Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1 Con atto spedito per la notifica il 5 febbraio 2009 – depositato il successivo 12 – la ricorrente espone: (a) di esser proprietaria di parte di un fabbricato quadrifamiliare realizzato nel comune di Castel Gandolfo prima del 1950, inserito in zona agricola di p.r.g., collocato su una scarpata formatasi per effetto dell’esercizio di attività estrattiva, avente accesso alla via pubblica (strada provinciale ad alto scorrimento, posta ad un dislivello di mt. 13 circa dal predetto fabbricato) a mezzo di una scalinata, deteriorata ed alloggiata nella rientranza della parete rocciosa; (b) che ha presentato istanza per il rilascio del permesso a costruire opere preordinate al superamento delle barriere architettoniche quali un ascensore in sostituzione della predetta scalinata e quattro posti macchina nonché domanda tesa ad acquisire il preliminare nulla osta di cui alla L.R. 59/1995; (c) che la commissione edilizia integrata, nel corso della seduta del 12 settembre 2008 ha espresso avviso favorevole ed il comune ha adottato la determina n. 508 del 19 settembre 2008, poi annullata dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali.
1.1 Impugna quindi in sede introduttiva tale ultimo provvedimento, deducendo: violazione e falsa applicazione artt. 146 e 159 D. Lgs. 42/2004 in relazione all’art. 4 L. n. 13/1989 ed agli artt. 3, comma 2, e 32 Cost. – eccesso di potere per carenza di motivazione – violazione e falsa applicazione art. 97 Cost. in tema di buon andamento e correttezza dell’azione amministrativa – eccesso di potere per errore nei presupposti, carenza istruttoria – manifesta ingiustizia – disparità di trattamento -.
2 Con ordinanza n. 93 del 26 febbraio 2009, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare ai fini del riesame.
3 L’Avvocatura Generale dello Stato si è costituita con atto di stile depositato il 14 marzo 2009.
4 Con atto spedito per la notifica il 24 giugno 2009 – depositato il successivo 26 -, la ricorrente ha proposto istanza di esecuzione dell’accordata tutela cautelare, alla quale ha corrisposto la Sezione con ordinanza n. 341 del 23 luglio 2009.
5 Con motivi aggiunti, spediti per la notifica il 18 dicembre 2009 – depositati il 22 successivo -, la ricorrente ha poi impugnato la nota prot. n. 0019848 del 23 novembre 2009 con la quale, a definizione del riesame disposto con ordinanza n. 93/2009, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali ha nuovamente negato l’approvazione del progetto.
6 Con atto spedito per la notifica il 23 dicembre 2009 – depositato il successivo 24 -, la ricorrente ha proposto istanza cautelare, negativamente definita con ordinanza n. 26 del 29 gennaio 2010.
7 La ricorrente ha quindi prodotto documentazione e memoria conclusiva (24 settembre; 2 e 13 ottobre 2010). L’Avvocatura Generale dello Stato ha versato documentazione (14 ottobre 2010).
8 Alla pubblica udienza del 4 novembre 2010 il ricorso è stato chiamato e, dopo la discussione, è stato introdotto per la decisione.
Motivi della decisione
1 L’esame delle riprodotte censure implica una necessaria evidenziazione degli elementi che connotano la vicenda.
2 In via preliminare occorre porre in risalto che il progetto non è preordinato solo al superamento delle barriere architettoniche ma anche alla realizzazione di quattro posti auto interrati e fuori terra.
2.1 Tanto premesso, dalla relazione paesistica all’uopo predisposta si desume che: (a) l’intervento ricade nel PTP Ambito territoriale n. 9 "Castelli romani" – zone boscate non compromesse", nelle quali "… è ammessa soltanto la ricostruzione degli edifici esistenti con materiali tipici della zona e con il mantenimento dei volumi e delle superfici utili, nonché l’esecuzione di interventi per la sistemazione idrogeologica delle pendici (…) In ogni caso gli interventi da prevedere dovranno essere realizzati in maniera da non creare impatto con l’ambiente circostante, ovvero con materiali idonei per natura, tipo, colore."; (b) quanto all’adottato PTPR lo stesso ricade in zona di "paesaggio naturale di continuità "4. Subordinatamente a valutazioni di inserimento paesistico in tali aree possono essere realizzate infrastrutture e/o servizi strettamente necessari a garantire la fruizione dei beni e delle aree di interesse naturalistico…".
2.2 L’autorizzazione n. 508 del 19 settembre 2008 richiama quindi, ai fini della prescritta compatibilità, il parere reso dall’esperto in sede di commissione edilizia integrata così formulato: "esaminati gli atti, trattasi di sistemazione di area di pertinenza in stato di degrado, si prevede la realizzazione di due posti auto scoperti e di un ascensore a servizio dell’edificio, si esprime parere favorevole con la prescrizione che i rivestimenti in peperino vengano realizzati ad opera incerta con blocchi grezzi.".
