Categoria: Giurisprudenza

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

1. Attraverso l’atto introduttivo del presente giudizio, notificato in data 7 luglio 2004 e depositato il successivo 20 luglio 2004, il ricorrente impugna il decreto n. 57 del 30 aprile 2004, con il quale il Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale nel Territorio della Regione Lazio – Soggetto attuatore ha disposto il rinnovo per anni cinque, ai sensi dell’art. 28, comma 3, del d.lgs. n. 22 del 1997, dell’autorizzazione rilasciata alla C. s.r.l. con deliberazione n. 5537 del 1998 per il ricevimento dei rifiuti contenenti amianto legato in materia cementizia o resinoide presso la discarica di Tipo A2 sita in Pomezia, località Cerqueto di Santa Palomba, così come volturata a favore di E. s.r.l. con decreto del vice Commissario Delegato per l’Emergenza rifiuti di Roma e Provincia n. 130 del 25 settembre 2002, nonché gli atti presupposti, comunque collegati.

In particolare, il ricorrente espone quanto segue:

– dal 1991, tra il Comune di Pomezia, da un lato, e la Regione Lazio e la società C., dall’altro, è in corso "una vera e propria guerra", atteso che "si voleva e si vuole imporre al Comune di Pomezia…in una vasta area di proprietà della… C., una grande discarica che accolga i rifiuti solidi urbani dei Comuni meridionali del Lazio";

– tutte le autorità giudiziarie si sono occupate della vicenda, pronunciandosi a favore del Comune di Pomezia. In particolare, il Consiglio di Stato ha rilevato l’inidoneità del sito prescelto per la discarica (dec. n. 1445/99);

– l’area della C. è comunque di 80 ettari, divisibile in tre parti, destinate rispettivamente a "discarica per r.s.u.", ad ampliamento di quest’ultima "e oggetto di ordinanze di acquisizione emesse dal Comune" e a "discarica di seconda categoria, cioè per inerti (deliberazione n. 434 del 10 aprile 1990);

– nonostante la predetta situazione, con ordinanza n. 69 del 1996 la Regione Lazio ordinava alla C. di attivare "nel terreno limitrofo in cui era stata autorizzata la discarica per lo smaltimento dei R.S.U., una discarica per prodotti cementizi e resinoidi contenenti amianto", usufruendo della già citata deliberazione n. 434 del 1990, di autorizzazione alla gestione di un impianto "di seconda categoria di tipo A, quindi un impianto idoneo a smaltire tale tipologia di rifiuti";

– avverso tale ordinanza veniva proposto il ricorso n. 3016/97, tuttora pendente;

– stante l’efficacia di soli sei mesi della predetta ordinanza, in data 9 aprile 1997 la Regione Lazio adottava una nuova ordinanza (n. 33/97) di identico contenuto, del pari oggetto di gravame (ricorso n. 13144/97);

– non potendo più adottare provvedimenti contingibili ed urgenti, con varie delibere la Regione Lazio autorizzava definitivamente la C. a smaltire, nella discarica di tipo 2A, i rifiuti contenenti amianto;

– avverso tali delibere è stato proposto il ricorso R.G. n. 18140/99, tutt’ora in attesa di decisione;

– in aggiunta, il vice Commissario Delegato per l’Emergenza Rifiuti di Roma e Provincia ordinava alle Ecolaziale Impianti s.r.l. e Pontina Impianti s.r.l., che ne avevano fatto richiesta, di realizzare un impianto per "lo stoccaggio temporaneo di frazione secca confezionata in balle e già selezionata presso l’impianto di trattamento di r.s.u. di Albano Laziale", da ubicare in Comune di Pomezia su terreno di proprietà della C., con l’obbligo di predisporre il piano di caratterizzazione dell’area ex discarica RSU;

– anche tale provvedimento veniva impugnato con il ricorso n. 14621/01, poi sospeso con ordinanza n. 143/02, relativa a tutti gli 80 ettari in quanto riguardante tutto il foglio 15;

– nonostante la descritta situazione, veniva adottava la deliberazione n. 57/2004, meglio indicata in epigrafe.

Avverso tale deliberazione il Comune di Pomezia insorge deducendo i seguenti motivi di diritto:

1) VIOLAZIONE DI LEGGE PER OMESSA COMUNICAZIONE DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO EX ART. 7 LEGGE 241/90;

2) INCOMPETENZA. CARENZA ASSOLUTA DI POTERE. SVIAMENTO. ERRONEITA" DELLA MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DELL’ORDINANZA DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, DIPARTIMENTO DELLA PROTEZIONE CIVILE, 23 GIUGNO 1999, N. 2992 (COME PROROGATA DALLA ORDINANZA 15 DICEMBRE 2000 E DALLA ORDINANZA DEL MINISTRO DELL’INTERNO DELEGATO PER IL COORDINAMENTO DELLA PROTEZIONE CIVILE N. 3109 DEL 20.02.2001 IN G.U. DEL 6.03.2001). VIOLAZIONE DELLA L. 24/2/1992, N. 225 ART. 5. Il vice Commissario non aveva il potere di volturare l’autorizzazione della C. s.r.l. alla E. s.r.l., atteso che lo stato di emergenza "non prevede alcuna facoltà di delega in capo al Commissario nominato". "Deve conseguentemente essere considerato illegittimo il provvedimento di nomina (e di delega) del Commissario al vice Commissario". Del resto, già l’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri rappresenta "atto di delega" e, dunque, trattandosi di potere c.d. delegato, non poteva essere, a sua volta, subdelegato.

3) VIOLAZIONE DELL’ART. 57 DEL D.LGS. 22/97, DELL’ART. 35 DELLA L.R. LAZIO N. 27/98, DELL’ART. 28 DEL D.LGS. 22/97 E DELL’ART. 16 DELLA L.R. LAZIO N. 27/98. Presupposto dell’autorizzazione per il ricevimento dei rifiuti contenenti amianto è l’autorizzazione per la discarica di seconda categoria di tipo A per inerti da demolizioni, costruzioni, materiali lapidei ecc.. Nel caso di specie, tale autorizzazione è stata rilasciata dal Comune di Pomezia con delibera n. 434 del 10 aprile 1990. Posto che l’art. 57, punto 3, del decreto "Ronchi" prevede che "le autorizzazioni rilasciate restano valide sino alla loro scadenza e, comunque, non oltre 4 anni dall’entrata in vigore del medesimo decreto (13 dicembre 1997)", l’autorizzazione comunale, presupposto di quella regionale, era venuta meno;

4) VIOLAZIONE DELL’ART. 27 DEL D.LGS. 22/97 – MANCANZA DELL’APPROVAZIONE DEL PROGETTO DI REALIZZAZIONE DELLA DISCARICA., in quanto era necessario promuovere l’approvazione di tale progetto;

5) VIOLAZIONE DELL’ART. 2 DEL D.LGS. 22/97 – VIOLAZIONE DI LEGGE – SCELTA DEL SOGGETTO IRRAZIONALE E IMMOTIVATA – ECCESSO DI POTERE, in quanto le società incaricate non sono soggetti qualificati, ossia non risultano possedere le iscrizioni e le autorizzazioni di legge;

6) VIOLAZIONE DELLA LEGGE REGIONALE 9 LUGLIO 1998, N. 27, ART. 29 COMMA 2, per mancata determinazione delle tariffe;

7) VIOLAZIONE DELLA LEGGE 7 AGOSTO 1990, N. 241, DELL’ART. 22 DEL D.LGS. 22/97, DELLA LEGGE REGIONALE 9 LUGLIO 1998, N. 27 perché non è stato rispettato il rigoroso procedimento previsto per l’approvazione dei programmi presentati;

8) VIOLAZIONE DELL’ART. 27 DEL D.LGS. 22/97 – VIOLAZIONE DELL’ART. 15 DELLA LEGGE REGIONALE 27/98, in quanto è mancata la valutazione di impatto ambientale;

9) VIOLAZIONE DELLA LEGGE GALASSO, DEL P.T.P. DELLA REGIONE LAZIO, DELLA LEGGE 28 GENNAIO 1997 N. 10, DELLA LEGGE 28/02/1985 N. 47, DELL’ART. 674 C.P., per carenza del nulla osta paesaggistico;

10) VIOLAZIONE DELLA LEGGE 28.02.1985 N. 47 – ECCESSO DI POTERE – MANCATA DISPONIBILITA" DELL’AREA DA PARTE DELLE CONTROINTERESSATE perché la Regione non ha tenuto conto che "l’area interessata dalla discarica è stata, in gran parte, acquisita al patrimonio comunale";

11) ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA" E IRRAZIONALITA" MANIFESTA – VIOLAZIONE DEL DIRITTO ALLA SALUTE COSTITUZIONALMENTE GARANTITO (ART. 32 COST.) – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEGALITA" E DEL BUON SENSO COMUNE. VIOLAZIONE DEL GIUDICATO COSTITUITO DALLE SENTENZE PENALI E AMMINISTRATIVE RESE INTER PARTES. ECCESSO DI POTERE PER IRRAZIONALITA" MANIFESTA. SVIAMENTO. L’area è stata riconosciuta non adatta per i r.s.u.; a fortori non può essere idonea per i rifiuti contenenti amianto.

