dell’art. 4 della legge n. 140 del 2003 nell’ambito del medesimo procedimento parimenti indicato al precedente punto 1 (n. 32200/06 del registro delle notizie di reato) – e’ integralmente trascritta nel ricorso, dove risulta datata 15 novembre 2006 e poi trasmessa al Senato il successivo giorno 20, insieme a quella del Giudice per le indagini preliminari (sempre considerata al punto 1), a cura dello stesso Procuratore della Repubblica, come si da’ atto nella relazione (pure integralmente trascritta nel ricorso) della suddetta Giunta, che ha dato corso ad un esame congiunto delle due richieste, in quanto attinenti ad atti probatori ritenuti da compiere in uno stesso procedimento, con identita’ di prospettive di indagine e concernenti uno stesso parlamentare. In detta richiesta si precisava che la notizia di reato, posta a base delle indagini, era stata attinta da dichiarazioni, rese da Giampiero Fiorani il 17 e 18 dicembre 2005 nel corso di interrogatori svoltisi davanti al Giudice per le indagini preliminari e al Pubblico ministero presso il Tribunale di Milano, secondo le quali egli sarebbe stato informato da Michele Sinibaldi e Stefano Ricucci circa intercettazioni telefoniche disposte a suo carico dall’autorita’ giudiziaria milanese; e cio’, nel corso di un colloquio intrattenuto con i due la mattina del 13 luglio di quello stesso anno presso l’hotel Baglioni di Roma. Nell’occasione, essi gli avrebbero anche riferito di avere ricevuto l’informazione dal senatore Giuseppe Valentino, al tempo sottosegretario al Ministero della giustizia. La circostanza di questo incontro (benche’ con riferimento alla diversa data del 20 luglio 2005) avrebbe trovato, poi, conferma nei risultati di intercettazioni telefoniche, disposte dalla magistratura milanese nei confronti del Ricucci, delle quali erano stati acquisiti in copia i cosiddetti "brogliacci". Su tale notizia di reato, la ricorrente aveva svolto indagini e, in particolare, aveva acquisito i tabulati delle conversazioni telefoniche relative all’utenza mobile del Sinibaldi per il periodo individuato dal Fiorani, dalle quali erano emersi quattordici contatti (nove in entrata e cinque in uscita) con quella in uso al senatore Valentino. Alla stregua di queste emergenze investigative e al fine di acquisire ulteriori elementi di riscontro all’ipotesi di indagine, nonche’ di individuare la fonte originaria della notizia, la Procura ricorrente aveva ritenuto «assolutamente necessario acquisire i tabulati di tutte le utenze fisse e mobili in uso al senatore Giuseppe Valentino nel periodo compreso tra il 10 e il 20 luglio 2005»; di qui, la relativa, conforme richiesta di autorizzazione rivolta al Senato. Nel motivare la proposta di diniego dell’autorizzazione, poi recepita dall’Assemblea, la Giunta delle elezioni e delle immunita’ parlamentari aveva osservato come la Procura della Repubblica richiedente – a differenza del Giudice per le indagini preliminari nella richiesta parallela – avesse correttamente individuato nella «necessita’» di acquisire i tabulati telefonici il presupposto su cui deve fondarsi la richiesta di cui alla disposizione combinata degli artt. 4 e 5 della legge n. 140 del 2003. Tale «necessita’» sarebbe stata, tuttavia, enunciata senza spiegarne adeguatamente le ragioni, essendosi la richiedente limitata ad affermare l’utilita’ dell’acquisizione dei tabulati al fine di individuare «non meglio specificati elementi di riscontro» e, piu’ in particolare, «di identificare l’eventuale fonte originaria della notizia». Negli atti trasmessi a corredo della richiesta, peraltro, non vi sarebbe stato «nulla che consent[isse] di comprendere sulla base di quali elementi il Pubblico ministero abbia formulato la supposizione che il senatore Valentino sia stato informato telefonicamente dell’esistenza di un’attivita’ di intercettazione a carico del Fiorani, o abbia informato telefonicamente il Sinibaldi, e che in ogni caso dimostr[asse] la sua decisivita’ ai fini della eventuale res iudicanda». La Giunta aveva rimarcato, per altro verso, come l’acquisizione di tabulati telefonici, incidendo in modo penetrante sulla sfera di riservatezza del parlamentare, implichi rilevanti rischi «di interferenza con aspetti e circostanze inerenti all’esercizio della funzione parlamentare». A fronte di cio’, la relativa richiesta di autorizzazione – «per evidenti ragioni di tutela della liberta’ di svolgimento del mandato parlamentare» – potrebbe essere accolta «solo se la necessita’ della stessa ai fini della ricostruzione dell’ipotesi accusatoria non solo corrisponde ad un’esigenza attuale e non meramente potenziale […] ma emerge in modo palese e stringente dalle prospettazioni dell’Autorita’ giudiziaria che, coerentemente con quanto imposto dalle esigenze di leale collaborazione fra i poteri dello Stato, deve dar conto di aver esperito le soluzioni alternative ragionevolmente ipotizzabili rispetto alla formulazione di tale richiesta ovvero della presumibile impraticabilita’ delle medesime». L’Ufficio ricorrente assume che, con la deliberazione impugnata, il Senato avrebbe esorbitato dai limiti delle proprie attribuzioni, delineate dall’art. 68 Cost. e dalla relativa legge di attuazione n. 140 del 2003, invadendo la sfera di attribuzioni riservata dall’art. 112 Cost. all’autorita’ giudiziaria e introducendo, in pari tempo, «per la salvaguardia della riservatezza dei parlamentari, una tutela speciale e ulteriore a quella assicurata dalla legge agli altri consociati, in violazione del principio di eguaglianza dei cittadini sancito dall’art. 3 della Costituzione» ed in contrasto con quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 390 del 2007. Alla luce della sentenza ora citata, difatti, l’ambito del sindacato della Camera di appartenenza del parlamentare interessato alla richiesta sarebbe limitato alla finalita’ di proteggere la funzione parlamentare da iniziative persecutorie, o comunque estranee alle effettive esigenze della giurisdizione; mentre sarebbero riservate all’autorita’ giudiziaria le valutazioni in merito all’utilita’, rilevanza e necessita’ della prova oggetto della richiesta, cosi’ come l’interpretazione delle norme processuali, ivi comprese quelle contenute nella legge n. 140 del 2003. La richiesta dovrebbe dimostrare che «occorre» compiere l’atto investigativo, offrendo al Parlamento «i dati per il controllo della sua corrispondenza ad una obbiettiva esigenza investigativa, della sua interna coerenza e della sua congruenza rispetto agli atti del procedimento penale in corso». Viceversa, nella specie, il Senato avrebbe «fatto riferimento a parametri e requisiti diversi»: da un lato, non gia’ «la necessita’ dell’atto investigativo, oggetto della richiesta, nel quadro dell’ipotesi accusatoria, ma la sua "decisivita’" ai fini della conferma o meno della ricostruzione accusatoria»; dall’altro, «una sorta di assoluta indispensabilita’», apprezzabile nella «assenza di ogni altra alternativa investigativa», riservandosi, poi – e per giunta – «il potere di effettuare di volta in volta un bilanciamento in concreto degli interessi in gioco, sostituendo le proprie particolari valutazioni alla valutazione tipizzata ed astratta compiuta dal legislatore» con gli artt. 4 e 5 della legge n. 140 del 2003. In definitiva, alla Camera di appartenenza del parlamentare sarebbe riconosciuto solo «il potere di vagliare la necessita’ dell’atto investigativo, nonche’ la congruita’ e la pertinenza della richiesta», vale a dire, secondo la ricorrente, soltanto «i dati che attestano l’assenza di ogni intento strumentale e persecutorio della richiesta», nella specie resa evidente dalla doverosita’ delle indagini a carico del parlamentare, scaturite da dichiarazioni accusatorie rese ad altra autorita’ giudiziaria da un soggetto indagato. Per altro verso, l’acquisizione dei tabulati risulterebbe comunque l’unico strumento investigativo concretamente esperibile al fine di individuare l’eventuale fonte «interna alle indagini» della notizia illecitamente comunicata, dovendosi altresi’ considerare che «un atto di indagine puo’ rivelarsi necessario in una determinata fase delle investigazioni anche perche’ altri percorsi investigativi in astratto possibili richiedono tempi lunghi, incompatibili con i termini delle indagini preliminari o con il termine di prescrizione del reato o appaiono comunque di esito assai piu’ incerto dell’atto richiesto». Sarebbe, dunque, palese nel caso in esame l’esercizio da parte del Senato di un potere non a esso spettante, ma all’Autorita’ giudiziaria, onde si chiede, di seguito al riconoscimento di cio’, l’annullamento della deliberazione impugnata. 5. – Il conflitto, cosi’ sollevato, e’ stato dichiarato ammissibile da questa Corte, ai sensi dell’art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, con ordinanza n. 276 del 2008. A seguito di essa la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma ha notificato il ricorso e l’ordinanza al Senato della Repubblica il 17 luglio 2008 e depositato tali atti, con la prova dell’avvenuta notificazione, il 23 luglio successivo. 