Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Con ricorso notificato in data 4 novembre 2010 e depositato il successivo 11 novembre 2010 la Libera Università della Sicilia Centrale Kore di Enna ha impugnato l’Elenco delle Amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’art. 1, terzo comma, L. 31 dicembre 2009 n. 196, nella parte in cui la include tra le "Università e Istituti di istruzione universitaria pubblica".
2. Avverso il predetto Elenco, nei limiti sopra specificati, la ricorrente è insorta deducendo:
a) Violazione e falsa applicazione art. 1 L. n. 196 del 2009.
Il primo criterio da seguire per stabilire se un soggetto possa essere inserito o non nell’elenco delle Amministrazione pubbliche, che l’Istat aggiorna ogni anno, è quello della natura di Amministrazione pubblica o ente privato dell’Ente stesso. La ricorrente non è una Pubblica amministrazione, ma un soggetto di diritto privato.
b) Violazione e falsa applicazione art. 12, comma 5, L. n. 311 del 2004 e del regolamento UE 2223 del 1996.
L’Istat ha fatto malgoverno del regolamento comunitario atteso che lo stesso prevede la collocazione nell’elenco delle Amministrazioni pubbliche delle istituzioni che, come la ricorrente, non perseguono scopi di lucro ed agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, alla duplice condizione che siano controllate e finanziate in prevalenza da amministrazioni pubbliche. Nei confronti della Libera Università ricorrente non ricorre alcuna di dette condizioni: in quanto persona giuridica privata essa non soggiace al controllo della Corte dei Conti e trasmette al Ministero dell’istruzione e dell’Università copia dei suoi bilanci solo per conoscenza; il compito di stabilire l’indirizzo generale da seguire e di programmare l’attività da svolgere è riservato dallo statuto al suo Consiglio, in quanto massimo organo di governo; le entrate proprie coprono per oltre il 63% i costi di produzione.
3. Si sono costituiti in giudizio l’Istituto Nazionale di Statistica e il Ministero dell’istruzione, dell’Università e della ricerca, che con un’ampia e comune memoria hanno sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.
4. – Si è costituito in giudizio il Ministero dell’economia, il quale ha depositato in giudizio una memoria che, ancorchè dichiaratamente finalizzata a contestare la fondatezza delle censure dedotte dalla ricorrente Università, riguarda altro ricorso proposto dalle Casse di previdenza privatizzate e propone argomentazioni in larga misura non pertinenti al caso in esame.
4. Con memoria depositata alla vigilia dell’udienza di discussione la ricorrente ha ripreso e sviluppato le tesi difensive già svolte nell’atto introduttivo del giudizio.
5. Con ordinanza n. 5473 del 20 dicembre 2010, riformata dalla VI Sez. del Consiglio di Stato con ordinanza n. 975 del 2 marzo 2011, è stata accolta l’istanza cautelare di sospensiva con mero richiamo ai principi enunciati in altra pronuncia cautelare resa in una controversia coinvolgente altri soggetti e prospettanti questioni diverse da quelle che il ricorso in esame propone.
6. All’udienza del 6 luglio 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
1. Come si è detto in narrativa, la ricorrente Libera Università della Sicilia Centrale Kore di Enna impugna l’Elenco ISTAT pubblicato nella Gazz. Uff. 24 luglio 2010 n. 171, recante l’indicazione delle Amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato e individuate ai sensi dell’art. 1, comma 3, L. 31 dicembre 2009 n. 196. Ne chiede l’annullamento nella parte in cui illegittimamente la inserisce fra le suddette Amministrazioni nonostante la sua qualità di persona giuridica privata che provvede con proprie entrate alla copertura dei costi afferenti l’attività svolta senza fruire, allo stato, di alcun contributo statale.
2. Al fine di ricondurre la materia del contendere nei suoi esatti termini alcune preliminari precisazioni s’impongono.
Alla compilazione del contestato elenco l’ISTAT ha provveduto assumendo come norme classificatorie e definitorie quelle proprie del sistema statistico comunitario; in esso ha quindi ricomprese le "unità istituzionali" che ha riscontrato essere in possesso dei requisiti richiesti, per tale qualificazione, dal Regolamento UE n. 2223/96SEC95. Il modus procedendi dell’Istituto è stato convalidato a livello legislativo dall’art. 1, comma 2, della legge di contabilità e finanza pubblica 31 dicembre 2009 n. 196, che definisce il proprio "ambito di riferimento" con richiamo agli "enti e agli altri soggetti" individuati dall’ISTAT come Amministrazioni pubbliche "sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti comunitari". Il successivo comma 3 affida a detto Istituto anche il compito di provvedere annualmente all’aggiornamento del suo elenco. Nell’art. 6 del successivo D.L. 31 maggio 2010 n. 78, recante "misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica", è ripetuto il richiamo – come destinatari dei provvedimenti intesi a ridurre il costo complessivo della Pubblica amministrazione e la sua incidenza sul bilancio dello Stato – ai soggetti individuati dall’ISTAT ai sensi del cit. art. 1, comma 3, L. n. 196 del 2009.
