Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. In data 6 aprile 2009 il Presidente del Consiglio dei Ministri ha decretato lo stato di emergenza in ordine agli eccezionali eventi sismici che hanno interessato la provincia dell’Aquila ed altri Comuni della Regione Abruzzo il giorno 6 aprile 2009, nominando contestualmente il Capo Dipartimento della Protezione civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri quale Commissario Delegato ai sensi dell’art. 5, comma 4, l. n. 225 del 24.2.1992.
L’ ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3754 del 9 aprile 2009, all’art. 1, comma 1, rinviava ad apposito decreto del Commissario Delegato l’individuazione dei Comuni interessati agli eventi sismici che hanno colpito la Regione Abruzzo a partire dal 6 aprile 2009, che, sulla base dei dati risultanti dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della Protezione civile in collaborazione con l’INGV hanno risentito una intensità MCS uguale o superiore al VI grado.
Al secondo comma dello stesso articolo, veniva inoltre previsto che, con successivi decreti, il Commissario Delegato aggiornasse "l’elenco dei Comuni interessati sulla base dell’ulteriore attività di rilevazione macrosismica in corso di effettuazione e aggiornamento".
Con decreto commissariale n. 3 del 16 aprile 2009, pubblicato in G.U. il 17 aprile 2009, il Commissario delegato ha stilato un elenco di 49 Comuni.
Con decreto legge n. 39 del 28 aprile 2009, venivano individuati interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici, disponendosi, in particolare, che "i predetti provvedimenti hanno effetto esclusivamente nei confronti dei Comuni (…) identificati con il decreto del Commissario delegato n. 3 emanato in data 16 aprile 2009".
Secondo parte ricorrente, il testo del decreto ha "cristallizzato"la lista dei Comuni destinatari dei benefici e delle sovvenzioni di cui al medesimo decreto – legge; ivi includendo esclusivamente i Comuni individuati dal Commissario Delegato a seguito di una attività di rilevazione ferma alla metà del mese di aprile, dichiaratamente parziale e incompleta.
L’attività di indagine tecnica svolta sinora non ha tenuto conto delle segnalazioni e delle reiterate istanze delle amministrazioni locali, con la conseguente, ingiusta esclusione, tra gli altri, anche del Comune ricorrente.
L’ovvia e diretta conseguenza dell’esclusione di cui sopra è che i cittadini, gli operatori economici e la stessa amministrazione, sebbene direttamente colpiti in modo assai significativo dai disagi conseguenti ai terremoti dei mesi scorsi, si vedono ingiustamente privati delle specifiche forme di intervento riservati alle popolazioni dei Comuni compresi nel provvedimento gravato.
Dall’insieme dei sopralluoghi e delle rilevazioni poste in essere dai tecnici del Comune, e dagli stessi incaricati della Protezione civile della Provincia di Pescara, emerge un quadro di rilevante gravità, tale da giustificare anche l’inclusione di parte ricorrente nell’impugnato decreto.
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:
1) Violazione di legge con riferimento all’art. 5, commi 4 e 5, della l. n. 225 del 1992; eccesso di potere per violazione di delega.
I rilievi tecnici sono stati condotti dall’INGV dapprima secondo le modalità proprie dell’indagine c.d. "speditiva"; successivamente sono stati svolti approfondimenti, limitatamente a 40 località concentrate nell’area urbana dell’Aquila.
Nel caso del Comune di Bolognano non sono stati effettuati sopralluoghi, neppure in via speditiva.
Il Commissario Delegato ha operato in spregio alla delega conferitagli stilando l’elenco dei Comuni colpiti dal sisma senza che fossero preventivamente compiute rilevazioni macrosismiche adeguate e conformi a quelle indicate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
2) Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità.
Il provvedimento impugnato è stato emesso sulla base di dati parziali e insufficienti.
Del tutto illogica appare, in particolare, l’inclusione di Comuni che alla data dell’emanazione del decreto, secondo quanto ricavabile dal rapporto INGV n. 2/2009, non erano stati oggetto di rilevazioni.
3) Eccesso di potere per contraddittorietà, travisamento dei fatti, ovvero difetto di motivazione.
Gli accertamenti tecnici svolti nell’immediatezza del sisma dai tecnici del Comune e dagli incaricati della Protezione civile della Provincia di Pescara, inducono a ritenere che l’inclusione di parte ricorrente nel c.d. "cratere sismico" sia logicamente e giuridicamente necessaria.
La gravità dei danni prodottisi è manifesta ed è stata tempestivamente comunicata alle autorità competenti.
Le determinazioni del Commissario Delegato sono state emanate in assenza del necessario supporto tecnico motivazionale di rapporti e pareri.
