Giurisprudenza – Pagina 22645

Cons. Stato Sez. VI, Sent., 12-09-2011, n. 5112 Concorsi

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo – Motivi della decisione

Attraverso l’atto di appello in esame, notificato il 25.5.2007, si contestava la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Roma, sez. I, n. 1160 del 12.2.2007 (che non risulta notificata), con la quale veniva accolto il ricorso proposto da due partecipanti al concorso per funzionari con formazione giuridica, indetto dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato nel 2002, avverso la decisione della medesima Autorità di bandire un nuovo concorso, senza procedere al previsto scorrimento della graduatoria degli idonei. Nella citata sentenza si osservava che le ricorrenti – collocate nella predetta graduatoria al nono e decimo posto – sarebbero state danneggiate esclusivamente dal diniego di scorrimento della graduatoria stessa (e non anche dal nuovo bando di concorso e dalla successiva proclamazione dei relativi vincitori, benché tali atti fossero stati impugnati), essendovi comunque posti disponibili nella pianta organica, come riconosciuto dalla stessa Amministrazione, con conseguente possibilità di nomina aggiuntiva – e non sostitutiva di quella dei vincitori del concorso – delle medesime.

Nella peculiare situazione in esame, inoltre, dette ricorrenti avrebbero avuto giusto titolo allo scorrimento di cui trattasi – ed il diniego al riguardo emesso risulterebbe, correlativamente, illegittimo – per le seguenti ragioni:

a) previsione dello scorrimento stesso nell’art. 10 del bando di concorso, in presenza di posti disponibili nel ruolo organico;

b) inadeguatezza della motivazione, con cui l’Autorità aveva giustificato l’esercizio della facoltà, derivante dalla situazione di cui al precedente punto a), con riferimento all’esigenza di ricoprire un numero di posti superiore rispetto a quello degli idonei del precedente concorso e alla sopravvenienza di "cambiamenti radicali nel diritto comunitario della concorrenza e nelle competenze applicative al riguardo disposte".

Sotto il primo profilo, infatti, l’Autorità avrebbe potuto soddisfare più rapidamente, almeno in parte, la propria carenza di personale, ricorrendo a personale idoneo già selezionato; sotto il secondo profilo, poi, la motivazione risulterebbe del tutto generica, non rendendo conto del fatto che l’introduzione di nuove normative non potrebbe inficiare l’accertata attitudine dei predetti idonei ad assumere i compiti propri della qualifica messa a concorso, con possibilità di aggiornamento successivo all’assunzione in servizio.

In sede di appello, la citata Autorità Garante sottolineava l’ampia discrezionalità, rimessa all’Amministrazione in ordine allo scorrimento di graduatorie concorsuali e ribadiva la ragionevolezza delle motivazioni addotte per procedere all’indizione di un nuovo concorso, finalizzato all’individuazione dei migliori possibili soggetti per la copertura dei posti disponibili.

Premesso quanto sopra, il Collegio ritiene che le argomentazioni difensive dell’appellante non siano condivisibili.

La questione da valutare, in effetti, è stata recentemente oggetto di ordinanza di remissione all’Adunanza Plenaria (Cons. St., sez. VI, ord. coll.n. 1839/11 del 25.3.2011), al fine di porre in discussione l’orientamento prevalente del Consiglio di Stato, secondo cui la determinazione amministrativa di avviare nuove procedure concorsuali – in presenza di una graduatoria di idonei ancora valida ed efficace – costituirebbe espressione di un potere ampiamente discrezionale, non richiedente specifica motivazione in corrispondenza della prioritaria regola del concorso per l’assegnazione di funzioni pubbliche, a norma dell’art. 97 della Costituzione (Cons. St., sez. V, 19.11.2009, n. 7243 e 18.12.2009, n. 8369; Cons. St., sez. IV, 27.7.2010, n. 4911).

Si è ritenuto infatti che non potesse ignorarsi il diverso indirizzo – recepito con maggiore ampiezza dal Giudice Amministrativo di primo grado, nonché dalla Corte di Cassazione – secondo cui, a fronte di una graduatoria valida ed efficace, l’Amministrazione non potrebbe trascurare, con l’indizione di una nuova procedura concorsuale, le posizioni di soggetti già in precedenza selezionati come idonei, quanto meno in carenza di valide ragioni giustificatrici ed in presenza di una graduatoria ancora efficace, non potendo ritenersi il reclutamento degli idonei (giudicati tali con regolare procedura concorsuale, in rapporto all’esercizio di determinate funzioni) contrastante con il principio di cui all’art. 97, terzo comma, della Costituzione e rispondendo tale reclutamento al principio di economicità dell’azione amministrativa (cfr. in tal senso Cass. SS.UU. 29.9.2003, n. 14529 e 9.2.2009, n. 3055; TAR Sardegna, 19.10.1999, n. 1228; TAR Lazio, 30.1.2003, n. 536 e 15.9.2009, n. 8743; TAR Puglia, Lecce, 10.10.2005, n. 4452; TAR Lombardia, 15.9.2008, n. 4073).

La seconda posizione sopra indicata risulta comunque preferibile nel caso di specie, in presenza di una specifica previsione del bando – relativo al concorso, nell’ambito del quale le attuali appellate sono state classificate idonee – che ad avviso del Collegio rendeva più stringente l’obbligo dell’Amministrazione di motivare in modo rigoroso la scelta di avviare una nuova procedura concorsuale, senza procedere a scorrimento della graduatoria.