6. – Il Senato della Repubblica, in persona del suo Presidente, si e’ costituito con atto depositato il 6 agosto 2008, chiedendo il rigetto del ricorso, in quanto inammissibile, improcedibile e comunque infondato. In vista dell’udienza pubblica il Senato ha poi depositato una memoria con argomenti a sostegno di tali richieste. In particolare, si rileva come, ad escludere che il potere di autorizzazione parlamentare sia riducibile ad un mero adempimento automatico e formalistico, ovvero relegato ad ostacolare situazioni del tutto residuali di conclamata finalita’ persecutoria o «strumentale», esso debba, piuttosto, essere configurato come un controllo sulla motivazione della richiesta dell’autorita’ giudiziaria, supportata dagli «elementi» idonei a giustificarla e renderla accoglibile alla stregua dei requisiti di legittimita’ dell’atto stesso e delle esigenze di tutela della liberta’ e dell’indipendenza della funzione parlamentare. Alla stregua di cio’, si sottolinea che nella specie il diniego opposto dal Senato, lungi dall’esorbitare dalle attribuzioni sue proprie, ha avuto riguardo essenzialmente ad una carenza di motivazione circa la necessita’ delle acquisizioni documentali richieste, tanto se considerata in se’, quanto in rapporto a possibili attivita’ alternative aventi minore tasso di invasivita’ e, dunque, di incidenza sui connotati di quella funzione. Considerato in diritto 1. – Il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma svolge indagini preliminari nei confronti di Michele Sinibaldi e del senatore Giuseppe Valentino per una ipotesi di favoreggiamento personale di Giampiero Fiorani, che essi avrebbero aiutato a eludere le investigazioni condotte nei suoi confronti dall’Autorita’ giudiziaria di Milano, informandolo, attraverso Stefano Ricucci, nei giorni tra il 10 e il 20 luglio 2005, che era sottoposto a intercettazioni telefoniche. Nel corso di tali indagini, essendo stati acquisiti tabulati di conversazioni telefoniche compiute tramite una utenza mobile del Sinibaldi ed essendo emersi da essi alcuni contatti con altra utenza mobile in uso al senatore Valentino, il Pubblico ministero ha promosso la procedura prevista dall’art. 6 della legge 20 giugno 2003, n. 140 per ottenere l’autorizzazione ad utilizzare i tabulati stessi anche nei confronti del parlamentare. A tale fine, ha proposto istanza al Giudice per le indagini preliminari, che, dichiarata la necessita’ dell’utilizzazione, ha richiesto al Senato la relativa autorizzazione. Contemporaneamente il Procuratore della Repubblica ha ritenuto che occorresse anche acquisire, relativamente a quello stesso periodo (10-20 luglio 2005), i tabulati di tutte le utenze telefoniche in uso al senatore Valentino e, ai sensi degli artt. 4 e 5 della citata legge n. 140 del 2003, ha chiesto, a sua volta e direttamente, la relativa autorizzazione parlamentare. Le due richieste – del Giudice per le indagini preliminari e del Procuratore della Repubblica – sono state esaminate congiuntamente dal Senato, che, con deliberazione del 21 dicembre 2007, ha negato entrambe le autorizzazioni, in conformita’ alla proposta, adottata all’unanimita’, dalla Giunta delle elezioni e delle immunita’ parlamentari. Contro questa deliberazione hanno sollevato distinti conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, per le parti di rispettiva competenza, le Autorita’ giudiziarie richiedenti, deducendo che il Senato avrebbe esorbitato dai limiti delle proprie attribuzioni, delineate dall’art. 68 della Costituzione e dagli artt. 4, 5 e 6 della legge di attuazione n. 140 del 2003, mediante valutazioni sul merito degli atti di indagine indicati e alla stregua di criteri difformi da quelli risultanti da dette norme. In tal modo, il Senato avrebbe invaso la sfera di attribuzioni riservata dalla Costituzione all’autorita’ giudiziaria (rispettivamente, artt. 101, 104 e 112 Cost.), introducendo, altresi’ – secondo la Procura della Repubblica di Roma – una tutela della riservatezza dei parlamentari ulteriore rispetto a quella assicurata dalla legge agli altri consociati, in violazione dell’art. 3 Cost. I ricorrenti hanno quindi richiesto, previo riconoscimento di cio’, l’annullamento della deliberazione stessa. Si oppone a queste richieste il Senato, costituitosi in giudizio, rilevando che la propria deliberazione non presenta i vizi denunciati ed e’ conforme ai propri poteri. 2. – In ragione della loro evidente connessione, i giudizi relativi ai due conflitti vanno riuniti per essere definiti con unica decisione. 3. – In via preliminare, va ribadita l’ammissibilita’ dei conflitti, sussistendone i presupposti oggettivi e soggettivi, secondo quanto gia’ ritenuto da questa Corte con le ordinanze n. 275 e n. 276 del 2008. 4. – Nel merito, i ricorsi non sono fondati. E’ opportuno, innanzi tutto, considerare che l’avere il legislatore costituzionale (art. 68, secondo e terzo comma, Cost., come sostituito dalla legge costituzionale 29 ottobre 1993, n. 3) – in luogo dell’originaria autorizzazione a procedere nei confronti dei membri del Parlamento – individuato soltanto alcune specie di atti del procedimento penale per compiere i quali verso un parlamentare e’ prevista l’autorizzazione della Camera di appartenenza (cosiddetta autorizzazione ad acta), rende palese che non gia’ e non piu’ l’intero procedimento, ma solo tali atti sono considerati idonei a incidere sulla liberta’ e l’indipendenza della funzione parlamentare, e che queste sono suscettibili di sacrificio nei limiti in cui il compimento in concreto di taluno di essi – in relazione alla sua attitudine tipica – corrisponda alle specifiche esigenze procedimentali e, in particolare, investigative. Al riguardo, la legge n. 140 del 2003 significativamente prescrive che tanto il compimento – nei confronti diretti del parlamentare – dell’atto da autorizzare preventivamente (artt. 4 e 5), quanto l’autorizzazione all’utilizzazione nei confronti del parlamentare stesso di un atto gia’ compiuto nei confronti di altro soggetto (art. 6), devono essere assistiti da un criterio di «necessita’» (in tale senso dovendosi intendere anche l’espressione «quando occorre», recata dal comma 1 dell’art. 4). La valutazione circa la sussistenza, in concreto, di tale «necessita’» spetta indubbiamente all’autorita’ giudiziaria richiedente, la quale peraltro deve, essa per prima, commisurare le proprie scelte anche all’esigenza del sacrificio minimo indispensabile dei valori di liberta’ e indipendenza della funzione parlamentare. Detta autorita’ e’ tenuta, quindi, a determinare in modo specifico i connotati del provvedimento e a dare adeguato conto delle relative ragioni, con motivazione non implausibile, nella richiesta di autorizzazione ad eseguirlo, cosi’ da porre la Camera competente in condizione di apprezzarne compiutamente i requisiti di legalita’ costituzionale. Ai fini ora detti, un riguardo particolare e’ da riservare alla natura dell’atto da compiere e alla sua attitudine a compromettere quei valori. Nel caso in esame si tratta, da un lato, dell’utilizzazione, nei confronti di un parlamentare, di tabulati gia’ acquisiti e relativi ad una utenza di un diverso indagato, e, dall’altro, dell’acquisizione di tabulati di conversazioni telefoniche relativi ad apparecchiature in uso all’indagato parlamentare: attivita’ investigativa la cui notevole capacita’ intrusiva e’ ormai generalmente riconosciuta, e che deve soggiacere alle garanzie richieste dall’art. 15 Cost. in rapporto alle limitazioni della liberta’ e segretezza di ogni forma di comunicazione (sulla riferibilita’ di tali garanzie anche ai dati esteriori relativi alle comunicazioni telefoniche, offerti dai tabulati, sentenze n. 372 del 2006, n. 281 del 1998 e n. 81 del 1993). E’ notorio, infatti, che i tabulati consentono di apprendere e individuare non solo tutti i contatti con altre utenze e la loro collocazione temporale, ma – se si tratta di apparecchi mobili – anche il cosiddetto «tracciamento», vale a dire le localizzazioni e gli spostamenti dei soggetti detentori dell’apparecchio. Il che, in caso di utenze nella disponibilita’ di un parlamentare, puo’ aprire squarci di conoscenza sui suoi rapporti, specialmente istituzionali, di ampiezza ben maggiore rispetto alle esigenze di una specifica indagine e riguardanti altri soggetti (in specie, altri parlamentari) per i quali opera e deve operare la medesima tutela dell’indipendenza e della liberta’ della funzione. La delimitazione dei poteri, spettanti nella procedura di autorizzazione, all’autorita’ giudiziaria procedente e all’organo parlamentare, si coglie nelle disposizioni dell’art. 5 e dell’art. 6, comma 2, della legge n. 140 del 2003. Esse stabiliscono il dovere della prima di indicare nella richiesta gli «elementi» su cui essa «si fonda», con cio’ evocando, da un lato, le specifiche emergenze probatorie fino a quel momento disponibili e, dall’altro, la loro attitudine a fare sorgere la «necessita’» di quanto si chiede di autorizzare. A fronte di cio’ – e per converso – la Camera deve poter rilevare, dall’esame della richiesta (e degli eventuali allegati), che sussistono sia il requisito, per cosi’ dire, «negativo» dell’assenza di ogni intento persecutorio o strumentale della richiesta, sia quello, per cosi’ dire, «positivo» della affermata «necessita’» dell’atto, motivata in termini di non implausibilita’. 