Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il presente ricorso, l’Università di Torino ha impugnato davanti al Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, il Decreto ministeriale n° 38 del 2002, regolamento di riordino della disciplina delle scuole superiori per intepreti e traduttori formulando le seguenti censure:
violazione dell’art 17 comma 96 della legge n° 127 del 1551997, con riferimento al disposto degli artt 1 e 2 della legge n° 697 dell’11101986: eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, illogicità, sviamento, ingiustizia grave e manifesta;
violazione dell’art 17 comma 96 della legge n° 127 del 1551997, con riferimento al disposto del decreto del Ministro dell’Università n° 509 del 3111999; eccesso di potere per travsiamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, illogicità, difetto e/o insufficienza di istruttoria; disparità di trattamento, sviamento;
violazione dell’art 17 comma 96 della legge n° 127 del 1551997, con riferimento al disposto dell’art 12 della legge n° 341 del 1990, con riferimento agli artt 1,9 e 10 del d.p.r. n° 382 dell’1171980; eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti; sviamento; disparità di trattamento.
Il Ministero dell’Università ha proposto regolamento di competenza, a cui ha aderito la parte ricorrente e gli atti sono stati trasmessi a questo Tribunale.
All’udienza pubblica del 3122010, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
In via preliminare il Collegio non ritiene necessaria la integrazione del contraddittorio rispetto ai controinteressati, individuati dalla Università ricorrente nelle scuole interpreti.
È infatti insegnamento costante che rispetto agli atti generali come sono i regolamenti, che sono atti normativi, non si possono individuare controinteressati.
La figura di controinteressato in senso formale, peculiare del processo amministrativo, ricorre soltanto nel caso in cui l’atto sul quale è richiesto il controllo giurisdizionale di legittimità si riferisce direttamente e immediatamente a soggetti, singolarmente individuabili, i quali per effetto di detto atto abbiano già acquistato una posizione giuridica di vantaggio; per definizione tale figura non è ravvisabile nei riguardi dell’atto generale, atteso che esso non riguarda specifici destinatari, che sia a priori che a posteriori non sono individuabili (Consiglio Stato, sez. IV, 04 dicembre 2008, n. 5962).
Il regolamento impugnato non individua specificamente le scuole da riconoscere, che quindi possano vantare un interesse immediato e diretto alla conservazione di tale atto.
La costituzione della Scuola e interpreti traduttori Vittoria deve essere considerata, dunque, come un atto di intervento che spetta invece a coloro che dall’atto impugnato possano ricevere un vantaggio di mero fatto.
Con il primo motivo di ricorso l’Università sostiene la illegittimità del regolamento per la violazione dell’art 17 comma 96 della legge n° 127 del 1997 in quanto avrebbe disciplinato le scuole interpreti e traduttori, di cui alla legge n° 697 del 1986, al di là degli ambiti di competenza attribuiti dall’art 17 comma 96 della legge n° 127 del 1997.
Ritiene il Collegio che tale censura non sia suscettibile di accoglimento.
In primo luogo, è necessario evidenziare che l’art 17 comma 96 della legge n° 127 del 1997, legge Bassanini bis, ha attribuito al Ministro il potere regolamentare di "rideterminare la disciplina concernente il riconoscimento delle scuole di cui alla legge 11 ottobre 1986, n. 697, l’attivazione dei corsi, il rilascio e la valutazione dei relativi titoli", sulla base di criteri di semplificazione delle procedure e di armonizzazione con la revisione degli ordinamenti di cui al comma 95.
Il comma 95 dell’art 17 della legge n° 127 ha attribuito alla autonomia normativa degli atenei l’ordinamento degli studi dei corsi universitari, con esclusione del dottorato di ricerca, con le modalità di cui all’articolo 11, commi 1 e 2, della legge 19 novembre 1990, n. 341, che prevede la disciplina da parte degli Atenei dei corsi di studio, l’articolazione dei corsi di diploma universitario e di laurea, dei corsi di specializzazione e di dottorato di ricerca, i piani di studio con relativi insegnamenti fondamentali obbligatori, i moduli didattici, la tipologia delle forme didattiche.