Si è costituito, per resistere, il Dipartimento della Protezione civile, depositando documenti e memorie.
Il ricorso è stato assunto in decisione, una prima volta, alla pubblica udienza del 10 novembre 2010.
Con ordinanza n. 1755 del 2.12.2010, sono stati disposti incombenti istruttori a carico dal Dipartimento della Protezione civile
E’ stata in particolare disposta l’acquisizione di tutti gli atti, aventi riguardo al Comune ricorrente, attraverso i quali il Commissario Delegato ha dato attuazione all’art. 1 dell’ O.P.C.M. n. 3754 del 9 aprile 2009, ed in base ai quali si è ritenuto, allo stato, di non inserire il Comune medesimo nel c.d. "cratere sismico";
Sono stati chiesti:
– gli accertamenti svolti (schede di rilevamento, sopralluoghi etcc);
– gli eventuali rapporti redatti dai tecnici della Protezione civile, ovvero dall’Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia;
– una relazione esplicativa, con riferimento, in particolare, alla metodologia adottata per l’espletamento dei rilievi e per la valutazione dei risultati.
Detti incombenti sono stati successivamente eseguiti.
Il Comune ricorrente ha depositato una memoria, in vista della pubblica udienza del 23 marzo 2011, alla quale il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
1. Con il ricorso in esame, è impugnato il decreto, adottato dal Commissario Delegato per l’emergenza terremoto in Abruzzo, n. 3 del 16 aprile 2009 con cui sono stati individuati i Comuni interessati dagli eventi sismici, che hanno colpito la Regione Abruzzo il 6 aprile 2009, che hanno risentito del sisma con un’intensità uguale o superiore al sesto grado della Scala MercalliCancaniSieberg (MCS).
La proposta azione impugnatoria è volta a censurare, la mancata inclusione del Comune ricorrente nell’elenco di quelli colpiti dal sisma con intensità del sesto grado della Scala MercalliCancaniSieberg (MCS), con conseguente esclusione dello stesso dalle provvidenze previste a favore di tali Comuni, pur avendo, secondo la prospettazione attorea, lo stesso subito gravi danni sia alle strutture pubbliche che agli edifici privati, tali da ascrivere al sesto grado l’intensità del sisma che l’ha colpito.
Al fine di meglio inquadrare la controversia che qui occupa e più compiutamente delibare in ordine alle censure proposte, da esaminare alla luce del complessivo sviluppo procedimentale confluito nell’adozione del gravato decreto, come emergente alla luce delle risultanze dell’istruttoria disposta dalla Sezione, giova ricordare che con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 6 aprile 2009 è stato dichiarato lo stato di emergenza in ordine agli eccezionali eventi sismici che hanno colpito la Provincia dell’Aquila e gli altri Comuni della Regione Abruzzo il 6 aprile 2009.
Con O.P.C.M. n. 3753 del 6 aprile 2009 sono stati disciplinati i primi interventi urgenti per affrontare l’emergenza, mentre con O.P.C.M. n. 3754 del 9 aprile 2009 sono state dettate ulteriori disposizioni urgenti demandando, ai sensi dell’art. 1, al Commissario delegato – Capo del Dipartimento della Protezione Civile – il compito di individuare "con proprio decreto i comuni interessati dagli eventi sismici che hanno interessato la Regione Abruzzo dal 6 aprile 2009 che, sulla base dei dati risultanti dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della Protezione Civile in collaborazione con l’INGV, hanno risentito un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado", stabilendo altresì tale norma che "Con successivi decreti il Commissario delegato aggiorna l’elenco dei Comuni interessati sulla base dell’ulteriore attività di rilevazione macrosismica in corso di effettuazione e aggiornamento".
A tale individuazione il Commissario Delegato ha provveduto, in dichiarata attuazione a quanto stabilito con O.P.C.M. n. 3754 del 9 aprile 2009, mediante adozione del decreto n. 3 del 19 aprile 2009, con cui sono stati individuati 49 Comuni che hanno risentito di un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado sulla base dei "dati fino ad oggi emersi dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della Protezione Civile in collaborazione con l’INGV" e degli "esiti delle rilevazioni macrosismiche speditive effettuate nei territori interessati" dai tecnici allo scopo incaricati.
Con successivo decreto n. 11 del 17 luglio 2009 (qui non impugnato) l’elenco dei Comuni che hanno risentito la predetta intensità MSC è stato integrato con l’indicazione di ulteriori 9 Comuni, nella considerazione che "sulla base degli ulteriori rilievi macrosismici condotti dai tecnici del Dipartimento della protezione civile i territori di altri comuni della regione Abruzzo hanno subito danni per un’intensità pari o superiore al sesto grado della MCS a causa del protrarsi delle scosse sismiche nel periodo successivo alla data di adozione del sopra citato decreto del Commissario delegato n. 3 del 16 aprile 2009".