Si deve ritenere pacifico, in effetti, che a detto scorrimento non corrisponda un diritto, ma un interesse legittimo (cfr. in tal senso, fra le tante, Cons. St., sez. III, 13.12.2010, n. 5205; Cons. St., sez. IV, 18.6.2009, n. 3998), ma va anche detto che tale interesse deve essere rapportato alla specificità delle norme attributive del potere, o al regime corrispondente a forme di autolimitazione dell’Amministrazione.

Di conseguenza, ove lo scorrimento di cui trattasi corrisponda ad una mera facoltà dell’Amministrazione, nei termini generalmente disciplinati dall’art. 8 del D.P.R. 10.1.1957, n. 3, come integrato con legge 8.7.1975, n. 305, deve ritenersi che tale facoltà sia esercitabile, in via eccezionale, in funzione esclusiva della potestà di autoorganizzazione dell’Amministrazione stessa, ispirata a principi di economicità in rapporto alle più lunghe e costose procedure concorsuali, con possibile impugnativa solo per manifesta irragionevolezza o contraddittorietà (cfr. in tal senso, per il principio, Cons. St., sez. V, 16.10.2002, n. 5611 e 10.1.2007, n. 53; Cons. St., sez. IV, 12.9.2006, n. 5320; Cons. St., sez. VI, 11.10.2005, n. 5637).

In altri casi il legislatore ha, viceversa, prescritto il medesimo scorrimento come un vero e proprio obbligo, tale da configurare la natura vincolata del provvedimento autoritativo da emanare al riguardo (cfr. art. 23 L. 29.1.1986, n. 23; art. 13, comma 6, D.L. 25.3.1997, n. 67, convertito in legge 23.5.1997, n. 71; art. 9, comma 17 L. 18.11.1998, n. 415).

Nelle fattispecie sopra indicate non è richiesta con ogni evidenza – benché per ragioni opposte – una motivazione particolarmente stringente, mentre ad opposte conclusioni si deve pervenire quando, come nella situazione in esame, lo scorrimento sia previsto dal bando di concorso, non come modalità gestionale di autoorganizzazione (per inconferenza della "sedes materiae"), ma come esplicita "chance" occupazionale per gli idonei, in caso di disponibilità di posti in organico nel biennio successivo all’approvazione della graduatoria.

Nell’ultima ipotesi indicata deve ammettersi, ad avviso del Collegio, che in presenza di nuovi posti in organico, che l’Amministrazione intenda ricoprire – ed in presenza di una graduatoria di idonei ancora efficace – detti idonei abbiano titolo prioritario per l’immissione in ruolo, a meno di esigenze straordinarie, puntualmente motivate.

Nel caso di specie il Collegio non ritiene che sia stata fornita una motivazione adeguata: non integrava tale motivazione la segnalata disponibilità di un numero di posti superiore a quello degli idonei (con conseguente inevitabilità del concorso), poiché la previsione del bando si riferiva non al principio di economicità dell’azione amministrativa, ma ad una precisa possibilità di assorbimento degli idonei nei ruoli dell’Amministrazione; ugualmente inadeguato, poi, risultava il richiamo a modifiche normative, intervenute dopo l’approvazione della graduatoria: anche a prescindere, infatti, dalla minuziosa analisi contenuta nella sentenza appellata, circa il carattere non profondamente innovativo delle modifiche stesse, resta il fatto che ogni selezione concorsuale deve ritenersi finalizzata al reclutamento di personale in grado – in funzione delle competenze proprie del livello di appartenenza – di corrispondere alle esigenze dell’Amministrazione con elasticità e capacità di apprendimento, proporzionali al livello culturale richiesto. Corrisponde a dato di comune esperienza, d’altra parte, l’esigenza che la selezione concorsuale non escluda comunque, per i vincitori, successive esigenze di più o meno ampio aggiornamento.

Per le ragioni esposte, in conclusione, il Collegio ritiene che l’appello in esame debba essere respinto, sotto l’assorbente profilo del difetto di motivazione.

Nella per le spese giudiziali del secondo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, respinge l’appello specificato in epigrafe; nulla per le spese giudiziali del secondo grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Cass. civ. Sez. III, Sent., 18-01-2012, n. 680 Liquidazione e valutazione equitativa

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Svolgimento del processo

Con citazione ritualmente notificata Z.G., premesso di essere conduttore di un locale in Trieste ove esercitava attività di ristorazione all’insegna "(OMISSIS)", conveniva in giudizio il proprietario dell’immobile, C.F., al fine di ottenere il risarcimento dei danni subiti a seguito del crollo della volta di mattoni posta sul soffitto del locale, verificatosi il (OMISSIS), a causa dell’omessa manutenzione delle travi portanti del solaio. In esito al giudizio il Tribunale di Trieste condannava il convenuto, con manleva a suo favore a carico della terza chiamata Unipol Assicurazioni Spa, al risarcimento dei danni subiti dall’attore. Avverso tale decisione proponeva appello lo Z. ed in esito al giudizio la Corte di Appello di Trieste con sentenza depositata in data 7 novembre 2008, in parziale accoglimento dell’impugnazione, condannava il C. a pagare allo Z. la maggior somma di Euro 6.535,95, liquidandosi la relativa posta di danno in complessivi Euro 9.159,95 oltre rivalutazione ed interessi;

condannava l’Unipol a tenere indenne il C.; provvedeva quindi al governo delle spese processuali.