12) MANCANZA DELL’ESSENZIALE PARERE DELLA ASL COMPETENTE – OMESSA CONSIDERAZIONE DEL PARERE CONTRARIO DELLA STESSA ASL E DELLA STESSA REGIONE LAZIO, DIPARTIMENTO AMBIENTE E PROTEZIONE CIVILE.

Con atto depositato in data 8 agosto 2004 si è costituito il Commissario Delegato per l’emergenza ambientale nel territorio della Regione Lazio – Soggetto Attuatore, il quale – dopo aver precisato che la "discarica oggetto dell’impugnato decreto commissariale nulla ha a che fare con la distinta discarica di RSU" – ha in via preliminare eccepito l’irricevibilità del ricorso per omessa notifica all’autorità che ha emanato l’atto impugnato (ossia, il medesimo soggetto attuatore) e per omessa notifica alla controinteressata Presidenza del Consiglio dei Ministri nonché l’irricevibilità o,comunque, improcedibilità del ricorso per omessa impugnazione degli atti presupposti (individuati nella D.G.R. n. 5537/1998) e per carenza di interesse in capo al Comune ricorrente. Nel merito, ha così confutato le censure formulate: – non sussiste violazione dell’art. 7 l. n. 241/90, tenuto conto che, con specifico riferimento al procedimento di rinnovo, il Comune di Pomezia non era titolare di alcun potere e/o funzione; – l’incompetenza si riferisce al decreto commissariale n. 130 del 25 settembre 2002, di voltura dell’autorizzazione, non oggetto dell’odierno ricorso e, comunque, ormai inoppugnabile; – la disciplina dell’art. 57, comma 3, del c.d. decreto Ronchi non trova applicazione "con riferimento alle autorizzazioni degli impianti di gestione dei rifiuti", le quali sono prive di un termine di scadenza. Ne consegue che non si pone alcun problema di scadenza per la D.G.M. 434/1990 e, dunque, non è configurabile alcuna illegittimità derivata delle successive autorizzazioni all’esercizio dell’attività; – non esistono poi problemi di approvazione del progetto, trattandosi di mero rinnovo; – ai sensi dell’art. 30, comma 4, d.lgs. 22/1997, l’iscrizione all’Albo nazionale delle imprese che effettuano la Gestione dei rifiuti è prescritta solo per le imprese che effettuano attività di "gestione di impianti di smaltimento…. di titolarità di terzi"; – l’obbligo di predeterminare le tariffe riguarda esclusivamente i rifiuti urbani; – il riferimento al Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti, non impugnato, è ultroneo; – il decreto commissariale impugnato si limita a rinnovare l’autorizzazione e, dunque, non era necessaria la VIA; – la censura concernente la c.d. legge Galasso è generica e, comunque, riguarderebbe i provvedimenti adottati in precedenza; – del pari generica è la censura afferente l’acquisizione dell’area al patrimonio comunale; – nessun parere dell’ASL era necessario.

In data 3 agosto 2004 si sono costituite la C. srl e l’E. srl, rilevando quanto segue: – la narrativa in fatto della ricorrente è palesemente inesatta, perché riporta fatti ed atti attinenti ad altra diversa discarica di RSU; – non sussiste violazione dell’art. 7 l. 241/90, atteso che si tratta di un provvedimento emesso nell’esercizio di poteri di emergenza da parte del Commissario Regionale; – in ogni caso, il provvedimento impugnato è di mero rinnovo, sicché nessun avviso doveva essere comunicato al Comune di Pomezia; – in subordine, va evidenziato che quest’ultimo è stato sin dall’inizio messo a conoscenza dell’iter procedimentale poi sfociato nel provvedimento di autorizzazione della discarica di eternit del 1998; – il motivo sull’incompetenza è tardivo; – il provvedimento afferente la volturazione è comunque privo di carattere autoritativo; – in ogni caso, l’ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 3249 del 2002 consente la delega dei poteri commissariali e il successivo rinnovo dell’autorizzazione varrebbe comunque come ratifica; – l’autorizzazione allo smaltimento degli inerti non è più necessaria; – in ogni caso, l’autorizzazione alla discarica di inerti di cui alla delibera del 1990 era sicuramente vigente; – non vi è violazione dell’art. 27 d.lgs. n. 22/97 perché si tratta di un mero rinnovo; – non vi è violazione dell’art. 30 del medesimo decreto, posto che le ricorrenti hanno sempre gestito impianti propri; – la previsione delle tariffe riguarda esclusivamente lo smaltimento RSU; – l’art. 35 prevede la VIA solo per gli impianti da realizzare; – le particelle interessate dalla discarica sono ben individuate e sulle stesse non gravano vincoli; – non vi sono stati provvedimenti di acquisizione; – con riguardo all’impianto in lite, nel 1998 la ASL ha espresso parere positivo.

In data 23 agosto 2004 il ricorrente ha prodotto una memoria per evidenziare quanto segue: – il socio di maggioranza della C., ossia la sig.ra Mattei Silvana, è la genitrice della sig.ra Pinzari, A.U. della E. s.r.l.; – in ogni caso la cessione è nulla, stante il rilievo che Mattei Silvana era amministratrice delle due società e, dunque, sussisteva conflitto di interessi (art. 1421 c.c.); – non era ammessa subdelega; – la precedente autorizzazione per la discarica di inerti era scaduta.

Alla camera di consiglio del 25 agosto 2004, anche le controinteressate hanno prodotto una memoria per rilevare che: – l’autorizzazione era pienamente efficacia e, dunque, volturabile e rinnovabile; – la cessione è pienamente efficace, tenuto conto che la sig.ra Mattei non ha agito quale persona fisica ma come amministratore di due distinte società a r.l.; – ipotizzare un conflitto di interessi non comporta nullità (art. 1394 c.c.); – la nota del 18 luglio 2002 del Comune di Pomezia "manifesta una mera opinione" (in tal senso anche Trib. di Roma 17 settembre 2003).

Con ordinanza n. 4904/2004 dell’8 settembre 2004 il Tribunale ha respinto la domanda di sospensione, formulata in via incidentale dalla parte ricorrente.

Con atto depositato in data 9 settembre 2004 si è costituita la Regione Lazio, la quale – nel contempo – ha preliminarmente eccepito il proprio difetto di legittimazione attiva. Nel merito, ha opposto l’infondatezza del ricorso.

2. Con motivi aggiunti notificati in data 11 gennaio 2005 e depositati il successivo 27 gennaio 2005, il ricorrente – dopo aver riferito in ordine ad accertamenti espletati dai Vigili Urbani, unitamente ad un ispettore della ASL ed al maresciallo del Nucleo Ecologico dei Carabinieri di Roma – formula le seguenti, ulteriori censure:

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL DPCM 19 FEBBRAIO 1999, 15 DICEMBRE 2000, 14 GENNAIO 2002 E 10 GENNAIO 2003 SULLO STATO DI EMERGENZA NEL SETTORE DELLO SMALTIMENTO DEI RIFIUTI NEL TERRITORIO DELLA CITTA" DI ROMA E PROVINCIA E NEL TERRITORIO DELLE PROVINCE DI FROSINONE, LATINA, RIETI E VITERBO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ORDINANZA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI N. 3249 DELL’8 NOVEMBRE 2002, NONCHE’ N. 2992 DEL 23 GIUGNO 1999 E N. 3109 DEL 28 FEBBRAIO 2001. INCOMPETENZA. ECCESSO DI POTERE PER FALSITA" DEI PRESUPPOSTI, OMESSA VALUTAZIONE DI CIRCOSTANZE DI FATTO E DI DIRITTO, ILLOGICITA" MANIFESTA E CONTRADDITTORIETA’. FALSITA" DELLA CAUSA E SVIAMENTO DI POTERE. Gli accertamenti effettuati hanno rivelato che nella discarica vengono conferiti rifiuti contenenti amianto provenienti non solo dal Lazio. Atteso che il decreto di autorizzazione qui impugnato è stato adottato dal Commissario Delegato per l’Emergenza ambientale nel territorio della Regione Lazio, ossia da un soggetto dotato da funzioni precise, connesse al sistema di gestione dei rifiuti della regione in argomento, il decreto è viziato nella parte in cui consente "di accettare conferimenti in discarica provenienti da territori diversi da quello laziale", per esercizio di un potere che le ordinanze non conferiscono.