Così brevemente illustrato il contesto, come delineato dal pertinente quadro provvedimentale, in cui si inscrive la controversia in esame, ritiene il Collegio – anticipando le conclusioni che, alla luce delle considerazioni che si andranno ad esporre, intende trarre – che il ricorso meriti favorevole esame.
Tuttavia, prima di procedere alla disamina nel merito dell’impugnativa, il Collegio è chiamato a preliminarmente pronunciarsi in ordine alle questioni pregiudiziali inerenti da un lato, l’ammissibilità del ricorso a fronte dell’eccezione, sollevata dalla resistente Amministrazione, di carenza di interesse – articolata sull’assunto che dall’annullamento dei gravati decreti nessun vantaggio potrebbe derivare al Comune ricorrente – e dall’altro, la procedibilità del ricorso previa verifica della eventuale necessità di integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i Comuni inseriti nel c.d. cratere sismico.
Avuto riguardo al primo ordine delle indicate questioni preliminari, l’indagine volta alla verifica della sussistenza dell’interesse al ricorso in capo all’Ente comunale ricorrente può essere agevolmente delibata attraverso il richiamo al consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui, nel processo amministrativo, l’interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato, dovendo il ricorso essere considerato inammissibile per carenza di interesse laddove l’annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo non sia in grado di arrecare alcun vantaggio all’interesse sostanziale del ricorrente (Consiglio Stato, Sez. V, 4 marzo 2011, n. 1734).
Tali coordinate interpretative vanno coniugate con gli effetti discendenti dai gravati provvedimenti rispetto alla posizione rivestita dal Comune ricorrente ed al complessivo assetto di interessi in cui la stessa si inscrive.
In tale direzione va precisato che la ricognizione dei comuni che sono stati colpiti dal sisma con intensità pari o superiore al sesto grado MCS, si presenta funzionale alla individuazione dei destinatari delle misure urgenti stabilite dalla normativa emergenziale, con conseguente ammissione degli stessi alla possibilità di fruire delle previste provvidenze.
I benefici derivanti dall’inclusione degli enti territoriali nel c.d. "cratere sismico", alla cui luce parametrare sia la lesione discendente dall’esclusione del Comune ricorrente da tale elenco che il vantaggio che allo stesso deriverebbe dall’annullamento in sede giurisdizionale di tale esclusione, sono in particolare quelli individuati con il decreto legge n. 39 del 28 aprile 2009 – recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nelle regione Abruzzo – ove è prevista una serie di interventi immediati per il superamento dell’emergenza, relativi, tra l’altro, alla realizzazione urgente di abitazioni, alla ricostruzione e riparazione di immobili, alla erogazione di indennizzi e contributi, alla ricostruzione e ripristino della funzionalità degli edifici e dei servizi pubblici, ad agevolazioni fiscali e finanziarie, il cui ambito soggettivo di applicazione è espressamente limitato "al territorio dei comuni interessati dagli eventi sismici verificatisi nella regione Abruzzo a partire dal 6 aprile 2009 che, sulla base dei dati risultanti dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della protezione civile, abbiano risentito una intensità MSC uguale o superiore al sesto grado, identificati con il decreto del Commissario delegato 16 aprile 2009, n. 3, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 89 del 17 aprile 2009. Le stesse ordinanze riguardano le persone fisiche ivi residenti, le imprese operanti e gli enti aventi sede nei predetti territori alla data del 6 aprile 2009"
Il sostanziale diniego di inclusione del Comune odierno ricorrente dall’elenco contenuto nel citato decreto (confermato dall’adozione del successivo decreto del luglio 2009, e comunque dalla mancanza di qualsivoglia ulteriore aggiornamento), traducendosi nella preclusione all’accesso alle misure previste dalla disciplina emergenziale, determina, pertanto, una lesione concreta ed attuale della posizione giuridica di cui l’Ente è portatore, che consente al contempo di ritenere radicato in capo allo stesso l’interesse al ricorso in ragione del vantaggio che potrebbe discendere dall’eventuale accoglimento del ricorso in quanto tendente ad assicurare il risultato favorevole cui aspira parte ricorrente, cioè il bene della vita il cui conseguimento risulta pregiudicato dai provvedimenti lesivi.
L’interesse all’impugnazione, nella fattispecie in esame, si pone in stretto rapporto con il bene della vita cui parte ricorrente aspira – ovvero la fruizione delle speciali misure emergenziali – e riveste i caratteri di attualità e concretezza, potendo in caso di accoglimento del gravame conseguire il vantaggio di vedere rimosso il pregiudizio effettivo ed immediato derivantegli dall’esclusione dall’elenco predisposto dal Commissario delegato, con la riconsiderazione della sua posizione, in adesione alle indicazioni conformative rivenienti dalla pronuncia giurisdizionale.