Avverso la detta sentenza lo Z. ha quindi proposto ricorso per cassazione articolato in tre motivi, illustrato da memoria. Resiste con controricorso la UGF Assicurazioni.

Motivi della decisione

La prima doglianza, svolta dal ricorrente, articolata sotto il profilo della violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1226 c.c., in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, si fonda sulla considerazione che la sentenza di secondo grado meriti di essere censurata laddove ricorre all’applicazione del sussidiario criterio equitativo di cui alla norma citata, senza dare ingresso alla richiesta CTU. In tal modo, la Corte territoriale avrebbe trascurato che gli elementi necessari alla precisa quantificazione del danno costituito dalla perdita dei beni aziendali risultavano dalla documentazione fotografica e dalla relazione di sopralluogo del tecnico della compagnia assicuratrice, che conteneva la descrizione analitica dei singoli arredi e suppellettili presenti all’interno dell’immobile al momento del crollo.

Inoltre – ed in tali rilievi si sostanziano la seconda e la terza doglianza, articolate, entrambe, sotto il profilo della motivazione omessa e/o insufficiente – la Corte territoriale avrebbe motivato in maniera assolutamente inadeguata, sia in ordine alla scelta del criterio equitativo sia in ordine ai criteri di determinazione equitativa del danno adottati, omettendo di spiegare le ragioni per cui aveva fatto ricorso al criterio equitativo, benchè non ce ne fossero i presupposti, posto che dalle risultanze processuali erano emersi gli elementi necessari perchè un perito d’ufficio procedesse alla corretta quantificazione dei danni.

I motivi in questione, che vanno trattati congiuntamente, proponendo profili di censura intimamente connessi tra loro nella misura in cui ciascuno di essi, censurando strumentalmente la scelta di ricorrere al criterio equitativo di cui all’art. 1226 c.c., si rivolge nella sostanza delle cose contro la valutazione delle risultanze processuali e contro la determinazione della misura del risarcimento così come effettuata dalla Corte di merito, sono inammissibili per un duplice ordine di considerazioni. Ed invero, in primo luogo, anche volendo trascurare che il giudice del merito non è tenuto, pur a fronte di un’esplicita richiesta di parte, a disporre una consulenza d’ufficio, rientrando nei suoi poteri discrezionali la decisione di farsi aiutare o meno nella valutazione degli elementi acquisiti, deve rilevarsi che la valutazione discrezionale del giudice di accogliere o meno l’istanza di ammissione della consulenza, se adeguatamente motivata come è avvenuto nel caso di specie (cfr pag. 9 della sentenza impugnata), non può essere sindacata in sede di legittimità. Inoltre, mette conto di evidenziare l’intrinseca contraddizione, contenuta nelle ragioni di doglianza avanzate dal ricorrente, giacchè, se fossero stati effettivamente insussistenti i presupposti giustificativi dell’esercizio del potere discrezionale di liquidare il danno in via equitativa, conferito al giudice dagli artt. 1226 e 2056 cod. civ., ciò avrebbe significato, per converso, che non sarebbe stato obiettivamente impossibile o particolarmente difficile, per la parte interessata, provare il danno nel suo preciso ammontare. Da ciò, le ovvie conseguenze che ne sarebbero derivate, non essendo consentito al giudice del merito di colmare le lacune istruttorie sopperendo all’inerzia della parte di provare l’ammontare preciso del danno ricevuto mediante l’espletamento di una perizia d’ufficio. Ciò, senza considerare – tale considerazione riguarda essenzialmente l’ultima doglianza – che, come ha già avuto modo di statuire questa Corte, la valutazione equitativa del danno, in quanto inevitabilmente caratterizzata da un certo grado di approssimatività, è suscettibile di rilievi in sede di legittimità, sotto il profilo del vizio della motivazione, solo se difetti totalmente la giustificazione che quella statuizione sorregge, o macroscopicamente si discosti dai dati di comune esperienza, o sia radicalmente contraddittoria (Cass. n. 1529/2010).

Ma v’è di più. Ed invero, le censure sono inammissibili anche per un’altra ragione, in quanto, pur deducendo formalmente i vizi di violazione di legge e di omessa e/o insufficiente motivazione, il ricorrente muove censure che sono esclusivamente di merito mirando, nella sostanza delle cose, ad un riesame delle risultanze processuali che è precluso in sede di legittimità in quanto la valutazione degli elementi di prova e l’apprezzamento dei fatti attengono al libero convincimento del giudice di merito. Ed invero, premesso che la valutazione degli elementi di prova e l’apprezzamento dei fatti attengono al libero convincimento del giudice di merito, deve ritenersi preclusa ogni possibilità per la Corte di cassazione di procedere ad un nuovo giudizio di merito attraverso l’autonoma valutazione delle risultanze degli atti di causa.

Alla stregua di tutte le pregresse considerazioni, il ricorso per cassazione in esame deve essere rigettato. Al rigetto del ricorso segue la condanna del ricorrente alla rifusione delle spese di questo giudizio di legittimità, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Condanna il ricorrente alla rifusione delle spese processuali che liquida in Euro 4.200,00 di cui Euro 200,00 per esborsi oltre accessori di legge.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Cass. civ. Sez. V, Sent., 22-02-2012, n. 2606 Avviso di accertamento

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

La CTR dell’Emilia Romagna, con sentenza n. 21/19/07 depositata il 15.5.2007, ha confermato la decisione con la quale la CTP di Forlì aveva accolto il ricorso della Parrocchia S. Maria in Lauretana, avverso l’avviso d’accertamento per IRPEG, IVA ed IRAP per l’anno d’imposta 2003, osservando che, ai sensi della L. n. 66 del 1992, le concessioni di aree, loculi cimiteriali ed altri manufatti per la sepoltura non costituivano attività di natura commerciale agli effetti dell’IVA, anche se non effettuati da organismi di natura pubblica, previsione che contrastava con la sesta direttiva CEE, quale interpretata dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee, che, anzi, demandava agli Stati membri di intervenire in detta materia.