Con i medesimi motivi aggiunti il ricorrente ha, altresì, chiesto il riesame dell’ordinanza di sospensione n. 4904/2004.

Con atto depositato in data 24 gennaio 2005 si è costituita l’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale del Lazio, la quale – nel prosieguo e precisamente in data 22 febbraio 2005 – ha depositato una memoria, i cui contenuti possono essere così sintetizzati: – l’Arpa Lazio è estranea alla presente controversia; – non corrisponde a verità che l’Arpa Lazio si sarebbe rifiutata di effettuare controlli sul sito, come dimostrato dai sopralluoghi effettuati.

Con memoria prodotta il 22 febbraio 2005 il Comune di Pomezia ha evidenziato che dai sopralluoghi dell’Arpa Lazio del 29 dicembre 2004 presso la discarica di Santa Palomba e dai sopralluoghi effettuati dall’ASL "è emersa una situazione di grave pericolo e difficilmente rimediabile" perché i materiali contenenti amianto "restano liberi… nell’atmosfera".

In medesima data anche il Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale nel Territorio della Regione Lazio ha depositato una memoria, riaffermando la piena legittimità dei provvedimenti impugnati e formulando – nel contempo – eccezioni di inammissibilità e/o improcedibilità.

Con memoria depositata in data 23 febbraio 2005 le controinteressate hanno eccepito l’inammissibilità dei motivi aggiunti.

Con ordinanza n. 1020 del 24 febbraio 2005 il Tribunale ha respinto la domanda di riesame di cui sopra.

3. Con memoria depositata in data 27 luglio 2011 l’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale del Lazio ha ribadito il proprio difetto di legittimazione passiva.

4. All’udienza pubblica del 13 ottobre 2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Motivi della decisione

1. In via preliminare, il Collegio respinge le istanze di estromissione formulate dalla Regione Lazio e dell’Arpa, atteso che:

– un interesse della Regione Lazio all’esito della vicenda non appare contestabile, tenuto conto delle competenze che ordinariamente spettano alla stessa;

– al termine del ricorso, il ricorrente avanza poi una specifica istanza istruttoria, volta ad ottenere l’emanazione di un puntuale ordine di produzione di documenti proprio a carico dell’Amministrazione regionale, ossia atta a concretizzare un’istanza di accesso nei confronti di quest’ultima;

– l’Arpa risulta espressamente coinvolta nella vicenda a causa delle censure formulate con i motivi aggiunti, basate essenzialmente su accertamenti facenti capo – tra gli altri – alla predetta.

Al riguardo, il Collegio è ben a conoscenza del principio secondo cui la legittimazione attiva e quella passiva devono essere individuate sulla base della titolarità del potere di promuovere o subire un giudizio e, dunque, in relazione al rapporto sostanziale dedotto in causa (cfr., tra le altre, Cass. Civile, Sez. III, 9 aprile 2009, n. 8699), il che equivale ad affermare che – ove si tratti di un giudizio impugnatorio instaurato dinanzi al giudice amministrativo – la legittimazione passiva deve essere essenzialmente riferita all’Amministrazione che ha adottato l’atto ritenuto lesivo (cfr., tra le altre, C.d.S., Sez. IV, 15 luglio 2011, n. 4343), tanto che – ove ciò non avvenga – il ricorso deve essere necessariamente dichiarato inammissibile.

Nel contempo, il Collegio – pur condividendo pienamente il principio di cui sopra – ritiene che, ai fini dell’estromissione di amministrazioni e/o di altri soggetti evocati in giudizio, debba sussistere la totale estraneità di quest’ultimi rispetto alla materia del contendere.

In definitiva:

– la legittimazione passiva – utile al fine di valutare l’ammissibilità o meno del ricorso – va accertata sempre e comunque sulla base della riferibilità dell’esercizio del potere amministrativo oggetto di sindacato o, meglio, della titolarità del rapporto controverso dal lato passivo;

– in ogni caso, non sussiste l’esigenza di estromettere quei soggetti che – in ragione della disamina del ricorso, correttamente oggetto di notifica, tra gli altri, al/i titolare/i del rapporto controverso – risultano comunque "coinvolti" nella vicenda, tanto più ove si consideri che – in tal modo – il diritto di difesa e – più in generale – la tutela delle situazioni soggettive risultano inequivocabilmente rafforzati.

L’istanze di estromissione di cui sopra non sono, pertanto, meritevoli di condivisione.

2. Ciò detto, il Collegio ritiene di poter soprassedere sulle eccezioni di inammissibilità formulate dalle parti resistenti in quanto – accertata la maturità della causa, senza necessità di acquisire ulteriori atti e/o documenti – il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.

3. Come esposto nella narrativa che precede, il ricorrente impugna il decreto n.57 del 30 aprile 2004 con cui il Commissario Delegato per l’Emergenza del Territorio della Regione Lazio rinnova per cinque anni l’autorizzazione rilasciata alla C. s.r.l. in data 27 ottobre 1998 per il ricevimento di rifiuti contenenti amianto legato in materia cementizia o resinoide presso la discarica di "tipo A" sita in Pomezia, così come volturata a favore di E. s.r.l. "con decreto del Vice Commissario Delegato per l’Emergenza Rifiuti di Roma e Provincia n. 130 del 25 settembre 2002", chiedendone l’annullamento.

A tale fine, con l’atto introduttivo del presente giudizio il ricorrente formula svariate censure, incentrate sulla denuncia di vizi che – in ragione di quanto di seguito esposto – debbono essere ritenuti insussistenti.

3.1. In primis, il Collegio ritiene di esaminare la censura afferente la violazione degli artt. 28 e 57 del d.lgs. n. 22 del 1997 nonché degli artt. 35 e 16 della legge regionale n. 27 del 1998, formulata sulla base del rilievo che l’approvazione del progetto dell’impianto relativo alla discarica di seconda categoria di tipo A per inerti da demolizioni, costruzioni, materiale lapidei ecc. (risalente al 1990) – presupposto dell’autorizzazione regionale – sarebbe venuto meno.

Tale censura è infondata.

Come noto, l’invocato art. 57 prevede – al comma 3 – che le "le autorizzazioni rilasciate ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1982, n. 915, restano valide fino alla loro scadenza e comunque non oltre il termine di quattro anni dalla data di entrata in vigore del presente decreto".

La disamina di detto decreto presidenziale – abrogato dall’art. 56 del d.lgs. n. 22 del 1997 di cui sopra – rivela che:

– detto decreto si riferiva essenzialmente all’impianto ed alla gestione della discarica;

– ciò detto, le autorizzazioni dalla stesso regolamentate attenevano propriamente all’attività di smaltimento dei rifiuti e non, invece, alla realizzazione dell’impianto;

In linea con i rilievi del Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale nel Territorio della Regione Lazio, si perviene, pertanto, alla conclusione che la previsione invocata non può riguardare la delibera della Giunta Municipale n. 434 del 1990.

In definitiva, la delibera n. 434 del 1990 – essendo inerente all’attività di trasformazione del territorio – va considerata come un’autorizzazione che esaurisce i proprie effetti con l’esecuzione delle opere assentite, ossia come un’autorizzazione che – una volta intervenuta la realizzazione delle opere – non può perdere efficacia.

Ciò detto, la ricostruzione del ricorrente è priva di giuridico pregio, atteso che il provvedimento di approvazione del progetto – diverso dall’autorizzazione della discarica e, comunque, privo di data di scadenza – non è venuto meno.

3.2. Il ricorrente denuncia, poi, la violazione dell’art. 27 del d.lgs. 22/97, adducendo che l’approvazione del progetto di realizzazione della discarica è mancata.

Tale censura – in verità, alquanto generica – è infondata.

In proposito, è bene precisare che, sulla base delle risultanze degli atti di causa, nella località Cerqueto di Santa Palomba insistevano (almeno) due discariche: – quella a cui si riferisce il presente contenzioso, la quale è una discarica di inerti da demolizione; – l’altra destinata a R.S.U., da ricondurre alle discariche di 1° categoria, da tempo inattiva.

Come già accennato, il progetto per la realizzazione della prima delle sopra indicate discariche è stato approvato dal Comune di Pomezia con la deliberazione giuntale n. 434 del 1990, con contestuale autorizzazione della C. (già titolare di autorizzazione provvisoria a gestire una discarica di tipo 2A, riguardante inerti da demolizione o da bonifica di discariche abusive, per effetto della delibera n. 930 del 18 giugno 1988) ad esercitare, in via definitiva, l’attività di discarica di tipo 2°.

Nell’anno 1997 la C. veniva, poi, autorizzata dalla G.R. del Lazio, con delibera n. 6550, richiamata nel provvedimento impugnato, a ricevere rifiuti di amianto legato in matrice cementizia o resinoide presso la discarica in questione (in virtù, tra l’altro, delle previsioni di cui al D.P.R. 8 agosto 1994, art. 6).