5. – Ai principi e alle regole sin qui enunciati non corrisponde la richiesta del Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma. Benche’ tale richiesta non sia agli atti, il suo contenuto e’ stato riportato nella proposta di diniego formulata dalla Giunta delle elezioni e delle immunita’ parlamentari, in parte trascritta nello stesso ricorso e comunque sul punto non contestata dal ricorrente. Si rileva che in detta richiesta neppure e’ affermata la «necessita’» di utilizzare anche nei confronti del parlamentare i tabulati gia’ acquisiti nei confronti di altro indagato e relativi ad una utenza di costui, ma semplicemente la «pertinenza» al procedimento di tale ulteriore utilizzazione. Anzi, il giudice richiedente assume che proprio in tale senso, avuto riguardo alla natura dei tabulati, si sarebbe dovuto intendere il giudizio da esprimere a sostegno della richiesta stessa. Il Senato con la deliberazione di diniego, recependo i rilievi della Giunta, ha ritenuto inconferente tale diverso parametro, aggiungendo che comunque, alla stregua degli elementi acquisiti, anche la «necessita’» si sarebbe dovuta escludere. Nel ricorso per conflitto si assume che, in questo modo, l’organo parlamentare avrebbe invaso le attribuzioni del giudice penale, formulando un giudizio su quella «necessita’» riservato al giudice. Gia’ in linea di fatto l’assunto non corrisponde alla realta’. Il Senato ha messo in evidenza che il giudice, a fondamento della richiesta, non aveva posto un giudizio di «necessita’» della utilizzazione, cosi’ disattendendo il precetto normativo e, percio’, ha negato l’autorizzazione. Il che non esorbita dalle attribuzioni, ma corrisponde ai poteri del Senato stesso di vagliare i presupposti di legittimita’ di quanto richiesto. Superfluo, quindi, resta l’ulteriore assunto, secondo cui in ogni caso gli elementi di prova disponibili avrebbero logicamente condotto ad un giudizio negativo sulla «necessita’». Cio’ che conta e’ che questo giudizio e’ mancato. E spettava, quindi, al Senato rilevarlo. Ne’ appare corretto ritenere (come assume il ricorrente, in parte contraddittoriamente, quando addebita al Senato di avere formulato esso un giudizio di necessita’) che, con riguardo alla natura dei tabulati – i quali documentano dati, per cosi’ dire, estrinseci alle conversazioni e non anche il loro contenuto – sarebbe impossibile una valutazione aprioristica in termini di necessita’ dell’acquisizione o dell’utilizzazione. La valutazione di necessita’, in genere, e’ sempre aprioristica, rispetto ad un mezzo di prova (salva, poi, la conferma attraverso il concreto risultato probatorio), ma e’ pur sempre formulabile, ovviamente in relazione alla specifica attitudine probatoria dell’atto: in particolare, in tema di tabulati, alle utenze venute a contatto, alla qualita’ in entrata o uscita della chiamata, ai dati temporali (compresa la durata) e, se si tratta di utenze mobili, alla localizzazione e agli spostamenti degli interlocutori. Neppure, dunque, per questa via sarebbe stato possibile sottrarsi al giudizio di «necessita’». 6. – Viceversa, quanto al ricorso per conflitto proposto dalla Procura della Repubblica di Roma, in esso si riconosce che fosse doveroso esprimere un giudizio di necessita’ degli atti per il cui compimento era stata presentata la richiesta di autorizzazione e, a considerare questa, si nota che, in effetti, il richiedente si era espresso in termini neppure di semplice necessita’, ma addirittura di «necessita’ assoluta». La Procura ricorrente si duole che, nonostante cio’, il Senato abbia negato l’autorizzazione e censura la relativa delibera per averlo fatto superando i limiti delle attribuzioni proprie dell’Assemblea parlamentare ed entrando nel merito delle scelte riservate al titolare delle indagini: da un lato, pretendendo connotati dell’atto investigativo difformi da quelli legali (non la necessita’ di esso, ma la sua decisivita’, nonche’ una sorta di indispensabilita’ in rapporto ad altri strumenti investigativi sperimentabili in alternativa e non sperimentati); dall’altro, riservandosi una sorta di potere di effettuare un bilanciamento degli interessi in gioco. In realta’, dalla lettura della richiesta di autorizzazione nel confronto con quella della delibera, si apprezza che la ragione essenziale e determinante del diniego e’ l’assenza, nella prima, di una motivazione adeguata, in rapporto ai contenuti dell’atto che si intendeva compiere e agli elementi probatori acquisiti e rappresentati a sostegno, circa la «necessita’» dell’atto stesso, nei sensi indicati piu’ sopra (punto 3). E non vi e’ dubbio che la mancanza o anche solo la carenza di motivazione sul punto puo’ costituire legittimo fondamento per il diniego dell’autorizzazione da parte della Camera competente, senza alcuna esorbitanza dai propri poteri. Certamente impropria sarebbe una pretesa di limitare l’autorizzazione solo alle prove cui sia attribuibile il carattere della «decisivita’», al cui concetto non puo’ essere ridotto e circoscritto quello di «necessita’». Ma nella delibera parlamentare proprio a questa si fa, in definitiva, riferimento quando si sottolinea il vizio di motivazione. Vi si afferma, infatti, come «la necessita’ di acquisire i predetti tabulati venga enunciata senza dar conto adeguatamente delle ragioni della stessa, limitandosi ad affermare l’utilita’ al fine di individuare non meglio specificati elementi di riscontro e, in particolare, al fine di identificare l’eventuale fonte originaria della notizia». E si aggiunge che: «negli atti trasmessi non vi e’ nulla che consenta di comprendere sulla base di quali elementi il Pubblico ministero abbia formulato la supposizione che il senatore Valentino sia stato informato telefonicamente dell’esistenza di un’attivita’ di intercettazione a carico del Fiorani o abbia informato telefonicamente il Sinibaldi». In linea di fatto questi assunti non trovano censura nel ricorso, mentre, dal punto di vista logico, e’ ovvio che l’adeguatezza della motivazione e delle allegazioni degli elementi probatori, anche e soprattutto in termini di specificita’, si misura necessariamente sulla qualita’ e sull’estensione degli atti potenzialmente lesivi dei valori costituzionali da sacrificare e sulla congruita’ del sacrificio (in rapporto agli obbiettivi prefigurati e alle congetture di successo), da rendere palesi e, percio’, apprezzabili dall’organo parlamentare. In questa prospettiva, non puo’ sfuggire che la richiesta della Procura aveva formulato l’assunto in termini, appunto, di «necessita’ assoluta» con riguardo ad una estensione assai ampia degli atti da compiere, limitati si’, ma solo con riguardo al periodo «interessato» mentre erano diretti genericamente e onnicomprensivamente «ai tabulati delle comunicazioni telefoniche intercorse su tutte le utenze fisse e mobili in uso al senatore Valentino», senza alcuna previa indicazione specificativa – ad esempio – tra quelle private e quelle professionali o di appartenenza istituzionale, tra quelle in uso esclusivo o in uso promiscuo; il tutto, con una evidente idoneita’ intrusiva e senza alcuna particolare spiegazione. La richiesta, poi, non propone all’organo parlamentare alcun elemento e argomento per apprezzare la «continenza» dell’atto nel rapporto tra esigenze di investigazione e esigenze – appunto – di «contenere» nei limiti della «necessita’ (assoluta)» l’incidenza sui valori costituzionali tutelati. Si preoccupa, invece, di censurare una esorbitanza nel momento in cui il Senato si sarebbe – esso – «appropriato di un potere di bilanciamento degli interessi in gioco». E’ chiaro, al riguardo, che il bilanciamento deve essere operato – nella prospettiva della predicata «necessita’» – dall’autorita’ procedente e richiedente, la quale, tuttavia, e’ tenuta a darne conto nella motivazione. Il che nella specie non e’ avvenuto. Di questo, al di la’ delle espressioni formali, ha fatto sostanziale e corretta censura l’organo parlamentare, allorche’, rilevata la forte idoneita’ intrusiva dei tabulati, ha sottolineato che occorre «un adeguato e specifico corredo motivazionale che possa consentire al destinatario della richiesta di valutare e contemperare gli interessi in gioco»; laddove piu’ correttamente deve intendersi «di valutare l’avvenuto contemperamento [da parte dell’autorita’ giudiziaria procedente] degli interessi in gioco». Cio’ che conta e’, dunque, che questo contemperamento avvenga e che le ragioni siano palesate. Analogo rilievo va fatto con riguardo al mancato ricorso o – meglio – alla mancata rappresentazione delle ragioni dell’omesso ricorso ad atti di investigazione alternativi, essendo di tutta evidenza che la concreta indisponibilita’ o impraticabilita’ o anche solo difficolta’ di indagini alternative tanto piu’ giovano a giustificare l’atto nei confronti del parlamentare in termini di «necessita’». Come correttamente osserva la Procura ricorrente, rivendicando a se’ le valutazioni al riguardo, «un atto di indagine puo’ rivelarsi necessario in una determinata fase delle investigazioni anche perche’ altri percorsi investigativi in astratto possibili richiedono tempi lunghi, incompatibili con i termini delle indagini preliminari o con il termine di prescrizione del reato o appaiono comunque di esito assai piu’ incerto dell’atto richiesto», cosi’ da rendere l’acquisizione dei tabulati del parlamentare l’unico strumento investigativo esperibile. Dal punto di vista logico e metodologico il rilievo, cosi’ proposto nel ricorso, appare ineccepibile, ma di esso non e’ stata fatta alcuna applicazione nel caso concreto, quantomeno nel senso che nulla e’ stato palesato al riguardo nella motivazione della richiesta per «contestualizzare» – in questa prospettiva – la «assoluta necessita’» dell’atto da autorizzare. Ed e’ proprio in questo senso che va letto, trovando fondamento e legittimazione, il rilievo del Senato, secondo cui la richiesta puo’ essere accolta «solo se la [sua] necessita’ emerge in modo palese e stringente dalle prospettazioni dell’Autorita’ giudiziaria che, coerentemente con quanto imposto dalle esigenze di leale collaborazione tra i poteri dello Stato, deve dare conto di avere esperito le soluzioni alternative ragionevolmente ipotizzabili … ovvero della presumibile impraticabilita’ delle medesime». Di conseguenza risulta infondato anche il ricorso della Procura della Repubblica di Roma.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE Riuniti i giudizi, Dichiara: a) che spettava al Senato della Repubblica negare, con deliberazione del 21 dicembre 2007, l’autorizzazione, richiesta dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma, ad utilizzare nei confronti del senatore Giuseppe Valentino i tabulati di conversazioni telefoniche relativi ad una utenza mobile in uso a Michele Sinibaldi, acquisiti nell’ambito del procedimento penale n. 32200/06 della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma; b) che spettava al Senato della Repubblica negare, con la medesima deliberazione del 21 dicembre 2007, l’autorizzazione, richiesta dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma nell’ambito del medesimo procedimento penale n. 32200/06, ad acquisire i tabulati di tutte le utenze telefoniche fisse e mobili in uso al senatore Giuseppe Valentino per il periodo tra il 10 e il 20 luglio 2005. Cosi’ deciso in Roma nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26 maggio 2010. Il Presidente: Amirante Il redattore: Frigo Il cancelliere: Di Paola Depositata in cancelleria il 28 maggio 2010. Il direttore della cancelleria: Di Paola