Aggiungasi, quanto alla ricognizione dell’interesse sotteso alla proposizione del ricorso, che con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze del 9 aprile 2009, è stata disposta la sospensione degli adempimenti e dei versamenti tributari a favore dei soggetti residenti nel territorio della provincia di L’Aquila, e che con O.P.C.M. n. 3780 del 6 giugno 2009 è stata disposta la ripresa degli adempimenti fiscali a carico di coloro che non risiedono nei comuni colpiti dal sisma, con conseguente interesse, in capo al Comune ricorrente, anche quale ente esponenziale della collettività ivi residente, a dolersi della mancata inclusione nell’elenco dei Comuni ricadenti nel cd. cratere sismico.
Né l’interesse alla proposizione del ricorso in capo al Comune ricorrente può ritenersi neutralizzato, contrariamente a quanto affermato dalla resistente amministrazione, dalla possibilità che gli interventi di ricostruzione e riparazione delle abitazioni private e di immobili ad uso non abitativo a favore delle popolazioni colpite dal sisma, di cui all’art. 3 del decreto legge n. 39 del 2009, possano riguardare, ai sensi dell’art. 1, comma 3, del medesimo decreto legge, "anche beni localizzati al di fuori dei territori dei comuni di cui al comma 2 del presente articolo, in presenza di un nesso di causalità diretto tra il danno subito e l’evento sismico, comprovato da apposita perizia giurata." – laddove il comma 2 ivi richiamato fa riferimento ai comuni identificati con il decreto del Commissario delegato n. 3 del 2009 – indimostrata essendo la completa sovrapponibilità tra i benefici derivanti dall’applicazione della citata norma con quelli discendenti dalla ricomprensione nel cratere sismico, e considerato che – sotto un profilo sistematico – la possibilità di ottenere un beneficio di fatto analogo a quello che sarebbe derivato da un diverso assetto discendente dalla contestata azione amministrativa non fa venir meno l’interesse alla proposizione di ricorso giurisdizionale avverso la stessa, trattandosi di un profilo di mero fatto non rilevante sul piano giuridico.
Negativamente delibata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per asserita carenza di interesse in capo al Comune ricorrente, deve il Collegio verificare se i Comuni inseriti nell’elenco stilato dai gravati decreti rivestano la posizioni di controinteressati, nei cui confronti debba procedersi all’integrazione del contraddittorio.
A tale questione deve darsi soluzione negativa, non essendo invero riscontrabile alcun pregiudizio che dall’eventuale accoglimento del ricorso deriverebbe per i Comuni inclusi nel cd. cratere sismico.
Pur essendo indubbio che dal gravato decreto sortisce un assetto d’interessi favorevole per i Comuni che sono inclusi nell’elenco, tale assetto non sembra difatti poter essere pregiudicato o neutralizzato per effetto dell’eventuale annullamento in sede giurisdizionale del diniego di inclusione del Comune ricorrente.
Invero, gli interventi dettati dalla disciplina emergenziale ed i benefici concessi ai Comuni che sono stati riconosciuti aver subito un sisma di intensità pari o superiore al sesto grado MCS, non consentono di ritenere che dall’eventuale estensione del numero dei destinatari di tali misure possa discendere un pregiudizio per i soggetti già ammessi alla loro fruizione, non risultando, in particolare dal citato decreto legge n. 39 del 2009, che tali misure possano subire affievolimento per effetto dell’eventuale estensione del numero dei relativi destinatari, essendo esse riconosciute in misura uguale a favore di tutti gli aventi diritto.
Né appare riscontrabile o comunque dimostrata la sussistenza di un possibile pregiudizio per i Comuni inseriti nell’elenco, per effetto dell’eventuale riduzione dei fondi di cui godrebbero a seguito dell’ampliamento soggettivo dei destinatari delle misure emergenziali, a fronte dello stanziamento dei fondi, posto che la necessaria copertura finanziaria per far fronte agli interventi previsti – che attiene al diverso profilo di legittimità dei provvedimenti normativi – in assenza di limiti prefissati pro quota alla fruibilità dei fondi, non implica necessariamente una riduzione dei benefici anche economici, sotto forma di finanziamenti e contributi, di cui ciascun destinatario può beneficiare, in mancanza di una espressa previsione dell’ammissibilità ai contributi e alla fruibilità degli interventi emergenziali nei limiti di capienza dei finanziamenti stanziati.