La stessa C. veniva, poi, autorizzata ad accogliere i rifiuti di cui sopra anche nei lotti 2 e 3 con deliberazione n. 3900 del 29 luglio 1998, successivamente modificata con D.G.R. n. 5537 del 27 ottobre 1998, la cui efficacia quinquennale veniva fissata con atto n. 7501 del 1998.

Con il provvedimento che viene ora all’esame, l’autorizzazione rilasciata alla C. risulta semplicemente "rinnovata".

Dalla descrizione di cui sopra si desume, pertanto, che l’approvazione del progetto è stata – illo tempore – rilasciata, al pari dell’autorizzazione a ricevere i rifiuti di cui sopra.

In sede di valutazione del provvedimento oggetto di impugnativa – riguardante esclusivamente il rinnovo dell’autorizzazione risalente al 1998 – non è dato, dunque, comprendere i motivi per i quali l’Amministrazione avrebbe dovuto – nuovamente – procedere all’approvazione di un "progetto di realizzazione".

In verità, la presente censura si presenta ragionevole ove ricollegata alla precedente o, meglio, per l’ipotesi di condivisione di quest’ultima.

Atteso che la censura in precedenza trattata è stata ritenuta infondata, la doglianza in esame non può trovare positivo riscontro.

3.3. Il ricorrente formula poi una serie di censure che si presentano sostanzialmente ripetitive di quelle già proposte avverso i provvedimenti rilasciati dalla Regione Lazio, di autorizzazione al ricevimento dei rifiuti contenenti amianto presso la discarica della C., mediante il ricorso n. 11700 del 1999, venuto in decisione del corso della medesima camera di consiglio del 13 ottobre 2011.

In particolare, denuncia:

– violazione delle regole partecipative di cui agli artt. 22 del d.lgs. n. 22/97 e 15 della L.R. n. 27/1998;

– violazione dell’art. 27 del d.lgs. n. 22 del 1997 e dell’art. 15 della legge regionale n. 27 del 1998, atteso che il provvedimento impugnato non rivela che la Regione abbia proceduto ad una valutazione di compatibilità ambientale.

– violazione dell’art. 2 del D.Lgs. n. 22 del 1997 perché le controinteressate non sono soggetti "qualificati", ossia non risultano possedere le iscrizioni e le autorizzazioni di legge;

– violazione dell’art. 29 della legge regionale 9 luglio 1998, n. 27, per mancata determinazione delle tariffe e della quota percentuale della tariffa dovuta dagli eventuali comuni utenti al soggetto gestore dell’impianto o della discarica;

– violazione della legge 28 febbraio 1985 n. 47 per mancata disponibilità dell’area da parte delle controinteressate, essendo stata acquisita al patrimonio comunale;

– violazione della legge Galasso, del P.T.P. della Regione Lazio, della legge 28 gennaio 1977 n. 10, della legge 28 febbraio 1985 n. 47 e dell’art. 674 c.p.;

– violazione dell’art. 32 Cost., atteso che l’area della discarica è interessata da un ampio bacino idrico dal quale captano le acque i pozzi del c.d. "Acquedotto del Carano".

Al riguardo, la Sezione ritiene di soprassedere su eventuali profili di tardività, tenuto conto che – in linea con l’orientamento già assunto in sede di definizione del ricorso n. 11700 del 1999 – le censure in questione sono infondate per le ragioni di seguito esposte:

– a prescindere dalla circostanza che, nel caso di specie, non risulta essere stata autorizzata alcuna "discarica di amianto", le norme sulla partecipazione di cui sopra ed in materia di VIA non sono pertinenti, tenuto conto che non viene in considerazione una nuova discarica (il cui procedimento autorizzativo involge competenze di più enti e richiede il rispetto del principio partecipativo nonché il contestuale apprezzamento se, ai sensi della normativa vigente, l’impianto debba essere sottoposto o meno a VIA) ma solo il rinnovo dell’autorizzazione al conferimento di rifiuti contenenti amianto a matrice compatta (come sopra specificati) in una discarica di seconda categoria di tipo A, già operativa ed in ordine alla quale l’approvazione del relativo progetto e l’autorizzazione all’esercizio dell’attività di smaltimento costituivano, anche nell’impianto della L.R. n. 27 del 1998 (cfr. artt. 6 e 2), competenze delegate ai Comuni;

– per tale ordine di ragioni non può, poi, trovare positivo riscontro la censura afferente la carenza delle autorizzazioni di legge, atteso che – nel caso di specie – tale carenza non sarebbe addebitabile alle controinteressate e, tenuto, comunque, conto che la prescrizione dell’art. 30, comma 4, del d.lgs. n. 22/1997 impone l’iscrizione all’albo nazionale delle imprese che effettuano la gestione dei rifiuti solo per le imprese che svolgono attività di "gestione di impianti di smaltimento…. di titolarità di terzi";

– le prescrizioni invocate al fine di sostenere l’obbligo della determinazione delle tariffe e della quota percentuale della tariffa dovuta dai comuni riguardano l’esercizio degli impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e delle discariche di cui all’art. 28 d.lgs. n. 22 del 1997 che sono di nuova istituzione e soggette ad autorizzazione regionale e, dunque, non sono applicabili con riferimento al caso in trattazione.

– le doglianze concernenti l’indisponibilità dell’area, la sussistenza di un vincolo paesaggistico nonché la sussistenza di pericoli di inquinamento della falda acquifera che alimenta i pozzi del Carano vanno riferite alla discarica a suo tempo autorizzata per i R.S.U., la quale è diversa da quella presa in considerazione nel provvedimento impugnato. E, d’altro canto:

– nel 1992 il ricorrente adottò la deliberazione n. 48 di revoca "delle autonome autorizzazioni concernenti la discarica di inerti esistenti in loco" non sulla base di un eventuale vincolo paesaggistico esistente in loco ma da "motivi relativi all’inquinamento ambientale", che, come statuito dal Consiglio di Stato nella decisione n. 998 del 2001, "se potevano essere pertinenti alla discarica di rifiuti solidi urbani, non lo erano alla discarica di inerti";

– nessun provvedimento della Conservatoria dei RR.II., attestante l’acquisizione in capo al Comune della proprietà dell’area su cui insiste la discarica di inerti oggetto del provvedimento avversato, è stato esibito dall’Amministrazione ricorrente.

Per quanto attiene la procedura esperita dall’Amministrazione, il ricorrente denuncia ancora la circostanza che i "provvedimenti impugnati hanno del tutto pretermesso il parere della ASL di zona del 20 ottobre 1997, ribadito con ulteriore parere del 20 marzo 1998".

Tale censura non è condivisibile.

Il richiamo di cui sopra appare, infatti, incongruo in ragione dell’estraneità del parere in questione al procedimento di rinnovo in contestazione.

3.4. Con il motivo riportato al n. 2, il ricorrente pone in evidenza che la voltura dell’autorizzazione dalla C. alla E., risalente al 2002, è stata attuata dal "Vice Commissario delegato" e, dunque, denuncia il vizio di incompetenza del provvedimento impugnato sulla base del rilievo che il Commissario nominato non ha potere di delega, "con la ulteriore conseguenza che le società controinteressate sono prive di autorizzazione".

Soprassedendo sui profili di inammissibilità per tardività opposti dalle parti resistenti, la censura de qua non è condivisibile, atteso che:

– nel caso di specie, non si tratta di vero e proprio esercizio di potere amministrativo. Ciò si desume dallo stesso oggetto della decreto n. 130 del 25 settembre 2002, in cui figura la seguente dicitura: "Presa d’atto della cessione del ramo di azienda della società CAVEDIL s.r.l. con sede in Pomezia…. alla E. s.r.l. con sede in Pomezia";

– ciò detto – anche in ragione del rilievo che, ai sensi dell’ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la Protezione Civile 23 giugno 1999, n. 2992, "il Commissario Delegato può.. nominare due vice commissari" – non si ravvisano ragioni per ritenere che attività di tal genere siano riservate al Commissario Delegato e, dunque, non appaiono configurabili motivi per escludere che le stesse attività possano essere espletate anche dai vice commissari, in veste di "ausiliari" del Commissario delegato.

In altri termini, il richiamo dell’istituto della "delega" da parte del ricorrente non appare pertinente, tanto più ove si consideri che – in ragione delle previsioni che regolamentano i poteri del Commissario delegato – l’adozione di atti di tal genere non risulta a quest’ultimo specificamente riservata e/o attribuita.

3.5. Per quanto attiene all’atto introduttivo del presente giudizio, permane da valutare il vizio di "violazione di legge per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento ex art. 7 legge 241/90".

