Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
ati come da verbale d’udienza;
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato e depositato nei termini la Confederazione indicata in epigrafe impugna, chiedendone l’annullamento, il procedimento che ha portato all’assegnazione dei seggi per la costituzione del Consiglio della Camera di Commercio della provincia di Roma e, segnatamente, all’unico seggio riservato alla rappresentanza delle cooperative.
Deduce i seguenti motivi:
1) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, errata assunzione del quadro istruttorio di riferimento, contraddittorietà in punto di fatto rispetto ad altro provvedimento regionale (C3676/2009) di pari rango e fede nonché con documentazione ufficiale nella disponibilità della medesima amministrazione procedente.
2) Violazione degli articoli 2, 3 e seguenti del d. lgs. 220 del 2002 e dagli articoli 2 e seguenti del D.M. n. 501 del 1996 nella parte in cui non esclude dall’apparentamento con Legacoop e AGCI, nell’ambito del settore cooperative. Gli enti CNA Roma e Confartigianato Roma.
Si sono costituite in giudizio le società e le Amministrazioni intimate che hanno dedotto l’infondatezza del gravame sotto diversi profili chiedendone il rigetto.
Sono state prodotte memorie in prossimità dell’udienza di discussione della causa.
All’udienza pubblica in Camera di Consiglio del 28 ottobre 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
Con il ricorso i cui estremi sono specificati in epigrafe, la Confcooperative di Roma impugna, chiedendone l’annullamento, il provvedimento con il quale, in data 3 febbraio 2010, il Presidente della Regione Lazio ha stabilito il numero dei componenti del Consiglio della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Roma, spettanti a ciascuna organizzazione o associazione, ed ha attribuito, per il settore delle cooperative, n. 1 seggio al raggruppamento composto da Legacoop Lazio, AGCI Lazio, CNA, Associazione degli artigiani e PMI di Roma.
Impugna, altresì, il provvedimento di nomina dei membri effettivi del Consiglio della predetta camera di Commercio.
Si può prescindere dall’esame di ogni eccezione di inammissibilità stante l’infondatezza del gravame.
Con il primo motivo di gravame parte ricorrente deduce l’eccesso di potere di potere per difetto di istruttoria, per errata assunzione del quadro istruttorio di riferimento, contraddittorietà in punto di fatto rispetto ad altro provvedimento regionale (C3676/2009) di pari rango e fede nonché con la documentazione ufficiale nella disponibilità della medesima amministrazione procedente.
Richiama, a tale proposito, la determinazione dipartimentale C 3676 del 2009 riguardante l’assegnazione di contributi ex articolo 3 della legge regionale n. 20 del 2003 e i dati comunicati a tale scopo per raffrontarli con quelli trasmessi dalle controinteressate per la valutazione della loro rappresentatività nel settore delle cooperative e dell’attribuzione del relativo seggio e ricavarne che questi ultimi non sono corrispondenti alla situazione effettiva che sarebbe, in buona sostanza, quella desumibile da quanto rappresentato al primo scopo, e cioè ai fini dell’attribuzione di contributi ex art. 3 della legge regionale anzidetta o un’altra tutta da accertare.
Procede, quindi, ad una contestazione minuziosa dei dati forniti dalla Legacoop con riferimento a settori diversi da quello delle cooperative, al fine dell’attribuzione del contributo prima specificato e conclude nel senso dell’inattendibilità di quelli forniti per l’attribuzione del seggio all’interno del Consiglio della Camera di Commercio.
Contesta il numero degli occupati dichiarati da Legacoop e quello delle cooperative associate.
Soggiunge, inoltre, che anche dai dati per la costituzione del Consiglio della CCIAA di Latina, di Viterbo e di Frosinone raccolti, di recente, dalla Regione Lazio si rileverebbe la loro disomogeneità o meglio inattendibilità e passa alla contestazione di quelli relativi al numero delle imprese e di quelli riguardanti il numero degli occupati.
Rileva che in questo caso si tratta di dati del tutto omogenei a quelli relativi al procedimento di cui al presente giudizio, in quanto relativi a procedimenti identici.
