Categoria: Giurisprudenza

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo – Motivi della decisione

Con ricorso ritualmente notificato e depositato (R.G. 4452/04), il ricorrente, ispettore capo di polizia, ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe, con cui il Questore di Milano gli ha applicato la sanzione disciplinare della deplorazione, chiedendone l’annullamento e formulando, altresì, domanda di risarcimento danni.

Il provvedimento impugnato si fonda su una duplice motivazione: anzitutto, l’ispettore D.B., incaricato di un indagine da parte della Procura di Milano, avrebbe omesso di informarne con tempestività i propri dirigenti, allegando di dovere interpellare in via prioritaria il P.M.; in secondo luogo, egli avrebbe inopportunamente rappresentato al P.M. difficoltà organizzative nell’espletamento del servizio, senza prima "chiarire" la circostanza con il proprio dirigente.

L’atto sarebbe viziato per lesione dell’art. 5 del d.P.R. n. 737 del 1981 (difetto della negligenza contestata); dell’art. 13 del medesimo d.P.R. (omessa assunzione di testi indicati dal ricorrente a sua discolpa); dell’art. 13 e 18 dello stesso d.P.R. (assunzione di testi per delega e in assenza di contraddittorio); degli artt. 1 e 2 della L. n. 241 del 1990, dell’art. 6 del D.M. n. 284 del 1993 e dell’art. 120 del d.P.R. n. 3 del 1957 (inosservanza del termine per concludere il procedimento disciplinare). Inoltre si lamenta eccesso di potere, anche contestando che il ricorrente avesse l’obbligo di tenere informati i dirigenti dell’esito delle indagini (pag. 9 del ricorso).

Con un secondo ricorso (R.G. 767/05) l’ispettore D.B. ha impugnato il provvedimento con cui il Questore di Milano ne ha disposto il trasferimento dalla divisione di polizia amministrativa e sociale al commissariato di Porta Ticinese. L’atto è stato adottato il giorno seguente alla reintegrazione del ricorrente presso la propria divisione, a seguito di sentenza di questo Tribunale n. 5431/04, che ha accertato l’illegittimità di un precedente ordine di trasferimento di analoga natura.

Il ricorrente chiede l’annullamento del provvedimento ed il risarcimento del danno, adducendo difetto di motivazione, "abuso di potere" (censura da ritenersi equivalente, sulla base del tenore letterale del ricorso, all’eccesso di potere), difetto dei presupposti, carenza di istruttoria, violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 55 del d.P.R. n. 335 del 1982, della circolare del 13 febbraio 2004.

I ricorsi sono connessi, e meritano di essere riuniti.

I fatti sono i seguenti: a seguito di delega del P.M. del 16 gennaio 2004 (doc. 3, con il quale, a margine, viene indicato il nome del ricorrente), l’ispettore D.B. ha avviato intercettazioni telefoniche fin dal 29 gennaio 2004; dal 30 gennaio seguente, di ciò è stato informato il dirigente (doc. 8); il 7 febbraio successivo il ricorrente ha consegnato un rapporto informativo al proprio dirigente. Quest’ultimo, tuttavia, con relazione del 10 febbraio (doc. 8), su cui si è basato il successivo foglio di addebito disciplinare (doc. 9), ha rappresentato al Questore che l’ispettore D.B. avrebbe informato il P.M. delle perplessità che il medesimo dirigente aveva sollevato, a proposito delle difficoltà organizzative connesse all’espletamento dell’incarico: difatti, il P.M. aveva contattato direttamente il dirigente in questione per avere spiegazioni. È significativo che in tale ultima relazione, da cui si è originato il procedimento disciplinare, non vi siano contestazioni esplicite e gravi circa l’inottemperanza dell’obbligo informativo da parte del ricorrente.

A seguito di tali fatti, con atto del 3 marzo 2004 il ricorrente è stato trasferito al commissariato di Porta Ticinese, senza alcuna motivazione: con la citata sentenza n. 5431 del 2004 questo Tribunale ha annullato il provvedimento, accertando altresì in via incidentale che l’ispettore D.B. aveva agito con correttezza nei confronti del proprio dirigente, posto che "il personale di P.G. è tenuto al segreto istruttorio (…) sicchè giammai avrebbe potuto riferire del corso delle indagini senza l’autorizzazione del sostituto procuratore".

Nel frattempo, prima della pubblicazione della sentenza, il Questore di Milano aveva adottato, in data 26/4/2004, la sanzione disciplinare impugnata in questa sede.

Una volta pubblicata la sentenza nell’ottobre 2004, essa ha trovato esecuzione il 10/1/2005, e, come si è visto, già il giorno successivo è intervenuto il nuovo, analogo provvedimento di trasferimento al commissariato di Porta Ticinese, oggi oggetto di causa: esso è stato sospeso in via cautelare da questo Tribunale, a causa della "persistenza dei motivi di illegittimità sostanziale già censurati" con la prima sentenza.

L’Amministrazione ha di conseguenza provveduto a revocare l’atto in autotutela, ma ha riassegnato nel maggio del 2005 il ricorrente (secondo quanto quest’ultimo afferma, senza contestazione della controparte), nell’ambito della propria divisione, a compiti di archivio, sottraendolo al pregresso ruolo di responsabile di una squadra di P.G.: colpito da infarto nell’ottobre del 2005, l’ispettore D.B. è stato congedato dal servizio.

Alla luce di tali fatti e degli atti di causa, i ricorsi sono entrambi fondati, con riferimento al difetto palese della contestata violazione dei doveri d’ufficio ed all’eccesso di potere.

L’Amministrazione ha infatti ignorato che l’ufficiale di polizia giudiziaria, incaricato dal P.M. di attività di indagine, si trova in un rapporto di subordinazione funzionale con l’A.G., che si affianca al rapporto di subordinazione gerarchica con il corpo di appartenenza. Per tale ragione, egli è tenuto ad informare il P.M. di ogni difficoltà che possa insorgere nell’espletamento dell’attività delegata, e dunque anche delle difficoltà organizzative che gli siano state prospettate dai propri dirigenti. Non ricorre quindi alcun profilo di illecito disciplinare nella circostanza che il ricorrente abbia reso nota al P.M. la situazione organizzativa critica dell’ufficio, lamentata dal dirigente: si è trattato, al contrario, di una condotta rispettosa del rapporto di dipendenza che legava l’ispettore D.B. al PM, con riferimento all’indagine in corso.