L’Agenzia delle Entrate ricorre per la cassazione di tale sentenza con unico motivo. Resiste la Parrocchia S. Maria in Lauretana con controricorso.

Motivi della decisione

Va, preliminarmente, rilevato che la presenza dell’Avvocatura dello Stato alla pubblica udienza del 10.1.2012, per la discussione del ricorso, implica la manifestazione della persistenza dell’interesse dei ricorrenti alla trattazione del ricorso stesso, di cui alla L. n. 183 del 2011, art. 26, come modificato dal D.L. n. 212 del 2011, art. 14, secondo il quale, nei procedimenti civili pendenti davanti alla Corte di Cassazione aventi ad oggetto ricorsi avverso le pronunce pubblicate, come nella specie, prima del 4 luglio 2009, data di entrata in vigore della L. n. 69 del 2009, ovvero per quelli pendenti davanti alle Corti d’appello da oltre tre anni: "le impugnazioni si intendono rinunciate se nessuna delle parti, con istanza sottoscritta personalmente dalla parte che ha conferito la procura alle liti e autenticata dal difensore, dichiara la persistenza dell’interesse alla loro trattazione entro il termine perentorio di sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge" (1.1.2012). In base a tale disposizione, le parti devono, dunque, affermare di essere ancora interessate alla decisione di controversie ormai vetuste, e perciò non più rispondenti, in tesi, ad un loro interesse effettivo ed attuale, viceversa presunto per i ricorsi, più recenti, soggetti alla disciplina legislativa di cui alla L. n. 69 del 2009. La norma, come confermato dal suo stesso titolo "Misure straordinarie per la riduzione del contenzioso civile pendente davanti alla Corte di cassazione e alle corti di appello", risulta emessa con finalità deflattive del contenzioso più vecchio, finalità che vengono perseguite mediante la valutazione, in termini di rinuncia, dell’inerzia di entrambe le parti, e la previsione della conseguente estinzione del giudizio, da dichiararsi mediante la spedita forma del "decreto presidenziale". 1.b. Per evitare tale declaratoria, la disposizione impone il compimento di un atto d’impulso processuale, da attuare secondo modalità formali assimilabili a quelle del conferimento della procura speciale di cui all’art. 83 c.p.c., comma 3, essendo prescritto il coinvolgimento personale della parte, onerata di effettuare una sorta di rinnovo della procura – l’istanza deve essere sottoscritta dalla parte che l’ha rilasciata, che può non coincidere col titolare del diritto controverso e deve essere autenticata, e, così, introdotta un’eccezione alla regola generale posta dall’art. 84 c.p.c., secondo la quale il difensore compie e riceve, nell’interesse della parte, tutti gli atti del processo (salvo, appunto, che non siano ad essa espressamente riservati). 1.c. Così convenendo, quando parte del giudizio è un’Amministrazione che, come nella specie, si avvale della rappresentanza processuale facoltativa dell’Avvocatura dello Stato, qual è quella stabilita per le Agenzie fiscali nel D.Lgs. n. 300 del 1999, art. 72, la persistenza dell’interesse alla trattazione della causa non può aver luogo secondo le modalità prescritte dalla norma, essendo applicabile, anche in tali ipotesi, a norma del R.D. n. 1611 del 1933, art. 45, la disposizione dell’art. 1, comma 2, del R.D. cit., secondo cui gli avvocati dello Stato esercitano le loro funzioni innanzi a tutte le giurisdizioni ed in qualunque sede senza bisogno di ricevere mandato; e, pertanto, non è necessario che l’Agenzia rilasci una specifica procura all’Avvocatura medesima, per ogni giudizio (cfr. in termini, Cass. SU n. 23020 del 2005, nonchè Cass. SU n. 10894 del 2001 e n. 484 del 1999). Ne consegue che il meccanismo formale previsto dalla L. n. 183 del 2011, art. 26, che presuppone l’esistenza di una parte che abbia conferito una singola procura ad litem, da reiterare in sede di presentazione dell’istanza, con la sottoscrizione di detta parte e l’autentica del difensore, non può attuarsi e che l’atto d’impulso processuale, richiesto da detta norma, per confermare l’interesse alla decisione e scongiurare il decreto d’estinzione, deve esser posto in essere dall’avvocato dello Stato, quale difensore, in applicazione della regola generale di cui al citato art. 84 c.p.c., cosa che, nella specie, si è, appunto, verificata.