I vincoli per l’esercizio del potere normativo degli atenei sono posti da decreti Ministeriali, che deteterminano: la durata dei corsi, anche eventualmente comprensiva del percorso formativo già svolto, l’eventuale serialità dei predetti corsi e dei relativi titoli, gli obiettivi formativi qualificanti, tenendo conto degli sbocchi occupazionali e della spendibilità a livello internazionale, nonché la previsione di nuove tipologie di corsi e di titoli universitari, in aggiunta o in sostituzione a quelli determinati dagli articoli 1, 2, 3, comma 1 e 4, comma 1, della legge 19 novembre 1990, n. 341, anche modificando gli ordinamenti e la durata di quelli di cui al decreto legislativo 8 maggio 1998, n. 178, in corrispondenza di attività didattiche di base, specialistiche, di perfezionamento scientifico, di alta formazione permanente e ricorrente; le modalità e strumenti per l’orientamento e per favorire la mobilità degli studenti, nonché la più ampia informazione sugli ordinamenti degli studi, anche attraverso l’utilizzo di strumenti informatici e telematici; modalità di attivazione da parte di università italiane, in collaborazione con atenei stranieri, dei corsi universitari di cui al presente comma, nonché di dottorati di ricerca, anche in deroga alle disposizioni di cui al Capo II del Titolo III del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382.
La disposizione normativa della legge Bassanini ha, quindi, attribuito al governo un ampio potere regolamentare di riordino delle scuole per interpreti e traduttori i cui unici limiti erano rappresentati dall’armonizzazione con i criteri dettati per i corsi universitari. Si deve, a tal fine ricordare, che la legge n° 341 del 1990, richiamata dal comma 95 è quella che ha istituito il diploma di laurea triennale.
Tra i decreti ministeriali adottati ai sensi del comma 95 dell’art 17 della legge Bassanini, vi è il D.M. n° 509 del 3111999 che ha istituito le lauree e le lauree specialistiche.
Rispetto alla censura relativa alla nuova disciplina del riconoscimento delle scuole, la norma della legge Bassanini non porta alcuna previsione limitativa del potere regolamentare.
L’unico limite all’autonomia normativa del governo è costituito dalla previsione che le scuole siano soggette ad un procedimento di riconoscimento: "rideterminare la disciplina concernente il riconoscimento delle scuole di cui alla legge n° 697 dell’11101986".
La legge n° n. 697 del 1986 subordinava l’effetto legale del titolo rilasciato dalle scuole superiori per interpreti e traduttori, gestite da enti o privati, alle seguenti condizioni " la denominazione di detti diplomi e l’ordinamento didattico di tali Scuole siano corrispondenti a quelli esistenti in ambito universitario ed il relativo ordinamento didattico sia stato approvato con decreto del Ministro della pubblica istruzione, sentito il Consiglio universitario nazionale. Le Scuole devono, altresì, dimostrare le disponibilità di qualificato personale docente e non docente, nonché di idonee strutture ed attrezzature, necessari all’efficace svolgimento dei corsi. I docenti delle materie di interpretazione simultanea e consecutiva devono essere altresì interpreti con comprovata esperienza professionale. Il Ministro della pubblica istruzione, con proprio decreto, accertata la sussistenza dei requisiti di cui all’articolo 1, abilita le Scuole che ne facciano richiesta al rilascio dei diplomi aventi valore legale".
Il decreto impugnato prevede espressamente il riconoscimento Ministeriale delle scuole a seguito di apposita istanza. Il riconoscimento è sottoposto ad alcune condizioni.
Ai sensi dell’art 2 del decreto impugnato, i soggetti pubblici e privati, gestori di scuole che intendono ottenere il riconoscimento per i fini di cui al presente regolamento, devono produrre apposita documentata istanza al Ministero. La documentazione deve comprendere lo statuto della scuola di cui all’articolo 4, il regolamento didattico dei corsi di studio di cui all’articolo 7, nonché i requisiti di qualificazione didattica e di adeguatezza delle dotazioni di personale, finanziarie e delle strutture di cui al comma 2. Sono consentite integrazioni all’istanza stessa ove il procedimento di riconoscimento non sia stato nel frattempo concluso.
Ai fini del riconoscimento le scuole devono disporre di condizioni atte a garantire la qualità formativa, consistenti in adeguate risorse finanziarie, in una congrua dotazione di aule, laboratori linguistici, ambienti multimediali, computer, biblioteca, e cabine di simultanea in proporzione al numero degli studenti; e devono altresì disporre di qualificati docenti delle discipline linguistiche, comprese quelle professionalizzanti, afferenti alle attività formative di base, caratterizzanti, affini o integrative, come indicate nel prospetto allegato n. 3 al decreto ministeriale 4 agosto 2000. La qualificazione dei docenti deve risultare da specifico curriculum di studio e professionale. Il reclutamento dei docenti va effettuato secondo procedure selettive improntate ai criteri della comparazione e della pubblicità della valutazione.