Nel contempo, ai sensi dell’art. 28 del d.P.R. n. 782 del 1985, "il personale su ogni fatto di particolare rilievo avvenuto durante l’espletamento del servizio deve riferire con apposita segnalazione al responsabile dell’ufficio, reparto o istituto, per gli adempimenti di legge, fatto salvo l’obbligo del dipendente di redigere gli ulteriori atti prescritti dalle disposizioni vigenti". Tuttavia, dovendosi combinare con il rapporto di dipendenza funzionale, è del tutto ragionevole che tale obbligo sia espletato secondo le modalità concordate con il P.M., posto che esso non necessariamente investe l’integrale contenuto dell’attività di indagine, coperto da segreto, quanto invece l’an e la natura di essa, in rapporto agli "adempimenti di legge" dei dirigenti, in particolare sotto il profilo organizzativo e di gestione delle risorse.

Nel caso di specie, in particolare, non è chiaro, né è stato chiarito dall’Amministrazione, quali specifici adempimenti dovessero essere disposti sulla base della conoscenza degli atti, né per quale ragione non fosse adeguata la relazione consegnata tempestivamente al dirigente da parte del ricorrente. Non si può pertanto rimproverare al ricorrente di avere chiesto di interloquire con il P.M. prima di riferire al dirigente, visto che l’ispettore D.B. aveva informato già quest’ultimo dell’incarico ricevuto e del tipo di attività demandatagli. In altri termini, debbono essere ribaditi sul punto i rilievi già svolti con la sentenza n. 5431 del 2004.

Entrambi i presupposti su cui si basa l’atto irrogativo della sanzione disciplinare sono perciò insussistenti, sicché esso va annullato, con assorbimento degli ulteriori motivi di ricorso.

Quanto al provvedimento di trasferimento, esso è stato revocato, sicché, ferma la cessazione della materia del contendere in ordine alla domanda di annullamento, ne va valutata incidenter tantum la legittimità, ai fini risarcitori.

In questa prospettiva è fondata la censura di eccesso di potere, con assorbimento degli ulteriori motivi di ricorso.

Appare infatti evidente che l’Amministrazione abbia volto la propria potestà organizzativa degli uffici al servizio di un obiettivo differente, costituito dall’inflizione all’ispettore D.B. di una sanzione disciplinare, conseguente a ciò che erroneamente è stato reputato un atto di insubordinazione.

Ne è prova sia la contestualità verificatasi tra la reintegrazione del ricorrente ed il nuovo trasferimento, sia il fatto che esso sia stato disposto presso il medesimo commissariato di Porta Ticinese, sia la circostanza, allegata dal ricorrente e non contestata, per cui, solo ad un mese dal trasferimento dell’ispettore D.B., il Questore ha sollecitato il trasferimento di chi ne avesse interesse proprio alla divisione da cui proveniva il ricorrente, con ciò smentendo il presupposto assunto nell’atto impugnato, secondo cui essa aveva a disposizione un organico adeguato.

Accertata la illegittimità di entrambi i provvedimenti impugnati, va valutata la domanda risarcitoria, con riferimento ai soli eventi indotti dagli atti impugnati.

Il Tribunale ritiene comprovati sia l’illiceità della condotta della Questura, sia il profilo soggettivo dell’illecito: l’Amministrazione non solo è incorsa in un grave vizio, ma ha agito perseguendo scientemente, in particolare per mezzo del secondo ordine di trasferimento, uno scopo incongruo rispetto al potere esercitato. Né sono stati allegati fatti eccezionali che possano ribaltare il giudizio sulla ricorrenza dell’elemento soggettivo.

Quanto al danno, non può ritenersi provato il nesso eziologico tra gli atti impugnati e l’infarto che successivamente ha colpito il ricorrente, come del resto ammette quest’ultimo, affermando che esso è "indimostrabile".

Tuttavia, il ricorrente allega, altresì, una compromissione della propria integrità psicofisica, comprovata da relazione medica del 13/3/2004, che ha riscontrato somatizzazioni a livello gastrointestinale e coliche addominali; da altra relazione medica del 13/1/2005, compilata dal servizio di psichiatria del dipartimento di P.S., che ha rilevato un pregresso episodio di note d’ansia situazionale risalente al marzo 2004; da perizia psicologica del 16/5/2005 (la cui produzione non è stata contestata da controparte), che, pur escludendo per ragioni non precisate il danno biologico, ha attestato una alterazione dell’equilibrio esistenziale del ricorrente, con "fenomeni di sofferenza", anche di origine psicosomatica, compatibili con la situazione lavorativa venutasi a creare.

Tali accertamenti si coniugano al dato d’esperienza comune, secondo cui divenire destinatario di ripetuti provvedimenti disciplinari o che comunque incidono gravemente sulla propria posizione professionale, sapendosi estraneo agli addebiti, ben può ingenerare una condizione di stress, che si traduce in lesione dell’integrità psicofisica, e che si manifesta per il solo fatto che gli atti vengano adottati a catena, quale che sia poi l’effettiva durata di efficacia degli stessi.

Nel caso di specie, e in assenza di diverse cause allegate in atti, deve dunque ritenersi dimostrato il nesso causale tra gli atti impugnati e la menomante condizione di stress protrattasi in danno del ricorrente per un non breve lasso di tempo.

Il danno ingiusto è perciò provato nell’an, con riferimento ai due provvedimenti impugnati in questa sede (mentre la domanda risarcitoria fu rigettata dalla citata sentenza n. 5431 del 2004, con riferimento al primo provvedimento di trasferimento). Nell’impossibilità di determinare il quantum (ad oggi risulta impraticabile una perizia che accerti secondo criteri medicolegali la gravità della transeunte condizione di stress patita dal ricorrente), esso va liquidato in via equitativa in Euro 25.000.00, somma da ritenersi comprensiva di rivalutazione monetaria, oltre interessi legali dalla data di pubblicazione della sentenza al saldo.

Tale somma pare infatti adeguata, avuto riguardo alla gravità della condotta dell’Amministrazione, alla reiterazione dolosa di atti illegittimi, alla protrazione temporale del danno evento ingenerato dai provvedimenti impugnati, alle conseguenze prodotte sull’equilibrio psicofisico del ricorrente.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in Euro 6.000,00, oltre accessori di legge.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione I)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

riuniti i ricorsi,

accoglie il ricorso n. 4452/04 e per l’effetto annulla l’atto irrogativo della sanzione disciplinare.

Dichiara cessata la materia del contendere con riferimento al ricorso n. 767/05.

Accertata l’illiceità del provvedimento di trasferimento impugnato con il ricorso n. 767/05, condanna nei ricorsi riuniti l’Amministrazione a risarcire il danno, che liquida in Euro 25.0000,00, oltre interessi legali come in motivazione.

