Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. – Giunge in decisione l’appello interposto dal signor Ta. avverso la sentenza, di estremi specificati in epigrafe, con la quale il T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, ha respinto il ricorso promosso dall’odierno appellante onde ottenere l’annullamento:
– del giudizio negativo attribuito alla prova orale del ricorrente dalla commissione esaminatrice del concorso a undici posti di consigliere parlamentare;
– dell’art. 13 del Regolamento dei concorsi dell’Assemblea Regionale Siciliana (d’ora in poi "ARS"), nella parte in cui prevede che "per le prove pratiche ed orali l’attribuzione del punteggio sostituisce ogni altro giudizio e motivazione, anche nel caso di punteggio negativo";
– del decreto del Presidente dell’ARS del 30 novembre 2007 avente a oggetto "l’approvazione della graduatoria relativa al concorso, per titoli ed esami, a n. 11 posti di consigliere parlamentare di professionalità generale";
– del decreto del Presidente dell’ARS del 5 ottobre 2007 avente a oggetto la "nomina dei componenti aggregati della commissione esaminatrice del concorso, per titoli ed esami, a n. 11 posti di consigliere parlamentare di professionalità generale";
– dell’art. 3, comma 2, del Regolamento dei concorsi dell’ARS, nella parte in cui prevede che la commissione esaminatrice sia presieduta dal Presidente dell’ARS ovvero da un Vice Presidente;
– del decreto del Presidente dell’ARS del 16 marzo 2007 avente a oggetto la "nomina della commissione esaminatrice del concorso, per titoli ed esami, a n. 11 posti di consigliere parlamentare di professionalità generale";
– della deliberazione del Consiglio di Presidenza del 7 novembre 2006 di recepimento del Regolamento dei concorsi del Senato della Repubblica.
Si sono costituiti, per resistere all’impugnazione, l’ARS e i controinteressati richiamati nelle premesse.
All’udienza del 29 giugno 2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
2. – Giova premettere che, in primo grado, il signor Ta., non avendo superato la prova orale, propose ricorso avverso gli atti della suddetta procedura concorsuale, indetta dall’ARS per la assunzione di undici consiglieri parlamentari (il cui bando fu pubblicato sulla G.U.R.S. del 26 maggio 2006), lamentandone l’illegittimità sotto molteplici aspetti.
Il T.A.R. ha respinto tutte le doglianze.
3. – Con l’appello, affidato a quattro mezzi di gravame, il signor Ta. censura la sentenza impugnata:
I) nella parte in cui ha ritenuta legittima e adeguata la valutazione della prova orale espressa dalla commissione esaminatrice attraverso l’assegnazione di un mero punteggio numerico;
II) laddove il giudice di primo grado ha ritenuto legittima la mancata nomina dell’esperto in informatica e dell’esperto in lingua inglese;
III) nella parte in cui ha ritenuto legittima la nomina quale presidente della commissione del Vice presidente dell’ARS;
IV) laddove ha ritenuto che uno dei componenti della commissione esaminatrice non si trovasse in una situazione di incompatibilità.
4. – Il primo motivo di appello è infondato. Ed invero, occorre premettere che, nel caso di specie, la commissione ha applicato una specifica previsione regolamentare, ossia l’art. 13, n. 8, del Regolamento dei concorsi dell’ARS, che riconosce l’idoneità, ai fini dell’espressione del giudizio valutativo delle prove orali, del solo punteggio numerico, quand’anche negativo. Il T.A.R. ha quindi verificato la legittimità di tale regola. A tal riguardo il Tribunale, nel rigettare la censura formulata in prime cure, ha richiamato il consolidato e prevalente orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui, anche dopo l’entrata in vigore dell’art. 3 della L. n. 241/1990, il voto numerico attribuito dalle commissioni esaminatrici esprime e sintetizza il giudizio tecnico delle stesse, contenendo in sé la motivazione, senza necessità di ulteriori spiegazioni e chiarimenti; ha inoltre osservato il Tribunale che la valutazione delle prove di esame è espressione dell’ampia discrezionalità di cui dispongono le predette commissioni nello stabilire l’idoneità tecnica e culturale dei candidati e che l’esercizio di detta discrezionalità tecnica è sindacabile unicamente sotto i profili dell’eccesso di potere, dell’illogicità manifesta, del travisamento dei fatti e della disparità di trattamento.
