Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo e motivi della decisione
1) Con deliberazione consiliare n. 50 del 17 luglio 2007, il Comune di Novara ha approvato il nuovo regolamento per l’installazione di impianti di telecomunicazione, in sostituzione di quello approvato con deliberazione n. 35 del 24 maggio 2004.
Il nuovo regolamento, che consta di 21 articoli, individua i criteri generali per la localizzazione degli impianti radioelettrici, compresi gli impianti per telefonia mobile, e disciplina le procedure per il rilascio delle autorizzazioni all’installazione.
Con la medesima deliberazione, è stata approvata l’appendice 2 al regolamento edilizio, composta da 8 articoli, con cui viene disciplinata, sotto il profilo edilizio, l’installazione dei manufatti per impianti di telecomunicazioni.
2) Con ricorso giurisdizionale notificato in data 9 novembre 2007, poi rubricato al n. r.g. 1416 del 2007, V.O. N.V., operante nel settore delle telecomunicazioni, ha impugnato il regolamento e l’appendice suindicati nonché la delibera di approvazione, deducendo i seguenti motivi di gravame:
I) Violazione degli artt. 3 e 10 della L. 241/1990. Violazione dei principi in materia di partecipazione dell’interessato al procedimento. Difetto assoluto di istruttoria e motivazione.
La deliberazione impugnata non rende conto delle osservazioni presentate dalla ricorrente nel corso del procedimento di approvazione del regolamento e non risulta che le stesse siano state valutate.
II) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 4, 5 e 8, L. 36/2001 e delle sentenze della Corte costituzionale nn. 307/2003, 308/2003, 331/2003 e 336/2005 nonché degli artt. 25, 26 e 86, d.lgs. 259/2003, 5 e 7, L.R. 19/2004. Violazione del d.P.C.M. 8.7.2003. Violazione della D.G.R. n. 16757/2005. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità manifesta.
Il complesso delle prescrizioni contenute nel nuovo regolamento comunale comporterebbe un inammissibile contingentamento del numero di impianti da installare.
Sarebbero affette da specifici vizi di legittimità, inoltre, quelle disposizioni (art. 4, comma 1) che vietano in radice l’installazione di stazioni radio base nelle aree sensibili e che impongono, nelle aree idonee, di installare gli impianti in zone non abitative (art. 3, commi 3 e 5).
Parimenti illegittime risulterebbero le disposizioni regolamentari che individuano le uniche aree nelle quali può avvenire l’installazione di stazioni radio base (art. 6).
III) Violazione e/o falsa applicazione della legge quadro n. 36 del 2001 sotto altro profilo. Difetto di motivazione. Violazione del divieto di aggravamento del procedimento. Violazione dell’art. 107 del d.lgs. 267/2000. Eccesso di potere per incompetenza.
Le censure investono l’art. 3, comma 4, del regolamento, che attribuisce il rilascio di autorizzazioni in deroga alla competenza del Consiglio comunale, facendo salvo il principio di "minimizzazione".
IV) Violazione e falsa applicazione degli artt. 25, 26 e 86, d.lgs. 259/2003, 5 e 7, L.R. 19/2004. Violazione e falsa applicazione degli artt. 146 e 159, d.lgs. 42/2005. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità manifesta.
Viene contestata la legittimità delle prescrizioni (art. 3, comma 6 ss.) relative alla riduzione dell’impatto visivo degli impianti.
V) Violazione e falsa applicazione degli artt. 86 e ss., d.lgs. 259/2003. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità manifesta sotto altro profilo.
Parimenti illegittime sarebbero le prescrizioni del regolamento (art. 3, commi 6 e 7) che impongono ai gestori la condivisione degli impianti ("cositing").
VI) Violazione e falsa applicazione degli artt. 86 e ss., d.lgs. 259/2003 e della L.R. 19/2004. Difetto assoluto di motivazione. Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità manifesta sotto ulteriore profilo.
Le censure si appuntano sull’art. 3, comma 5, del regolamento, che prevede l’installazione di impianti solamente sugli edifici a destinazione non residenziale, preferibilmente se di proprietà comunale.
VII) Violazione e falsa applicazione della D.G.R. n. 16757/2005, della L.R. 19/2004, nonché degli artt. 86 e ss., d.lgs. 259/2003. Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità manifesta sotto ulteriore profilo. Violazione dell’art. 1, comma 2, della legge 241/1990. Violazione del divieto di aggravare il procedimento.
Il regolamento conterrebbe prescrizioni (artt. 8 e 9) che comportano ingiustificati aggravi procedimentali per il gestore, laddove gli impongono adempimenti superflui già in sede di presentazione del programma annuale per la localizzazione degli impianti.