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 22 del 3-6-2010

Sentenza nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2001), promosso dalla Corte d’appello di Torino nel procedimento vertente tra O.M. e il Ministero dell’economia e delle finanze ed altri con ordinanza del 27 febbraio 2009, iscritta al n. 144 del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, 1ª serie speciale, dell’anno 2009. Visti l’atto di costituzione dell’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), nonche’ l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri; Udito nell’udienza pubblica del 23 marzo 2010 il Giudice relatore Paolo Grossi; Uditi l’avvocato Nicola Valente per l’INPS e l’avvocato dello Stato Diana Ranucci per il Presidente del Consiglio dei ministri. Ritenuto in fatto 1. – Con ordinanza del 27 febbraio 2009, la Corte di appello di Torino ha sollevato, in riferimento all’art. 117, primo comma, della Costituzione, questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2001), nella parte in cui, «condizionando il diritto dello straniero legalmente soggiornante sul territorio nazionale alla fruizione dell’assegno sociale e delle altre provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali» – fra i quali il giudice a quo ritiene debba essere «certamente» annoverato quello all’assegno di invalidita’ di cui all’art. 13 della legge 30 marzo 1971, n. 118 (Conversione in legge del decreto-legge 30 gennaio 1971, n. 5 e nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili) – «al requisito della titolarita’ della carta di soggiorno e, quindi, alla legale presenza sul territorio dello Stato da almeno cinque anni, pone una discriminazione nei confronti dello straniero rispetto al cittadino», in violazione dell’art. 14 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle liberta’ fondamentali, e dell’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, adottato a Parigi il 20 marzo 1952 e reso esecutivo con la legge 4 agosto 1955, n. 848, cosi’ come interpretati dalla Corte europea dei diritti dell’uomo. La Corte rimettente ha premesso, in fatto, che una cittadina romena dimorante in Italia e munita del permesso di soggiorno, ha proposto ricorso il 15 novembre 2007 davanti al Tribunale di Torino, lamentando che, pur essendo stata riconosciuta invalida con riduzione permanente della capacita’ lavorativa in misura superiore ai 2/3, in base ad una percentuale accertata dell’80%, poi aggravatasi fino al 90%, ed essendo iscritta alle liste speciali di collocamento obbligatorio dal 4 marzo 2005, le era stato negato l’assegno di invalidita’ civile di cui all’art. 13 della legge n. 118 del 1971, per non essere titolare della carta di soggiorno, come prescritto dall’art. 80, comma 19, della legge n. 388 del 2000. Il Tribunale adito, con sentenza del 16-18 aprile 2008, aveva accolto il ricorso soltanto a decorrere dal 1° gennaio 2007, data dell’ingresso della Romania nella Unione europea, respingendolo, invece, per il periodo antecedente, reputando legittima la previsione normativa che subordinava la concessione dell’assegno ai soli titolari della carta di soggiorno. Avverso la detta sentenza ha proposto appello la ricorrente, deducendo il contrasto della normativa in questione con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Il giudice rimettente, dopo aver richiamato il contenuto dell’art. 80, comma 2, della legge n. 388 del 2000 nonche’ la disciplina della carta di soggiorno, e sottolineata la sicura riconducibilita’ dell’assegno per cui e’ controversia al novero delle «provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi», comprese nella disposizione che ne limita la fruibilita’ da parte degli stranieri al requisito del possesso della carta di soggiorno, ha ricordato come la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo abbia puntualizzato che anche per le prestazioni sociali vale la tutela dei diritti patrimoniali che devono essere riconosciuti a tutti; pena, altrimenti, la violazione dell’art. 14 della Convenzione, che vieta la previsione di trattamenti discriminatori. Da tutto cio’ deriverebbe – al lume delle sentenze di questa Corte n. 348 e n. 349 del 2007 – la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in riferimento alle citate previsioni della CEDU e del Protocollo addizionale, sottolineandosi, d’altra parte, la circostanza che questa Corte ha gia’ avuto modo di dichiarare la illegittimita’ della norma denunciata con la sentenza n. 306 del 2008, in riferimento alla indennita’ di accompagnamento di cui all’art. 1 della legge 11 febbraio 1980, n. 18 (Indennita’ di accompagnamento agli invalidi civili totalmente inabili), e con la sentenza n. 11 del 2009, in riferimento alla pensione di inabilita’ di cui all’art. 12 della legge n. 118 del 1971. 2. – Nel giudizio di costituzionalita’ si e’ costituito l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), il quale ha chiesto dichiararsi infondata la proposta questione. Richiamato il quadro normativo di riferimento e la giurisprudenza costituzionale specifica, l’Istituto previdenziale ha sottolineato, infatti, come l’intervento restrittivo oggetto di censura non possa ritenersi incostituzionale, avendo questa Corte affermato la legittimita’ di interventi legislativi tesi a modificare in senso limitativo, nei rapporti di durata, le prestazioni da erogare, sia nell’an che nel quantum. Inoltre, non potrebbe sindacarsi la scelta del legislatore di differenziare le prestazioni in favore degli stranieri accordandole soltanto a quelli che risiedano in Italia da piu’ tempo e con maggiore stabilita’: come d’altra parte e’ previsto, in tema di assegno sociale, dall’art. 20, comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita’, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, il quale dispone che «a decorrere dal 1° gennaio 2009, l’assegno sociale di cui all’articolo 3, comma 6, della legge 8 agosto 1995, n. 335, e’ corrisposto agli aventi diritto a condizione che abbiano soggiornato legalmente, in via continuativa, per almeno cinque anni [recte: dieci anni, come modificato in sede di conversione] nel territorio nazionale». Non sussisterebbe, poi, violazione dell’ordinamento comunitario, in quanto i regolamenti comunitari (numeri 1408/71; 574/72; 859/03) non sono applicabili ai cittadini di paesi terzi, mentre la pretesa violazione della CEDU non potrebbe essere ricondotta ne’ all’art. 10 Cost. ne’ all’art. 11 della stessa Carta. Quanto al dedotto parametro dell’art. 117, primo comma, Cost., alla luce dei principi enunciati dalle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007, l’Istituto rileva che le norme CEDU, per come interpretate dalla Corte di Strasburgo, non si sottraggono alla verifica di compatibilita’ con l’ordinamento costituzionale italiano. Dunque, nell’ambito delle norme – peraltro di tipo politico-programmatico – dettate dalla CEDU e dal Protocollo addizionale, non sarebbero «individuabili norme di rango costituzionale che impongano al legislatore di equiparare gli stranieri ai cittadini dell’Unione ai fini della concessione di provvidenze economiche di mera assistenza sociale». Va d’altra parte osservato – rileva conclusivamente l’Istituto – che la norma censurata e’ stata inserita nella legge finanziaria per il 2001, sicche’ i limiti di accesso alle prestazioni, sono stati posti tenendo conto delle esigenze finanziarie disponibili per i fini di assistenza sociale: limitazioni, dunque, giustificate dalle esigenze di contenimento della spesa pubblica, in piu’ occasioni evocate dalla giurisprudenza costituzionale (vengono richiamate le sentenze di questa Corte n. 99 del 1995, n. 240 del 1994, e n. 822 del 1988). 3. – Nel giudizio e’ intervenuto, infine, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, la quale ha concluso chiedendo dichiararsi inammissibile o infondata la questione. Dopo aver analizzato la disciplina coinvolta dal dubbio di legittimita’ costituzionale ed aver diffusamente richiamato la giurisprudenza costituzionale pertinente alla questione proposta, l’Avvocatura – sottolineando alcuni passaggi della sentenza n. 308 del 2008 – ritiene che il quesito debba essere esaminato in funzione della natura del beneficio cui la questione si riferisce: se cioe’ lo stesso sia o meno qualificabile come mezzo diretto a «rimediare a gravi situazioni di urgenza». Al riguardo, l’Avvocatura ritiene che la natura e la ratio dell’assegno di assistenza sia del tutto diversa da quella della pensione di inabilita’ o dell’indennita’ di accompagnamento (gia’ scrutinati da questa Corte), giacche’, postulando questi ultimi l’inabilita’ totale dell’istante, «tendono sicuramente a fronteggiare situazioni di gravita’ e urgenza». L’assegno di assistenza mira, invece, ad integrare l’eventuale minor reddito percepito dalla parte che, malgrado la inabilita’ parziale, e’ comunque avviata al lavoro, posto che la erogazione dell’assegno presuppone che l’istante sia iscritto obbligatoriamente nelle liste di collocamento, al precipuo scopo, appunto, «di consentire all’invalido di trovare una condizione lavorativa confacente al suo stato». In tale quadro di riferimento, pertanto, non puo’ ritenersi illogico che lo Stato, in ragione delle limitate risorse finanziarie, subordini la erogazione della prestazione in discorso alla titolarita’ della carta di soggiorno, che attesta «l’effettivo e stabile inserimento del soggetto extracomunitario nella compagine sociale italiana», mentre la circostanza che si tratti nella specie di un «beneficio di natura non vitale ma accessoria», esclude il contrasto con l’art. 14 della CEDU, potendo lo Stato subordinare la provvidenza per gli stranieri