Il Collegio ritiene che l’appello non abbia offerto argomenti per discostarsi dalle riferite statuizioni del T.A.R. che, come sopra accennato, riflettono stabilizzati orientamenti della giurisprudenza amministrativa, anche di questo Consiglio (ex multis, C.G.A. 19 gennaio 2010, n. 2). Ed invero, in ordine alla sufficienza del solo punteggio numerico per la valutazione delle prove di concorso (punteggio che, peraltro, nella specie è stato assegnato sulla base di predeterminati e stringenti criteri, riprodotti nel corpo della sentenza appellata), il quadro dei principi pretori si è ormai attestato nel senso sopra esposto, valevole anche per gli esami orali. D’altronde, l’esistenza dei riferiti principi del diritto vivente è stata certificata anche dalla Corte costituzionale (di recente, nella sentenza n. 20 del 30 gennaio 2009) e il Collegio ritiene, pertanto, che la questione di legittimità costituzionale, prospettata sul punto dal signor Ta., difetti del requisito della non manifesta infondatezza.
5. – Con il secondo mezzo di gravame si ripropone in appello la tesi difensiva secondo la quale il decreto di nomina dei componenti aggregati alla commissione esaminatrice sarebbe in contrasto con le previsioni di bando (art. 4). A detta dell’appellante, la normativa del concorso imporrebbe obbligatoriamente la nomina di tutti i componenti esperti, da cui l’illegittima omissione della nomina dei membri aggregati per l’informatica e la lingua inglese.
Il T.A.R. ha respinto l’argomentazione, osservando che l’art. 3 del Regolamento dei concorsi dell’ARS contempla come solamente facoltativa la nomina di esperti da aggregare alla commissione esaminatrice e soggiungendo che l’art. 4 del bando non disciplina la composizione della commissione, limitandosi a stabilirne le modalità della nomina.
Il Tribunale ha poi respinto, giudicandola indimostrata, la doglianza in ordine alla mancanza, in capo ai commissari, di specifiche competenze nelle materie dell’inglese e dell’informatica.
Con l’appello il signor Ta. insiste sull’argomento della pretesa obbligatorietà della nomina dei membri aggregati ai sensi dell’art. 4 del bando di concorso e comunque ribadisce che i commissari non avevano sufficienti competenze tecniche per valutare le conoscenze dei candidati in inglese e informatica.
Diversamente da quanto opinato dall’appellante, il richiamato art. 4 del bando di concorso non prevede affatto l’obbligatorietà della nomina di membri aggregati per ciascuna prova tecnica (quali le lingue o l’informatica), ma fissa unicamente le modalità della loro eventuale nomina.
Onde chiarire la precedente affermazione, occorre riportare per esteso il contenuto dei commi 1 e 2 dell’art. 4 del bando di concorso: "1) La commissione esaminatrice è nominata con successivo decreto del Presidente dell’Assemblea, da pubblicarsi sulla Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana, serie speciale concorsi.
2) Con decreto del Presidente dell’Assemblea, da pubblicarsi sulla Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana, serie speciale concorsi, saranno nominati i membri esperti che interverranno nel corso delle prove orali per gli esami di lingue straniere e per l’accertamento delle conoscenze informatiche e che parteciperanno soltanto alle sedute in cui avranno luogo le predette prove.".