3 Con il primo provvedimento il ministero, dopo aver richiamato la caratterizzazione dell’area in base al PTP n. 9 ed al PTPR adottato, ha motivato l’annullamento in quanto: "L’intervento risulta incompatibile con le caratteristiche del sito interessato, nei confronti del quale, invece di ricucire organicamente le sistemazioni esterne al fine di valorizzarne le caratteristiche intrinseche, assolve al mero problema funzionale senza armonizzazione con il contesto, in una soluzione rigida e sostanzialmente peggiorativa dello stato di fatto. L’ascensore, inoltre, per posizionamento e condizioni di visibilità dell’impianto medesimo si pone come elemento difficilmente assorbibile dal paesaggio contermine, costituendo anche, peraltro, un precedente di riferimento per interventi dello stesso tipo.". Con il provvedimento reso poi in esito al riesame disposto in sede cautelare, il ministero ha ribadito il carattere pregiudizievole del progettato intervento rispetto al contesto ambientale, non escludendo ".. di poter ripresentare ulteriore ed idoneo progetto che tenga conto delle prescrizioni normative in materia citate.".
4 La domanda di annullamento è stata introduttivamente argomentata con riferimento: (a) alla violazione dell’articolo 4 della legge 13/1989 disciplinante gli interventi atti al superamento delle barriere architettoniche ove ricadenti in immobili vincolati, interventi che possono essere negati solo a fronte di gravi pregiudizi nel caso insussistenti, stante la progettata collocazione dell’ascensore nella rientranza di una scarpata artificiale, generata da attività antropica ed in ambito non soggetto ad inedificabilità assoluta; (b) alla circostanza per la quale l’adottato PTPR, in maniera più aggiornata rispetto al PTP ed al PRG, ammetterebbe interventi infrastrutturali necessari alla fruizione dei beni (articolo 23 e tabella B, punto 2.2); dal che deriverebbe che il parere reso dall’autorità in sub – delega è motivato, immotivato sarebbe invece l’annullamento tutorio; (3) all’eccesso di potere per disparità di trattamento, rilevando che analoghi interventi sono stati autorizzati. Con i motivi aggiunti ha poi dedotto che: (a) vi sarebbe sostituzione e sovrapposizione della valutazione rispetto a quella espressa dal comune in sub – delega; (b) evidente sarebbe il difetto di istruttoria e di motivazione perché nel rideterminarsi, l’amministrazione non avrebbe correttamente valutato gli avvisi favorevoli e la già prospettata violazione dell’articolo 4 della legge 13/1989; (c) la normativa non impedirebbe in assoluto l’iniziativa edificatoria perché, se la destinazione a "zona boscata" di cui al PTP n. 9 consente solo determinati interventi, il PTPR ora adottato per il "paesaggio naturale di continuità" all’articolo 23 ed alla tabella B punto 2.2, abiliterebbe alle trasformazioni interessanti l’accessibilità; (d) troverebbe ancora un volta conferma l’indicata disparità di trattamento.
5 L’esame delle riprodotte censure, implica una sintetica indicazione dei principi interessanti il rapporto tra le valutazioni rimesse all’autorità sub – delegata, titolare del potere di gestione del vincolo e quelle proprie del controllo sull’atto autorizzativo.
5.1 Quanto al primo aspetto, per costante affermazione, l’autorità sub – delegata ad adottare il nulla osta paesaggistico deve motivare l’autorizzazione in modo tale che emerga l’apprezzamento di tutte le rilevanti circostanze di fatto e la non manifesta irragionevolezza della scelta e tanto a mezzo di una motivazione che dia adeguata contezza di tale circostanza e sia logicamente congrua. In relazione al secondo, è stato sottolineato (cfr. anche Corte costituzionale 7 novembre 2007, n. 367) che la normativa non attribuisce "all’amministrazione centrale un potere di annullamento del nulla – osta paesaggistico per motivi di merito, così da consentire alla stessa amministrazione di sovrapporre una propria valutazione a quella di chi ha rilasciato il titolo autorizzativo, ma riconosce ad essa un controllo di mera legittimità, che peraltro, può riguardare tutti i possibili vizi, tra cui anche l’eccesso di potere". Da tali acquisizioni si è tratto che i provvedimenti adottati in materia di rilascio del nulla – osta devono ritenersi affetti da violazione di legge per difetto di motivazione, allorquando gli stessi non siano supportati da valutazioni concrete, ma da affermazioni generiche, (tra le altre Consiglio di Stato, VI, 8 agosto 2000, n. 4345 e 26 aprile 2000, n. 2500).
6 L’applicazione di tali principi rapportata alla consistenza delle valutazioni effettuate dal comune, conduce alla reiezione della domanda.
7 Come anticipato la ricorrente lamenta innanzitutto la violazione dell’articolo 4 della legge 9 gennaio 1989 n. 13 che, per il caso di interventi di cui al precedente articolo 2 interessanti immobili soggetti al vincolo di cui all’articolo 1 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, prevede: (a) "4. L’autorizzazione può essere negata solo ove non sia possibile realizzare le opere senza serio pregiudizio del bene tutelato. 5. Il diniego deve essere motivato con la specificazione della natura e della serietà del pregiudizio, della sua rilevanza in rapporto al complesso in cui l’opera si colloca e con riferimento a tutte le alternative eventualmente prospettate dall’interessato.". In relazione a tanto la stessa lamenta la mancanza, in sede tutoria, di indicazioni atte a palesare le specifiche e singolari ragioni di diniego di cui al riprodotto comma 5.