agli stessi requisiti previsti per il cittadino italiano, «primo fra tutti l’inserimento nella compagine sociale italiana, attestato dalla presenza continua nel territorio nazionale […]». Considerato in diritto 1. – La Corte di appello di Torino solleva questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 80, comma 19, della legge 28 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2001), nella parte in cui tale norma, nello stabilire che «ai sensi dell’art. 41 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, l’assegno sociale e le provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali sono concessi, alle condizioni previste dalla legislazione medesima, agli stranieri che siano titolari di carta di soggiorno», subordina al requisito della titolarita’ della carta di soggiorno la concessione, agli stranieri legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato, dell’assegno mensile di invalidita’, previsto dall’art. 13 della legge 30 marzo 1971, n. 118 (Conversione in legge del decreto-legge 30 gennaio 1971, n. 5 e nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili). A parere della Corte rimettente, infatti, la disposizione censurata, nel subordinare il diritto alle prestazioni previdenziali che costituiscono diritti soggettivi, fra i quali deve certamente annoverarsi l’assegno di invalidita’ previsto dall’art. 13 della legge n. 118 del 1971, alla titolarita’ della carta di soggiorno, e dunque al requisito della presenza nel territorio dello Stato da almeno cinque anni, introdurrebbe un ulteriore requisito atto a generare una discriminazione dello straniero nei confronti del cittadino, in contrasto con i principi enunciati dall’art. 14 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle liberta’ fondamentali, e dall’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, adottato a Parigi il 20 marzo 1952, secondo l’interpretazione che di essi e’ stata offerta dalla Corte europea dei diritti dell’uomo. Da qui la violazione dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, alla stregua dei principi affermati da questa Corte nelle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007. 2. – La questione e’ fondata. La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo ha, in varie occasioni, avuto modo di sottolineare come la Convenzione non sancisca un obbligo per gli Stati membri di realizzare un sistema di protezione sociale o di assicurare un determinato livello delle prestazioni assistenziali; tuttavia, una volta che tali prestazioni siano state istituite e concesse, la relativa disciplina non potra’ sottrarsi al giudizio di compatibilita’ con le norme della Convenzione e, in particolare, con l’art. 14 che vieta la previsione di trattamenti discriminatori (in tal senso, Stec ed altri contro Regno Unito, decisione sulla ricevibilita’ del 6 luglio 2005; Koua Poirrez contro Francia, sentenza del 30 settembre 2003; Gaygusuz contro Austria, sentenza del 16 settembre 1996; Salesi contro Italia, sentenza del 26 febbraio 1993). Al tempo stesso, la Corte di Strasburgo ha anche sottolineato l’ampio margine di apprezzamento di cui i singoli Stati godono in materia di prestazioni sociali, in particolare rilevando come le singole autorita’ nazionali, in ragione della conoscenza diretta delle peculiarita’ che caratterizzano le rispettive societa’ ed i correlativi bisogni, si trovino, in linea di principio, in una posizione privilegiata rispetto a quella del giudice internazionale per determinare quanto risulti di pubblica utilita’ in materia economica e sociale. Da qui l’assunto secondo il quale la Corte rispetta, in linea di massima, le scelte a tal proposito operate dal legislatore nazionale, salvo che la relativa valutazione si riveli manifestamente irragionevole (Carson ed altri contro Regno Unito, sentenza del 16 marzo 2010; Luczak contro Polonia, sentenza del 27 novembre 2007). A proposito, poi, dei limiti entro i quali opera il divieto di trattamenti discriminatori stabilito dall’art. 14 della Convenzione, la stessa Corte non ha mancato di segnalare il carattere relazionale che contraddistingue il principio, nel senso che lo stesso non assume un risalto autonomo, «ma gioca un importante ruolo di complemento rispetto alle altre disposizioni della Convenzione e dei suoi protocolli, perche’ protegge coloro che si trovano in situazioni analoghe da discriminazioni nel godimento dei diritti garantiti da altre disposizioni» (da ultimo, Oršuš ed altri contro Croazia, sentenza del 16 marzo 2010). Il trattamento diviene dunque discriminatorio – ha puntualizzato la giurisprudenza della Corte – ove esso non trovi una giustificazione oggettiva e ragionevole; non realizzi, cioe’, un rapporto di proporzionalita’ tra i mezzi impiegati e l’obiettivo perseguito (ad es., Niedzwiecki contro Germania, sentenza del 25 ottobre 2005). Non senza l’ulteriore puntualizzazione secondo la quale soltanto «considerazioni molto forti potranno indurre a far ritenere compatibile con la Convenzione una differenza di trattamento fondata esclusivamente sulla nazionalita’» (da ultimo, Si Amer contro Francia, sentenza del 29 ottobre 2009, ed i precedenti ivi citati). Lo scrutinio di legittimita’ costituzionale andra’ dunque condotto alla luce dei segnalati approdi ermeneutici, cui la Corte di Strasburgo e’ pervenuta nel ricostruire la portata del principio di non discriminazione sancito dall’art. 14 della Convenzione, assunto dall’odierno rimettente a parametro interposto, unitamente all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale, che la stessa giurisprudenza europea ha ritenuto raccordato, in tema di prestazioni previdenziali, al principio innanzi indicato (in particolare, sul punto, la citata decisione di ricevibilita’ nella causa Stec ed altri contro Regno Unito). A tal proposito, occorre preliminarmente rilevare come la disposizione oggetto di impugnativa abbia senz’altro perseguito una finalita’ restrittiva in tema di prestazioni sociali da riconoscere in favore dei cittadini extracomunitari. L’art. 80, comma 19, della legge n. 388 del 2000, stabilisce, infatti, per quanto qui interessa, che «l’assegno sociale e le provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali sono concessi, alle condizioni previste dalla normativa medesima, agli stranieri che siano titolari di carta di soggiorno» (ora permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo). La norma, dunque, e’ intervenuta direttamente sui presupposti di legittimazione al conseguimento delle provvidenze assistenziali, circoscrivendo la platea dei fruitori, quanto ai cittadini extracomunitari, a coloro che siano in possesso della carta di soggiorno, il cui rilascio presuppone, fra l’altro, il regolare soggiorno nel territorio dello Stato da almeno cinque anni, secondo l’originaria previsione dell’art. 9 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero). Periodo elevato a sei anni, a seguito delle modifiche apportate al citato art. 9 dalla legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo), e nuovamente determinato in cinque anni, con la nuova disciplina dello stesso articolo 9, introdotta ad opera del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3 (Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo). In sostanza, dopo l’entrata in vigore della normativa censurata, e’ venuta meno, con riferimento ai soggetti legittimati a fruire di trattamenti previdenziali costituenti diritti soggettivi, la equiparazione, precedentemente esistente, fra i cittadini italiani e gli stranieri extracomunitari in possesso di regolare permesso di soggiorno. Ebbene, proprio con riferimento alla normativa in questione, questa Corte non ha mancato di sottolineare come al legislatore italiano sia senz’altro consentito di dettare norme, non palesemente irragionevoli e non in contrasto con gli obblighi internazionali, intese a regolare l’ingresso e la permanenza degli stranieri extracomunitari in Italia. Ed ha altresi’ soggiunto che «e’ possibile, inoltre, subordinare, non irragionevolmente, l’erogazione di determinate prestazioni – non inerenti a rimediare a gravi situazioni di urgenza – alla circostanza che il titolo di legittimazione dello straniero al soggiorno nel territorio dello Stato ne dimostri il carattere non episodico e di non breve durata; una volta, pero’ – ha soggiunto questa Corte – che il diritto a soggiornare alle condizioni predette non sia in discussione, non si possono discriminare gli stranieri, stabilendo, nei loro confronti, particolari limitazioni per il godimento dei diritti fondamentali della persona, riconosciuti invece ai cittadini» (sentenza n. 306 del 2008). Cio’ che dunque assume valore dirimente, ai fini dell’odierno scrutinio, non e’ tanto la configurazione «nominalistica» dello specifico strumento previdenziale che puo’ venire in discorso, quanto, piuttosto, il suo concreto atteggiarsi nel panorama degli istituti di previdenza, cosi’ da verificarne la relativa «essenzialita’» agli effetti della tutela dei valori coinvolti. Occorre, in altri termini, accertare se, alla luce della configurazione normativa e della funzione sociale che e’ chiamato a svolgere nel sistema, lo specifico «assegno» che viene qui in discorso integri o meno un rimedio destinato a consentire il concreto soddisfacimento dei «bisogni primari» inerenti alla stessa sfera di tutela della persona umana, che e’ compito della Repubblica promuovere e salvaguardare; rimedio costituente, dunque, un diritto fondamentale perche’ garanzia per la stessa sopravvivenza del soggetto. D’altra parte, la giurisprudenza della Corte di Strasburgo ha sottolineato come, «in uno Stato democratico moderno, molti individui, per tutta o parte della loro vita, non possono assicurare il loro sostentamento che grazie a delle prestazioni di sicurezza o di previdenza sociale». Sicche’, «da parte di numerosi ordinamenti giuridici nazionali viene riconosciuto che tali individui sono