Tale motivo è privo di giuridico pregio.

Al riguardo il Collegio ritiene sufficiente rilevare che l’Amministrazione resistente ha dato prova che il contenuto del provvedimento impugnato "non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato".

Ciò detto, diviene doveroso rilevare l’inidoneità del vizio in questione a determinare l’annullamento del provvedimento stesso, a norma del 21 octies della già richiamata legge n. 241 del 1990.

4. Per mera completezza, si precisa che la memoria depositata dal ricorrente in data 25 agosto 2004 rivela la proposizione di nuove censure, afferenti – in particolare – la legittimità della voltura.

Atteso che la memoria di cui sopra non risulta oggetto di regolare notifica alle parti interessate, le censure in questione non possono che essere dichiarate inammissibili.

5. Con i motivi aggiunti, depositati in data 27 gennaio 2005, il ricorrente formula un’unica articolata censura, contestando violazione di legge ed eccesso di potere sotto svariati profili in ragione del seguente rilievo:

– da accertamenti dei vigili urbani, dell’ASL RM/H3 e dei carabinieri è emerso che nella discarica vengono conferiti "rifiuti contenenti amianto provenienti non solo dal Lazio ma da tutta Italia". Da ciò consegue che il decreto è viziato "nella parte in cui consente alla soc. E. di accettare conferimenti….. provenienti da territori diversi da quello laziale".

Tale censura non può trovare positivo riscontro per una pluralità di motivi di seguito indicati:

– volendo riferirla alla formulazione del provvedimento impugnato (che il ricorrente dimostra di ben conoscere già alla data di proposizione del ricorso principale, ossia il 7 luglio 2004), è sicuramente tardiva in quanto risulta sollevata per la prima volta con i motivi aggiunti;

– volendo ricollegarla non al provvedimento impugnato ma semplicemente all’attività di gestione della discarica, in concreto posta in essere dalla controinteressata E., si profila attinente alla correttezza o meno dell’attività di esercizio in concreto posta in essere dalla società e, dunque, varrebbe eventualmente a stimolare la verifica di conformità di quest’ultima al provvedimento ampliativo rilasciato ed eventualmente a fondare la pretesa dell’adozione di provvedimenti repressivi e/o inibitori ma non certo a comprovare la legittimità del provvedimento in questione, comunque basata sul principio del tempus regit actum;

– in ogni caso, la Sezione ha già avuto modo di valutare la questione in sede di definizione – nel corso della medesima camera di consiglio – del ricorso n. 11700/1999, concernente le deliberazioni afferenti l’autorizzazione della C. al ricevimento di rifiuti contenenti amianto presso la discarica sita in Pomezia, affermando l’infondatezza della censura sulla base del rilievo che il provvedimento oggetto di sindacato (ossia, la deliberazione n. 5337/1998, succeduta a quella n. 6550/1997) – e, dunque, ora il semplice rinnovo dello stesso – non ha previsto la possibilità di smaltimento di rifiuti extraregionali.

In sintesi, i motivi aggiunti sono infondati.

6. Per le ragioni illustrate, il ricorso n. 7649/2004 va respinto.

Tenuto conto della peculiarità delle questioni trattate, si ravvisano giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 7649/2004, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo – Motivi della decisione

Il Ministero ed il C.S.M. appellano la sentenza in epigrafe, resa su ricorso del dott. S. M., con la quale il T.A.R. del Lazio ha annullato la delibera del Consiglio Superiore della Magistratura di attribuzione delle funzioni di Presidente di Sezione del Tribunale di Rossano, settore penale, alla dott.ssa F. D. V., ritenendo illegittimamente omessa e, comunque, non esternata la valutazione comparativa anche della posizione del dott. M..

Contestano la valutazione del giudice di prime cure riguardo al modus operandi del C.S.M., deducendo illogicità ed incongruità della motivazione della sentenza e mancata considerazione dei limiti della giurisdizione, sostenendo che nella delibera del C.S.M risultano chiaramente indicate le ragioni che avevano condotto alla scelta in favore della controinteressata, e che la mancata esplicitazione delle ragioni della ritenuta subvalenza del profilo professionale del dr. M. troverebbero logica e coerente spiegazione nella delibera medesima, della quale riportano stralci, sottolineando che nella delibera sono specificamente indicate le fonti di conoscenza da cui si desumono le qualità attitudinali ed organizzative della dott.ssa D. V., unanimemente riconosciuta quale magistrato laborioso, moralmente irreprensibile, serio e indipendente.; rammentano i canoni valutativi e le modalità procedimentali che il C.S.M è tenuto a rispettare in sede di conferimento degli incarichi semidirettivi, sostengono che l’attribuzione dei punteggi sia avvenuta nel pieno rispetto dei parametri e delle categorie fissati nella risoluzione del 30 aprile 2008, illustrano il rilevo attuale dell’elemento costituito dall’anzianità, evidenziano che, correttamente, al dr. M. non sono stati assegnati i 6 punti previsti per la "positiva esperienza", non avendone maturato il presupposto e che la circostanza che anche alla dott.ssa D. V. non siano stati attribuiti i 6 punti per la positiva esperienza non sarebbe determinate, avendo il C.S.M. reputato che solo quest’ultima meritasse il punteggio massimo per attitudini e merito; segnala che, se anche al dr. M. fosse stato assegnato il punteggio massimo per merito e attitudini egli non sarebbe stato nominato Presidente di Sezione perché, a parità di punteggio, sarebbe prevalsa la maggior anzianità della dr. D. V.; privo di rilievo sarebbe, inoltre, il fatto che la controinteressata non abbia mai ricoperto incarichi direttivi o semidirettivi, essendo la capacità organizzativa desumibile da varie esperienze di organizzazione del lavoro giudiziario.

L’appellato non si è costituito.

Con ordinanza del 15 febbraio 2011 è stata accolta l’istanza cautelare.

La causa è stata posta in decisione all’udienza del 5 luglio 2011.

L’appello si rivela infondato.

Nella procedura inerente la copertura del posto semidirettivo in questione erano stati ritenuti valutabili solo tre candidati, individuati nel dott. Giuseppe Valea, unico candidato in fascia per aver maturato il requisito di durevole esercizio positivo delle funzioni richieste per l’ufficio a concorso, utile ai fini della attribuzione di 6 punti, nella dott.sa D. V. e nel dr. M..

L’unico candidato in fascia ha, peraltro, ottenuto ridotti punteggi per merito e attitudini (punti 3 e 2, rispettivamente) consentendo, così, la possibilità di superamento da parte di candidati pur privi dei 6 punti per la positiva esperienza, meritevoli del massimo punteggio per i parametri del merito e delle attitudini.

Nella concreta fattispecie, pertanto, l’Organo procedente non poteva esimersi dall’esternare l’iter logico seguito nella comparazione tra i candidati fuori fascia per i quali, astrattamente, si apriva la possibilità di sopravanzare il candidato in fascia. Lo stesso ha, invece, evidenziando, nelle premesse del verbale, la superfluità di riportare i profili professionali dei candidati ai quali non era possibile attribuire i 6 punti predetti, ossia un criterio generale, rispondente a ragioni di razionalizzazione dell’azione amministrativa, valevole nei frequenti casi in cui, pur ottenendo il punteggio massimo per merito e attitudini, questi ultimi non possano raggiungere il punteggio ottenuto da altri candidati con maggiore esperienza. Ha, poi, riferito il solo profilo professionale della candidata proposta avendo la stessa, in esito alla valutazione comparativa, conseguito un punteggio nettamente superiore per merito e attitudini rispetto a quello attribuito all’unico candidato che aveva maturato il requisito dell’esperienza.

Non è stato, come riconosce parte appellante, espresso il punteggio attribuito al dr. M. e non può desumersi la valutazione del relativo profilo dalla esposizione del curriculum dell’altra candidata fuori fascia.

Come condivisibilmente osservato dal giudice di primo grado, la comparazione tra tutti i candidati deve essere effettuata, ai sensi dell’art. 12 del D.Lgs. n. 160 del 2006 e della circolare n. P11036 del 2008, non in astratto, ma con riferimento al concorso in concreto, avuto riguardo agli effettivi partecipanti e,pertanto, la comparazione tra i dott. D. V. e M. avrebbe, astrattamente, potuto condurre a risultati diversi, potendo la prima conseguire un punteggio inferiore rispetto al massimo attribuibile per merito ed attitudini in esito alla concreta comparazione del suo profilo professionale con quello dell’altro candidato.

Tanto determina incertezza sinanco sulla, affermata ma indimostrata, effettuazione di detta comparazione e comunque non consente all’interessato ed al giudice adito di verificare il corretto esercizio della discrezionalià valutativa e della ragionevolezza delle ragioni della scelta effettuata.