7.1 Il motivo non è fondato. La norma invocata disciplina gli interventi destinati al superamento delle barriere architettoniche da effettuare su immobili vincolati ed esplicita le ragioni, da indicare specificamente, per le quali può esser negata l’autorizzazione paesaggistica; la stessa rileva ai fini del procedimento preordinato al rilascio e/o al diniego del titolo ed interessa quindi la gestione diretta del vincolo di pertinenza dell’autorità sub – delegata. Il che evidentemente non interessa l’attuale vicenda che si colloca sul versante del controllo di legittimità, in via amministrativa, della autorizzazione rilasciata; da tanto deriva allora che occorre stabilire logicamente in via prioritaria se il rassegnato giudizio sia legittimo alla stregua dei riferimenti su indicati da rapportare appunto alla consistenza della valutazione effettuata dal comune e della verifica ministeriale.
7.2 Come anticipato l’autorizzazione comunale richiama il parere dell’esperto ambientale per il quale, "esaminati gli atti, trattasi di sistemazione di area di pertinenza in stato di degrado, si prevede la realizzazione di due posti auto scoperti e di un ascensore a servizio dell’edificio, si esprime parere favorevole con la prescrizione che i rivestimenti in peperino vengano realizzati ad opera incerta con blocchi grezzi."; il ministero ha opposto che nella fattispecie il comune ha dato esclusivo rilievo al profilo funzionale dell’intervento in quanto, anche dagli esiti del sopralluogo, sarebbe emerso che la soluzione proposta "… assolve al solo problema funzionale senza armonizzazione con il contesto…". In altri termini in detta sede è stato rilevato che l’autorità subdelegata ha valutato l’intervento solo in relazione al fine al quale lo stesso è destinato senza alcuna valutazione dell’impatto, quindi dell’armonizzazione ambientale dello stesso.
7.3 Da siffatte indicazioni, deve allora indicarsi che l’annullamento tutorio risulta correttamente motivato proprio in ragione della accertata circostanza per la quale in sede subdelegata non è stata concretamente verificata alcuna compatibilità paesaggistica, la quale non può certamente esser ricondotta alla descrizione del complesso dell’intervento o alla parziale indicazione del materiale da utilizzare nei rivestimenti. In realtà, il nulla osta comunale rapportato al parere su riprodotto non contiene né motivazione né, soprattutto, istruttoria in ordine alla valutazione di compatibilità paesaggistica dell’opera; correttamente quindi, l’amministrazione statale, in sede di controllo nel caso privo di valutazioni di merito non consentite, ha stigmatizzato il relativo provvedimento.
7.4 L’assenza di ogni valutazione in sede subdelegata, esclude poi l’attendibilità della tesi incentrata sulla non consentita sostituzione e/o sovrapposizione del giudizio di compatibilità da parte dell’autorità tutoria le cui indicazioni interessanti le ricadute, sui valori tutelati, del progettato intervento hanno l’evidente fine di rappresentare i parametri in base ai quali detta valutazione avrebbe dovuto esser compiuta dal comune.
8 Con altre censure la ricorrente ha lamentato l’illegittimità dei dinieghi opposti prospettando, con propria documentazione, la tesi dell’ammissibilità dell’intervento in relazione alle disposizioni del PTP e dell’adottato PTPR.
8.1 Anche tale motivo è infondato. Ed, infatti, posto che i provvedimenti impugnati sono immuni dalle censure interessanti i contenuti del potere di controllo anche con riferimento alla lamentata sostituzione e/o sovrapposizione delle valutazioni, è evidente che l’apprezzamento di quanto proposto con la documentazione tecnica depositata, non rileva in termini di possibile illegittimità dei provvedimenti ministeriali che appunto attengono alla verifica degli atti di gestione del vincolo.
9 Con un ultimo motivo la ricorrente deduce l’eccesso di potere per disparità di trattamento e per difetto di istruttoria in relazione all’omessa considerazione di tutti gli altri assensi acquisiti. Anche detto duplice profilo di censura è infondato, potendosi sinteticamente opporre: (a) al primo che – a prescindere dal fatto che il tertium comparationis interessa solo l’impianto di un ascensore, mentre nel caso la domanda attiene anche alla costruzione di posti auto interrati e fuori terra -, non è da escludere che nella vicenda richiamata dall’interessata vi sia stata una gestione del vincolo da parte del comune in linea con i paradigmi imposti ed assenti nel caso, quindi un corretto e motivato giudizio di compatibilità; (b) al secondo che gli assensi sono successivi alla prima determina comunale e che non ne è stata comunque dimostrata la produzione degli stessi in sede di riesame.
10 Il ricorso va quindi respinto. le spese di giudizio possono esser compensate in ragione della mancanza di attività difensiva da parte della Avvocatura dello Stato che si è limitata a depositare documentazione.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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