Ne consegue che non deve disporsi l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i Comuni inseriti nel cd. cratere sismico non avendo essi alcun interesse ad opporsi alla pretesa dedotta in giudizio, in quanto non qualificabili come soggetti effettivamente titolari di una posizione giuridica di controinteresse.
Neppure occorre, a parere del Collegio, integrare il contraddittorio nei confronti dei Comuni che, a dire di parte ricorrente, sono stati inseriti nel "cratere" senza previamente effettuare i prescritti accertamenti. Tale (invero, non compiutamente dimostrata) evenienza, risulta infatti dedotta dal Comune ricorrente, non già al fine di ottenere l’annullamento, in parte qua, del gravato decreto, quanto al fine di corroborare le dedotte censure di eccesso di potere e disparità di trattamento.
2. Esaurita la disamina delle questioni pregiudiziali ed accertate l’ammissibilità e la procedibilità del ricorso, la delibazione in ordine ai profili di merito dello stesso conduce, come anticipato, al suo accoglimento, stante l’emersione, anche alla luce delle risultanze dell’istruttoria disposta con ordinanza collegiale, di vizi procedimentali (aventi carattere assorbente di ogni altra censura dedotta), che nel dettaglio si andranno ad illustrare e la cui comprensione e più compiuta illustrazione necessitano tuttavia della preliminare ricognizione delle modalità in base alle quali, sulla base dei rilievi macrosismici e del monitoraggio degli effetti del sisma, si perviene all’individuazione dell’intensità del sisma che ha colpito le singole località ed alla conseguente classificazione in termini di scala macrosismica, con attribuzione del relativo grado di intensità, costituendo tale attività di rilevazione il presupposto per poter procedere alla individuazione, da parte del Commissario delegato, dei Comuni da inserire nell’elenco di quelli colpiti da un sisma di intensità MCS uguale o superiore al sesto grado, come previsto dalla già richiamata O.P.C.M. n. 3754 del 9 aprile 2009.
Come già innanzi illustrato, la citata ordinanza prevede che tale individuazione, cui è chiamato il Commissario delegato, debba avvenire "sulla base dei dati risultanti dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della protezione civile in collaborazione con l’INGV" dovendosi con successivi decreti procedere all’aggiornamento dei comuni interessati "sulla base dell’ulteriore attività di rilevazione macrosismica in corso di effettuazione e di aggiornamento".
Nel caso di specie, risulta, dalla documentazione versata al fascicolo di causa, ed in particolare dalla scheda riassuntiva depositata dalla resistente amministrazione in ottemperanza agli incombenti istruttori disposti con ordinanza collegiale, che al Comune ricorrente è stata assegnata l’intensità MCS "V – VI" sulla base dei rilievi effettuati in data 6 maggio 2009, recando tale scheda – priva di intestazione e di sottoscrizione – la seguente descrizione degli effetti osservati: "Scossa avvertita da tutti con panico. Nessuna osservazione di danni significativi. Nel centro storico di Bolognano lesioni di livello 1 – 2 a pochissimo edifici. Nella frazione di S. Maria del Monte, lesioni leggere (1 – 2) a diverse abitazioni. Esercizi commerciali in normale attività".
Dovendo ritenersi che tale scheda riassuntiva costituisca l’esito degli accertamenti svolti, rileva il Collegio – in disparte il profilo formale inerente l’impossibilità di individuare la paternità di tale atto stante la già evidenziata mancata indicazione dell’amministrazione e degli autori della scheda, nonché della data di sua redazione – come non siano in alcun modo individuabili le ragioni sulla cui base si è addivenuti alle conclusioni ivi formulate come parametrate alle risultanze degli accertamenti svolti che, sulla base di un percepibile iter motivazionale, consenta di porre in una relazione di logica consequenzialità le conclusioni tratte con i dati acquisiti sulla base delle rilevazioni macrosismiche effettuate.
Né tale iter valutativo, idoneo a dare contezza delle conclusioni tratte con riferimento al grado del sisma che ha colpito il Comune ricorrente, risulta in qualche modo ricostruibile sulla base della documentazione prodotta dalla resistente Amministrazione in esecuzione della disposta istruttoria, riferendosi tale documentazione, in modo indifferenziato per tutte le località, alle modalità di svolgimento delle rilevazioni macrosismiche ed ai criteri di classificazione del grado del sisma, senza dare in alcun modo conto delle valutazioni che la procedente amministrazione ha effettuato sulla scorta delle rilevazioni svolte ai fini della individuazione, con specifico riferimento al Comune ricorrente, dell’intensità del sisma corrispondente al grado rilevato.