Entro trenta giorni dal ricevimento dell’istanza il responsabile del procedimento trasmette alla Commissione di cui all’articolo 3 copia della stessa e della relativa documentazione.
Entro i successivi novanta giorni la Commissione formula motivato parere sull’istanza di riconoscimento, previa valutazione della sussistenza dei requisiti di cui ai commi precedenti, tenuto altresì conto delle possibilità occupazionali nel settore nell’àmbito del bacino di utenza delle scuole richiedenti e dell’eventuale presenza, nello stesso àmbito territoriale regionale, di scuole riconosciute e di corrispondenti corsi di studio attivati presso università.
Ai fini della formulazione del prescritto parere è in facoltà della Commissione accertare, anche con visite ispettive, la sussistenza dei requisiti di qualificazione didattica e di adeguatezza delle strutture e delle attrezzature. A tal fine la Commissione può avvalersi anche di esperti esterni, entro il limite massimo di tre, ove la stessa Commissione non disponga al proprio interno delle conoscenze relative a specifici àmbiti linguistici che ritenga motivatamente necessarie al fine della valutazione.
Il provvedimento di riconoscimento è adottato con decreto del direttore generale del Servizio sulla base del parere formulato dalla Commissione, entro trenta giorni dal ricevimento dello stesso, decorsi inutilmente i quali, il riconoscimento si intende negato. Ove ricorrano particolari necessità istruttorie, i termini di cui ai commi 3 e 4 possono essere prorogati, a cura del responsabile del procedimento, per non più di sessanta giorni, decorsi inutilmente i predetti termini, il riconoscimento si intende negato.
Non vi è quindi alcuna novità rispetto a quanto era disciplinato nel sistema previgente, essendo previsto per il rilascio del titolo con effetti legali il riconoscimento con decreto ministeriale, adottato a conclusione di un procedimento, nel quale si valutano una serie di elementi nell’ambito della discrezionalità dell’amministrazione (adeguate risorse finanziarie, congrua dotazione di aule, computer, biblioteche, altri strumenti multimediali).
Sostiene la difesa ricorrente, che il regolamento avrebbe disciplinato le scuole in maniera più ampia di quanto era stato previsto dall’art 17 comma 96 della legge 127 del 1997.
Dalla norma secondaria sopra indicata risulta, invece, un apposito procedimento di riconoscimento così come rientrava nel potere regolamentare attribuito dalla disciplina legislativa.
Sostiene, altresì, la difesa dell’Università che con il regolamento sarebbero state trasformate le scuole in Università, cosa che esulava da quanto era previsto dal potere attribuito dall’art 17 comma 96.
Tal argomentazione non è suscettibile di accoglimento.
Infatti, anche nel sistema previgente, le scuole interpreti rilasciavano un titolo di studio analogo a quelli rilasciati dalle Università: "i diplomi rilasciati da Scuole superiori per interpreti e traduttori, gestite da enti o privati, possono dispiegare i propri effetti giuridici solo nel caso in cui la denominazione di detti diplomi e l’ordinamento didattico di tali Scuole siano corrispondenti a quelli esistenti in ambito universitario ed il relativo ordinamento didattico sia stato approvato con decreto del Ministro della pubblica istruzione, sentito il Consiglio universitario nazionale" (art 1 comma 1 legge n° 697 del 1986).
Si deve, altresì, ricordare che prima della riforma dei corsi universitari avviata con la legge n° 341 del 1990, vi erano nell’ordinamento degli studi varie scuole, denominate "dirette a fini speciali", per lo più triennali, il cui titolo finale era un diploma di livello superiore a quello di scuola secondaria, universitario, anche se non equipollente al diploma di laurea.
La differenza fondamentale era rappresentata dalla circostanza che le scuole dirette a fini speciali erano scuole istituite presso le Università; peraltro, le scuole interpreti già sotto la vigenza della legge n° 697 del 1986 erano private, ma rilasciavano diplomi con valore legale analogo a quello delle scuole dirette a fini speciali (cfr Cds Sez. IV, sent. n. 1214 del 20101997, che tra le scuole dirette a fini speciali comprende quelle che rilasciano diplomi di traduttoreinterprete in ambito universitario).
Con ulteriore censura si lamenta la violazione di legge nella previsione del rilascio di un diploma di laurea equipollente a quello universitario.
Anche tale censura non è suscettibile di accoglimento.