La censura non viene condivisa dal Collegio sulla base delle argomentazioni che seguono.
Premesso che la legge n. 580 del 1993, riordina le Camere di Commercio attribuendo a queste ultime la qualità di enti autonomi di diritto pubblico e stabilisce, in relazione alla composizione del Consiglio camerale (articolo 10), che: "Il numero dei componenti del consiglio è determinato in base al numero delle imprese iscritte nel registro delle imprese o nel registro delle ditte ovvero annotate nello stesso, nel modo seguente:
a) sino a 40.000 imprese: 20 consiglieri;
b) da 40.001 a 80.000 imprese: 25 consiglieri;
c) oltre 80.000 imprese: 30 consiglieri.
Gli statuti definiscono la ripartizione dei consiglieri secondo le caratteristiche economiche della circoscrizione territoriale di competenza in rappresentanza dei settori dell’agricoltura, dell’artigianato, delle assicurazioni, del commercio, del credito, dell’industria, dei servizi alle imprese, dei trasporti e spedizioni, del turismo e degli altri settori di rilevante interesse per l’economia della circoscrizione medesima. Nella composizione del consiglio deve essere assicurata la rappresentanza autonoma delle società in forma cooperativa.". La stessa norma rinvia ad un regolamento da emanarsi entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, la definizione dei criteri generali per la ripartizione dei seggi, tenendo conto del numero delle imprese, dell’indice di occupazione e del valore aggiunto di ogni settore: regolamento che risulta adottato con D.M. n. 501 del 1996, ove si stabilisce (articolo 2) che le singole organizzazioni sono tenute a comunicare mediante una dichiarazione il numero delle imprese iscritte; il numero degli occupati nelle imprese appena dette e altro ancora.
Più puntualmente può osservarsi che la norma appena evocata stabilisce che "I dati e le notizie relativi alla rappresentatività sono forniti dal legale rappresentante di ciascuna organizzazione con apposita dichiarazione resa a norma dell’art. 20 della legge n. 15 del 1968" e che il presidente della Camera di commercio chiede al legale rappresentante dell’organizzazione o dell’associazione la regolarizzazione dei dati e dei documenti non risultati tali, il quale è tenuto a provvedere entro il termine perentorio di 10 giorni.
Altro termine stringente è previsto per l’inoltro dei dati raccolti dal Presidente della Camera di Commercio alla Regione.
La verifica della correttezza e della regolarità dei dati trasmessi dalle singole organizzazioni o associazioni, infine, è rimessa ad un’apposita Commissione presso il Ministero dello Sviluppo Economico la quale, per quanto riguarda anche il caso di specie, ha provveduto a rendere noti i dati relativi al numero delle imprese; all’indice di occupazione e al valore aggiunto anche della Camera di Commercio di Roma con decreto del Ministro di riferimento del 7 luglio 2009, pubblicato sul S.O. 134 della G.U. n. 175 del 30 luglio 2009.
Ora, sembra al Collegio che la procedura sommariamente descritta, preordinata all’attribuzione dei seggi disponibili per la composizione del Consiglio camerale, si connoti per la fusione di due elementi: la rapidità (scansione dei termini, che vengono indicati come perentori) e la trasparenza (verifica della regolarità ad opera di una Commissione) limitata, però, alle palesi irregolarità e non all’accertamento della veridicità di quanto dichiarato dai singoli rappresentanti al fine della determinazione del grado di rappresentatività sulla base di un integrale riesame.