bisognosi di una certa sicurezza e prevedono, dunque, il versamento automatico di prestazioni, a condizione che siano soddisfatti i presupposti stabiliti per il riconoscimento dei diritti in questione» (la gia’ citata decisione sulla ricevibilita’ del 6 luglio 2005, Staic ed altri contro Regno Unito). Ove, pertanto, si versi in tema di provvidenza destinata a far fronte al «sostentamento» della persona, qualsiasi discrimine tra cittadini e stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio dello Stato, fondato su requisiti diversi dalle condizioni soggettive, finirebbe per risultare in contrasto con il principio sancito dall’art. 14 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, avuto riguardo alla relativa lettura che, come si e’ detto, e’ stata in piu’ circostanze offerta dalla Corte di Strasburgo. A tale riguardo puo’ rilevarsi che l’art. 13 della legge 30 marzo 1971, n. 118, prevedeva, nel suo testo originario, la corresponsione di un assegno mensile per tredici mensilita’ «ai mutilati ed invalidi civili di eta’ compresa fra il diciottesimo ed il sessantacinquesimo anno nei cui confronti sia accertata una riduzione della capacita’ lavorativa, nella misura superiore a due terzi, incollocati al lavoro e per il tempo in cui tale condizione sussiste», con le stesse condizioni e modalita’ previste per l’assegnazione della pensione di invalidita’ di cui all’art. 12 della stessa legge. Stabiliva, poi, il secondo comma dello stesso art. 13, che l’assegno di invalidita’ potesse «essere revocato, su segnalazione degli uffici provinciali del lavoro e della massima occupazione, qualora risulti che i beneficiari non accedono a posti di lavoro adatti alle loro condizioni fisiche». Il medesimo art. 13 e’ stato poi sostituito ad opera dell’art. 1, comma 35, della legge 24 dicembre 2007, n. 247 (Norme di attuazione del Protocollo del 23 luglio 2007 su previdenza, lavoro e competitivita’ per favorire l’equita’ e la crescita sostenibili, nonche’ ulteriori norme in materia di lavoro e previdenza sociale). Stabilisce il nuovo testo della norma che «agli invalidi civili di eta’ compresa fra il diciottesimo e il sessantaquattresimo anno nei cui confronti sia accertata una riduzione della capacita’ lavorativa, nella misura pari o superiore al 74 per cento, che non svolgono attivita’ lavorativa e per il tempo in cui tale condizione sussiste, e’ concesso, a carico dello Stato ed erogato dall’INPS, un assegno mensile di euro 242,84 per tredici mensilita’, con le stesse condizioni e modalita’ previste per l’assegnazione della pensione di cui all’art. 12». Prevede, poi, il comma 2 del medesimo articolo che il fruitore del beneficio provvede ad autocertificare all’INPS di non svolgere attivita’ lavorativa e l’obbligo di dare tempestiva comunicazione al medesimo Istituto ove tale condizione venga meno. Dalla disciplina innanzi richiamata emerge, dunque, che l’assegno in questione puo’ essere riconosciuto soltanto in favore di soggetti invalidi civili, nei confronti dei quali sia riconosciuta una riduzione della capacita’ lavorativa di misura elevata; che la provvidenza stessa, in tanto puo’ essere erogata, in quanto il soggetto invalido non presti alcuna attivita’ lavorativa; che l’interessato versi, infine, nelle disagiate condizioni reddituali stabilite dall’art. 12 della stessa legge n. 118 del 1971, per il riconoscimento della pensione di inabilita’. Si tratta, dunque, all’evidenza, di una erogazione destinata non gia’ ad integrare il minor reddito dipendente dalle condizioni soggettive, ma a fornire alla persona un minimo di «sostentamento», atto ad assicurarne la sopravvivenza; un istituto, dunque, che si iscrive nei limiti e per le finalita’ essenziali che questa Corte – anche alla luce degli enunciati della Corte di Strasburgo – ha additato come parametro di ineludibile uguaglianza di trattamento tra cittadini e stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio dello Stato. La norma impugnata deve pertanto essere dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui subordina al requisito della titolarita’ della carta di soggiorno la concessione, agli stranieri legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato, dell’assegno mensile di invalidita’ di cui all’art. 13 della legge 30 marzo 1971, n. 118.

Per questi motivi
la corte costituzionale

Dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 80, comma 19,
della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria
2001), nella parte in cui subordina al requisito della titolarita’
della carta di soggiorno la concessione agli stranieri legalmente
soggiornanti nel territorio dello Stato dell’assegno mensile di
invalidita’ di cui all’art. 13 della legge 30 marzo 1971, n. 118
(Conversione in legge del decreto-legge 30 gennaio 1971, n. 5 e nuove
norme in favore dei mutilati ed invalidi civili).
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 maggio 2010.

Il Presidente: Amirante

Il redattore: Grossi

Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 28 maggio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 22 del 3-6-2010

Sentenza

nel giudizio di legittimita’ costituzionale degli artt. 5, commi 2 e
3, 6, 7, 8, e 9, comma 2, della legge della Regione Liguria 6 agosto
2009, n. 30 (Promozione della realizzazione delle autostrade di
interesse regionale, delle infrastrutture ferroviarie regionali e
della fattibilita’ di tratte viarie strategiche sul territorio
regionale), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 12-16 ottobre 2009, depositato in cancelleria
il 20 ottobre 2009 ed iscritto al n. 92 del registro ricorsi 2009.
Udito nell’udienza pubblica del 27 aprile 2010 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Udito l’avvocato dello Stato Pierluigi Di Palma per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 12-16 ottobre 2009, depositato il
successivo 20 ottobre, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
proposto questione di legittimita’ costituzionale degli artt. 5,
commi 2 e 3, 6, 7, 8, e 9, comma 2, della legge della Regione Liguria
6 agosto 2009, n. 30 (Promozione della realizzazione delle autostrade
di interesse regionale, delle infrastrutture ferroviarie regionali e
della fattibilita’ di tratte viarie strategiche sul territorio
regionale), in riferimento agli articoli 117, primo e secondo comma,
lettere e), l) e s) della Costituzione.
La legge regionale impugnata, che consta di diciannove articoli,
al fine di rendere piu’ efficiente la rete infrastrutturale della
Regione Liguria, disciplina la realizzazione di autostrade e di
infrastrutture ferroviarie con ampio coinvolgimento delle autonomie
locali, prevedendo, quanto alla progettazione e realizzazione delle
opere, il ricorso alla finanza di progetto, secondo le disposizioni
di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione della direttiva 2004/17/CE e della direttiva 2004/18/CE).
1.1. – Il ricorrente premette che, nonostante le Regioni abbiano
competenza legislativa concorrente in materia di «governo del
territorio», la materia della disciplina delle infrastrutture, per i
profili attinenti alla tutela dell’ambiente, ai sensi dell’art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., e per le «attivita’ di
progettazione», ai sensi dell’art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163 del
2006, rientra nella competenza esclusiva dello Stato.
A suo avviso, la sentenza di questa Corte n. 401 del 2007 avrebbe
gia’ collocato la progettazione delle opere, nei suoi molteplici
aspetti di affidamento degli incarichi di progettazione, di livelli e
contenuto della progettazione, nonche’ di esecuzione dei progetti,
nell’ambito della competenza esclusiva statale. Si tratterebbe,
infatti, di un ambito in cui vengono in rilievo la tutela della
concorrenza, l’ordinamento civile, le opere dell’ingegno, la
determinazione di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, che vanno assicurati in modo eguale su
tutto il territorio nazionale, «in quanto i livelli della
progettazione mirano a garantire l’esecuzione a regola d’arte di
opere pubbliche che sono destinate ad assicurare i diritti civili e
sociali della collettivita’, nonche’ la tutela dell’ambiente,
dell’ecosistema e dei beni culturali, che si realizza attraverso una
corretta progettazione».
Il ricorrente deduce, infine, che le disposizioni di cui al
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), contenente i livelli standard ed uniformi di tutela
ambientale, nonche’ quelle del d.lgs. n. 163 del 2006, in relazione
alle materie rimesse alla competenza esclusiva statale, di cui
all’art. 4, comma 3, sarebbero vincolanti per il legislatore
regionale.
1.2. – Il Presidente del Consiglio, in primo luogo, censura
l’art. 5, comma 2, della citata legge regionale, il quale prevede
che, «per la realizzazione delle infrastrutture regionali la Regione
predispone lo studio di fattibilita’, verificandone, tra l’altro, la
compatibilita’ ambientale»; il successivo art. 7, attribuisce la
competenza sulla Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) alla stessa
Regione.
Tali norme contrasterebbero con la disciplina stabilita dal d.lgs
n. 152 del 2006, il quale, all’Allegato II, Parte II (Progetti di
competenza statale), prevede che sia di esclusiva competenza dello
Stato l’espletamento delle procedure di VIA per opere relative, tra
l’altro, a: tronchi ferroviari per il traffico a grande distanza;
autostrade e strade riservate alla circolazione automobilistica o
tratti di esse, accessibili solo attraverso svincoli o intersezioni
controllate e sulle quali sono vietati tra l’altro l’arresto e la
sosta di autoveicoli; strade extraurbane a quattro o piu’ corsie o
raddrizzamento e/o allargamento di strade esistenti a due corsie al
massimo per renderle a quattro o piu’ corsie, sempre che la nuova
strada o il tratto di strada raddrizzato e/o allargato abbia una
lunghezza ininterrotta di almeno 10 km.