Si deve evidenziare che l’art 17 comma 96 affida all’autonomia normativa regolamentare la disciplina di riordino della attivazione dei corsi, rilascio e valutazione di relativi titoli, sulla base di criteri di semplificazione delle procedure e di armonizzazione con la revisione degli ordinamenti di cui al comma 95. Il comma 95 ha attribuito il potere regolamentare in materia di corsi e titoli universitari che è stato esercitato prima con il D.M. n° 509 del 1999, che ha disciplinato la laurea e la laurea specialistica, in particolare, prevedendo "il corso di laurea ha l’obiettivo di assicurare allo studente un’adeguata padronanza di metodi e contenuti scientifici generali, nonché l’acquisizione di specifiche conoscenze professionali. Il corso di laurea specialistica ha l’obiettivo di fornire allo studente una formazione di livello avanzato per l’esercizio di attività di elevata qualificazione in ambiti specifici".
Con il successivo D.M. n° 270 del 2004 sono stati previsti i corsi di laurea e di laurea magistrale, la cui durata normale è considerata (ai sensi dell’art 8 del d.m. n° 270 del 2004) rispettivamente di tre anni per i corsi di laurea e di ulteriori due anni per i corsi di laurea magistrale.
Non si può, quindi, ritenere in contrasto con tali principi il regolamento impugnato, nella parte in cui ha disciplinato la scuola traduttori ed interpreti considerandola un corso di laurea triennale ed il rilascio dei diplomi come equipollenti a quelli dei corsi di laurea triennale.
La legge n° 341 del 19111990, di riforma degli ordinamenti didattici universitari, aveva già previsto, infatti, il diploma universitario, di durata non inferiore a due anni e non superiore a tre, e comunque corrispondente a quella eventualmente stabilita dalle norme della Comunità economica europea per i diplomi universitari di primo livello, con il fine di fornire agli studenti adeguata conoscenza di metodi e contenuti culturali e scientifici orientata al conseguimento del livello formativo richiesto da specifiche aree professionali.
La legge n° 341 all’art 7 prevedeva, altresì, la trasformazione delle scuole dirette a fini speciali in corsi di laurea triennali.
Le censure proposte non sono suscettibili di accoglimento anche in relazione alla circostanza che non vi è stata una completa equiparazione con il diploma universitario in quanto l’equipollenza del diploma è comunque subordinata al riconoscimento della scuola che come risulta dalla disciplina dell’art 2 del d.m. impugnato è subordinata ad alcuni presupposti che comportano una valutazione discrezionale del Ministero (adeguate risorse finanziarie, congrua dotazione di aule, biblioteche, strumenti multimediali,; qualificazione dei docenti).
Inoltre, il titolo di studio viene considerato equipollente, il che non vuol dire che sia considerato identico a quello rilasciato alla fine di un corso di laurea. L’equipollenza, infatti, riguarda propriamente gli effetti dell’atto ed era già prevista per numerosi diplomi rilasciati da scuole secondarie e triennali post secondarie (cfr scuole dirette a fine speciali di cui al 162 del 1031982)
Prima della riforma operata con l’art 6 del d.lgs. n° 502 del 1992 erano previste scuole anche non universitarie per l’esercizio di varie professioni sanitarie, i cui diplomi sono stati dichiarati equipollenti ai corsi di laurea triennale con d.m. 2772000.
Con l’art 4 della legge n° 42 del 2621999 era stato, altresì, previsto che i diplomi e gli attestati conseguiti in base alla precedente normativa, che abbiano permesso l’iscrizione ai relativi albi professionali o l’attività professionale in regime di lavoro dipendente o autonomo o che siano previsti dalla normativa concorsuale del personale del Servizio sanitario nazionale o degli altri comparti del settore pubblico, fossero equipollenti ai diplomi universitari di cui all’art 6, comma 3, del decreto legislativo n. 502 del 1992.
La disciplina regolamentare e" quindi in linea con quanto è stato previsto per tutte le altre scuole che sono state trasformate in corsi di laurea triennali; l’unica differenza, nel caso di specie, è rappresentata dal fatto che qui si tratta di scuole private riconosciute.
Anche tale disciplina non può ritenersi del tutto irragionevole considerando che nell’ordinamento vi sono università e scuole private i cui titoli sono riconosciuti equipollenti a quelli rilasciate da Università statali. Né può ritenersi che dall’art 17 comma 96 derivasse alcuna indicazione al riguardo. Inoltre, questo era, altresì, il sistema previsto dalla legge n° 697 del 1986 che prevedeva il titolo legale rilasciato da scuole private.
Ne deriva che la disciplina regolamentare introdotta, sotto questi profili, rientra nei poteri di riordino attribuiti dall’art 17 comma 96 della legge n° 127 del 1996.