La sentenza di primo grado merita, dunque, conferma e l’appello va respinto.

Non si fa luogo a pronuncia sulle spese, non essendosi costituito l’appellato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo – Motivi della decisione

1. Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia – Sezione staccata di Brescia – Sezione I, con sentenza n. 775 dell’11 maggio 2011 depositata il 27 maggio 2011, ha respinto, con condanna alle spese, il ricorso proposto dal signor D.B. avverso il decreto del Questore di Brescia n. A12 del 3 agosto 2006, recante il diniego del rinnovo del permesso di soggiorno a causa di sentenza penale di condanna per i reati di cui agli artt. 474 e 648 c.p. e art. 171-ter L. n. 633 del 1941, a tal fine ostative.

2. L’interessato, con atto notificato il 22 novembre 2011 e depositato il giorno successivo, ha interposto appello, con domanda sospensiva, lamentando il mancato riconoscimento dello status di lungoresidente, a suo dire già conseguito, e la asserita pericolosità automaticamente connessa alla sola richiamata sentenza anziché a una valutazione attuale e concreta, ai sensi dell’articolo 5, c.5, D.Lgs. n. 286 del 1998, oltreché la violazione della L. n. 189 del 2002, che ha inserito l’automatismo ostativo di talune sentenze solo a partire dal 10 settembre 2002, data della sua entrata in vigore mentre la condotta criminosa sanzionata risale al 3 agosto 2001.

3. Il Ministero dell’Interno e la Questura di Brescia si sono costituite con mero atto formale dell’Avvocatura Generale dello Stato datato 7 dicembre 2011.

4. La causa, alla camera di consiglio del 16 dicembre, presente il legale di parte appellante, è stata trattenuta in decisione ai sensi dell’articolo 60 c.p.a..

5. Ciò premesso in fatto l’appello è fondato ed è da accogliere, in riforma della sentenza impugnata, per le considerazioni che seguono.

6.1. In proposito il Collegio ritiene di uniformarsi all’orientamento giurisprudenziale (cfr., fra le altre, Cons. Stato VI, n. 6298 del 9 giugno 2009 e n. 7302 del 14 settembre 2010) secondo cui le ipotesi di automatismo preclusivo introdotte dalla L. 30 luglio 2002, n. 189 nel corpus del testo unico sull’immigrazione (in particolare, le previsioni di cui al nuovo articolo 4, comma 3, nonché – ai fini che qui rilevano – al nuovo articolo 26, comma 7 -bis), laddove colleghino conseguenze pregiudizievoli alle condanne per determinati reati, devono intendersi nel senso che la preclusione normativa operi soltanto nel caso in cui il fatto commesso si collochi in un momento successivo a quello della richiamata novella legislativa del 2002.

In effetti, ove il fatto fosse stato commesso in un momento precedente, il suo autore non era in condizione di conoscere le conseguenze del suo comportamento circa la permanenza nel territorio nazionale e la norma non esplicita in alcun modo la volontà di estendere tale disposizione, per di più di carattere restrittivo, a fattispecie antecedenti la sua entrata in vigore.

Orbene, tale principio va applicato alla fattispecie in causa e la Sezione non può non evidenziare l’illegittimità del provvedimento impugnato in prime cure, atteso che i fatti delittuosi all’origine delle condanne riportate dall’appellante risalgono a periodi anteriori a quello dell’entrata in vigore della novella di cui alla citata L. n. 189, per cui nei confronti del signor B. non poteva applicarsi un meccanismo preclusivo ratione temporis non riferibile alla sua situazione soggettiva.

6.2. La fondatezza di tale motivo di appello già di per sé, per la valenza pregiudiziale, è idoneo a inficiare la sentenza impugnata; purtuttavia si ritiene meritevole di accoglimento anche la censura secondo cui la Questura di Brescia non abbia correttamente applicato, nel caso di specie, le disposizioni che disciplinano il potere di esame delle istanze di rinnovo di permessi di soggiorno già conseguiti da cittadini stranieri.

Orbene, l’appellante era già titolare di permesso di soggiorno per motivi di lavoro fin dall’aprile 1988, poi sempre rinnovato, nonostante i pregiudizi risalenti al periodo 1994-1997, ma la Questura, con il provvedimento impugnato in prime cure, si è limitata a rigettare l’istanza di rinnovo nel presupposto che sussistesse una ragione preclusiva ab origine al rilascio del richiesto rinnovo e financo legittimante una sua revoca.

Ad avviso del Collegio, invece, nel caso di specie non ricorreva alcun automatismo che da solo giustificasse l’adozione del richiamato provvedimento di rigetto, per cui deve ritenersi che l’Amministrazione non abbia correttamente applicato le previsioni di cui al comma 5 dell’articolo 5 D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, non avendo effettuato una qualsivoglia valutazione delle ragioni che avevano a suo tempo consentito il rilascio del titolo e poi la sua proroga, e non avendo indicato nuovi elementi sopraggiunti di per sé idonei a giustificare il rigetto, motivando specificatamente sui fatti eventualmente ritenuti espressivi della attuale pericolosità del soggetto, tenendo anche conto dell’attività lavorativa dal medesimo svolta, dell’alloggio, della corretta condotta di vita.

Detti elementi devono perdurare sempre e sono rivalutabili in ogni momento da parte dell’autorità competente.

La Questura di Brescia ha valutato invece la posizione dell’interessato e la sua pericolosità "cristallizzando" le stesse ai precedenti pregiudizi penali ma omettendo la riconsiderazione delle circostanze addotte dall’interessato, ed anche i giudici di primo grado non hanno rilevato tale vizio dell’azione amministrativa.

7. Per le considerazioni che precedono l’appello in epigrafe deve essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere disposto l’annullamento del provvedimento gravato in primo grado, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione, da adottarsi alla stregua dei principi sopra enunciati.

8. La Sezione ritiene che sussistano giusti motivi per compensare integralmente le spese di entrambi i gradi del giudizio fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dispone l’annullamento del provvedimento gravato in primo grado.

Spese compensate dei due gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2011 con l’intervento dei magistrati:

Pier Luigi Lodi, Presidente

Lanfranco Balucani, Consigliere

Salvatore Cacace, Consigliere

Vittorio Stelo, Consigliere, Estensore

Dante D’Alessio, Consigliere

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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Svolgimento del processo

Il presente contenzioso trae origine da due processi riuniti.

Nel primo processo, introdotto con citazione del 3/10/1991 P. L. aveva chiesto, nei confronti del fratello F. S., sentenza costitutiva del trasferimento in proprietà di un appartamento in (OMISSIS) oggetto di preliminare di vendita del 18/7/1989 al quale il fratello, a suo dire, si rifiutava di dare esecuzione pur avendo già ricevuto il prezzo pattuito pari a lire 20.000.000; il fratello assumeva che il bene non era nella sua disponibilità in quanto facente parte della comunione familiare con la moglie M.P. che interveniva in giudizio chiedendo l’annullamento del preliminare ai sensi dell’art. 184 c.c..

Nel secondo processo, introdotto con citazione del 13/4/1992 P.L. chiedeva la risoluzione di un contratto stipulato il 28/10/1989 con il quale aveva venduto al fratello il 50% di un appartamento in (OMISSIS) con box auto.

Al riguardo assumeva che a seguito della morte della propria madre, lei e il fratello F.S. erano divenuti comproprietari in quote eguali di alcuni beni, tra i quali, anche l’appartamento di via (OMISSIS) e l’appartamento con box di via (OMISSIS) e che, per risolvere questioni ereditarie pendenti, il 18/7/1989 avevano stipulato il compromesso per la vendita da parte del fratello ad essa attrice dell’appartamento di via (OMISSIS) e il compromesso per la vendita al fratello e alla di lui moglie M.P. del 50% dell’appartamento in via (OMISSIS); i due trasferimenti erano tra loro collegati e finalizzati a realizzare una permuta tra di due beni e pertanto, tenuto conto dell’inadempimento da parte del fratello in ordine al trasferimento della proprietà di via (OMISSIS), doveva essere risolto anche il contratto di vendita dell’immobile di via (OMISSIS).

Il Tribunale di Roma con sentenza del 19/7/2001 dichiarava inammissibile la domanda di esecuzione in forma specifica del preliminare relativo all’immobile di via (OMISSIS) e, ritenuto che gli obblighi reciprocamente assunti dalle parti integrassero una permuta, dichiarava risolto per inadempimento dei convenuti il contratto di vendita relativo a via (OMISSIS).

P.F.S. proponeva appello; M.P. spiegava appello incidentale facendo proprie le richieste del marito;

P.L. spiegava appello incidentale per sentire accogliere la sua domanda principale di trasferimento ex art. 2932 c.c., dell’appartamento di via (OMISSIS), con la condanna del fratello al risarcimento dei danni.