VIII) Violazione e falsa applicazione degli artt. 86 e ss., d.lgs. 259/2003. Violazione dell’art. 1, comma 2, della legge 241/1990. Violazione del divieto di aggravare il procedimento sotto altro profilo.
Gli artt. 8, comma 16, e 10 del regolamento sarebbero illegittimi nella misura in cui prevedono la presentazione di documenti a corredo dell’istanza di autorizzazione ulteriori rispetto a quelli previsti dalla legge nonché l’assunzione di obblighi finanziari a carico del gestore non contemplati dall’ordinamento.
Sarebbe anche illegittima la disciplina speciale relativa agli impianti provvisori o su carrato (art. 12), particolarmente laddove prevede un termine di esercizio.
IX) Violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 16, L. 36/2001, d.P.C.M. 8.7.2003. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti e sviamento.
Sarebbero illegittime le (non meglio individuate) disposizioni del regolamento che impongono oneri ulteriori rispetto a quanto previsto dalla legislazione in materia di emissioni elettromagnetiche.
X) Violazione e falsa applicazione del d.lgs. 259/2003 e del principio "tempus regit actum".
Viene censurato l’art. 16 del regolamento che prevede la rilocalizzazione degli impianti già installati in aree poi identificate come non idonee.
XI) Violazione e falsa applicazione degli artt. 86, 87 e 88, d.lgs. 259/2003. Violazione del principio di legalità. Violazione dell’art. 1, comma 2, della legge 241/1990. Violazione del divieto di aggravare il procedimento sotto altro profilo.
La scelta comunale di dettare una specifica disciplina degli impianti di telecomunicazione sotto il profilo edilizio, tradottasi nell’approvazione dell’appendice 2 al regolamento edilizio, violerebbe il principio secondo cui le valutazioni urbanisticoedilizie sono interamente assorbite nel procedimento di cui all’art. 87 del codice delle comunicazioni elettroniche.
Seguono ulteriori censure riferite a specifiche disposizioni dell’appendice (artt. 5 e 6).
3) Con ricorso giurisdizionale notificato in data 14 novembre 2007, poi rubricato al n. r.g. 1457 del 2007, T.I. S.p.a. ha impugnato i medesimi atti che formano oggetto del primo ricorso, deducendo i seguenti motivi di gravame:
I) Violazione di legge: artt. 4, 86 e 87, d.lgs. 259/2003; art. 5, commi 1 e 2, e art. 8, L.R. 19/2004; artt. 1, 2 e 3, D.G.R. 16757/2005. Incompetenza.
L’art. 3 del regolamento sarebbe illegittimo nella misura in cui individua aree di localizzazione degli impianti secondo criteri non conformi alle direttive regionali e indica una graduatoria nella scelta delle aree da parte degli operatori telefonici, senza considerare gli interessi della rete.
Ulteriori profili di contrasto con la normativa sovraordinata, sempre in relazione ad un indebito ampliamento delle prerogative comunali, sarebbero rinvenibili nel contenuto degli artt. 8, 15 e 16, del regolamento.
II) Incompetenza. Violazione art. 11, L.R. 19/2004.
La costituzione di un Gruppo tecnico di valutazione per la verifica dei programmi annuali, prevista dall’art. 9 del regolamento, comporterebbe un’inammissibile limitazione della discrezionalità dei gestori.
III) Violazione di legge: art. 8, L.R. 19/2004.
Per analoghe ragioni, sarebbe illegittimo l’art. 16 del regolamento che affida al menzionato Gruppo comunale l’istruttoria in materia di rilocalizzazione degli impianti.
IV) Violazione delle norme urbanistiche. Violazione artt. 4, 86 e 87, d.lgs. 259/2003.
Sarebbe illegittima l’intera appendice al regolamento edilizio, introdotta senza tener conto della normativa speciale sulle telecomunicazioni.
Fanno seguito ulteriori rilievi di legittimità riferiti a specifiche disposizioni del regolamento (artt. 6, 7, 8, 11, 12, 14, 15, 16 e 17) e dell’appendice (artt. 3, 6 e 8).
4) Nel corso dei rispettivi giudizi, le parti ricorrenti hanno svolto attività difensiva mediante il deposito di memorie.
Non si sono costituiti in giudizio il Comune di Novara e le altre amministrazioni intimate.
I due ricorsi sono stati chiamati alla pubblica udienza del 16 dicembre 2010 e ritenuti in decisione.