Condanna l’Amministrazione a rifondere le spese, che liquida in Euro 6.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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Svolgimento del processo

1. Con il primo dei ricorsi in epigrafe, G. U. impugna l’esclusione dall’arruolamento del Corpo di Polizia Penitenziaria, disposta dall’intimata amministrazione in attuazione del Decreto interministeriale del 12.11.1996, pubblicato in G.U., IV^ Serie speciale, n. 96 del 3.12.1996.

Deduce:

1) Violazione della l. 27.1.1989, n. 25;

2) Violazione della norma di cui all’art. 2, comma 1, n. 2, lett. d) del d.P.R. 9.5.1994, n.487;

3) Violazione degli artt. 3, 51, comma 1, e 97 della Costituzione.

4) Violazione ed errata applicazione dell’art. 3, comma 6, l. 15.5.1997, n. 127.

Si costituiva, per resistere, l’amministrazione intimata.

Con ordinanza n. 2787 del 5.4.2000, l’istanza cautelare veniva accolta, per l’effetto disponendosi l’ammissione con riserva del ricorrente al prosieguo delle prove concorsuali, nonché l’inserimento, pure con riserva, nella graduatoria, impugnata "in parte qua".

Con il ricorso iscritto al n. 8489/2001, parte ricorrente ha poi rappresentato che, successivamente alle vicende appena sintetizzate, il Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria ha proceduto, in autotutela, a reinserire in graduatoria tutti i concorrenti in precedenza esclusi per superamento del limite di età, ivi compresi quelli che non avevano interposto gravame in sede giurisdizionale.

In esito al superamento degli accertamenti psico – fisici, il sig. U. è stato quindi finalmente inserito nel ruolo del Corpo degli agenti di Polizia penitenziaria, con decorrenza dal 12 maggio 2001.

Con il presente ricorso, egli chiede l’accertamento dei danni subiti, in primo luogo per essere stato privato, per circa tre anni, del reddito spettantegli.

L’esclusione dal concorso decretata dall’amministrazione costituisce il risultato di una palese violazione delle norme che disciplinano i requisiti di accesso ai pubblici uffici.

L’istante aveva infatti diritto all’assunzione dovendo essergli riconosciuto il beneficio dell’elevazione del limite di età pari al tempo trascorso in servizio alle armi.

Inoltre, trattandosi di assunzione diretta, se non fosse stato illegittimamente escluso, nulla si sarebbe frapposto alla sua immediata assunzione, già nel 1998.

Oltre al danno patrimoniale, domanda altresì il risarcimento del danno non patrimoniale, in particolare derivante dalla perdita di conoscenze e di esperienze che avrebbero potuto scaturire dall’immediata assunzione, dalla privazione della chance di acquisire una più elevata professionalità, nonché, infine, dalla mancata acquisizione di un maggior prestigio e decoro nell’ambito del contesto sociale.

Anche in questo caso si è costituita, per resistere, con atto di mera forma, l’intimata amministrazione.

Con il ricorso iscritto al n.8794/2011, il sig. U. ha impugnato l’atto di inquadramento nel Corpo della Polizia penitenziaria, nella parte in cui la decorrenza giuridica è stata fissata a far data dal 12.5.2001, e non già dalla medesima data (1998), nella quale sono stati, presumibilmente, inquadrati, tutti gli altri vincitori tempestivamente assunti.

Resiste, anche al presente gravame, il Ministero della Giustizia.

Con il ricorso iscritto al n. 3119/2002, parte ricorrente espone che, dopo il superamento del Corso di formazione, è stato ammesso al giuramento ed assegnato in servizio alla C.R. di Saluzzo, dove, unitamente alla propria famiglia, si è trasferito definitivamente, sostenendo gli ingenti e relativi costi.

Con il provvedimento gravato in questa sede, gli è stata tuttavia notificata l’esclusione dal concorso per l’assunzione nel Corpo di P.P., sulla base dell’assenza (mai in precedenza rilevata), dei requisiti di cui all’art. 1, comma 1, e art. 2, comma 1, del D.I. 12.11.1996, in quanto "prosciolto volontario" dalla ferma contratta.

Deduce, in primo luogo, l’erroneità dell’interpretazione sostenuta dall’amministrazione, ove si consideri che i periodi di effettivo servizio militare di leva, di richiamo alle armi, di servizio volontario e di rafferma, devono essere valutati nei pubblici concorsi con lo stesso punteggio, senza creare disparità e differenziazioni tra militari che hanno tutti encomiabilmente servito la patria (Cons. St., sez. V, 6 giugno 1996, n. 662).

Il D.I. fa riferimento ai volontari delle FF.AA., congedati senza demerito al termine della ferma contratta. Nel caso di specie, parte ricorrente si è congedata, esattamente come richiesto, dopo oltre venti mesi, al termine della ferma.

Sottolinea, inoltre, che l’amministrazione si è determinata all’esclusione ben cinque anni dopo l’avvio delle procedure concorsuali, nonché dopo avere inserito il ricorrente nelle dotazioni organiche e averlo assegnato in servizio. Evidenzia, al riguardo, che l’amministrazione medesima si era comunque vincolata ad effettuare d’ufficio gli accertamenti circa la sussistenza, o meno, dei requisiti previsti per l’assunzione, sino alla frequenza del corso di formazione, e non oltre.

Ciò, senza considerare che avendo avuto sin da subito a disposizione il foglio matricolare e caratteristico del sig. U., la pretesa carenza dei requisiti richiesti, avrebbe potuto essere rilevata immediatamente, senza ingenerare, come avvenuto nel caso di specie, un ampio e ormai consolidato affidamento nella legittimità dell’attività amministrativa da cui è scaturito il proprio inquadramento nel Corpo degli Agenti di Polizia Penitenziaria.

Lamenta, infine, l’omissione delle prescritte garanzie di partecipazione al procedimento.

Resiste, anche al presente gravame, il Ministero della Giustizia.

Con ordinanza n. 2056 del 17.4.2002, l’istanza cautelare è stata accolta.

Infine, con il ricorso iscritto al n. 6172/2003, il sig. U. ha domandato il riconoscimento della piena restituto in integrum, agli effetti giuridici ed economici, per il periodo in cui il rapporto di servizio è stato illegittimamente interrotto.

Anche in questo caso si è costituito in giudizio, per resistere, il Ministero della Giustizia, con articolata memoria dell’Avvocatura dello Stato.

I ricorsi, sono stati trattenuti per la decisione, alla pubblica udienza del 26 ottobre 2010.

Motivi della decisione

1. In via preliminare, occorre procedere alla riunione dei ricorsi in epigrafe, per evidenti ragioni di connessione soggettiva e oggettiva.