La Corte di Appello di Roma, con sentenza del 6/6/2007 accoglieva l’appello principale, rigettava l’appello incidentale di P. L., dichiarava la validità del contratto di compravendita relativo a via (OMISSIS), dichiarava l’inefficacia del preliminare relativo a via (OMISSIS), condannava F.S. a restituire a L. la somma di lire 10.000.000 pagata per via (OMISSIS) il 18/7/1989 e condannava L. al pagamento delle spese di entrambi i gradi.

La Corte territoriale rilevava:

– che nell’atto di vendita di via (OMISSIS) si dava atto che il prezzo dovuto da F.S. era stato pagato per intero;

– che, quanto al preliminare per via (OMISSIS), F.S. aveva riconosciuto di avere ricevuto dalla sorella lire 10.000.000;

– che dagli atti non risultava la volontà di concludere una permuta e non poteva desumersi dai preliminari, non essendo all’uopo sufficiente l’identità della data di stipulazione;

– che erano di scarso pregio le testimonianze dei testi I., figli di primo letto del coniuge della P., i quali avevano riferito della presenza della moglie di F.S. al momento della stipula di entrambi i preliminari di vendita;

– che per la mancata sottoscrizione del preliminare da parte del coniuge in comunione dei beni, non era possibile ottenere l’esecuzione coattiva del preliminare e il consenso tacito del coniuge non era rilevante per la necessità dell’atto scritto per la validità dei negozi traslativi di diritti immobiliari.

P.L. propone ricorso affidato a cinque motivi.

Resistono con controricorso P.F.S. e M. P..
Motivi della decisione

1. Con il primo motivo la ricorrente deduce "violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 180, 184 e 2932 c.c."; essa censura il rigetto del proprio appello incidentale con il quale aveva chiesto la sentenza costitutiva del trasferimento dell’immobile di via (OMISSIS) oggetto del preliminare del 18/7/1989;

al riguardo rileva che la domanda era stata rigettata sull’erroneo presupposto dell’ineseguibilità del preliminare perchè stipulato da uno solo dei due coniugi che erano comproprietari del bene in quanto acquistato dal coniuge P. in regime di comunione legale.

La ricorrente richiama principi affermati da questa Corte secondo i quali ciascun coniuge non può disporre della propria quota di bene in comunione familiare, ma può disporre dell’intero e il consenso dell’altro coniuge, richiesto dall’art. 180 c.c., per gli atti di straordinaria amministrazione costituisce un negozio autorizzativo che rimuove un limite all’esercizio del potere dispositivo;

l’eventuale mancanza di consenso avrebbe esposto essa contraente, soltanto all’azione di annullamento da parte del coniuge dissenziente, decorrente dalla conoscenza dell’atto, ma, nella fattispecie, il coniuge asseritamente pretermesso era presente alla stipulazione dell’atto e, quindi, con il proprio silenzio aveva manifestato un tacito assenso; inoltre dal giorno della sottoscrizione delle scritture, avvenuta alla presenza del coniuge, era decorso il termine prescrizionale annuale per l’esercizio dell’azione di annullamento ex art. 184 c.p.c..

1.1 Occorre premettere che nel motivo si afferma (oltre a quanto sopra esposto) anche (incidentalmente) che non sarebbe necessaria nell’azione ex art. 2932 c.c., promossa dal promissario acquirente nei confronti del promittente venditore, l’integrazione del contraddittorio nei confronti del coniuge del promittente venditore in regime di comunione dei beni.

L’affermazione, pur non rilevante in quanto il coniuge pretermesso si è costituito in giudizio sin dal primo grado, deve comunque essere corretta ricordandosi che le sezioni unite, risolvendo un contrasto insorto tra le sezioni semplici, hanno affermato che in caso di contratto preliminare stipulato senza il consenso dell’altro coniuge, quest’ultimo deve considerarsi litisconsorte necessario del giudizio per l’esecuzione specifica del contratto (Cass. S.U. 24/8/2007 n. 17952) proprio perchè detto coniuge è ancora titolare d’una situazione giuridica inscindibile che lo rende litisconsorte necessario nel giudizio d’esecuzione specifica dell’obbligo di contrarre e l’eventuale decisione in assenza di contraddittorio sarebbe inidonea a spiegare i propri effetti, cioè a produrre un risultato utile e pratico, anche nei riguardi delle sole parti presenti, stante la natura plurisoggettiva e concettualmente unica ed inscindibile del rapporto. Ciò premesso, si deve rilevare che la domanda (reiterata con l’appello incidentale) di esecuzione in forma specifica del contratto è stata respinta dalla Corte di Appello senza alcuna pronuncia di annullamento del contratto preliminare per mancanza del consenso del coniuge (domanda che pur risulterebbe proposta dalla M.: v. pag. 4 della sentenza di appello), ma semplicemente sulla base dell’affermazione per la quale "la circostanza che la M. non abbia sottoscritto il preliminare di vendita dell’immobile…del quale era divenuta proprietaria per essere stato acquistato in regime di comunione dei beni… esclude…

che il promissario acquirente abbia diritto ad ottenere l’esecuzione coattiva del preliminare stipulato da un solo dei coniugi, non potendo, questi, disporre della quota".

Nella sentenza si sostiene, in sostanza, che per il trasferimento del bene occorrerebbe il formarsi di un’unica volontà negoziale in capo ad una (in questo caso la parte costituita dai due coniugi in comunione dei beni) delle parti del contratto, data l’unicità e la inscindibilità del bene in comunione e che, quindi, il coniuge stipulante avrebbe potuto cedere la propria quota, ma non cedere anche quella del coniuge non stipulante; nel caso concreto, non poteva essere trasferita con sentenza costitutiva la sola quota del coniuge stipulante in quanto si sarebbe modificata la volontà negoziale (principio effettivamente affermato in giurisprudenza, ma relativamente alla comunione ordinaria: v. Cass. 10/3/2008 n. 6308).

Risulta pertanto evidente la violazione dei principi di cui agli artt. 180 e 184 c.p.c., e, in generale, dei principi relativi agli atti di disposizione di beni della comunione legale perchè la Corte territoriale ha applicato alla comunione legale i diversi principi che regolano la comunione ordinaria e che non si applicano nell’ipotesi di comunione legale tra coniugi.

La Corte di Appello non ha considerato che la comunione legale tra coniugi costituisce una comunione senza quote, nella quale i coniugi sono solidalmente titolari di un diritto avente ad oggetto tutti i beni di essa e rispetto alla quale non è ammessa la partecipazione di estranei; ne consegue che nei rapporti con i terzi ciascun coniuge, mentre non può disporre della propria quota, ben può disporre dell’intero bene comune (contrariamente a quanto ritenuto nella sentenza impugnata), mentre il consenso dell’altro coniuge si configura come un negozio unilaterale autorizzativo che rimuove un limite all’esercizio del potere dispositivo sul bene e si traduce in un vizio da far valere ai sensi dell’art. 184 c.c., nel termine di un anno decorrente dalla conoscenza dell’atto o dalla data di trascrizione (Cass. 14/1/1997 n. 284; Cass. 21/12/2001 n. 16177;

Cass. 11/6/2010 n. 14093).

In particolare, come ha avuto occasione di chiarire questa Corte a S.U. (Cass. S.U. 24/8/2007 n. 17952 cit.) il consenso del coniuge pretermesso non è atto autorizzativo nel senso di atto attributivo di un potere, ma piuttosto nel senso di atto che rimuove un limite all’esercizio di un potere e requisito di regolarità del procedimento di formazione dell’atto di disposizione, la cui mancanza, ove si tratti di bene immobile o mobile registrato, si traduce in un vizio del negozio: l’ipotesi regolata dall’art. 184 c.c., comma 1, dunque, si riferisce non ad un caso d’acquisto inefficace perchè a non domino, bensì ad un caso d’acquisto a domino in base ad un titolo viziato.

Ne discende che la mera mancanza di sottoscrizione del contratto da parte del coniuge non era sufficiente per la declaratoria di nullità del contratto, dovendosi esaminare il profilo del consenso e della rilevanza della conoscenza dell’atto.

L’art. 184 c.c., infatti, per l’esigenza di tutelare la rapidità e la certezza della circolazione dei beni in regime di comunione legale, disciplina il conflitto tra il terzo ed il coniuge pretermesso in modo più favorevole (rispetto alla comunione ordinaria) al primo, con il regime degli effetti tendente alla conservazione del negozio; di conseguenza il contratto, in assenza del consenso del coniuge pretermesso non è inefficace nè nei confronti dei terzi, nè nei confronti della comunione, ma è solo soggetto alla disciplina dell’art. 184 c.c., comma 1, ed è solamente esposto all’azione di annullamento da parte del coniuge non consenziente, nel breve termine prescrizionale entro cui è ristretto l’esercizio di tale azione, decorrente dalla conoscenza effettiva dell’atto, ovvero, in via sussidiaria, dalla trascrizione o dallo scioglimento della comunione (Cass. 21/12/2001 n. 16177; Cass. 11/6/2010 n. 14093; Cass. 31/1/2012 n. 1385).