Se nel "Rapporto sugli effetti del terremoto aquilano del 6 aprile 2009", redatto congiuntamente dal Dipartimento della Protezione civile e dall’Istituto di Geofisica e Vulcanologia, depositato al fascicolo di causa dalla resistente amministrazione, si dà atto che "la valutazione finale dell’intensità MCS in ogni località è frutto della decisione collegiale di un team di esperti di rilevamento macrosismico e di sismologia storica, ed è stata condotta a partire dall’analisi e discussione delle osservazioni riportate dalla singole squadre" mentre "i casi controversi o di non facile lettura sono stati oggetto di ripetute rilevazioni da parte di squadre differenti, al fine di minimizzare i giudizi soggettivi dei singoli operatori", di tale attività valutativa, svolta con riferimento al Comune ricorrente, non vi è alcuna traccia documentale, con la conseguenza che la valutazione dell’intensità del sisma che ha colpito il relativo territorio, identificata nel quinto grado MCS, risulta sganciata da qualsivoglia risultanza istruttoria – in alcun modo esternata – e risulta altresì prescindere da un procedimento valutativo che, in applicazione della metodologia adottata, dia contezza degli elementi considerati e delle conclusioni cui si è pervenuti.
Anche nel "Rapporto sugli effetti del terremoto aquilano del 6 aprile 2009" n. 03 del 20 aprile 2009, nel dare atto delle attività svolte dalle squadre di rilevamento, si afferma che i dati riferiti alla mappa della distribuzione delle intensità osservate non sono definitivi e "le valutazioni di intensità potranno subire qualche variazione, quando sarà possibile analizzare e confrontare collegialmente l’enorme quantità di informazioni raccolte dalle squadre che hanno partecipato al rilievo".
Di tale attività collegiale di valutazione non viene dato alcun conto, emergendo piuttosto, dall’esame della documentazione acquisita al fascicolo di causa, una sorta di oscurità procedimentale con riferimento alla fase intercorrente tra le rilevazioni macrosismiche effettuate dalle apposite squadre e le conclusioni rassegnate con riguardo al Comune ricorrente quanto ad individuazione dell’intensità del sisma.
Risulta, conseguentemente, del tutto preclusa la possibilità di porre in relazione tali conclusioni con gli esiti delle svolte rilevazioni, al fine di verificare la corretta applicazione delle metodologia valutativa adottata e la congruità delle valutazioni espresse rispetto ai dati acquisiti, secondo le regole proprie della discrezionalità tecnica, nell’ambito del consentito sindacato giurisdizionale in materie caratterizzate dalla presenza di discipline specialistiche di riferimento, limitato al riscontro di indici sintomatici del non corretto esercizio del potere sotto il profilo del difetto di motivazione, della illogicità manifesta, della erroneità dei presupposti di fatto, della incoerenza della procedura valutativa e dei relativi esiti e della correttezza del procedimento applicativo.
Se, invero, vengono indicate dalla resistente amministrazione, mediante deposito di una serie di rapporti, le modalità sulla cui base effettuare le stime macrosismiche e vengono altresì rassegnate le conclusive valutazioni circa l’intensità sismica che ha colpito il Comune ricorrente, manca in radice il passaggio procedimentale che consenta di ricondurre, sulla base della corretta applicazione della indicata metodologia, le dette conclusioni alle risultanze delle rilevazioni effettuate.
In tale direzione giova, più in dettaglio, precisare che, come risultante dal documento del Dipartimento della Protezione Civile, Ufficio III, intitolato "Rilievo macrosismico in emergenza" a cura di Diego Molin del 6 luglio 2009, a seguito di un terremoto di entità tale da produrre danni agli edifici viene effettuato dalla Protezione civile un rilievo macrosismico speditivo al fine di rendere disponibile nel più breve tempo possibile un quadro attendibile degli effetti prodotti dal terremoto in modo da poter efficacemente indirizzare gli interventi.
Tale rilievo macrosismico speditivo, effettuato da operatori di vari enti che aderiscono al gruppo di "pronto intervento macrosismico" QUEST (Quick Earthquake Survey Team), è funzionale alla pianificazione della gestione dell’emergenza e serve, in primo luogo, da supporto decisionale alle operazioni di Protezione Civile sia nell’immediatezza dell’evento, tramite l’indirizzo dei primi soccorsi ed il dispiegamento mirato dei mezzi di supporto alla gestione dell’emergenza nelle varie località, sia in seguito, per l’individuazione dei comuni danneggiati da inserire eventualmente nei decreti legge contenenti misure in favore delle popolazioni colpite dal sisma, oltre che a posteriori, come strumento per implementare il database macrosismico nazionale.