Ha chiarito, al riguardo, la giurisprudenza amministrativa che:" Nel procedimento per l’individuazione dei componenti del Consiglio delle Camere di commercio, disciplinato dalla l. 29 dicembre 1993 n. 580 e dal d.m. 24 luglio 1996 n. 501,…….. gli interventi della Camera di commercio e della regione si risolvono in attività totalmente vincolata, dovendo la prima compiere un mero controllo formale della documentazione, e la regione, sulla scorta delle dichiarazioni autocertificate dalle parti, procedere a semplici operazioni di calcolo dei dati trasmessi dalla Camera di commercio. In definitiva, l’attività della regione è di carattere vincolato rispetto ai dati forniti dalle imprese; tali dati possono essere verificati in via amministrativa a seguito della proposizione di un ricorso o anche all’esito di contestazioni pervenute sempre in via amministrativa, ma il provvedimento di individuazione delle rappresentanze non può essere ritenuto illegittimo per il mero fatto dell’assenza di una fase istruttoria, non necessaria perché non prevista dalla legge." (Consiglio Stato, sez. VI, 27 giugno 2007, n. 3675)
Nel caso in esame la contestazione mossa dalla ricorrente che, peraltro, nel silenzio della parte, deve presumersi sollevata soltanto in via giurisdizionale, non riguarda i dati in sé, ma nella loro comparazione con quelli forniti al fine dell’assegnazione dei contributi ex articolo 3 della legge regionale n. 20 del 2003 recante "Disciplina per la promozione e il sostegno della cooperazione" allo scopo di minarne la credibilità.
Ma la norma regionale ora richiamata ha come sua finalità quella di offrire un sostegno all’attività delle cooperative mediante l’assegnazione di un contributo regionale senza la prefigurazione di una disciplina cui la Regione è tenuta ad attenersi per l’accertamento del possesso di determinati requisiti da parte delle organizzazioni aspiranti che possa reputarsi corrispondente al procedimento in questa sede contestato.
Ne consegue che in caso di discrasia tra i dati spontaneamente offerti dalle singole organizzazioni cooperative per la concessione di un contributo e quelli forniti per l’attribuzione di un seggio all’interno del Consiglio camerale non vi è nessuna ragione che porti a dare preferenza ai primi tanto più se si considera che sono i secondi a dover essere forniti mediante una dichiarazione sostitutiva che, resa ai sensi della legge 4 gennaio 1968 n. 15, ha attitudine certificativa e probatoria nei confronti della P.A. (Cass. Civile Sez. II, n. 5312 del 29.05. 1998).
D’altro canto non può, in base a ciò, determinarsi l’esigenza di un’attività istruttoria a tutto campo atteso il tenore letterale della norma prima citata e l’interpretazione che ne ha fornito la giurisprudenza anch’essa richiamata.
Deve riconoscersi, peraltro, validità all’argomento di controparte, contestato dalle ricorrenti ma sorretto dall’articolo 3, comma 2, della Legge regionale n. 20 del 2003 secondo il quale nel numero complessivo delle cooperative associate, fornito per la concessione del contributo più volte menzionato non sono ricomprese le cooperative sociali di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a, della legge n. 381 del 1991 ovvero quelle cooperative che gestiscono servizi socio sanitari e educativi, con la conseguenza che il numero complessivo delle medesime cooperative risulta, all’evidenza, diminuito.
Ed ancora che risultano parimenti escluse le cooperative operanti nei settori della pesca, dell’acquacoltura, dell’agricoltura (produzione e trasformazione di alcuni prodotti elencati nell’allegato1 del Trattato della CE) e dell’esportazione ( Reg. CE 1998/2006 del 15.12.2006) con conseguente ulteriore divario tra i numeri finali determinati per le diverse finalità.
Va rilevato, poi, che il numero delle imprese, secondo quanto affermato da controparte senza contestazione sul punto, è stato ricavato considerando i dati risultanti dall’iscrizione nel Registro delle Imprese così come precisato dal Ministero dello Sviluppo Economico nella circolare n. 3601/C del 12 luglio 2006 che fa riferimento anche alle Unità locali e alle sedi secondarie espressamente escluse dal procedimento preordinato alla concessione del contributo ex lege regionale 20/2033.
Alla medesima circolare è imputabile, inoltre, anche il calcolo per la determinazione dell’indice d’occupazione, determinato sulla base del rapporto tra il numero degli addetti nella circoscrizione provinciale delle imprese in un settore e il numero degli addetti, nella stessa circoscrizione, delle imprese di tutti i settori lì operanti.
Dati recuperabili sulla base dei dati ufficiali ISTAT.