2. Venendo poi il ricorso iscritto al n. 4195/2000, esso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

E’ infatti il ricorrente stesso ad evidenziare che l’amministrazione penitenziaria, con determinazione autonoma e quindi non già al mero fine di dare esecuzione alla pronuncia cautelare resa nell’ambito di siffatto processo, ebbe a procedere all’annullamento d’ufficio dell’esclusione in precedenza disposta, al suo inserimento in graduatoria, nonché al definitivo inquadramento nel Corpo di Polizia Penitenziaria, con decorrenza giuridica dal 12.5.2001.

3. I ricorsi iscritti ai nn. 8489/2001 e 8794/2001, devono essere invece accolti in parte.

In relazione alla vicenda, meglio esposta in fatto, si rende infatti applicabile l’orientamento giurisprudenziale, al quale il Collegio ritiene di aderire, secondo cui, in caso di ritardata costituzione di un rapporto di impiego, conseguente all’illegittima esclusione dalla procedura di assunzione, spetta all’interessato il riconoscimento della medesima decorrenza giuridica attribuita a quanti siano stati nella medesima procedura nominati tempestivamente (cfr. TAR Lazio, sez. I^, sentenze nn. 25003/2010 e 25004/2010).

Spetta, inoltre, l’attribuzione di ogni beneficio legato a detta decorrenza, derivante da meri automatismi di carriera.

Secondo la stessa giurisprudenza, non può viceversa riconoscersi il diritto alla corresponsione delle retribuzioni relative al periodo di ritardo nell’assunzione, atteso che tale diritto, in ragione della sua natura sinallagmatica, presuppone necessariamente l’avvenuto svolgimento dell’attività di servizio.

Relativamente a detto periodo, va invece liquidato il risarcimento del danno.

Al riguardo è anzitutto da osservare non essere dubbio che la situazione pregiudizievole lamentata dal ricorrente sia conseguita alla riconosciuta illegittimità del provvedimento di esclusione dalla procedura di assunzione e che, pertanto, la sua cognizione rientri nella giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 7, comma terzo, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come modificato dall’art. 7, comma 4, della legge 21 luglio 2000, n. 205, disposizione all’epoca vigente e oggi trasfusa nell’art. 30, comma 2, del Codice del processo amministrativo.

Nel caso di specie, la rimozione in via di autotutela da parte della stessa amministrazione di un atto tempestivamente impugnato dal ricorrente, toglie poi ogni ostacolo all’esame della domanda di risarcimento del danno (cfr. Cons. St., sez. VI, 29 gennaio 2008, n. 219).

Sotto distinto, concorrente profilo, non può esservi nemmeno dubbio che l’operato dell’amministrazione sia, oltre che legato da sicuro nesso di causalità con il pregiudizio sofferto dal ricorrente, anche connotato dall’elemento della colpa; ciò in quanto già all’epoca del ricorso era consolidata l’interpretazione ivi sostenuta circa l’applicazione della normativa di riferimento.

In particolare, con parere n. 433 del 15.3.1999, espresso (ai fini della decisione del ricorso straordinario n.371/98) dall’Adunanza della Commissione Speciale del Pubblico Impiego insediata presso il Consiglio di Stato, era già stato chiaramente affermato che il limite massimo di età per la partecipazione a concorsi per l’arruolamento (in quel caso, di ufficiali) va elevato in misura corrispondente al periodo di servizio militare già svolto.

Infatti, la disposizione speciale di cui all’art.5 del d.lgs. 30.10.1992 n.443 (in tema di età per l’arruolamento nel Corpo di Polizia Penitenziaria) non è incompatibile con la normativa di carattere sopravvenuta (artt.2 D.P.R. n.467/94 e 2 D.P.R. n.693/1996), posto che mentre la prima fissa il limite ordinario di età per l’arruolamento, quest’ultima ha (successivamente) introdotto una regola derogatoria generale.

Circa il quantum del risarcimento, esso va determinato in misura pari: a) alle retribuzioni perse, ivi comprese le quote di trattamento di fine rapporto a carico dell’amministrazione, con detrazione in via equitativa di una percentuale pari al 50 per cento, tenuto conto che in concreto l’interessato nel periodo considerato, privo degli impegni derivanti dal lavoro de quo, ha fruito della possibilità di un positivo diverso utilizzo delle proprie energie per la cura di interessi personali e familiari (in questo senso Cons. di Stato, sez. V, 25 luglio 2006, n. 4639; sez. V, 2 ottobre 2002, n. 5174); b) al valore delle corrispondenti contribuzioni previdenziali che in relazione agli importi sub a) l’amministrazione sarebbe stata tenuta a versare all’Ente di previdenza obbligatoria; c) alla rivalutazione monetaria sulla base degli indici ISTAT ed agli interessi nella misura legale dalle singole scadenze e fino al soddisfo.

In ordine a quest’ultima voce va rimarcato come ad essa non sia applicabile il divieto di cumulo degli interessi legali e della rivalutazione sancito dall’art. 22, comma 36, della l. 23 dicembre 1994, n. 724 e dall’art. 16, comma 6, della l. 30 dicembre 1991, n. 412, atteso che la somma capitale spettante ha natura non retributiva né previdenziale ma risarcitoria.

Non possono viceversa liquidarsi gli ulteriori danni prospettati dal ricorrente, stante la mancanza di alcuna prova circa la loro effettiva sussistenza (sul punto v. Cons. di Stato, sez. V, 28 maggio 2010, n. 3397).

4. I ricorsi iscritti ai nn. 3119/2002 e 6172/2003, sono fondati e debbono essere accolti.

4.1. Al riguardo non può, in primo luogo, condividersi l’affermazione dell’Avvocatura dello Stato, secondo cui il caso in esame atterrebbe, come la fattispecie in precedenza delineata, ad un diniego di costituzione del rapporto di lavoro (con tutte le conseguenze da ciò derivanti in punto di valutazione dell’affidamento del ricorrente, da un lato, e dell’interesse pubblico dall’altro, nonché, ancora, di c.d. "restitutio in integrum").

Decisivo, al riguardo, appare il tenore dello stesso provvedimento impugnato con il ricorso n. 3119/2002, nel quale si decreta che "l’agente di polizia penitenziaria U.G. (…) è dimesso dal corpo di polizia penitenziaria con decorrenza giuridica ed economica dalla data del presente decreto".