Orbene non è casuale che il bando di concorso abbia dedicato distinti commi alla nomina dei componenti della commissione e dei membri esperti. La ratio della differenziazione va difatti rinvenuta nella circostanza che la scelta di aggregare, o meno, ulteriori componenti esterni è stata rimessa alla discrezionalità della stessa commissione. Da ciò consegue che, secondo un corretto modo di procedere, in primo luogo doveva essere costituita la commissione giudicatrice; quest’ultima, una volta costituita, doveva verificare se esistessero al suo interno le competenze tecniche necessarie all’idoneo svolgimento delle prove nelle materie facoltative (ossia se i commissari disponessero di un livello adeguato delle relative conoscenze). Soltanto in caso di esito negativo di tale riscontro, sarebbe potuto venire in rilievo il dovere di aggregare ulteriori membri esterni, con scelta da formalizzare poi con un differente decreto di nomina (degli esperti) da parte del Presidente dell’ARS. Non a caso, nella fattispecie, si è esattamente seguito l’iter sopra descritto, risalendo la nomina della commissione esaminatrice al D.P.A. n. 107 del 16 marzo 2007 e la nomina dei componenti aggregati al D.P.A. 5 ottobre 2007, ad eccezione di quelli per le materie di inglese e di informatica, con la seguente motivazione "considerato che per la prova di lingua inglese e per la prova di conoscenza informatica saranno impegnati componenti della commissione esaminatrice…".
Orbene, qualora fosse effettivamente corretto quanto opinato nelle difese spiegate dal signor Ta., la riferita procedura non avrebbe alcun senso né si rivelerebbe di alcuna utilità. In effetti, muovendo dalla tesi dell’obbligatorietà della nomina dei membri aggregati, sarebbe stato sufficiente un solo decreto di nomina, insieme dei commissari e degli esperti, non appena verificate l’ammissibilità delle domande di partecipazione e le opzioni dei candidati per una o più materie facoltative.
Per contro, la disciplina del procedimento concorsuale è, come sopra rilevato, differente e ciò per l’evidente ragione che, al di là di ogni tentativo di forzare per via ermeneutica il dato positivo, l’art. 3 del Regolamento dei concorsi dell’ARS prevede chiaramente, e coerentemente con il riferito disposto dell’art. 4 del bando, la mera facoltatività della nomina dei membri esterni ("La commissione esaminatrice può aggregare esaminatori esperti …").
Con riferimento all’altro profilo della censura, va osservato che il signor Ta. non ha dimostrato, nemmeno attraverso l’indicazione di un principio di prova, l’allegata carenza, da parte dei commissari, di specifiche e sufficienti competenze nelle materie della lingua inglese e dell’informatica. D’altra parte, le conoscenze richieste ai candidati per dette materie erano pressoché minimali: nel primo caso l’oggetto dell’esame era l’"utilizzo del personale computer per l’elaborazione e lo scambio di documenti, nonché ricerca di informazioni, con particolare riguardo per le banche dati accessibili via internet, presso i principali siti di rilievo per il lavoro parlamentare" (così l’art. 12 del bando), mentre, con riguardo alla lingua inglese, la prova consisteva nella "lettura e traduzione di un breve testo scritto che costituisce la base per successive domande e per una conversazione" (v. il predetto art. 12). Si trattava insomma di dimostrare, da un lato, la conoscenza delle basilari funzionalità dei software di word-processing e la capacità di accedere e di navigare nei siti istituzionali degli organi costituzionali e, dall’altro lato, di saper intavolare una conversazione in lingua straniera, prendendo l’abbrivo dalla lettura e dalla traduzione di un breve testo (v. le tracce dei quesiti orali, versate in atti dall’Avvocatura dello Stato). All’evidenza tali competenze fanno ormai parte dell’indispensabile bagaglio culturale di ogni giurista e, quindi – così è ragionevole presumere -, anche dei componenti della commissione esaminatrice, attesa la loro elevata qualificazione.
Il motivo d’impugnazione testé scrutinato non merita dunque adesione.
6. – Privo di pregio è anche il terzo mezzo di gravame, con il quale si è contestata la legittimità della presidenza della commissione esaminatrice da parte del Vice presidente dell’ARS, giacché investito di una carica politica. Con tale doglianza il signor Ta. ha riproposto in secondo grado la tesi in ordine all’applicabilità diretta all’ARS delle disposizioni contenute nel D.Lgs. n. 165/2001. In dettaglio, la censura mira a dimostrare l’illegittimità dell’art. 3, comma 2, del Regolamento dei concorsi dell’ARS nella parte in cui la disposizione stabilisce che la commissione esaminatrice sia presieduta dal Presidente dell’Assemblea regionale siciliana, ovvero da un Vice presidente; tale previsione, secondo il signor Ta., si porrebbe in contrasto con l’art. 35 del D.Lgs. n. 165/2001 e con l’art. 97 della Costituzione.