2. Con l’unico motivo dedotto, l’Agenzia delle Entrate denuncia violazione e falsa applicazione del D.L. n. 412 del 1991, art. 1, comma 14, convertito nella L. n. 66 del 1992, e degli artt. 2, 4 e 13 della direttiva 17 maggio 1977 n. 77/388/CEE e del D.P.R. n. 633 del 1972, artt. 1, 2, 4 e 10, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, evidenziando che la CTR ha escluso, in base alla disposizione di cui al D.L. n. 417 del 1991, art. 1, comma 14, l’assoggettabilità ad IVA della cessione di loculi cimiteriali effettuata dalla contribuente senza tenere conto che: a) l’attività economica di cessione a privati di aree cimiteriali esercitata da soggetto "indipendente" rientra nel campo di applicazione dell’IVA; b) gli enti territoriali e gli organismi di diritto pubblico non sono considerati soggetti passivi per le attività ed operazioni che esercitano in qualità di autorità pubbliche, anche se percepiscano canoni contributi o retribuzioni; c) la Corte di Giustizia si era già pronunciata al riguardo, con la sentenza n. 231 del 17.10.1989, osservando che, per l’esenzione dall’imposta, devono essere congiuntamente soddisfatte due condizioni, vale a dire l’esercizio di attività da parte di un ente pubblico e l’esercizio di attività in veste di pubbliche autorità. La ricorrente formula, in conclusione, il seguente quesito di diritto: "dica l’Ecc.ma Corte se l’attività di cessione a titolo oneroso di loculi cimiteriali posta in essere da una Parrocchia rientri nel campo di applicazione dell’IVA e vada pertanto assoggettata a imposta, non ostando a tale soluzione il disposto del D.L. n. 412 del 1991, art. 1, comma 14, che costituisce applicazione del principio di non assoggettamento di cui all’art. 4 par. 5 della 6^ direttiva CEE e va interpretato alla luce dei fondamentali principi di cui agli artt. 2 e 4 della direttiva stessa". 3. Il motivo è fondato. In base al D.L. n. 415 del 1989, art. 26 bis, convertito, con modificazioni, nella L. n. 33 del 1990, gli impianti cimiteriali, indicati al D.P.R. n. 803 del 1975, art. 54, sono servizi indispensabili parificati alle opere di urbanizzazione primaria, e il D.L. n. 412 del 1991, art. 1, comma 14, convertito, con modificazioni, nella L. n. 33 del 1990, d’interpretazione autentica del predetto art. 26, dispone che l’aliquota dell’IVA, prevista per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, "si applica agli immobili indicati al D.P.R. n. 803 del 1975, art. 54 e successive modificazioni, ivi compresi i manufatti per sepoltura, nonchè le aree destinate alla costruzione ed all’ampliamento dei cimiteri. Le concessioni di aree, di loculi cimiteriali e di altri manufatti per sepoltura, non costituiscono attività di natura commerciale agli effetti dell’imposta sul valore aggiunto". Da tali norme si ritrae la regola dell’assoggettamento ad IVA delle operazioni relative a detti manufatti, salvo che costituiscano oggetto di "concessioni". Il riferimento ai provvedimenti concessori indica, poi, che l’eccezione riguarda i manufatti per la sepoltura ed i cimiteri comunali, soggetti al regime demaniale, ex art. 824, cpv c.c., e che le operazioni esenti sono solo quelle poste in essere, tramite un atto autoritativo – la concessione, appunto, dal lato attivo dal Comune, titolare di tali beni e perciò unico possibile concedente, e non anche le convenzioni concluse, come nella specie, tra soggetti terzi. 4. Tale esegesi, oltre che fedele al canone d’interpretazione letterale (non potendo ritenersi che il termine "concessioni" sia stato adoperato dal legislatore in modo atecnico), è conforme ai principi enunciati, con la decisione n. 231 del 17 ottobre 1989, dalla Corte di Giustizia delle Comunità Europee, che, adita in via pregiudiziale (proprio in relazione, tra l’altro, a concessioni di loculi cimiteriali da parte di alcuni Comuni italiani) per l’interpretazione dell’art. 4, n. 5 della sesta direttiva, ne ha rilevato la natura di eccezione alla regola dell’assoggettamento ad IVA delle attività di carattere economico (produzione, commercio e prestazione di servizi), precisando che la norma va interpretata nel senso che sono esenti dall’IVA le attività svolte dagli enti di diritto pubblico "in quanto pubbliche autorità" nell’ambito del regime giuridico loro proprio, escluse le attività da essi svolte in forza dello stesso regime cui sono sottoposti gli operatori economici privati, e rinviando a ciascuno Stato membro di trasporre, nel modo più consono, nel diritto interno il principio del non assoggettamento sancito da detta norma. Il D.L. n. 412 del 1991, art. 1, comma 14, costituisce la trasposizione in ambito nazionale di detto principio, in quanto lascia esente dall’imposta le sole concessioni, che, per definizione, riguardano un soggetto di diritto pubblico (Comune) in veste di pubblica autorità (emissione di provvedimenti autoritativi), e, per converso, esclude che un’attività svolta da un privato possa andare esente dall’imposta – pur se consista nel compimento di atti rientranti nelle attribuzioni della P.A. – operando, in tal caso, la presunzione di commercialità prevista dal D.P.R. n. 633 del 1972, art. 4. 5. L’impugnata sentenza, che non si è attenuta ai suddetti principi, va dunque, cassata, e non essendo necessari ulteriori accertamenti, la causa va decisa nel merito, col rigetto del ricorso introduttivo.

Si ravvisano giusti motivi, in considerazione della novità delle questioni trattate, per compensare, interamente, tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

La Corte, accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta il ricorso introduttivo. Spese compensate.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Cass. civ. Sez. I, Sent., 26-03-2012, n. 4785 CE Formazione professionale

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Svolgimento del processo

Con atto di citazione notificato fra il 31-1 ed il 6-2-01 B. D. e gli altri soggetti indicati in epigrafe come appellanti convenivano in giudizio davanti al Tribunale di Perugia l’Università degli Studi di Perugia, la Presidenza del Consiglio dei ministri, nonchè il Ministero della Sanità, quello dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica e quello della Pubblica Istruzione, e quello del Tesoro.