1.3. – Il citato art. 5, prevedendo, ai commi 2 e 3, che la
Regione provvede autonomamente allo studio di fattibilita’, di
compatibilita’ ambientale ed all’affidamento dell’incarico di
redazione del progetto preliminare con la procedura ivi disciplinata,
violerebbe, altresi’, gli artt. 162, 165 e 183 del d.lgs. n. 163 del
2006, che attribuiscono, invece, tali competenze allo Stato,
trattandosi di profili riconducibili alla tutela dell’ambiente ed
alla concorrenza (art. 117, secondo comma, lettere e), ed s), Cost.).
1.4. – Secondo il ricorrente, l’art. 6, in tema di procedura per
l’affidamento del progetto preliminare attraverso la finanza di
progetto, si porrebbe contrasto con gli artt. 153, 154 e 155 del
d.lgs. n. 163 del 2006, secondo cui le stazioni appaltanti possono
provvedere all’affidamento tramite la finanza di progetto nel
rispetto della prevista disciplina statale, nonche’ con l’art. 4,
comma 3 dello stesso d.lgs., il quale attribuisce allo Stato
competenza esclusiva in materia di procedure di affidamento e di
attivita’ di progettazione, rientrando tali attivita’ nell’ambito
della tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost.).
1.5. – Viene censurato, poi, in riferimento all’art. 117, primo
comma, Cost., l’art. 7 della legge regionale in esame, che disciplina
la procedura e l’approvazione del progetto preliminare, senza
richiamare le procedure previste dalla direttiva 92/43/CEE (Direttiva
del Consiglio relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali e della flora e della fauna selvatiche), recepita dal
decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357
(Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa
alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche’
della flora e della fauna selvatiche), come modificato dal decreto
del Presidente della Repubblica 12 marzo 2003, n. 120 (Regolamento
recante modifiche ed integrazioni al d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357,
concernente attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche’ della
flora e della fauna selvatiche), relative alla procedura di
valutazione di incidenza nel caso di progetti ricadenti nell’ambito
dei Siti Natura 2000, ponendosi, in tal modo, in contrasto con la
disciplina statale in materia e con le norme costituzionali citate.
1.6. – Ad avviso del ricorrente l’art. 8, in tema di concessione
avente ad oggetto la progettazione definitiva ed esecutiva nonche’ la
realizzazione e la gestione delle autostrade, contrasterebbe con
l’art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006, il quale attribuisce
alla competenza esclusiva dello Stato le procedure di aggiudicazione
e di affidamento, trattandosi di aspetti riconducibili alla nozione
di tutela della concorrenza. Inoltre, la previsione secondo cui la
Regione puo’ definire autonomamente con il concessionario
autostradale una specifica autonoma convenzione (art. 8, comma 2),
oltre ad introdurre potenzialmente distorsioni nel mercato
concorrenziale, sarebbe suscettibile di violare il principio di leale
collaborazione (art. 118 Cost.), trattandosi di infrastrutture per i
collegamenti a lunga distanza che vanno oltre l’interesse regionale.
1.7. – Infine, il ricorrente censura l’art. 9, comma 2, che,
stabilendo i contenuti del progetto definitivo, si porrebbe in
contrasto con l’art. 4, comma 3, del d.lgs n. 163 del 2006 che,
invece, attribuisce allo Stato la competenza esclusiva in materia di
stipulazione ed esecuzione dei contratti, in quanto attivita’
rientranti nella materia «ordinamento civile» (art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.).
1.8. – L’Avvocatura dello Stato conclude, quindi, chiedendo che
la Corte dichiari l’illegittimita’ costituzionale consequenziale
dell’intera legge della Regione Liguria n. 30 del 2009.
1.9. – La Regione Liguria non si e’ costituita nel giudizio.

Considerato in diritto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna numerose
norme della legge della Regione Liguria 6 agosto 2009, n. 30
(Promozione della realizzazione delle autostrade di interesse
regionale, delle infrastrutture ferroviarie regionali e della
fattibilita’ di tratte viarie strategiche sul territorio regionale),
deducendo che esorbiterebbero dalla competenza legislativa regionale,
incidendo su materie di competenza statale esclusiva, quali la tutela
dell’ambiente, la concorrenza e l’ordinamento civile, individuate
dall’art. 117, secondo comma, lettere e), l) ed s), della
Costituzione, ed oggetto dei decreti legislativi 12 aprile 2006, n.
163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), e 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
In particolare, sono censurati l’art. 5, comma 2, e l’art. 7
della citata legge regionale, per contrasto con la disciplina statale
di cui al d.lgs n. 152 del 2006.
Il citato art. 5, quanto ai commi 2 e 3, e’ censurato, inoltre,
perche’, disponendo che la Regione provveda autonomamente allo studio
di fattibilita’, di compatibilita’ ambientale ed all’affidamento
dell’incarico di redazione del progetto preliminare con la procedura
disciplinata dalla legge regionale medesima, violerebbe gli articoli
162, 165 e 183 del d.lgs. n. 163 del 2006.
Inoltre, secondo il ricorrente, l’art. 6 della legge regionale in
esame, avente ad oggetto la procedura per l’affidamento del progetto
preliminare attraverso la finanza di progetto, e l’art. 8 della
stessa legge, relativo alla progettazione definitiva ed esecutiva,
nonche’ alla realizzazione e gestione delle autostrade, si porrebbero
in contrasto con gli artt. 4, comma 3, 153, 154 e 155 del d.lgs. n.
163 del 2006, con il quale lo Stato ha esercitato la propria
competenza esclusiva nell’ambito materiale della tutela della
concorrenza.
L’art. 9, comma 2, violerebbe, invece, l’art. 4, comma 3, del
d.lgs n. 163 del 2006, espressione della competenza esclusiva dello
Stato in materia di stipulazione ed esecuzione dei contratti,
rientranti nella materia «ordinamento civile» (art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.).
Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, infine, l’art.
7 della citata legge regionale, perche’ non avrebbe richiamato le
procedure previste dalla direttiva 92/43/CEE (Direttiva del Consiglio
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e
della flora e della fauna selvatiche), recepita dal decreto del
Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento
recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche’ della
flora e della fauna selvatiche), come modificato dal decreto del
Presidente della Repubblica 12 marzo 2003, n. 120 (Regolamento
recante modifiche ed integrazioni al d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357,
concernente attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche’ della
flora e della fauna selvatiche), relative alla procedura di
valutazione di incidenza nel caso di progetti ricadenti nell’ambito
dei Siti Natura 2000.
2. – La seconda questione concernente l’art. 7 della legge
impugnata e’ inammissibile, in quanto si risolve nella sola
affermazione che il mancato richiamo delle procedure previste dalla
direttiva 92/43/CEE, recepita dal d.P.R. n. 357 del 1997, come
modificato dal d.P.R. n. 120 del 2003, comporterebbe la violazione
della disciplina statale in materia.
Pertanto, il ricorso non esplicita «le argomentazioni, anche
minime, atte a suffragare la censura proposta» e neppure indica
esattamente la norma costituzionale asseritamente violata, con
conseguente inammissibilita’ della questione (cfr. ex multis sentenze
n. 38 del 2007; n. 251 del 2009; n. 250 del 2009; n. 232 del 2009).
3. – La questione relativa agli artt. 5, comma 2, e 7 e’ in parte
fondata.
3.1. – Il citato art. 5, comma 2, prevede che la Regione
predisponga uno studio di fattibilita’ dell’infrastruttura,
verificandone la compatibilita’ ambientale. L’art. 7, comma 5,
dispone che ove le infrastrutture (di cui al comma 1) autostradali e
ferroviarie (di cui agli artt. 2 e 12) siano da assoggettare a
valutazione di impatto ambientale, ai sensi della legge della Regione
Liguria 30 dicembre 1998, n. 38, la VIA e’ resa nel contesto del
procedimento di cui ai commi 6, 7 e 8 e, dunque, nel contesto della
conferenza di servizi preliminare di cui all’articolo 14-bis della
legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi).
Secondo il ricorrente questa disciplina si porrebbe in contrasto
con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto dettata
in difformita’ dai livelli uniformi di tutela ambientale di cui al
d.lgs. n. 152 del 2006, il quale prevede che l’espletamento delle
procedure di VIA per opere relative alle infrastrutture ferroviarie
ed autostradali sia di competenza statale.
3.2. – Questa Corte ha precisato piu’ volte che la normativa
sulla valutazione d’impatto ambientale attiene a procedure che
valutano in concreto e preventivamente la «sostenibilita’ ambientale»
e che «rientrano indubbiamente nella materia della tutela
dell’ambiente, di cui all’art. 117, comma secondo, lettera s), Cost.»
(sentenza n. 225 del 2009). In tale contesto, «seppure possono essere
presenti ambiti materiali di spettanza regionale […] deve ritenersi
prevalente, in ragione della precipua funzione cui assolve il
procedimento in esame, il citato titolo di legittimazione statale»
(cfr. sentenza n. 234 del 2009). Da ultimo, la sentenza n. 120 del
2010 ha ribadito che l’obbligo di sottoposizione del progetto alla
procedura di VIA, o nei casi previsti, alla preliminare verifica di
assoggettabilita’ alla VIA, attiene al valore della tutela
ambientale, che nella disciplina statale rappresenta un livello di
tutela uniforme e si impone sull’intero territorio nazionale, pur
nella concorrenza di altre materie, di competenza regionale.
Ne consegue che le Regioni sono tenute, per un verso, a
rispettare i livelli uniformi di tutela apprestati in materia, per
l’altro a mantenere la propria legislazione negli ambiti di
competenza fissati dal Codice dell’ambiente, nella specie quanto al
procedimento di VIA.
3.3. – In particolare, il d.lgs. n. 152 del 2006, all’art. 7,
commi 3 e 4, ha previsto che sono sottoposti a VIA in sede statale i
progetti di cui all’allegato II al decreto e che sono, invece,
sottoposti a VIA secondo le disposizioni delle leggi regionali, i
progetti di cui agli allegati III e IV al decreto.