Il T.A.R. ha rigettato la lagnanza, pervenendo alla conclusione dell’inapplicabilità in via diretta all’ARS dell’art. 35, sulla base di un articolato ragionamento decisorio del quale giova richiamare i passaggi fondamentali.
Il primo Giudice si è difatti interrogato circa la possibilità di considerare il suddetto art. 35 alla stregua di un parametro di legittimità delle norme regolamentari approvate dall’ARS. Onde risolvere la questione, il Tribunale ha ricostruito il quadro normativo di riferimento, prendendo le mosse dall’art. 4 dello Statuto della Regione siciliana, norma di rango costituzionale, che attribuisce all’ARS una riserva di regolamento. In applicazione del citato art. 4, ha proseguito il T.A.R., l’art. 166 del regolamento interno dell’Assemblea, approvato nelle sedute del 17 marzo e 22 giugno 1949 e successive modifiche e integrazioni, inserito nel capo II "Degli uffici, dei servizi e del personale dell’Assemblea", ha previsto, tra l’altro, che le norme che regolano l’assunzione del personale siano dettate da regolamenti speciali, approvati dal Consiglio di Presidenza. Pertanto, il regolamento impugnato presenta natura e portata di fonte normativa in materia di assunzioni, integrando una manifestazione della funzione di autorganizzazione interna dell’Assemblea; come tale, esso non è assimilabile ai comuni regolamenti adottati dagli organi amministrativi, ponendosi, rispetto alle fonti primarie, in un rapporto improntato al principio di separazione, piuttosto che di gerarchia, e incontrando il solo limite della Costituzione (e dello Statuto regionale siciliano). Per tali ragioni, le disposizioni del D.Lgs. n. 165/2001 non sono direttamente applicabili all’ARS, se non espressamente richiamate dall’Assemblea nell’esplicazione della propria autonomia normativa. Del resto, il rinvio dinamico contenuto nell’art. 1, comma 2, della L. n. 10/2000, alle disposizioni del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, non riguarda l’ARS, giacché il campo di applicazione del citato art. 1 è circoscritto agli uffici dell’Amministrazione regionale ed ai rapporti di lavoro e d’impiego alle dipendenze della Regione e degli enti pubblici non economici sottoposti a vigilanza o controllo della stessa; l’ARS è invece un organo di rilievo costituzionale dotato di particolare autonomia, e non una semplice amministrazione pubblica.
Sotto altro aspetto il Tribunale ha anche escluso ogni profilo di contrarietà tra il citato art. 3, comma 2, del Regolamento dei concorsi dell’ARS e l’art. 97 della Costituzione, con specifico riguardo al principio di imparzialità. Il T.A.R. ha rilevato che nella giurisprudenza si trova affermato il principio secondo cui, nella composizione delle commissioni, la presenza di tecnici o esperti debba essere quanto meno prevalente (Corte cost. n. 453/1990), tale da garantire scelte finali fondate sull’applicazione di parametri neutrali e determinate soltanto dalla valutazione delle attitudini e della preparazione dei candidati; il primo Giudice ha soggiunto che siffatta prevalenza di tecnici, nella fattispecie, sussisteva dal momento che, fatta eccezione per il Vice presidente dell’ARS, per il resto i componenti della commissione esaminatrice erano tutti professori universitari o funzionari. Inoltre, la presidenza della commissione esaminatrice fu affidata ad un organo politico, ma di rilievo costituzionale e investito di una peculiare posizione di terzietà ed indipendenza.
Contro tali statuizioni il signor Ta. ha obiettato che:
– il D.Lgs. n. 165/2001 è applicabile ai rapporti di lavoro della Regione siciliana;
– la sindacabilità da parte dei giudici amministrativi dei regolamenti dell’ARS è stata riconosciuta dalla Corte costituzionale in epoca risalente (Corte cost. n. 66/1964);
– nel caso di specie, la presidenza della commissione è stata affidata al Vice presidente dell’ARS che non possiede i medesimi requisiti di imparzialità e terzietà del Presidente dell’Assemblea.