Si deve, altresì, tener presente che in tema di atti di natura regolamentare, il sindacato del giudice amministrativo è limitato al rispetto dei criteri di ragionevolezza e proporzionalità (T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 26 febbraio 2008, n. 1756; 4993 del 2009), e all’adeguatezza, compiutezza e correttezza dell’acquisizione dei fatti da parte della p.a. (T.A.R. Sicilia Palermo, sez. III, 18 aprile 2007, n. 1138).
Con ulteriore censura la Università lamenta più specificamente la illegittimità delle disposizioni del regolamento relative ai presupposti per il riconoscimento. In particolare, in quanto tra tali presupposti (art 2)sarebbe stata prevista la qualificazione dei docenti risultante "da specifico curriculum di studi e professionale. Il reclutamento dei docenti va effettuato secondo procedure selettive improntate ai criteri della comparazione e della pubblicità della valutazione".
Ai sensi dell’art 9 la docenza dei corsi è affidata a "professori e ricercatori universitari ovvero a esperti in possesso di idonea qualificazione in materia di traduzione ed interpretariato, nonchè di documentata esperienza professionale acquisiti in attività relativa alle stesse materie. La qualificazione dei docenti deve risultare da specifico curriculum di studi e professionale. Il reclutamento dei docenti va effettuato secondo procedure selettive improntate ai criteri della comparazione e della pubblicità della valutazione"
Ad avviso della difesa resistente tale previsione sarebbe incompatibile con un corso di laurea universitario, nel quale tutti i docenti devono essere docenti universitari per i quali sono previste apposite forme di reclutamento disciplinate dalla legge, così come le garanzie relative alla libertà di insegnamento.
Tale censura è fondata.
Anche il Consiglio di Stato, nel parere sullo schema di regolamento, aveva rilevato l’eccessiva genericità delle espressioni idonea qualificazione e documentata esperienza professionale dei docenti.
Il Consiglio Universitàrio nazionale aveva espresso rilievi in ordine alla qualificazione del personale docente: " è pertanto indispensabile perché al valore legale, perché al valore legale garantito al titolo corrisponda una effettiva qualificazione che la definizione dell’art 9 non sia generica e indeterminata, ma precisi le modalità con cui si accertano la qualificazione scientifica e l’esperienza professionale del personale docente chiamato a svolgere compiti didattici". Il CUN aveva proposto anche di prevedere insegnamenti affidati a professori e ricercatori universitari, e, per contratto, a docenti in possesso di laurea quadriennale o specialistica.
Tali pareri sono non vincolanti, però il regolamento risulta adottato senza che se ne sia tenuto alcun conto.
Gli insegnamenti, almeno in via generale, devono essere affidati a professori universitari o ricercatori o soggetti muniti di laurea specialistica; ciò non toglie che possano essere affidati insegnamenti specifici anche ad altri soggetti, ad esempio, interpreti diplomati nelle vecchie scuole, muniti di specifica esperienza professionale; peraltro, appare irragionevole la equiparazione ad un corso universitario senza alcuna specifica previsione dei titoli universitari per insegnare o della specifica disciplina per l’affidamento di incarichi a soggetti diversi dai docenti universitari (ad esempio numero e modalità di contratti da affidare ad altri esperti).
Nella memoria dell’Avvocatura si afferma che spesso in tali scuole vengono affidati insegnamenti di carattere più pratico ad esperti.
Premesso che si tratta di diploma universitario, del quale quindi il contenuto pratico è sfumato rispetto alle precedenti scuole a favore di una formazione a più alto contenuto culturale, ciò non toglie che l’ambito e le modalità di attribuzione anche di eventuali contratti per tali insegnamenti di carattere pratico ad esempio ad interpreti con diploma delle precedenti scuola vadano espressamente disciplinati dal regolamento.
La disciplina adottata con il d.m. n° 38 del 2002 non prevede invece alcunché, solo una generica qualificazione professionale, senza il riferimento ad alcun titolo di studio (come potrebbe essere per gli esperti in possesso di idonea qualificazione in materia di traduzione e di interpretariato, il diploma della vecchie scuola interpreti), neppure diploma di scuola superiore, tranne una generica qualificazione professionale.
Il principio di legalità, invece, impone che i criteri dell’attività amministrativa debbano essere individuati dalle fonti normative, anche se secondarie.
Sotto tale profilo il ricorso è fondato e deve essere accolto con annullamento del regolamento limitatamente alle disposizioni dell’art 2 comma 2 seconda parte e dell’art 9.
In considerazione dell’accoglimento parziale sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese processuali.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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