4.1.1. Nel merito, la Sezione non intende poi discostarsi dalla propria consolidata giurisprudenza, compendiata, in particolare, nelle pronunce n. 5554 e 5555 del 17 giugno 2002, ove si afferma che "l’esclusione da un concorso può essere disposta in qualsiasi momento della procedura concorsuale e anche dopo l’approvazione della sua graduatoria, ma non oltre l’assunzione in servizio del vincitore, dopo di ciò potendo unicamente porsi la diversa questione di una possibile invalidità di tale ultimo atto e di un suo conseguente, ma solo eventuale, annullamento discrezionale in autotutela, qualora suggerito da congrue e precise ragioni di interesse pubblico", vieppiù osservandosi che il decreto interministeriale del 12 novembre 1996 recepisce tale principio laddove prevede la possibilità di accertamento dei requisiti generali di cui all’art. 5, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443 (art. 3, ultimo comma, d.i.), fino all’estremo limite dell’immissione in ruolo. Pertanto, il potere di controllo ai fini dell’accertamento della sussistenza dei requisiti asseritamente mancanti in capo all’odierno ricorrente non potrebbe comunque estendersi oltre i confini del potere – dovere di verifica dell’esistenza dei suddetti requisiti, il quale trova il suo limite finale nell’immissione in ruolo.

Per completezza, va ancora soggiunto che il caso di specie appare emblematico della bontà di tale impostazione, ove si consideri che l’amministrazione aveva già condotto una prima verifica della sussistenza dei requisiti di ammissione (incorrendo nell’errore in precedenza descritto) e ha poi individuato, con estremo ritardo rispetto al completamento delle procedure concorsuali, una ulteriore, ed invero opinabile, ragione di esclusione.

4.1.2. L’annullamento in sede giurisdizionale dell’atto con il quale l’amministrazione abbia illegittimamente interrotto o risolto il rapporto di impiego, comporta l’integrale restitutio inintegrum del dipendente nel rapporto medesimo, ai fini sia giuridici che economici, e quindi anche la corresponsione delle competenze retributive relative ai periodi di illegittima interruzione del rapporto (cfr., tra le tante Cons. St., sentenza 27 gennaio 2011, n. 611, ed i precedenti ivi richiamati).

Anche in questo caso, l’Avvocatura dello Stato ha sollevato una eccezione preliminare che non può essere condivisa.

La difesa erariale ha infatti ravvisato una ragione di irricevibilità del ricorso n. 6172/2003 nella circostanza che il sig. U. non si sia espressamente gravato avverso il provvedimento del 10 maggio 2002 del Capo del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria con cui il ricorrente "è stato reintegrato con riserva di giudicato amministrativo con la qualifica di agente in ruolo del Corpo di Polizia penitenziaria con decorrenza giuridica dalla data del presente decreto ed economica dalla data di presentazione presso la Casa circondariale di Saluzzo"

E’ agevole tuttavia osservare che non vi era alcuna necessità, da parte del ricorrente, di gravarsi avverso un atto che non ha valenza provvedimentale autonoma, bensì è stato espressamente adottato dall’amministrazione "con riserva di giudicato amministrativo", e quindi al mero fine di dare esecuzione all’ordinanza cautelare che aveva sospeso il decreto di dimissione dal servizio.

Ciò, senza considerare che l’effetto giuridico di ripristino del rapporto di pubblico impiego discende (per così dire, naturalmente) dalla statuizione che abbia annullato l’atto espulsivo, mentre l’attività amministrativa conseguente comporta soltanto l’adozione degli atti concreti necessari per il reinserimento materiale del dipendente nella struttura in cui operava e per la ricostruzione della carriera, sia ai fini giuridici che economici.

Nel caso di specie, trattandosi, come più volte chiarito, di un rapporto già in atto, non può che trovare piena applicazione il principio della restitutio in integrum della posizione originaria, lesa dal provvedimento riconosciuto illegittimo, con la relativa ricostruzione della carriera dell’interessato sia ai fini giuridici che economici.

E’ bene precisare, al riguardo, che è del tutto irrilevante la mancata prestazione del servizio per il periodo in cui il ricorrente ne è stato illegittimamente allontanato, atteso che il normale principio di sinallagmaticità delle prestazioni non opera nei casi in cui la prestazione lavorativa non è stata resa per fatto imputabile all’amministrazione.

Ovviamente, dall’importo della somma da liquidare a titolo di restitutio in integrum vanno detratti eventuali proventi di attività lavorative svolte dal dipendente nel periodo di sospensione (di cui, però, l’amministrazione non ha allegato, nel caso di specie, prova alcuna – cfr. Cass. civ., 2 settembre 2003, n. 12798).

Ciò, sia in considerazione del fatto che le norme sul pubblico impiego vietano il cumulo del servizio alle dipendenze della p.a. con qualsiasi altra attività, anche di carattere privatistico, sicché le prestazioni ed attività svolte in costanza di sospensione del rapporto hanno carattere sostitutivo e sono rese possibili unicamente dall’interruzione del rapporto stesso, sia in considerazione dell’esigenza di evitare indebite locupletazioni della parte vittoriosa.

Alla sorte capitale dovuta a titolo di "restitutio" vanno poi aggiunti interessi e rivalutazione. Trattandosi infatti, di somme aventi natura retributiva, trova in questo caso applicazione il divieto di cumulo degli interessi legali e della rivalutazione sancito dall’art. 22, comma 36, della l. 23 dicembre 1994, n. 724 e dall’art. 16, comma 6, della l. 30 dicembre 1991, n. 412.

5. In definitiva, per quanto appena argomentato, il ricorso 4195/2000 deve essere dichiarato improcedibile per carenza di interesse, i ricorsi nn. 8489/2001 e 8794/2001 debbono essere accolti in parte, mentre i ricorsi iscritti ai nn..3119/2002 e 6172/2003, debbono essere integralmente accolti.

Le spese, seguono come di regola la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti di cui in premessa, così provvede:

1) dichiara improcedibile il ricorso n. 4195/2000;

2) accoglie in parte, nei limiti di cui in motivazione, i ricorsi nn. 8489/2001 e 8794/2001;

3) accoglie il ricorso iscritto al n. 3119/2002, e, per l’effetto, annulla il decreto di dimissione dal servizio impugnato;

4) accoglie, nei sensi di cui in motivazione, il ricorso iscritto al n. 6172/2003.

Condanna il Ministero della Giustizia alla rifusione delle spese di giudizio che si liquidano, complessivamente, in euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre agli accessori, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

1. Con ordinanza in data 29.10.2009 (dep. il 10.12.2009) la Corte di appello di Bari, all’esito dell’udienza camerale, rigettava l’opposizione proposta dalla società Food Train Service s.r.l. avverso il provvedimento con il quale in data 5.2.2009 la Corte aveva rigettato la richiesta di revoca del sequestro del compendio aziendale destinato all’esercizio di attività di ristorazione.