Premesso: a) di essersi iscritti, quali laureati in medicina e chinirgia, a diverse scuole di specializzazione presso la convenuta Università degli studi in anni accademici anteriori a quello 1991/92 senza ricevere la "adeguata remunerazione" che lo Stato Italiano avrebbe dovuto attribuire loro in attuazione della direttiva comunitaria 82/76/CEE (di modifica alle precedenti direttive 75/362/CEE e 75/363/CEE, che erano state recepite con la L. 22 maggio 1978m n. 217), alla quale avrebbe dovuto adeguarsi entro il 31-12-92 ed alla quale invece aveva dato attuazione, con efficacia limitata agli iscritti ai corsi di specializzazione a partire dall’anno accademico 1991/92, solo col D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, stabilendo la remunerazione in discorso in lire 21.500.000 per l’anno 1991 e nel predetto importo incrementato secondo particolari criteri per gli anni successivi;assumendo: 2) che l’obbligo alla adeguata remunerazione dell’attività di formazione di cui alla predetta direttiva aveva, secondo quanto statuito nelle sentenze 25-2-99 e 3- 10-00 della Corte di Giustizia Europea relative all’interpretazione della direttiva 82/76/CEE, carattere di "precisione ed incondizionatezza", pur non identificando detta direttiva il debitore della remunerazione nè l’importo della stessa, sicchè la mancata attuazione era fonte di responsabilità per lo Stato.

Tutto ciò premesso chiedevano: a) la dichiarazione di equipollenza del proprio titolo di specializzazione a quello conseguito in Italia ed in ambito comunitario in attuazione della detta direttiva comunitaria; b) la condanna dell’amministrazione o dell’ente che il Tribunale avesse ritenuto legittimato al pagamento in favore di ciascuno di essi attori della somma corrispondente alla adeguata remunerazione di cui al D.Lgs. n. 257 del 1991 in forza di un’applicazione retroattiva di questa legge o, in alternativa, a titolo di risarcimento del danno.

L’Università e le amministrazione convenute si costituivano in giudizio (al posto del Ministero del Tesoro si costituiva il Ministero dell’Economia e delle Finanze) eccependo: il difetto di giurisdizione dell’AGO; il difetto di legittimazione passiva, la prescrizione; l’infondatezza nel merito della domanda.

Con sentenza 6/29-6-06 l’adito Tribunale, rigettata l’eccezione di difetto di giurisdizione dell’AGO, rigettava la domanda attorea in accoglimento dell’eccezione di prescrizione, condannando gli attori al rimborso delle spese processuali.

Avverso detta sentenza proponevano appello gli attori con citazione dei convenuti davanti a questa Corte.

Costituendosi in giudizio gli appellati il Ministero della Salute (successivamente Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali) il Ministero della Pubblica Istruzione e quello dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica (successivamente il Ministero dell’Istruzione dell’Università e della ricerca) chiedevano il rigetto dell’appello riproponendo comunque le amministrazioni diverse dall’Università le eccezioni di difetto di legittimazione passiva e di infondatezza nel merito della domanda attorea.

La Corte d’appello di Perugia, con sentenza 125/10 confermava la sentenza di primo grado in riferimento alla intervenuta prescrizione e rigettava le altre domande degli attori il reclamo.

Avverso la detta sentenza ricorrono i sovraindicati ricorrenti per cassazione sulla base di tre motivi cui resistono con separati controricorsi l’Università di Perugia, che propone altresì ricorso incidentale, e il Ministero dell’Istruzione.

MOTIVI DELLA DECISIONE Con il primo motivo ricorso in cassazione si asserisce che la Corte d’appello sarebbe incorsa in violazione e falsa applicazione di norme di diritto (rispettivamente degli artt. 2946 e 2947 c.c.), poichè alla fattispecie risulterebbe applicabile non il termine quinquennale di prescrizione, bensì quello ordinario di dieci anni.

Con il secondo motivo di ricorso, i ricorrenti asseriscono che la sentenza d’appello avrebbe erroneamente omesso di considerare che il termine prescrizionale inizierebbe a decorrere solo dalle sentenze della Corte di giustizia (Carbonari 25 febbraio 1999 e Gozza 3 ottobre 2000). Con tale motivo si sostiene anche, nell’ipotesi in cui si applichi il termine prescrizionale ordinario, la prescrizione non sarebbe maturata considerando quale dies a quo quello dell’8 agosto 1991, data di emanazione del D.Lgs. n. 257 del 1991 di attuazione della direttiva.

Con il terzo motivo i ricorrenti lamentano la contraddittorietà della motivazione della sentenza d’appello, in quanto, dopo aver stabilito che la mancata attuazione della direttiva de qua configurerebbe un illecito permanente,ha poi concluso che tale permanenza sarebbe cessata al momento del conseguimento del diploma di specializzazione.

L’Università di Perugia con i quattro motivi di ricorso incidentale contesta la compensazione delle spese di giudizio.