Per come riferito nel "Rapporto sugli effetti del terremoto aquilano del 6 aprile 2009" n. 02 del 9 aprile 2009 e nel "Rapporto sugli effetti del terremoto aquilano del 6 aprile 2009" n. 03 del 20 aprile 2009, a seguito del terremoto del 6 aprile si è attivato immediatamente il gruppo QUEST al fine di avviare il rilievo macrosismico, risultando monitorate, al 7 aprile, 70 località, ed al 9 aprile circa 130 località, allo scopo di definire innanzitutto il danneggiamento mediograve, per estendere successivamente il rilievo ad altre aree, monitorando anche i possibili aggravamenti del danno prodotti dall’evolversi della sequenza sismica e dall’aftershock verificatosi il 7 aprile.
Le squadre, incaricate di effettuare il rilievo macrosismico speditivo, hanno il compito di redigere un elenco dei centri abitati danneggiati, con indicazione del rispettivo valore di intensità macrosismica, che sintetizza il livello e la diffusione dei danni subiti.
Il rilievo macrosismico, come emergente dalla documentazione tecnica versata al fascicolo di causa, è finalizzato all’effettuazione della stima degli effetti provocati dal terremoto nelle diverse località interessate, con classificazione degli effetti sulla base della scala macrosismica.
L’attribuzione dei valori di intensità ai centri abitati viene effettuata, per quanto riguarda i rilievi macrosismici speditivi, applicando la scala macrosismica MCS1930 (MercalliCancaniSieberg) in quanto più adatta, rispetto alla più moderna scala EMS (European Macroseismic Scale), agli scopi della Protezione civile in quanto, non tenendo conto della differente vulnerabilità degli edifici, fornisce indicazioni direttamente correlate al danneggiamento verificatosi e si presenta quindi funzionale alla determinazione preliminare del quadro degli effetti del terremoto e della distribuzione del danneggiamento in modo da allocare le risorse per la gestione dell’emergenza.
La scala MCS1930, articolata su 12 gradi di intensità sismica, si caratterizza per l’attribuzione del grado di intensità sismica unicamente sulla base dei livelli e delle quantità di danno.
Nella scala MCS sono utilizzati 5 livelli di danno, ricomprendendo il livello 1, riferito a danni leggeri, leggere spaccature negli intonaci con limitati distacchi degli stessi e possibile caduta di qualche tegola o pietra di camino; il livello 2, corrispondente a danni moderati, lievi lesioni nei muri, notevole caduta di intonaci e stucchi, mattoni e tegole, molti fumaioli lesi da incrinature con fuoriuscita di pietre, camini che si rovesciano sopra il tetto e lo danneggiano, torri e costruzioni alte che cadono; il livello 3, corrispondente a danni gravi, gravi lesioni nei muri che possono pregiudicare la stabilità degli edifici ma riparabili, con conseguente ricuperabilità degli edifici; il livello 4, corrispondente a distruzioni, ricomprende gravissime lesioni nei muri, crolli parziali, tali da rendere non recuperabili gli edifici; il livello 5, riferito a crolli, ricomprende crolli pressoché totali.
La scala MCS indica i gradi di intensità sismica compresi tra il V ed il XII grado attraverso specifiche progressioni di danno, indicando, per ogni grado, le percentuali di edifici danneggiati secondo i cinque livelli di danno.
Se con riferimento ai gradi uguali o maggiori all’VIII la scala fornisce indicazioni medie precise in relazione al numero di edifici presenti in un centro abitato, mentre per i gradi VI e VII le quantità vengono indicate tramite aggettivi quantitativi, sono state individuate precise corrispondenze a tali aggettivi, corrispondendo il 5% degli edifici danneggiati agli aggettivi alcuni e pochi, il 50% degli edifici danneggiati agli aggettivi molti e numerosi ed il 75% alla maggior parte, con cumulo, all’interno dello stesso grado, delle percentuali di danno, fatta eccezione per quelle del 5%.
Sulla base del documento intitolato "Rilievo macrosismico in emergenza" del Dipartimento della protezione civile, già sopra citato, viene attribuito, in sede di rilievo macrosismico speditivo, il VII grado in presenza di danni di livello 2 al 50% comprensivi anche del 25% di danni di livello 3 e del 5% di livello 5; il VI grado viene attribuito in presenza di danni di livello 1 al 50% comprensivi anche del 25% di danno di livello 2 e del 5% di livello 3; il V e VI grado sono assegnati in presenza di danni di livello 1 al 25% e di qualche danno di livello 2 (%%); il grado V si riferisce alla sostanziale assenza di danni, intendendosi per tale la possibile presenza di pochi danni di livello 1 (5%) e considerato che è sempre presente una modesta percentuale di danni di livello 1 in ogni centro abitato anche in ragione della scarsa manutenzione degli edifici, che può determinare anche la presenza di una piccola parte di danni di livello 2.