Invero, la Corte territoriale premetteva che con provvedimento del 30.5.2002 il Tribunale di Bari aveva disposto il sequestro dei beni (tra i quali il predetto compendio aziendale) nella disponibilità di C.B., ai sensi dell’art. 321 c.p.p. e del D.L. n. 306 del 1992, art. 12-sexies, nell’ambito del procedimento penale a carico del predetto per il reato di cui all’art. 416-bis c.p.. Di detti beni era stata, quindi, disposta la confisca con la sentenza della Corte di appello di Bari in data 28.11.2005 che, sull’appello del pubblico ministero, condannava il C. in relazione al reato di cui all’art. 416-bis c.p.. Detta decisione era stata poi annullata con rinvio con sentenza di questa Corte di cassazione con riferimento alla condanna del C. per il reato anzidetto e alla confisca dei beni.

La Corte territoriale precisava, altresì, che con il provvedimento oggetto dell’opposizione era stata ritenuta infondata la prospettazione dell’istante che fondava la richiesta di revoca del sequestro sulla circostanza che i medesimi beni avevano formato oggetto anche di sequestro e confisca nell’ambito di procedimento di prevenzione concluso, poi, con la revoca della confisca. In specie, nel provvedimento opposto era stata rigettata l’istanza sulla base della autonomia delle vantazioni tra procedimento di prevenzione e procedimento penale.

Alla luce di tali premesse, la Corte di appello con il provvedimento oggetto del presente ricorso – ribadita l’autonomia tra procedimento di prevenzione e procedimento penale e la prevalenza del sequestro penale su quello di prevenzione – ha evidenziato che, stante la pendenza del giudizio relativo al reato di cui all’art. 416-bis cod. pen. a seguito dell’annullamento con rinvio della Corte di cassazione, e tenuto conto che la sproporzione del valore dei beni rispetto al reddito dell’imputato legittimerebbe la confisca, non poteva essere accolta la richiesta di restituzione dei beni.

2. Avverso la citata ordinanza ha proposto ricorso per cassazione la società intestataria dei beni, in persona del legale rappresentante, a mezzo del difensore di fiducia.

Premesse nel dettaglio le vicende del procedimento di prevenzione e di quello penale che hanno interessato i beni in oggetto, la società ricorrente deduce la violazione di legge ed il vizio di motivazione.

In particolare, contesta l’assunto secondo il quale permarrebbero le condizioni per la confisca del compendio aziendale in oggetto, avendo la Corte territoriale omesso di valutare che – come è stato accertato nel procedimento di prevenzione – i beni sono nella effettiva e legittima titolarità della ricorrente che è terza estranea sia nel procedimento penale che in quello di prevenzione.

Pertanto, essendo accertata la mancanza dei presupposti soggettivi ed oggettivi per mantenere la confisca anche ai sensi del D.L. n. 306 del 1992, art. 12-sexies, non può essere dirimente l’argomento dell’autonomia di valutazione tra i due procedimenti posto a fondamento della decisione impugnata, tenuto conto, peraltro, della irrilevanza, per gli stessi motivi innanzi indicati, dell’esito finale del giudizio penale a carico del C..

Motivi della decisione

Il ricorso è fondato nei termini che di seguito vengono indicati.

Deve essere evidenziato che – come si rileva dallo stesso provvedimento e dal contenuto del ricorso – l’ordinanza impugnata è stata emessa dalla Corte di appello di Bari in funzione di giudice dell’esecuzione; in particolare, la Corte territoriale si è pronunciata, all’esito dell’udienza camerale, a seguito di opposizione avverso il provvedimento con il quale era stata rigettata la richiesta di revoca del sequestro (rectius di confisca).

Orbene, correttamente la Corte ha rilevato da un lato la pendenza (al momento in cui è stato adottato il provvedimento) del giudizio di cognizione nel quale la confisca era stata disposta, a seguito dell’annullamento con rinvio di questa Corte di cassazione sia con riferimento alla condanna del C. per il reato di cui all’art. 416-bis cod. pen., sia con riferimento alla confisca dei beni in danno del predetto (sentenza n. 38310/2008 Sez. 6), d’altro lato l’autonomia del procedimento penale nell’ambito del quale la Corte era chiamata a decidere, rispetto al procedimento di prevenzione ed, altresì, la prevalenza espressamente disciplinata del sequestro penale su quello di prevenzione aventi ad oggetto i medesimi beni.

Tuttavia, nell’instaurato giudizio incidentale la Corte era tenuta a motivare in concreto sulla sussistenza, sia pure allo stato, dei presupposti soggettivi ed oggettivi per il mantenimento del provvedimento ablatorio tenuto conto delle contestazioni della società opponente e degli elementi dalla stessa introdotti.

In specie, la autonomia del procedimento penale da quello di prevenzione, legittimamente ribadita nel provvedimento impugnato, non esimeva la Corte dal valutare, in assoluta autonomia appunto, gli elementi di fatto introdotti dall’istante, avuto riguardo alla disponibilità dei beni ed alla provenienza, ovvero, alla sproporzione del valore dei beni, ancorchè accertati nel procedimento di prevenzione.

Invero, nell’ordinanza impugnata risulta omessa detta valutazione, essendosi limitata la Corte territoriale ad affermare la sussistenza della "astratta configurabilità del fatto reato attribuito al C….e di seri indizi riguardo alle condizioni che, per la sproporzione del valore dei beni rispetto al reddito dell’imputato e per la mancanza di giustificazione della lecita provenienza dei beni stessi, legittimerebbero la confisca". Nessuna valutazione, in particolare, è stata operata avuto riguardo agli elementi introdotti dall’opponente al fine di dimostrare la posizione di terzo estraneo e la legittima acquisizione della titolarità del bene, nonchè, l’avvenuta ristrutturazione con finanziamenti leciti.

Conseguente, il provvedimento impugnato deve essere annullato con rinvio per nuovo esame alla Corte di appello di Bari.

P.Q.M.

Annulla l’ordinanza impugnata e rinvia per nuovo esame alla Corte di appello di Bari.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione

1. Con atto notificato il 14 marzo 2001 e depositato l’11 aprile 2001 la ricorrente Immobiliare T. di A.D.P. & C. sas ha impugnato la variante generale al PRG del Comune di Bovezzo adottata nel 1998 e approvata nel 2000. Più precisamente costituiscono oggetto di impugnazione la deliberazione consiliare n. 69 del 4 dicembre 1998 (adozione), la deliberazione consiliare n. 20 del 192021 aprile 1999 (controdeduzioni alle osservazioni dei privati), la deliberazione consiliare n. 43 del 12 luglio 2000 (controdeduzioni alle modifiche d’ufficio introdotte dalla Regione) e la DGR n. 7/2845 del 22 dicembre 2000 (approvazione definitiva da parte della Regione).