Preliminarmente va esaminata la questione sollevata con la memoria dall’Amministrazione con la quale deduce che al caso di specie debba applicarsi la normativa sopravvenuta conseguente alla entrata in vigore della L. n. 183 del 2011, art. 4, comma 43 (entrata in vigore il 1 gennaio 2012) che stabilisce che "la prescrizione del diritto al risarcimento del danno derivante da mancato recepimento nell’ordinamento dello Stato di direttive o altri provvedimenti obbligatori comunitari soggiace, in ogni caso, alla disciplina di cui all’art. 2947 c.c. e decorre dalla data in cui il fatto, dal quale sarebbero derivati i diritti se la direttiva fosse stata tempestivamente recepita, si è effettivamente verificato".

La questione è già stata esaminata in una fattispecie del tutto analoga alla presente e ritenuta infondata da questa Corte (v. Cass. 1850/12) con argomentazioni che questo Collegio condivide.

La norma in questione non può infatti ritenersi che rivesta carattere interpretativo.

In primo luogo essa non contiene alcuna espressa indicazione circa una sua natura interpretativa.

In secondo luogo, la stessa introduce una nuova disciplina per la ipotesi di mancato adempimento da parte dello Stato di direttive comunitarie in relazione alla quale, in precedenza, non esisteva alcuna normativa specifica ma trovava applicazione la normativa generale in materia di inadempimento di obbligazioni ex lege, così come ritenuto dalle sezioni Unite di questa Corte con la sentenza n. 9147/09 di cui si dirà in prosieguo, con i conseguenti riflessi applicativi in tema di termini prescrizionali.

Manca dunque nel caso di specie una precedente specifica norma in relazione alla quale la L. n. 183 del 2011, art. 4, comma 43 possa considerarsi come interpretativa.

La legge in questione non può infatti considerarsi interpretativa dell’art. 1173 c.c. che costituisce la norma generale in tema di obbligazioni di diritto civile (ex delicto, ex contractu, ex lege), ivi compresa quindi quella ex lege, poichè tale norma non risulta affatto investita dalla L. n 183 del 2011, art. 4.

L’articolo in questione appare, invece, avere introdotto una nuova disciplina peculiare per l’inadempimento delle direttiva comunitarie da parte dello Stato in particolare sotto il profilo della prescrizione.

Al livello interpretativo appare incerto se il termine "risarcimento del danno" riferito al mancato recepimento di direttive comunitarie sia inteso in senso specifico in riferimento ad una ipotesi di risarcimento extracontrattuale ex art. 2043 c.c. oppure sia inteso in senso generico in riferimento alle conseguenze derivanti dall’inadempimento di una obbligazione, ed anche, quindi, di una obbligazione ex lege il cui carattere risarcitorio riveste, come è noto, natura indennitaria, ed abbia così, in tale ultimo caso, lasciato del tutto impregiudicata ogni qualificazione delle violazioni in tema di trasposizione di direttive comunitarie.

Invero, quest’ultima soluzione appare preferibile in ragione del fatto che lo stesso articolo in esame ha precisato che "in ogni caso" la disciplina prescrizionale applicabile è quella dell’art. 2947 c.c.. In tal modo sembra doversi ritenere che il legislatore abbia lasciata impregiudicata la natura dell’obbligazione risarcitoria, per stabilire che comunque il termine prescrizionale applicabile è quello quinquennale previsto dall’art. 2947 c.c. per il risarcimento da fatto illecito.

In tal senso la natura innovativa della norma risulta evidente poichè sostituisce, nel caso specifico della mancata trasposizione delle direttive, alla prescrizione decennale, prevista per la violazione di obbligazioni ex lege, quella quinquennale propria delle obbligazioni ex delicto, lasciando inalterata la prescrizione decennale per tutte le altre ipotesi di responsabilità per obbligazioni ex lege.

Stante dunque il carattere innovativo della norma di cui alla L. n. 183 del 2011, art. 4, comma 43, la stessa non può avere carattere retroattivo e, avendo applicazione solo per i casi futuri, non può trovare applicazione nel caso di specie in cui sia i fatti generatori dell’obbligazione che gli atti interruttivi della prescrizione si sono verificati prima della entrata in vigore della legge in questione.

Venendo all’esame del ricorso principale, il primo motivo di esso risulta fondato.

Le Sezioni Unite di questa Corte hanno definitivamente affermato che in caso di omessa o tardiva trasposizione da parte del legislatore italiano nel termine prescritto delle direttive comunitarie (nella specie, le direttive n. 75/362/CEE e n. 82/76/CEE, non autoesecutive, in tema di retribuzione della formazione dei medici specializzandi) sorge, conformemente ai principi più volte affermati dalla Corte di Giustizia, il diritto degli interessati al risarcimento dei danni che va ricondotto – anche a prescindere dall’esistenza di uno specifico intervento legislativo accompagnato da una previsione risarcitoria – allo schema della responsabilità per inadempimento dell’obbligazione "ex lege" dello Stato, di natura indennitaria per attività non antigiuridica, dovendosi ritenere che la condotta dello Stato inadempiente sia suscettibile di essere qualificata come antigiuridica nell’ordinamento comunitario ma non anche alla stregua dell’ordinamento interno. Ne consegue che il relativo risarcimento, avente natura di credito di valore, non è subordinato alla sussistenza del dolo o della colpa e deve essere determinato, con i mezzi offerti dall’ordinamento interno, in modo da assicurare al danneggiato un’idonea compensazione della perdita subita in ragione del ritardo oggettivamente apprezzabile, restando assoggettata la pretesa risarcitoria, in quanto diretta all’adempimento di una obbligazione "ex lege" riconducibile all’area della responsabilità contrattuale, all’ordinario termine decennale di prescrizione. (Cass. sez. un 9147/09, successivamente ex plurimis Cass. 5842/10; Cass. 17682/11; Cass. 23558/11; Cass. 10813/11).