In conclusione si deve annullare tale decisione affermandosi il principio che per l’esecuzione in forma specifica di un preliminare di vendita immobiliare non è necessaria la sottoscrizione di entrambi i coniugi in comunione legale, ma è sufficiente il consenso dell’altro coniuge e la mancanza del suo consenso si traduce in un vizio da far valere ai sensi dell’art. 184 c.c., (nel rispetto del principio generale di buona fede e dell’affidamento) nel termine di un anno decorrente dalla conoscenza dell’atto o dalla data di trascrizione.

Entro questi limiti il primo motivo deve essere accolto con cassazione della sentenza e rinvio ad altra sezione della Corte di Appello di Roma che si uniformerà al principio di diritto sopra enunciato.

2. Con il secondo motivo la ricorrente deduce il vizio di insufficiente e contraddittoria motivazione circa un fatto decisivo per il giudizio; essa lamenta il vizio motivazionale in relazione alla mancata considerazione di elementi istruttori (due contratti preliminari conclusi in pari data dai medesimi soggetti che reciprocamente di vendevano e acquistavano due beni di rispettiva proprietà, pagamenti avvenuti con conguagli in denaro, valori indicati in atti sproporzionati per difetto, per entrambi gli immobili, rispetto agli effettivi valori commerciali)che avrebbero dovuto convincere il giudicante ad attribuire ai due contratti natura di unico contratto di permuta o di contratti collegati aventi ad oggetto lo scambio di due beni con la conseguenza che, rimasto inadempiuto, per inadempimento del fratello il contratto con il quale si doveva trasferire alla sorella uno dei due beni, doveva risolversi anche il contratto con il quale la sorella aveva adempiuto il suo obbligo di trasferimento.

2.1 Occorre rilevare che nei singoli contratti non viene fatto alcun riferimento ad uno scambio di cosa contro cosa o di diritto con diritto ma in entrambi è previsto il trasferimento di cosa contro prezzo; le finalità che le parti si ripromettevano di perseguire (in tesi la scioglimento della comunione ereditaria sui beni oggetto dei contratti)possono, quindi configurare il motivo dei due contratti, ma non ne configurano la causa.

Il motivo, dunque, quanto al mancato riconoscimento di un unico contratto di permuta è infondato nei termini proposti e, oltretutto, non correttamente formulato perchè, integrando una censura sull’interpretazione dei documenti contrattuali, non specifica quali canoni ermeneutici sarebbero stati violati, posto che, come detto, l’interpretazione letterale,prioritario criterio di interpretazione, non consente di ravvisare la causa tipica della permuta.

La ricorrente ha peraltro rilevato anche la mancata considerazione dell’unicità degli interessi perseguiti che deponevano per un collegamento negoziale tale per cui, rimasto inattuato il trasferimento, a favore di essa ricorrente, di una delle comproprietà già in comunione ereditaria, avrebbe dovuto risolversi, per inadempimento, anche il trasferimento dell’immobile di via (OMISSIS) effettuato a favore del fratello.

Questa Corte ha altre volte affermato (ex plurimis: Cass. n. 11240/2003), in tema di collegamento negoziale (che non da luogo ad un nuovo ed autonomo contratto, ma è un meccanismo attraverso cui le parti, con plurimi contratti perseguono un risultato economico unitario e complesso) che i plurimi coordinati contratti conservano una loro causa autonoma, ciascuno finalizzato ad un unico regolamento dei reciproci interessi.

Pertanto accertare, se vi è un solo contratto o una pluralità di contratti rientra nei compiti esclusivi del giudice di merito, il cui apprezzamento non è sindacabile in sede di legittimità, se sorretto da motivazione congrua ed immune da vizi logici e giuridici.

Nel caso di specie la tematica del collegamento negoziale (almeno a quanto risulta dal ricorso e dalla sentenza impugnata che affronta esclusivamente il tema della qualificazione giuridica di permuta o vendita) appare del tutto nuova rispetto alle difese sviluppate davanti ai giudici del merito, incentrate sull’affermazione dell’unicità del contratto e, in quanto censura nuova, è inammissibile in questo giudizio di cassazione.

Per completezza di argomentazione, occorre ricordare che il collegamento contrattuale, come detto, non configura un tipo di contratto, ma uno strumento di regolamento degli interessi delle parti, caratterizzato dal fatto che le vicende che investono un contratto (invalidità, inefficacia, risoluzione, ecc.) possono ripercuotersi sull’altro; tuttavia, il collegamento negoziale non comporta necessariamente un condizionamento reciproco, ben potendo accadere che uno soltanto dei contratti sia subordinato all’altro e non anche viceversa(Cass. 28/6/2001 n. 8844; Cass. 12/1/2006 n. 415).

Ciò si osserva proprio per sottolineare la novità (rispetto a quanto dedotto nelle fasi di merito) della questione proposta dalla ricorrente, tenuto conto che l’accertare la natura, l’entità, le modalità e le conseguenze del collegamento negoziale realizzato dalle parti rientra nei compiti esclusivi del giudice di merito, il cui apprezzamento non è sindacabile in sede di legittimità, se sorretto da motivazione congrua ed immune da vizi logici e giuridici, ma che, a tali fine doveva essere esplicitamente investito della questione. Le censure di cui al presente motivo sono quindi in parte infondate e in parte inammissibili e il motivo deve essere rigettato.

3. Con il terzo motivo la ricorrente deduce "violazione e falsa applicazione di norme di diritto e nello specifico del combinato disposto degli artt. 1453, 1455 e 1223 c.c., e dell’art. 96 c.p.c." per la mancata declaratoria di risoluzione del contratto preliminare relativo all’immobile di via (OMISSIS) nell’ipotesi in cui il contratto sia inefficace per mancato consenso del coniuge perchè, con riferimento alla posizione dello stipulante P. avrebbe dovuto essere pronunciata declaratoria di risoluzione per inadempimento con la condanna del P. al risarcimento del danno.

3.1 Il motivo è inammissibile in quanto non risulta nè dalle conclusioni della sentenza di primo grado nè da quelle della sentenza di secondo grado che sia mai stata richiesta la risoluzione del preliminare relativo all’immobile di via (OMISSIS) (essendone, al contrario, chiesto l’adempimento) per inadempimento del P. e la conseguente condanna di questi al risarcimento dei danni per tale specifico inadempimento.

4. Con il quarto motivo la ricorrente deduce la violazione dell’art. 91 c.p.c., e censura la regolazione delle spese e la subita condanna al pagamento delle spese di entrambi i gradi del giudizio.

4.1 Il motivo resta assorbito dalla cassazione ella sentenza impugnata, posto che il giudice di rinvio dovrà provvedere in merito alle spese dell’intero giudizio.

5. Con il quinto motivo la ricorrente deduce "contraddittoria motivazione circa un fatto decisivo per il giudizio" censurando la sentenza impugnata in quanto, dichiarata l’ineseguibilità del preliminare per mancata sottoscrizione del coniuge, non ha disposto la restituzione di tutte le somme versate da essa ricorrente al fratello per l’acquisto dell’appartamento di via (OMISSIS), pari a L. 20.000.000, risultanti documentalmente (dichiarazione del fratello in data 28/10/1989 di avere ricevuto la somma di L. 10.000.000 che avrebbe dovuto ricevere all’atto del trasferimento e dichiarazione, contenuta nel preliminare di avvenuto pagamento, alla data di stipula del preliminare, della somma di lire 10.000.000).

5.1 Il motivo è assorbito dalla cassazione della sentenza nella parte in cui nega l’esecuzione in forma specifica dell’obbligo di trasferimento assunto con il preliminare; la statuizione restitutoria era meramente consequenziale alla declaratoria di ineseguibilità di preliminare e resta, quindi travolta dal suo annullamento; il giudice del rinvio, ove accertasse l’assenza di consenso del coniuge e, quindi, l’inefficacia del preliminare provvederà in merito alla restituzione di quanto corrisposto dalla P. secondo le risultanze istruttorie.

6. In conclusione, la sentenza impugnata deve essere cassata in relazione al motivo accolto con rinvio, anche per le spese, ad altra sezione della Corte di appello di Roma.
P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, rigetta il secondo, dichiara inammissibile il terzo, dichiara assorbiti il quarto e il quinto, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia, anche per le spese, ad altra sezione della Corte di Appello di Roma.

Così deciso in Roma, il 8 maggio 2012.

Depositato in Cancelleria il 24 luglio 2012

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