Tanto premesso, il Collegio rileva innanzitutto che la sindacabilità, da parte del giudice amministrativo, dei regolamenti dell’ARS non è stata minimamente posta in dubbio dal T.A.R. e l’intero capo di decisione impugnato ne è l’eloquente dimostrazione.
Inoltre il riportato mezzo di gravame, con riferimento alla pretesa violazione dell’art. 97 Cost., è manifestamente infondato. Ed invero, l’invocata disposizione costituzionale, quale parametro di legittimità degli atti amministrativi, impone unicamente che le commissioni di esame siano costituite in prevalenza da tecnici (Corte cost. n. 453/1990 e n. 416/1993) e tale regola è stata sicuramente rispettata nel caso in esame.
Richiede un maggiore approfondimento la questione della diretta applicabilità, o meno, all’ARS del D.Lgs. n. 165/2001 e, dunque, anche dell’art. 35 di detto decreto là dove prescrive che le commissioni di esame per il reclutamento del personale siano composte esclusivamente da esperti che non ricoprano cariche politiche. Orbene, premesso che l’applicabilità del D.Lgs. n. 165/2001 è incontestabile per le amministrazioni regionali (in ragione dell’autonoma scelta normativa compiuta in questo senso dalla stessa Regione; sul punto, v. subito infra), occorre unicamente verificare se l’ARS possa considerarsi, alla stregua di una qualunque altra amministrazione, pienamente assoggettata alla disciplina del lavoro pubblico ai sensi della L. n. 10/2000, che costituisce la fonte normativa recante, in materia, il rinvio dinamico dell’ordinamento isolano a quello statale.
Il Collegio è dell’opinione che l’ARS, per i fini sopra precisati, non possa essere considerata tout court un’amministrazione regionale. Militano in questo senso convergenti argomenti di ordine letterale e sistematico.
In primo luogo va osservato che l’art. 4, comma 1, della citata L. n. 10/2000 individua espressamente le strutture burocratiche regionali soltanto in quelle facenti capo alla Presidenza della Regione e ai vari Assessorati. Nello stesso senso merita di essere valorizzato anche il riferito rilievo del T.A.R. in ordine alla riserva regolamentare, stabilita da una norma di rango costituzionale, a favore del Consiglio di Presidenza dell’ARS per quanto concerne il reclutamento del personale: se, infatti, le assunzioni sono disciplinate da regolamenti speciali, allora le previsioni del D.Lgs. n. 165/2001 saranno unicamente applicabili nei limiti in cui esse siano espressamente richiamate da detti regolamenti.
Ancora va ricordato che la stessa Corte costituzionale, pur non riconoscendo all’ARS la stessa posizione di autonomia del Parlamento nazionale, ha nondimeno negato che l’Assemblea regionale possa essere pienamente assimilata a un’amministrazione (Corte cost. n. 66/1964), in considerazione della natura delle funzioni, legislative e politiche, conferitale dallo Statuto. Tale posizione assunta dal Giudice delle leggi non risulta modificata dalle successive pronunce in materia di giudizio contabile: ed invero, nel riconoscere l’assoggettabilità dell’ARS al potere di controllo della Corte dei Conti, la Corte costituzionale ha comunque circoscritto tale potere alle sole funzioni amministrative svolte dall’ARS (Corte cost. n. 209/1994) e dette funzioni amministrative sono state nitidamente distinte (Corte cost. n. 337/2009, §. 4.2.) da quelle di autorganizzazione (alle quali pertengono le attività di reclutamento); queste ultime possono considerarsi "amministrative" unicamente dal punto di vista oggettivo, mentre dal punto di vista soggettivo partecipano della rafforzata autonomia di un organo, come l’ARS, disciplinato da norme di rango costituzionale e istituzionalmente investito in via primaria di funzioni legislative e politiche. Le procedure di selezione dei consiglieri parlamentari non sono dunque direttamente disciplinate dalla normativa statale, ma da quella regolamentare approvata dallo stesso organo assembleare.