2. Oltre all’annullamento degli atti impugnati, nella parte in cui definiscono la classificazione urbanistica di un’area di circa 20.000 mq di proprietà della ricorrente, è stato chiesto il risarcimento del danno, anche in via equitativa.

3. Il terreno in questione (mappali n. 53 e 97) è adiacente a una zona urbanizzata avente destinazione residenziale (v. cartografia doc. 4 della ricorrente). Nel programma di fabbricazione del 1972 l’area era inserita in un PEEP, nel PRG del 1982 ha ricevuto la destinazione SP (servizi pubblici), mantenuta nelle successive varianti, e con l’impugnata variante del 1998 è stata classificata come F2 (attrezzature pubbliche di interesse comunale al servizio degli insediamenti residenziali e produttivi di progetto).

4. L’osservazione presentata dalla ricorrente il 3 marzo 1999 proponeva la suddivisione del terreno in due lotti di circa 10.000 mq ciascuno, da destinare rispettivamente a zona di espansione residenziale previo piano attuativo e a zona per servizi pubblici con cessione gratuita al patrimonio comunale. Nelle controdeduzioni il Comune ha però respinto la richiesta rilevando che l’immobile della ricorrente si trova in fascia pedecollinare e dunque deve essere sottratto all’edilizia privata per esigenze di tutela paesisticoambientale.

5. Il terreno della ricorrente è così rimasto sotto la disciplina dell’art. 41 delle NTA, il quale consente unicamente la realizzazione di opere qualificabili come standard ai fini urbanistici ex art. 22 della LR 15 aprile 1975 n. 51. In particolare sono ammesse le seguenti tipologie di intervento: asili nido, scuole materne, istituti scolastici, strutture amministrativeassociativeculturalisanitarie, edifici per il culto, parchi, giardini, aree attrezzate per il gioco, impianti sportivi, parcheggi pubblici. L’acquisizione al patrimonio pubblico delle aree necessarie alla realizzazione dei predetti interventi è effettuata tramite espropriazione, ma è previsto che i proprietari delle aree o altri soggetti privati possano eseguire e gestire le strutture sulla base di apposita convenzione con il Comune.

6. Nel ricorso la scelta urbanistica viene censurata con argomenti riassumibili come segue: (i) violazione dell’art. 22 della LR 51/1975 e difetto di motivazione, in quanto non sono state spiegate le ragioni della reiterazione del vincolo espropriativo; (ii) violazione dell’art. 42 Cost. come interpretato dalla Corte Costituzionale nella sentenza 20 maggio 1999 n. 179, per l’assenza di contestuale previsione dell’indennizzo; (iii) difetto di istruttoria per la mancata determinazione dei costi della reiterazione del vincolo espropriativo; (iv) travisamento dei fatti, in quanto il Parco delle Colline inizia più a monte rispetto al terreno della ricorrente.

7. Il Comune e la Regione si sono costituiti in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso.

8. Occorre precisare che in corso di causa la destinazione urbanistica del terreno della ricorrente è stata modificata. Per effetto della variante del 2006 relativa al piano dei servizi (approvata definitivamente con deliberazione consiliare n. 4 del 2 febbraio 2007) l’area è stata classificata in zona E1/a (ambiti collinari di tutela paesisticoambientale – Fascia pedecollinare) e sottoposta alla disciplina dell’art. 38 delle NTA. Questa norma consente soltanto interventi mirati e l’ampliamento una tantum dei fabbricati esistenti, essendovi per il resto un vincolo alla conservazione dei caratteri naturalistici. La stessa impostazione è stata mantenuta nel PGT adottato con deliberazione consiliare n. 23 del 31 marzo 2011. In tale ultima pianificazione il terreno della ricorrente è stato collocato tra gli ambiti pedecollinari di salvaguardia ambientale.

9. Sulle censure proposte nel ricorso si possono svolgere le seguenti considerazioni:

9.1. Per quanto riguarda la zonizzazione occorre premettere che i comuni dispongono in proposito di ampia discrezionalità. Non si tratta di un potere privo di limiti e condizionamenti, ma certamente vi sono comprese le valutazioni circa le destinazioni che meglio possono valorizzare le caratteristiche del territorio e le esigenze dei residenti e delle attività insediate. Tali valutazioni possono variare nel tempo senza che questo fatto costituisca per sé un sintomo dell’uso distorto del potere.

9.2. Un limite intrinseco è costituito dalla vocazione naturale delle singole aree. Non corrisponderebbe infatti ai moderni canoni urbanistici (per una codificazione v. ora l’art. 8 comma 2 della LR 11 marzo 2005 n. 12) impedire a un’area di sviluppare le potenzialità che ha acquisito in conseguenza della trasformazione del contesto, e d’altro canto non sarebbe ragionevole insediare in un contesto ormai caratterizzato da una propria identità destinazioni incongrue e dissonanti.

9.3. Il terreno della ricorrente si colloca tra la zona residenziale e il Parco delle Colline. Potrebbe quindi in astratto essere aggregato all’uno o all’altro di tali contesti, o anche venire ripartito tra gli stessi. In effetti il Comune aveva inizialmente optato per l’espansione della zona residenziale (attraverso il PEEP presente nella pianificazione urbanistica fino al 1982) ma in seguito ha preferito una soluzione di minore impatto per il versante collinare, e nella più recente pianificazione si è orientato verso forme di tutela ancora più severe.

9.4. L’utilità di preservare, ove possibile, i versanti dall’edificazione intensiva è autoevidente, se si considera la particolare fragilità di queste componenti del territorio. Le motivazioni espresse dal Comune nelle controdeduzioni all’osservazione presentata dalla ricorrente il 3 marzo 1999, pur essendo estremamente sintetiche, colgono dunque un aspetto significativo dello stato dei luoghi, senza peraltro trasformarsi in un improprio giudizio di compatibilità paesistica rispetto a un vincolo inesistente. In realtà il continuum naturalistico e la breve distanza tra il terreno della ricorrente e il Parco delle Colline (dove la disciplina vincolistica esiste ed è rigorosa) autorizzano l’uso di riferimenti di tipo paesistico anche all’esterno del Parco. Del resto in sede di pianificazione occorre necessariamente osservare il territorio in una prospettiva ampia, per macroaree, valutando le conseguenze probabili della giustapposizione delle diverse destinazioni.

9.5. Anche sotto il profilo della quantificazione degli standard urbanistici la disciplina oggetto del presente ricorso appare giustificabile. La relazione allegata alla deliberazione consiliare n. 20/1999 (doc. 8 del Comune) dimostra infatti che, utilizzando come termine di confronto i parametri dell’art. 22 della LR 51/1975, non vi è stato sovradimensionamento nella stima degli standard residenziali.