5) Per ragioni di economicità, è opportuno disporre la riunione dei ricorsi, siccome connessi sotto il profilo oggettivo e accomunati da identiche questioni.
6) Prima di procedere al vaglio delle censure di legittimità dedotte in giudizio, occorre verificare preliminarmente, d’ufficio, se, in relazione alla natura dei provvedimenti impugnati, sussistano le necessarie condizioni di ammissibilità dei ricorsi (e la relativa questione è stata indicata in udienza ai difensori intervenuti, dandone atto a verbale, come previsto dall’art. 73, comma 3, cod. proc. amm.).
In linea di principio, infatti, gli atti regolamentari non sono immediatamente impugnabili in quanto inidonei a ledere in modo concreto e attuale la situazione soggettiva degli interessati, verificandosi una lesione dotata del carattere della concretezza e dell’attualità soltanto in presenza degli atti che delle prescrizioni regolamentari facciano puntuale applicazione alle fattispecie concrete.
La giurisprudenza amministrativa, peraltro, ammette l’immediata impugnazione degli atti regolamentari allorché le prescrizioni in essi contenute appaiano immediatamente lesive della situazione soggettiva degli interessati e siano, di conseguenza, idonee a generare un interesse attuale, e non meramente potenziale, al ricorso.
Tale esito si verifica quando la prescrizione regolamentare, per la sua concretezza, specificità e puntualità, risulta in grado di incidere immediatamente sulla situazione soggettiva del destinatario.
Tanto precisato, deve escludersi che i regolamenti impugnati con i ricorsi in trattazione abbiano caratteristiche e contenuti tali da renderli immediatamente impugnabili.
Essi, infatti, dettano essenzialmente nuovi criteri di localizzazione e di costruzione degli impianti e disciplinano le procedure per il rilascio delle autorizzazioni all’installazione, senza fare specifico riferimento a situazioni concrete in atto.
Le relative prescrizioni non sono idonee a conculcare immediatamente la libertà di iniziativa economica degli operatori del settore ai quali non viene precluso a priori di installare nuovi impianti nel territorio comunale o di effettuare modifiche a quelli esistenti.
Tali operatori, in conseguenza, sono titolari di un interesse meramente potenziale a contestare la legittimità della nuova disciplina regolamentare, priva di contenuti immediatamente lesivi della loro situazione giuridica, e tale interesse è destinato a concretizzarsi nel momento in cui l’amministrazione si pronuncerà sulle richieste di autorizzazione all’installazione di nuovi impianti ovvero, ancor prima, sul programma annuale di installazione.
Il carattere prettamente potenziale dell’interesse azionato in giudizio trova una sorta di conferma postuma nella circostanza che, nel non trascurabile lasso di tempo intercorso dalla presentazione dei ricorsi, nessuno dei due operatori ha avuto concretamente modo di dolersi dell’applicazione dei nuovi regolamenti fatta dall’amministrazione.
Sotto altro profilo, anche la pletora di censure dedotte dalle ricorrenti, mirate ad un numero assai considerevole di disposizioni dei due regolamenti, sembra rivelare come esse si prefiggano, non tanto di opporsi a specifiche prescrizioni atte a ledere attualmente i loro interessi, quanto di provocare una sorta di riscrittura, in senso più favorevole agli operatori telefonici, dei regolamenti medesimi.
7) Non si rinvengono nel contenuti dei due ricorsi e delle memorie, argomenti atti a dimostrare la sussistenza di profili di effettiva e immediata lesività dei regolamenti impugnati.
V. precisa, anzi, di aver proposto il ricorso "in via meramente cautelativa, onde evitare ipotetiche future eccezioni".
Telecom richiama, invece, a pretesa dimostrazione dell’impugnabilità degli atti, precedenti giurisprudenziali che, però, paiono inconferenti alla fattispecie: Cons. Stato, sez. VI, 18 marzo 2003, n. 1414 (con cui è stata affermata l’immediata impugnabilità di un regolamento regionale disciplinante i casi in cui è consentito il sorvolo, l’atterraggio e il decollo di veicoli a motore nelle aree protette regionali) e T.A.R. Veneto, sez. III, 28 luglio 2008, n. 2130 (relativa all’impugnazione di una specifica disposizione regolamentare che aveva introdotto il divieto di insediare concerie a attività connesse con la lavorazione della pelle nel territorio comunale).
8) Per tali ragioni, i ricorsi devono essere dichiarati inammissibili.
Non vi è luogo a provvedere sulle spese processuali, non essendosi costituite in giudizio le amministrazioni intimate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, previamente riuniti, li dichiara inammissibili.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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