Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il ricorso indicato in epigrafe il Generale di Divisione della Guardia di Finanza Flavio Zanini ha impugnato, chiedendone l’annullamento, la scheda valutativa redatta nei suoi confronti, e relativa al periodo 1° novembre 2006/26 marzo 2007 nel quale ha svolto l’incarico di Vice Capo di Gabinetto del Ministro dell’Economia e delle Finanze e di dirigente dell’organo centrale di sicurezza e funzionamento della sicurezza, assumendone l’illegittimità per violazione degli artt. 6 e 11 del d.p.r. 13.2.1967 n. 429 e delle istruzioni del Comando Generale, nonché per difetto di istruttoria e di motivazione, irragionevolezza e sviamento di potere.
Espone il ricorrente che in detta scheda, pur essendo stato giudicato il suo rendimento come costantemente elevato e meritevole di apprezzamento ed essendogli stata riconosciuta la qualifica finale di eccellente, non gli sarebbe stata attribuita la lode precedentemente conferitagli negli ultimi anni, con un abbassamento quindi del giudizio finale che egli ritiene immotivato e privo di adeguate giustificazioni sul piano logico, considerato anche che il giudizio espresso dal Ministro dell’Economia e delle Finanze per il periodo di servizio reso interamente nella qualità di Vice capo di Gabinetto concludeva con formula pienamente laudativa e che, quindi, il compilatore della scheda e il 1° revisore non avrebbero potuto discostarsi da tali conclusioni.
Si è costituito in giudizio il Ministero intimato ed ha dedotto l’infondatezza del gravame, facendo rilevare, fra l’altro, che la mancata attribuzione della lode da parte del Compilatore della scheda e del Revisore trovava esplicita motivazione nella insufficiente continuità dei rapporti intrattenuti dal Generale Zanini con i superiori gerarchici, considerato che, anche nel periodo di servizio prestato nella qualità di vice capo di gabinetto del Ministro, l’ufficiale rimane avvinto da legami di dipendenza gerarchica con il Comando Generale della Guardia di Finanza e l’apprezzamento del profilo dei rapporti con i superiori gerarchici non può non essere rimesso in maniera del tutto autonomo al superiore gerarchico.
In esito alla discussione orale, e acquisite le memorie difensive delle parti, alla pubblica udienza del giorno 11 maggio 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione nel merito.
Motivi della decisione
Il ricorso è fondato e meritevole di accoglimento alla stregua della considerazioni che seguono.
In via preliminare il Collegio ricorda che, ai sensi dell’art. 2 del d. lgs. n. 429/1967, che disciplina la formazione della documentazione caratteristica degli ufficiali della Guardia di Finanza rilevante ai fini dei giudizi di avanzamento ai sensi dell’art. 19 del d. lgs. n. 69/2001, la valutazione caratteristica dell’ufficiale si compendia con l’attribuzione di qualifiche finali, fra le quali assume carattere apicale quella di "eccellente".
L’attribuzione della miglior qualifica di eccellente, nella prassi applicativa, viene a volte accompagnata dall’uso di espressioni laudative ritenute rilevanti, dalle Commissioni di avanzamento, nell’ambito dei giudizi di avanzamento, giovando ad evidenziare ulteriori possibili profili di graduazione della meritevolezza riferibile a ciascun ufficiale scrutinato sia pure nell’ambito di un comune profilo di eccellenza.
La giurisprudenza amministrativa, muovendo proprio dalla considerazione di tale prassi operativa, ha ripetutamente avuto modo di evidenziare come l’adozione di espressioni laudative in seno alle schede di valutazione sia correttamente apprezzata nell’ambito dei giudizi di avanzamento allo scopo di garantire una graduazione più puntuale fra i diversi ufficiali da scrutinare in presenza di qualifiche finali tutte ugualmente apicali.
Lo stesso D.M. n. 266 del 29 novembre 2007, che introduce disposizioni su modalità e criteri applicativi delle procedure di avanzamento, all’art. 7 stabilisce espressamente che nel giudizio di avanzamento vanno considerate le qualifiche finali assegnate nelle schede di valutazione relative a ciascun periodo tenendo anche conto delle aggettivazioni laudative eventualmente utilizzate dai compilatori.
Il richiamato contesto normativo consente di ritenere sicuramente sussistente, quindi, un interesse dell’odierno ricorrente all’impugnazione della scheda valutativa in oggetto, per la mancata attribuzione delle espressioni laudative, pure invece riconosciutegli nei periodi precedenti e contenute nel giudizio espresso dal Ministro dell’Economia per il servizio prestato dal Gen. Zanini quale vice capo di gabinetto nel periodo oggetto di valutazione, in ragione delle conseguenze negative verosimilmente connesse ad una sia pur lieve flessione della valutazione caratteristica nell’ambito dei giudizi di avanzamento a Generale di Corpo d’Armata.