Quanto ai dati forniti dalle controinteressate in occasione del rinnovo del Consiglio camerale di Viterbo, Latina e Frosinone, che costituiscono oggetto di un altro profilo della medesima censura, rileva il Collegio che secondo quanto indicato da Legacoop, senza contestazioni, si tratta di dati relativi a periodi diversi rispetto a quello preso a riferimento nel procedimento oggetto del presente giudizio: anno 2007 per Latina; anno 2003 per Frosinone, mentre per i dati di Viterbo – evidentemente non conosciuti – la ricorrente opera una ricostruzione presuntiva, complessa, a partire dal numero di addetti dichiarati da Legacoop per arrivare ad una conclusione il cui percorso risulta tutt’altro che chiaro.
In realtà le prime considerazioni da sole, relative ai dati di Frosinone e Latina, unite alla circostanza dedotta dalla Camera di Commercio che in ogni caso risultano omessi i dati di Rieti, fanno propendere per l’infondatezza della censura nella parte esposta, anche al di là dell’osservanza del principio dell’onere della prova, o meglio, nel caso di situazioni legate a posizioni di interesse legittimo, del principio di prova richiesto alla parte per la dimostrazione della tesi asserita e che si realizza con la presentazione di elementi di seria consistenza (Consiglio Stato, sez. V, 4 marzo 2008, n. 817) che nella specie non si rinvengono, con riferimento alla situazione relativa a Viterbo.
Ne consegue l’infondatezza complessiva della censura appena esaminata.
Con il secondo motivo la ricorrente lamenta la violazione degli articoli 2, 3 e seguenti del d. lgs. 220 del 2002 e dagli articoli 2 e seguenti del D.M. n. 501 del 1996 nella parte in cui non esclude dall’apparentamento con Legacoop e AGCI, nell’ambito del settore cooperative, gli enti CNA Roma e Confartigianato Roma.
Si tratterebbe di organizzazioni di rappresentanza del settore degli artigiani e delle PMI, incluse nel CNEL, che per tale ragione non potrebbero essere apparentate con Legacoop e AGCI.
Preliminarmente il Collegio ritiene utile stabilire quali sono i punti di contatto tra il CNEL e le Camere di Commercio.
Il primo, secondo l’articolo 99 della Costituzione è "Organo di consulenza delle Camere e del Governo per le materie e secondo le funzioni che gli sono attribuite dalla legge. Ha l’iniziativa legislativa e può contribuire all’elaborazione della legislazione economica e sociale secondo i principi ed entro i limiti stabiliti dalla legge".
Risulta istituito dalla legge n. 33 del 5 gennaio 1957 mentre la sua composizione e le sue attribuzioni sono disciplinate dalla legge n. 936 del 30 dicembre 1986 e dalla legge n. 383 del 7 dicembre 2000. Ha un Presidente che è nominato, al di fuori dei componenti, con decreto del Presidente della Repubblica ed è composto da centoventuno consiglieri: dodici esperti, scelti fra qualificati esponenti della cultura economica, sociale e giuridica; quarantaquattro rappresentanti dei lavoratori dipendenti, del settore pubblico e privato, diciotto rappresentanti del lavoro autonomo, trentasette rappresentanti delle imprese e da dieci rappresentanti delle associazioni di promozione sociale e delle organizzazioni del volontariato.
Organo immediatamente previsto dalla Carta costituzionale appare destinato allo svolgimento di un’attività di carattere generale e consultiva nell’interesse delle organizzazioni che operano nell’economia e in quello della stessa economia del Paese a differenza delle Camere di Commercio che sono "enti pubblici che svolgono funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese" del quale curano lo sviluppo nell’ambito delle economie locali e risultano disciplinate, secondo quanto precisato all’inizio dalla legge n. 580 del 1993.