Nell’allegato II, punto 12, sono contemplate, fra l’altro, le
opere relative a «tronchi ferroviari per il traffico a grande
distanza» e le «autostrade e strade riservate alla circolazione
automobilistica o tratti di esse, accessibili solo attraverso
svincoli o intersezioni controllate e sulle quali sono vietati tra
l’altro l’arresto e la sosta di autoveicoli».
Per converso, nell’allegato IV, che enumera le opere per le quali
e’ possibile la VIA secondo le disposizioni regionali, mentre
risultano inserite, al punto 7, lettera i), le linee ferroviarie a
carattere regionale o locale, non viene fatta alcuna menzione di una
possibile categoria di autostrade regionali.
La legge regionale impugnata, invece, all’art. 2, ha enucleato
una definizione di opera infrastrutturale autostradale di propria
competenza, diversa da quelle di interesse nazionale di cui
all’articolo 2, comma 3, lettera a), del decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), e successive
modifiche ed integrazioni.
Tale definizione, tuttavia, non consente di fondare la competenza
della Regione Liguria a rendere la VIA, in relazione ai progetti di
costruzione delle autostrade, nell’osservanza della disciplina dalla
stessa stabilita, ed indipendentemente dal procedimento di competenza
statale disegnato dal piu’ volte citato d.lgs. n. 152 del 2006.
Conseguentemente, la disciplina riguardante la VIA in materia di
autostrade regionali si pone in contrasto con la citata disciplina
statale in materia ambientale, e pertanto con l’art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione.
3.4. – A diversa conclusione deve, invece, pervenirsi in
relazione alla disciplina concernente l’infrastruttura ferroviaria
regionale, come definita dall’art. 12 della legge.
L’art. 7 del d.lgs. 152 del 2006, nel definire le competenze in
materia di VIA e richiamando l’allegato IV, dispone che i progetti
relativi ad opere riguardanti le linee ferroviarie a carattere
regionale o locale siano assoggettati a VIA secondo le disposizioni
delle leggi regionali, in contrapposizione alle opere attinenti ai
tronchi ferroviari per il traffico a grande distanza, di competenza
statale.
In questo caso la predisposizione di un procedimento di VIA
regionale, anche in sede di conferenza di servizi, non eccede la
competenza della regione, tenuto conto del fatto che la definizione
di ferrovia regionale contenuta nella legge impugnata non differisce
da quella di cui all’allegato IV in questione, in quanto entrambe
escludono la rete a lunga percorrenza e, dunque, le opere di
interesse nazionale.
3.5. – Va pertanto dichiarata l’illegittimita’ costituzionale
dell’art. 7, limitatamente alla parte in cui consente di assoggettare
a VIA regionale, nel contesto della conferenza dei servizi
deliberante, i progetti di opere infrastrutturali relativi anche alle
autostrade, come definite all’art. 2, comma 3, lettera a), del d.lgs.
n. 285 del 1992. Quanto all’art. 5, comma 2, la pronuncia di
illegittimita’ costituzionale, di cui al punto che segue, assorbe i
profili di censura in parte qua.
4. – Le censure concernenti l’art. 5, comma 2 e 3, e gli artt. 6
e 8, proposte in riferimento al d.lgs. n. 163 del 2006, con il quale
lo Stato ha esercitato la propria competenza nella materia tutela
della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.), sono
fondate.
4.1. – Questa Corte ha gia’ osservato che la disciplina degli
appalti pubblici, intesa in senso complessivo, include diversi
«ambiti di legislazione» che «si qualificano a seconda dell’oggetto
al quale afferiscono»: in essa, pertanto, si profila una interferenza
fra materie di competenza statale e materie di competenza regionale,
che, tuttavia, «si atteggia in modo peculiare, non realizzandosi
normalmente in un intreccio in senso stretto», ma con la «prevalenza
della disciplina statale su ogni altra fonte normativa» (sentenza n.
401 del 2007) in relazione agli oggetti riconducibili alla competenza
esclusiva statale, esercitata con le norme recate dal d.lgs. n. 163
del 2006.
Quanto alla identificazione degli «ambiti di legislazione», e’
stato precisato che la disciplina delle procedure di gara, la
regolamentazione della qualificazione e selezione dei concorrenti,
delle procedure di affidamento e dei criteri di aggiudicazione, ivi
compresi quelli che devono presiedere all’attivita’ di progettazione,
mirano a garantire che le medesime si svolgano nel rispetto delle
regole concorrenziali e dei principi comunitari della libera
circolazione delle merci, della libera prestazione dei servizi, della
liberta’ di stabilimento, nonche’ dei principi costituzionali di
trasparenza e parita’ di trattamento (sentenze n. 431, n. 401 del
2007, n. 411 del 2008). Siffatte discipline, in quanto volte a
consentire la piena apertura del mercato nel settore degli appalti,
sono riconducibili all’ambito della tutela della concorrenza, di
esclusiva competenza del legislatore statale (sentenze n. 401 del
2007, n. 345 del 2004), che ha titolo pertanto a porre in essere una
disciplina integrale e dettagliata delle richiamate procedure
(adottata con il citato d.lgs. n. 163 del 2006). Questa Corte ha,
infine, affermato che l’affidamento dei servizi tecnici relativi
all’architettura e all’ingegneria, riferibile all’ambito della
legislazione sulle «procedure di affidamento», e’ suscettibile di
violare la competenza esclusiva dello Stato (sentenza n. 322 del
2008).
4.2. – Nel quadro di tali principi, e’ evidente che l’art. 5,
commi 2 e 3, e gli artt. 6 ed 8 della legge regionale impugnata
attengono alla progettazione ed alla selezione per l’affidamento
della progettazione definitiva ed esecutiva, nonche’ per la
realizzazione e la gestione delle infrastrutture, in violazione della
disciplina statale contenuta nel d.lgs. 163 del 2006, con conseguente
fondatezza delle censure.
5. – La questione relativa all’art. 9, comma 2, della legge della
Regione Liguria n. 30 del 2009, e’ fondata.
5.1. – Tale norma stabilisce che nel progetto deve essere
contenuta «una relazione del progettista attestante la sua
rispondenza alle condizioni e prescrizioni apposte in sede di
conferenza di cui all’articolo 7, comma 1, o i motivi significativi
per i quali ci si sia discostati dalle stesse».
Siffatta previsione contrasta con l’art. 4, comma 3, del d.lgs n.
163 del 2006 in quanto, stabilendo il contenuto del progetto
definitivo, redatto da parte del soggetto cui e’ stata affidata la
realizzazione dell’intervento infrastrutturale, ne determina il
contenuto negoziale. Tuttavia, la fase negoziale dei contratti della
pubblica amministrazione deve essere ascritta all’ambito materiale
dell’ordinamento civile (sentenza n. 401 del 2007), di competenza
esclusiva del legislatore statale, che l’ha esercitata, adottando le
disposizioni del predetto d.lgs. n. 163 del 2006, appunto
nell’esercizio della competenza su quella materia.
6. – Infine, non puo’ accogliersi la richiesta, avanzata dal
Presidente del Consiglio dei ministri, di dichiarare l’illegittimita’
costituzionale dell’intera legge. La Corte, infatti, e’ tenuta a
valutare rigorosamente, a questo fine, soltanto quelle norme che
siano strettamente ed inscindibilmente connesse con altri articoli
della legge regionale, o perche’ espressamente rinviano alle norme
fatte oggetto di specifiche censure, o perche’ ne presuppongono in
ogni caso l’applicazione, o perche’ ne disciplinano potenziali
sviluppi applicativi (cfr. sentenza n. 18 del 2009).
Pertanto, esaminato il testo legislativo in oggetto, secondo
questo criterio di valutazione, emerge che va pronunciata
l’illegittimita’ consequenziale limitatamente all’art. 9, commi 1 e
3. Il primo perche’, prevedendo che la Regione, entro dodici mesi
dalla conclusione della procedura ad evidenza pubblica di cui
all’art. 8, indice la conferenza di servizi per l’approvazione del
progetto definitivo redatto da parte del soggetto cui sia stata
affidata la realizzazione dell’intervento infrastrutturale, appare
inserito in modo inscindibile rispetto ad una fase procedurale
oggetto della pronuncia caducatoria principale. Il secondo perche’
appare a sua volta connesso, in quanto prevede che in sede di quella
conferenza di servizi di cui al comma 1, e’ verificata anche
l’ottemperanza alle prescrizioni in precedenza apposte relativamente
alla pronuncia di valutazione d’impatto ambientale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 7 della legge
della Regione Liguria 6 agosto 2009, n. 30 (Promozione della
realizzazione delle autostrade di interesse regionale, delle
infrastrutture ferroviarie regionali e della fattibilita’ di tratte
viarie strategiche sul territorio regionale), nella parte in cui
consente di assoggettare a VIA regionale i progetti di opere
infrastrutturali relativi anche alle autostrade, come definite
all’art. 2, comma 3, lettera a), del decreto legislativo 30 aprile
1992, n. 285 (Nuovo codice della strada);
Dichiara l’illegittimita’ costituzionale degli artt. 5, commi 2 e
3, 6, 8 e 9, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione Liguria n. 30
del 2009;
Dichiara inammissibile la questione di legittimita’
costituzionale dell’art. 7 della legge della Regione Liguria n. 30
del 2009, promossa, in relazione all’art. 117, primo comma, Cost.,
con riferimento alla direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio
1992 (Direttiva del Consiglio relativa alla conservazione degli
habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna
selvatiche), dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 maggio 2010.

Il Presidente: Amirante

Il redattore: Tesauro

Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 28 maggio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.