Nel caso di specie doveva pertanto applicarsi il termine prescrizionale decennale e non quello quinquennale.

Quanto al secondo ed al terzo, che, tra loro connessi, possono essere esaminati congiuntamente, gli stessi si rivelano fondati.

Va premesso che questa Corte ha già risolto la questione relativa al carattere auto esecutivo della direttiva 82/76 CEE escludendolo.

Si è infatti ritenuto che prima del loro recepimento nell’ordinamento interno, avvenuto con la L. n. 428 del 1990 e con il D.Lgs. n. 257 del 1991, le direttive CEE 362/75 e CEE 82/76, che prevedevano la adeguata remunerazione per la partecipazione alle scuole di specializzazione afferenti alle Facoltà di medicina che comportasse lo svolgimento delle attività mediche del servizio in cui si effettuava la specializzazione, con dedizione a tale formazione pratica e teorica per l’intera settimana lavorativa e per tutta la durata dell’anno secondo le disposizioni fissate dalle autorità competenti, non erano applicabili nell’ordinamento interno in considerazione del loro carattere non dettagliato, che – come precisato anche dalla Corte di Giustizia CE, sentenza 25 febbraio 1999, causa C-131/97 – non consentiva al giudice nazionale di identificare il debitore tenuto al versamento della remunerazione adeguata, nè l’importo di quest’ultima. (Cass. 6427/08).

Per quanto concerne poi la questione relativa al dies a quo, questa Corte in una fattispecie del tutto analoga ha ritenuto che "con riferimento alla vicenda degli specializzandi non contemplati dal D.Lgs. n. 257 del 1991, lo Stato Italiano, successivamente alla citata sentenza della Corte di Giustizia sul caso Carbonari, ha ritenuto – con la L. 19 ottobre 1999, n. 370, art. 11 – di procedere ad un sostanziale atto di adempimento parziale soggettivo nei confronti di tutte le categorie astratte in relazione alle quali dopo il 31 dicembre 1982 si erano potute verificare le condizioni fattuali idonee a dare luogo all’acquisizione dei diritti previsti dalle note direttive e che non risultavano considerate dal detto D.Lgs. (cioè quelle degli ammessi alle specializzazioni per gli anni accademici dal 1983-1984 al 1990-1991), ma lo ha fatto considerando all’interno di tali categorie soltanto i soggetti destinatari di talune sentenze passate in giudicato del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio. Quindi, dando rilievo a particolarità fattuali del tutto estranee all’astrattezza del dovere di adempimento, sia pure riferito a categorie di soggetti in identica condizione: l’esistenza dei detti giudicati, infatti, era una circostanza di fatto del tutto estranea alle fattispecie astratte riguardo alle quali era mancato l’adempimento. (Cass. 17868/11).

"Ebbene, in base alle considerazioni che sinora esposte, si deve ritenere che l’entrata in vigore della suddetta norma, avvenuta il giorno successivo alla sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale (giusta l’art. 13), cioè il 27 ottobre 1999, abbia determinato una situazione nella quale la condotta di inadempimento dello Stato verso i soggetti esclusi, cioè quelli dei corsi di specializzazione per gli indicati anni accademici estranei ai giudicati richiamati dalla norma, fino a quel momento determinante con efficacia permanente l’obbligo risarcitorio, ha cessato di poter essere ragionevolmente intesa come tale. (Cass. 10813/11; Cass. 10814/11; Cass. 10815/11;

Cass. 17868/11). Con la conseguenza che, essendo divenuto l’obbligo risarcitorio apprezzabile come un effetto della condotta di inadempimento ormai definitivo, si deve ritenere che da tale pubblicazione sia iniziato il decorso della prescrizione ordinaria decennale ai sensi dell’art. 2046 c.c., della pretesa risarcitoria, dapprima invece non iniziato perchè la condotta di inadempimento era apprezzabile come condotta permanente. Ne discende che il diritto al risarcimento del danno da mancata adeguata remunerazione della frequenza della specializzazione degli specializzandi medici ammessi alle scuole negli anni 1983-1991 si intende prescritto solo alla condizione che i medesimi non abbiano agito giudizialmente o non abbiano compiuto atti interruttivi del corso della prescrizione decennale entro il 27 ottobre 2009, salvo atti interruttivi stragiudiziali". (Cass. 17868/11; Cass. 1850/12).

Il ricorso principale va, pertanto, accolto. Resta assorbito il ricorso incidentale dovendosi il giudice del rinvio pronunciarsi sulla liquidazione delle spese dell’intero giudizio in ragione dell’esito finale della vertenza. La sentenza impugnata va di conseguenza cassata con rinvio alla Corte d’appello di Perugia, in diversa composizione, che si atterrà nel decidere al principio di diritto dianzi enunciato (e cioè che nel caso di specie va applicata la prescrizione decennale con decorrenza dal 27 ottobre 1999) e che provvedere anche alla liquidazione delle spese del presente giudizio di cassazione.

Motivi della decisione

Con il primo motivo ricorso in cassazione si asserisce che la Corte d’appello sarebbe incorsa in violazione e falsa applicazione di norme di diritto (rispettivamente degli artt. 2946 e 2947 c.c.), poichè alla fattispecie risulterebbe applicabile non il termine quinquennale di prescrizione, bensì quello ordinario di dieci anni.