Del resto, il ricorrente ha puntualmente allegato il pregiudizio subito in ragione della scheda di valutazione oggetto di impugnativa in occasione della prima valutazione per il conseguimento del grado di Generale di Corpo d’Armata, il che vale senz’altro a confermare la sussistenza dell’interesse all’annullamento dell’atto impugnato.
Ciò premesso, sempre in via preliminare, e ai fini del corretto inquadramento della questione, va rilevato che, come ancora allegato da parte ricorrente e non contestato dall’Amministrazione resistente, le schede valutative relative al profilo professionale del ricorrente, sia precedenti a quella oggi impugnata che successive, sono contrassegnate da giudizi di eccellenza accompagnati sempre da formule laudative e che, quindi, l’unica flebile flessione di valutazione riguarda il periodo in cui il Gen. Zanini ha svolto la funzione di vice capo di Gabinetto del Ministro dell’Economia.
Detta flessione nella valutazione, che si è estrinsecata nella mancata attribuzione della lode per il periodo citato (inoltre, mentre nella scheda formulata dal compilatore si parla di vivissimo apprezzamento, nella scheda riformulata dal primo revisore Gen. C.A. Roberto Speciale viene espunto anche l’aggettivo "vivissimo"), è motivata nella scheda in ragione della asserita insufficienza nella cura della continuità del rapporto con i superiori gerarchici in seno al Comando generale, "considerato il rilievo degli incarichi ricoperti sul piano delle relazioni istituzionali".
Ora, come più volte precisato dalla giurisprudenza amministrativa, allorquando nelle schede valutative, a fronte di costanti precedenti valutazioni favorevoli, specie se con livello apicale del giudizio finale, si evidenzi una flessione della valutazione del rendimento o delle doti di professionalità riscontrate, sussiste un onere, a carico dei compilatori di specifica ed adeguata motivazione, con esplicitazione delle considerazioni poste a sostegno del giudizio peggiorativo in relazione ad elementi di fatto concretamente e puntualmente verificati in seno al procedimento di verifica.
Il sindacato giurisdizionale sull’adeguatezza dell’ordito motivazionale, nei termini riferiti, è pienamente ipotizzabile a prescindere da ogni considerazione sul carattere tecnico discrezionale degli apprezzamenti in questione e, in particolare, dell’attribuzione delle formule elogiative, a garanzia della correttezza del giudizio nel rispetto dei canoni di legittimità, ragionevolezza e logicità, pur nella consapevolezza che il semplice contrasto fra due valutazioni relative a periodi differenti non vale di per sè a costituire necessariamente espressione di sviamento di potere.
Nel caso di specie, come sopra rammentato, la flessione nel giudizio formato con riferimento al Gen. Zanini, per il periodo in parola, è motivata esclusivamente in ragione di una asserita mancanza di continuità nei rapporti con i superiori gerarchici del Comando generale. E la sindacabilità dell’adeguatezza di tale motivazione nel senso rammentato, a differenza di quanto ritenuto dalla difesa erariale, non può essere messa in discussione.
Osserva, inoltre, la difesa erariale che gli ufficiali della Guardia di Finanza che prestano temporaneamente servizio presso autorità militari o civili non appartenenti all’organizzazione della Guardia di Finanza rimangono comunque inseriti nell’ambito dell’organizzazione gerarchica della Guardia di Finanza, mantengono gli obblighi connessi al rapporto di subordinazione gerarchica nei confronti dei superiori del Comando Generale, e sono quindi soggetti anche al giudizio dei superiori sull’adeguata osservanza di detti obblighi riferibili al vincolo gerarchico.
L’assunto è corretto e può essere condiviso dal Collegio.
Nell’ambito della valutazione ex art. 6 del d. lgs. n. 429/67, nel caso di ufficiali impiegati in servizi esterni rispetto all’organizzazione del Corpo della Guardia di Finanza, infatti, residua un ambito del giudizio che prescinde dagli apprezzamenti resi ab esterno sul servizio reso dall’ufficiale e che può attenere all’adempimento degli obblighi connessi alla persistente appartenenza dell’ufficiale all’organizzazione del Corpo e ai correlati vincoli gerarchici.
Detto giudizio, però, deve essere rapportato ai parametri di valutazione previsti a livello normativo e conforme all’onere motivazionale come configurato dagli orientamenti giurisprudenziali sopra ricordati.