Enti autonomi in ragione del fatto che ogni Camera di Commercio è dotata di un proprio statuto, definisce un suo programma politico, è indipendente dal lato finanziario e gestionale e svolge le sue funzioni consistenti nella tenuta di albi, elenchi, ruoli, nei quali sono registrati e certificati i principali eventi che caratterizzano la vita di ogni impresa; nel sostegno alle imprese e allo sviluppo dell’economia locale in un’attività di monitoraggio, studio, analisi dei dati sull’economia locale al fine di fornire un’informazione necessaria a una migliore conoscenza della realtà socioeconomica da parte delle sulle imprese e per le imprese e un’attività di regolazione del mercato.
La ricostruzione appena svolta rende chiare le sensibili differenze intercorrenti tra i due Enti richiamati e cioè che si tratta di enti distinti per il rilievo che assumono nell’ordinamento che operano in ambiti distinti e non sono sovrapponibili tra di loro, essendo il primo, di rango costituzionale, destinato a compiti generale e astratti i cui effetti si riverberano su tutto il territorio nazionale; essendo i secondi, destinati a compiti più concreti e immediati nella vita economica e circoscritti ad un ambito locale.
Deve, allora concludersi nel senso che il richiamo fatto dalla parte ricorrente si rivela del tutto inconferente.
Nemmeno condivisibile si rivela l’altro argomento svolto dalla predetta parte sulla operatività delle PMI, del CNA e Confartigianato in settori economici diversi e quindi della violazione dell’articolo 4 del D.M. 501 del 1996 che sancisce proprio la necessità che le organizzazioni imprenditoriali concorrenti per i seggi assegnati ad un certo settore operino nel settore di riferimento.
L’articolo 5 del D.M. 501 del 1996 riguardante i diversi settori dell’economia interessati alla rappresentanza, fa riferimento all’oggetto delle attività svolte. Introduce, però, un" eccezione relativamente alle società cooperative che vengono in rilievo, secondo il dato normativo, proprio in quanto cooperative, quindi sulla base dell’organizzazione che si sono date, a prescidendere dal settore economico in cui operano.
Parimenti infondata l’argomentazione di parte ricorrente nella parte in cui pretende di far derivare l’illegittimità del procedimento gravato dalla previsione contenuta nell’articolo 2, comma 4, del D.M. richiamato laddove dispone che "In ogni caso l’impresa associata va conteggiata in un unico settore anche se svolge attività promiscua"
Le società cooperative, in quanto tali, vale a dire considerate sulla base della loro natura e non sulla base della loro attività effettivamente potrebbero operare in settori economici diversi senza che da ciò derivi la conseguenza dedotta dalla ricorrente atteso che è la norma a stabilire che in tal caso la rappresentanza viene determinata sulla base dell’organizzazione assunta sotto tale forma e non sulla base del settore economico di riferimento.
Da ultimo il Collegio si sofferma su quanto dedotto dalla ricorrente nella 2^ memoria integrativa laddove lamenta che le controinteressate ben avrebbero potuto depositare gli elenchi contenenti i nominativi delle imprese iscritte "e confutare così agevolmente" le censure da essa stessa mosse.
Si tratta di un tentativo di inversione dell’onere della prova.
Va ricordato che nel processo amministrativo impugnatorio, stante la diversità di posizione intercorrente tra la parte che ricorre e la parte, pubblica, che resiste, il sistema probatorio è retto dal principio dispositivo con metodo acquisitivo degli elementi di prova da parte del giudice.
Ciò però non nel senso che è possibile fondare le proprie argomentazioni su supposizioni o elementi inconferenti occorrendo, invece, da parte del ricorrente almeno un inizio di prova perché il giudice possa esercitare i propri poteri istruttori. (Consiglio Stato, sez. V, 7 ottobre 2009, n. 6118)
Nel caso in esame dall’insieme degli elementi dedotti dalla parte non sembra che la contestazione dei dati presi in considerazione al fine della rappresentanza nel Consiglio camerale sia sorretta da un serio indizio tale da giustificare l’acquisizione del materiale utilizzato.
Per tutte le ragioni esposte il ricorso deve essere respinto.
La peculiarità della vicenda esaminata consente, in ogni caso, al Collegio di disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Respinge il ricorso proposto dal la Confcooperative Roma, meglio specificato in epigrafe.
Compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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