Tali essendo le modalità per la classificazione dell’intensità sismica, basata sui danni derivanti dal terremoto, che prevede esplicitamente la definizione di percentuali dei diversi livelli di danno presenti ai fini dell’individuazione dell’intensità sismica, appare evidente come l’individuazione del grado MCS effettuata con riguardo al Comune ricorrente, e sintetizzata nella scheda in precedenza illustrata, non renda conto alcuno del complesso dei rilievi svolti e del relativo procedimento valutativo, anche in termini di percentuali e di livello del danno rispetto all’estensione del centro abitato.
L’attività valutativa svolta e l’intervenuta applicazione della descritta metodologia di classificazione dell’intensità sismica risulta, nella fattispecie in esame, del tutto oscura, così precludendo la possibilità per il giudice adito di verificare la logicità e razionalità delle conclusioni adottate dalla resistente amministrazione, nonché la correttezza del procedimento applicativo, laddove l’effettività della tutela giurisdizionale comporta che il sindacato, anche sull’esercizio della cosiddetta discrezionalità tecnica, non sia meramente estrinseco, ovvero limitato a una verifica dell’assenza di palesi travisamenti o di manifeste illogicità, potendo svolgersi tale sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici in base non al mero controllo formale ed estrinseco dell’iter logico seguito dall’autorità amministrativa, bensì alla verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico e a procedimento applicativo.
Essendo del tutto omesso il segmento dell’iter amministrativo inerente tale attività valutativa dei dati raccolti, i gravati provvedimenti, nella parte in cui escludono il Comune ricorrente da quelli colpiti dal sisma con intensità pari o superiore al sesto grado MCS, risultano quindi censurabili non essendo percepibili, neanche a seguito della svolta istruttoria, le ragioni che hanno condotto alla contestata classificazione sismica del Comune ricorrente, restando preclusa la possibilità di ricostruire l’iter logico seguito dalla resistente Amministrazione e la verifica della corretta applicazione della metodologia adottata mediante l’indicazione degli elementi di giudizio idonei a sorreggere la conclusiva determinazione in ordine alla intensità sismica attribuita.
La sola esternazione della conclusione degli accertamenti effettuati e della loro valutazione, di carattere tecnicodiscrezionale, come riportata nella scheda riassuntiva in precedenza descritta, riveste difatti carattere apodittico di mera enunciazione, inidonea ad esternare l’iter logico che a tale conclusione ha condotto, non emergendo, tra l’altro, le concrete modalità di effettuazione dei rilievi macrosismici speditivi nei confronti dell’ente comunale ricorrente e l’elaborazione e valutazione delle relative risultanze, né risultando percepibile l’iter logico seguito, quantomeno relativamente ai criteri di valutazione adottati.
Giova, inoltre, ribadire che la documentazione versata al fascicolo di causa dalla resistente amministrazione si riferisce in modo indifferenziato all’intera attività di rilevazione macrosismica effettuata in occasione del terremoto nella regione Abruzzo del 6 aprile 2009, dovendo in proposito il Collegio segnalare la mancanza di documentazione specificamente riguardante il territorio del Comune ricorrente, con la conseguenza che non può in alcun modo evincersi l’attività istruttoria svolta che ha condotto alle conclusioni rassegnate dall’amministrazione nella scheda riassuntiva di attribuzione dell’intensità sismica.
Né, alla luce di quanto sopra illustrato, il corretto esercizio del potere attribuito al Commissario delegato può essere verificato alla luce degli atti afferenti alle varie fasi in cui si articola il procedimento, mancando l’allegazione documentale inerente tali fasi, con conseguente impossibilità di ricostruire i presupposti che hanno determinato la gravata determinazione, in relazione alle risultanze istruttorie, al fine di ricostruire l’iter logico seguito dall’amministrazione nell’esercizio del suo potere.
Pertanto il ricorso in esame va accolto, conseguendo all’annullamento del diniego di inclusione del Comune ricorrente tra quelli colpiti dal sisma con intensità pari o superiore al sesto grado MCS, l’obbligo per la resistente Amministrazione di procedere ad una rinnovata valutazione delle risultanze degli svolti rilievi macrosismici speditivi – previa loro effettuazione o completamento, ad opera delle competenti squadre, se mancanti o incompleti – al fine di individuare il grado di intensità sismica che ha colpito il territorio del Comune ricorrente, dando conto degli elementi di valutazione considerati e della applicazione dei criteri di rilevazione di cui alla scala MCS.
Le spese seguono come di regola la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. I^, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in premessa, lo accoglie nel senso e nei limiti di cui in motivazione.
Condanna l’amministrazione soccombente alla rifusione delle spese di giudizio, che si liquidano, complessivamente, in euro 1.500 (millecinquecento/00), oltre agli accessori, come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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