Ora, il D.M. 9 settembre 1967 e s.m.i., che reca le istruzioni per i documenti caratteristici degli ufficiali, sottoufficiali e militari di truppa della Guardia di Finanza, per quanto specificamente riguarda i rapporti con i superiori gerarchici, individua come parametro di valutazione l’"atteggiamento verso i superiori" e articola i correlati possibili livelli di valutazione (impeccabile, rispettoso, ossequioso, confidenziale, invadente/ambiguo, scorretto, servile).
Il profilo della "continuità" dei rapporti con i superiori gerarchici, indicato nella scheda di valutazione impugnata, non sembra direttamente riconducibile al parametro normativo predetto e risulta comunque carente dei necessari presupposti di specificità e predeterminazione.
Peraltro, nella scheda valutativa, quel che viene più specificamente contestato non è la generica inosservanza dell’obbligo dell’ufficiale di rapportarsi con i superiori gerarchici, nelle forme e nei modi prescritti, quanto la mancata assicurazione della necessaria continuità nei rapporti con i propri superiori gerarchici, considerato il rilievo degli incarichi ricoperti sul piano delle relazioni istituzionali.
La formula motivazionale adottata assume connotati di ambiguità ed indeterminatezza e sembra potersi intendere nel senso che, nella gestione delle relazioni istituzionali tenute nell’assolvimento dei compiti di Vice Capo di gabinetto del Ministro dell’Economia e Finanze, a parere dei compilatori, il Gen. Zanini avrebbe dovuto relazionarsi con continuità con i propri superiori gerarchici.
Ora, non vi è chi non veda come risulti oggettivamente di ardua configurazione, e difficile dimensionamento, uno specifico obbligo dell’ufficiale, impegnato nelle funzioni di vice capo di gabinetto del Ministro (incarico verticistico di carattere fiduciario, con connessi obblighi di lealtà e riservatezza nei confronti del Ministro) di continuità nei rapporti con i superiori gerarchici del Corpo di appartenenza nella gestione delle relazioni istituzionali.
La portata e il contenuto concreto di un siffatto ipotetico obbligo, non previsto dalle fonti normative, ma asseritamente legato al rapporto di gerarchia con i superiori del Corpo della Guardia di Finanza e da tale rapporto implicitamente desumibile, sfugge completamente al Collegio: a meno di non volerlo riferire ad una qualche forma di coinvolgimento dei superiori nell’assolvimento dell’incarico affidato al Gen. Zanini, o anche solo di vigilanza, sia pure limitatamente alla gestione delle relazioni istituzionali connesse all’esercizio delle funzioni, che sarebbe risultato – questo sì – in contrasto con la caratterizzazione ontologica dell’incarico e con gli obblighi correlati al suo legittimo espletamento.
Se,come detto, per un verso l’ufficiale impegnato in un servizio esterno all’organizzazione della Guardia di finanza, non può per ciò stesso ritenersi escluso dalle relazioni gerarchiche proprie di quella organizzazione, mantenendo una serie di obblighi anche comportamentali connessi al vincolo di gerarchia, per altro verso non può certo immaginarsi che nell’espletamento delle mansioni specificamente connesse all’incarico l’ufficiale sia tenuto ad obblighi di condivisione a qualsiasi titolo con i propri superiori gerarchici (anche solo nel senso di obblighi informativi).
Risulta pienamente fondata, quindi, la censura di illegittimità dell’atto impugnato per difetto di motivazione, già in considerazione della genericità ed indeterminatezza sia della formula motivazionale adottata sia, soprattutto, della sostanza della contestazione addebitata al ricorrente e posta a giustificazione della flessione nel giudizio espresso in seno alla scheda valutativa.
Non a caso, del resto, il giudizio espresso non risulta in alcun modo correlato alla contestazione al ricorrente di specifici episodi o mancanze, nè risulta l’acquisizione di alcun elemento istruttorio in seno al procedimento, al quale correlare il passaggio motivazionale de quo.
Risulta quindi fondata anche la censura di difetto dell’istruttoria e di conseguente arbitrarietà ed irragionevolezza complessiva del giudizio espresso nei confronti del Gen. Zanini.
Conclusivamente il ricorso va accolto con conseguente pronuncia di annullamento dell’atto impugnato.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e vanno liquidate in complessivi euro 4000,00 (quattromila euro) oltre IVA e CPA.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.
Condanna il Ministero resistente al pagamento di spese e compensi di difesa che liquida come in parte motiva.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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