Del resto, la circostanza che l’ARS sia assoggettata al potere istruttorio di cui all’art. 74 del R.D. n. 1214 del 1934 non interferisce con la differente questione dell’applicabilità alla stessa del D.Lgs. n. 165/2001, esistendo – attese le differenti finalità delle due discipline – numerosi esempi di enti o organi sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti, ma non anche vincolati, per varie ragioni, al rispetto della normativa sul lavoro pubblico (si pensi, tra gli altri, agli enti pubblici economici).
7. – Va infine respinta anche l’ultima lagnanza relativa all’asserita esistenza di una causa di incompatibilità tra un candidato e un componente della commissione, a causa del rapporto di collaborazione del primo alle attività didattiche della cattedra del secondo. Sul punto il T.A.R., nel respingere la censura, ha statuito che: "…i rapporti di collaborazione, sia personali che di servizio, tra un candidato e un membro della commissione giudicatrice, non incidono sulla validità della procedura concorsuale, non rimanendo alterata la "par condicio" tra i concorrenti, garantita, per le prove scritte, della loro segretezza; per quelle orali, dalla loro pubblicità; a meno che non venga dimostrata la sussistenza di reciproci interessi di natura professionale ed economica … È stato, in particolare, statuito che "la conoscenza personale o l’instaurazione di rapporti lavorativi ed accademici non sono di per sé motivo di astensione, a meno che i rapporti personali o professionali siano di rilievo ed intensità tali da far sorgere il sospetto che il candidato sia giudicato non in base al risultato delle prove, bensì in virtù delle conoscenze personali; perché i rapporti personali assumano rilievo deve trattarsi di rapporti diversi e più saldi di quelli che di regola intercorrono tra maestro ed allievo o tra soggetti che lavorano nello stesso ufficio … e così la Sezione ha, in precedente occasione, reputato rilevante e decisiva la circostanza che il rapporto tra commissario e candidato, trascendendo la dinamica istituzionale delle relazioni docente-allievo, si sia concretato in un autentico sodalizio professionale connotato dai caratteri della stabilità e della reciprocità di interessi di carattere economico … Ciò, anche in considerazione della natura tassativa delle cause di incompatibilità ex art. 51 c.p.c., le quali, pur essendo estensibili a tutti i campi dell’azione amministrativa e, segnatamente, alla materia concorsuale – proprio in virtù del rilevato carattere tassativo – sfuggono ad ogni tentativo di estensione analogica, stante l’esigenza di assicurare la certezza dell’azione amministrativa e la stabilità della composizione delle Commissioni giudicatrici…".
L’appello non offre al Collegio motivi per discostarsi dalle riferite statuizioni che costituiscono il precipitato di principi giurisprudenziali tendenzialmente stabilizzati e valevoli per ogni settore del reclutamento di dipendenti pubblici. La censura prospettata va, dunque, disattesa, non essendo stati allegati a supporto della stessa convincenti elementi idonei a comprovare un sicuro atteggiamento di favore di un componente della commissione esaminatrice nei confronti di uno specifico candidato o, quanto meno, l’esistenza di rapporti pregressi tra il commissario e il concorrente, tali da far fondatamente presumere una collaborazione, tra i due, di particolare intensità.
8. – Al lume dei superiori rilievi, ritiene il Collegio di poter assorbire ogni altro motivo o eccezione, in quanto ininfluenti e irrilevanti ai fini della presente decisione.
9. – In conclusione, la sentenza impugnata ben resiste alle censure contro di essa rivolte e, previo rigetto dell’appello, merita integrale conferma.
10. – Nella natura della controversia e della originalità delle questioni trattate si ravvisano ragioni per disporre in via eccezionale l’integrale compensazione tra le parti delle spese processuali del secondo grado del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, respinge l’appello.
Compensa integralmente tra le parti le spese processuali del secondo grado del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio del 29 giugno 2010, con l’intervento dei signori: Paolo D’Angelo, Presidente f.f., Guido Salemi, Gabriele Carlotti, estensore, Filippo Salvia, Pietro Ciani, componenti.
Depositata in Segreteria il 25 gennaio 2011.
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