9.6. La scelta di non rendere edificabile a scopi residenziali il terreno della ricorrente e di insediare invece attrezzature pubbliche di interesse comunale ha creato sull’area un vincolo sostanzialmente espropriativo. Tale situazione caratterizza la fase intermedia della pianificazione comunale (19822007), quella oggetto del presente giudizio. La previsione dell’asservimento di alcune aree private alla realizzazione di strutture pubbliche di cui potrà beneficiare il resto della popolazione, e in particolare i residenti più vicini, equivale a un vincolo espropriativo. La limitazione incidente sulle facoltà edificatorie non presenta infatti in questo caso il carattere della generalità: alcune aree subiscono la riduzione di una parte significativa del patrimonio giuridico incorporato, mentre altre all’opposto vedono accresciuto il loro patrimonio perché la creazione di strutture di servizio nelle vicinanze ne aumenta la fruibilità e il valore commerciale. In altri termini la localizzazione di strutture di interesse pubblico che costituiscono anche standard urbanistici crea un collegamento diretto tra la perdita subita dal proprietario dell’area incisa e il vantaggio conseguito dall’amministrazione e dai proprietari delle aree vicine. Per produrre questo effetto non è necessaria la progettazione di una specifica opera: il vincolo espropriativo si forma già a livello della pianificazione come conseguenza dell’individuazione degli standard urbanistici insediabili. Nei vincoli conformativi la limitazione subita dal proprietario è invece un mero riflesso della zonizzazione e dell’equilibrio raggiunto tra i vari interessi pubblici, e di conseguenza non viene immediatamente in rilievo la subordinazione di alcuni immobili alla maggiore utilità di altri. Nello specifico solo a partire dalla variante approvata il 2 febbraio 2007 il vincolo è divenuto conformativo, in quanto sono stati focalizzati e tutelati principalmente i valori paesistici presenti nell’area, in continuità con il vicino Parco delle Colline.

9.7. La natura espropriativa del vincolo non viene meno per il fatto che i proprietari possano realizzare direttamente (e poi gestire) le strutture di interesse pubblico previste dallo strumento urbanistico. Per ritenere cancellato il vincolo espropriativo è necessario che vi sia convergenza di interessi tra l’amministrazione e il proprietario a proposito della struttura da realizzare. Pertanto la perdita del carattere espropriativo si avrà solo dopo la stipula di una convenzione che definisca un equilibrio economico (conveniente sia per la parte pubblica sia per quella privata) tra le limitazioni subite dalla proprietà e la realizzazione (e successiva gestione) dell’opera. Diversamente per escludere il diritto all’indennizzo basterebbe una clausola di stile che riconosca ai privati la facoltà di sostituirsi all’amministrazione, il che determinerebbe un potenziale conflitto con la tutela della proprietà privata offerta dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo (v. riferimenti in TAR Brescia Sez. I 8 luglio 2009 n. 1461).

9.8. La mancata previsione dell’indennizzo per la reiterazione di un vincolo espropriativo non costituisce causa di illegittimità dello strumento urbanistico (v. CS Sez. IV 6 maggio 2010 n. 2627) ma consente unicamente una pronuncia che accerti la natura espropriativa del vincolo e il diritto del proprietario all’indennizzo. Qui passa il confine della giurisdizione amministrativa: una volta ottenuto l’accertamento sul vincolo da parte del giudice amministrativo, la concreta quantificazione economica dell’indennizzo è poi rimessa al giudice ordinario ai sensi dell’art. 39 comma 4 e dell’art. 53 comma 2 del DPR 8 giugno 2001 n. 327 (v. CS Sez. IV 3 marzo 2009 n. 1214). Poiché non è necessario ai fini della legittimità della variante urbanistica che sia previsto e quantificato l’indennizzo, cadono anche le censure relative al difetto di istruttoria per la mancata valutazione del costo globale della reiterazione del vincolo espropriativo: sul piano processuale l’interesse del privato si concentra sulla natura del vincolo in vista dell’indennizzo individuale e non può quindi svolgere alcuna funzione a sostegno dell’impugnazione della scelta urbanistica.

9.9. Nel caso specifico il vincolo espropriativo a cui occorre fare riferimento è quello finalizzato alla realizzazione di standard urbanistici, presente a partire dal 1982, mentre la precedente destinazione a PEEP non deve essere considerata espropriativa, in quanto sostanzialmente analoga all’utilizzazione del terreno proposta dalla ricorrente nella propria osservazione del 3 marzo 1999. Poiché la ricorrente con tale osservazione ha dimostrato di essere pronta a realizzare una lottizzazione residenziale, non si può ritenere che nei suoi confronti una previsione urbanistica finalizzata a un risultato simile (anche se non identico) possa costituire vincolo espropriativo, nonostante il fatto che per l’attuazione dei PEEP l’art. 11 della legge 18 aprile 1962 n. 167 preveda anche lo strumento dell’espropriazione.

9.10. Occorre poi sottolineare che nel caso in esame l’indennizzo per la reiterazione del vincolo espropriativo spetta solo fino alla data del 2 febbraio 2007, quando in seguito all’approvazione di una nuova variante urbanistica il vincolo ha assunto natura conformativa. Non appartiene alla materia del presente giudizio stabilire se questa evoluzione della disciplina urbanistica sia legittima o meno, e pertanto la mutazione nella natura del vincolo è qui assunta come un elemento di fatto che concorre a definire e limitare il diritto all’indennizzo.

9.11. La possibilità di ottenere la quantificazione e la liquidazione dell’indennizzo davanti al giudice ordinario non lascia spazio per una condanna di tipo risarcitorio, in quanto il danno che viene in rilievo è quello che costituisce la base di calcolo dell’indennizzo ai sensi dell’art. 39 comma 1 del DPR 327/2001. Certo non si può escludere in astratto che dalla reiterazione di un vincolo espropriativo possano derivare anche danni ulteriori (estranei all’indennizzo), la cui trattazione spetterebbe in effetti al giudice amministrativo per consequenzialità rispetto all’accertamento dell’illegittimo esercizio dei poteri di pianificazione urbanistica (v. TAR Brescia Sez. I 27 agosto 2010 n. 3238). Tuttavia nel caso in esame non vi sono elementi che consentano di rappresentare e misurare una diminuzione del patrimonio della ricorrente sotto questo profilo.

10. Il ricorso deve quindi essere accolto parzialmente, nel senso che viene accertato il carattere espropriativo del vincolo reiterato e il conseguente diritto all’indennizzo, con le precisazioni esposte ai punti precedenti. Per il resto il ricorso si deve considerare respinto, compresa la domanda risarcitoria. Le spese di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando, accoglie parzialmente il ricorso come precisato in motivazione. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.