Le classificazioni dell’Istituto hanno quindi copertura legislativa in quanto assunte dal legislatore come termine di riferimento per il controllo della spesa pubblica nel settore della Pubblica amministrazione e per il suo contenimento.
3. Nella redazione e nell’aggiornamento del suo elenco l’ISTAT ha espressamente dichiarato di voler utilizzare le classificazioni e la metodologia del SEC95, e a questo riguardo un’ulteriore precisazione s’impone.
La preoccupazione della CE, esplicitata con richiamo alle possibilità che le offre l’art. 6 del Regolamento (CE) n. 223 del 2009 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 marzo 2009, è di mettere in grado la Commissione (Eurostat) di disporre di un "sistema statistico europeo" e, quindi, di produrre "statistiche europee secondo principi statistici e norme prestabiliti", che le consentano di controllare la spesa pubblica negli Stati membri e, quindi, di conoscere l’effettiva realtà economica di ciascun paese. Ha ritenuto che questo obiettivo è realizzabile ove gli Stati membri, in sede di trasmissione dei dati ad essa necessari per la verifica dei conti nazionali e dei rapporti di ciascuno di essi con le altre economie, utilizzino un vocabolario o linguaggio comune, che preveda identiche metodologie, classificazioni e nomenclature, ma solo nei rapporti diretti fra Comunità e Stati membri.
A ciò ha provveduto con il cit. SEC95, le cui classificazioni esauriscono la loro funzione nei suddetti rapporti, lasciando quindi completamente liberi i singoli Stati di conservare, nei rapporti interni, le proprie metodologie, nomenclature e classificazioni. Lo riconosce espressamente il Regolamento UE n. 2223 del 1996, che all’art. 1, comma 3, afferma che nessuno Stato membro è obbligato "ad elaborare, per le proprie esigenze, i conti in base al SEC95".
L’opzione per la disciplina statistica comunitaria, nelle sue diverse articolazioni (criteri, definizione e terminologia), anche per i rapporti interni è quindi rimessa alla libera scelta del singolo Stato che peraltro, ove formalizzata con le procedure previste dal proprio ordinamento giuridico, lo vincola sia nel modus procedendi che negli effetti.
4. La scelta del legislatore nazionale è stata nel senso di recepire integralmente il sistema statistico europeo nell’individuazione dei soggetti la cui attività comporta per la Pubblica amministrazione un costo che si riflette pesantemente sul bilancio complessivo dello Stato e sui quali è quindi necessario intervenire con misure restrittive diversamente quantificate, e ciò a prescindere dalla loro natura giuridica (persona giuridica pubblica o privata) e dalle modalità previste per la nomina degli organi rappresentativi e di governo.
Il criterio di identificazione (id est la nomenclatura utilizzata) comune a tutti i settori di attività, e quindi anche a quello della Pubblica amministrazione, è quello comunitario di "unità istituzionale", inteso come centro elementare di decisione economica caratterizzato da uniformità di comportamento e da autonomia decisionale nell’esercizio della propria funzione principale.
La necessità di fare riferimento, agli effetti classificatori, agli "attuali indirizzi comunitari" è stata espressamente dichiarata anche dal Consiglio di Stato, sez. VI, con l’ordinanza 16 luglio 2008 n. 3695.
Nel settore della Pubblica amministrazione il SEC95 (prg. 2.69) riconosce la qualifica di "unità istituzionale": a) agli "organismi pubblici", che gestiscono e finanziano un insieme di attività principalmente consistenti nel fornire alla collettività beni e servizi non destinabili alla vendita; b) alle "istituzioni senza scopo di lucro" dotate di personalità giuridica che, come i primi, agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, ma alla duplice condizione che "siano controllate e finanziate in prevalenza da Amministrazione pubbliche", sì da incidere in modo significativo sul disavanzo e sul debito pubblico, situazione quest’ultima ritenuta ricorrente nel caso in cui i ricavi per proprie prestazioni di servizi, in condizioni di mercato, non riescono a coprire una quota superiore al 50% dei costi di produzione. Donde la necessità di un continuo intervento pubblico, realizzato mediante contributi non necessariamente statali, per assicurare il pareggio di bilancio.
5. Per quanto attiene alla prima condizione, nella quale "il Manuale del SEC95 sul disavanzo e sul debito pubblico" individua (punto 1.2 dei "criteri di classificazione delle unità nel settore delle Amministrazioni pubbliche") "un criterio fondamentale ai fini della classificazione", essa non si identifica nella nozione tecnicogiuridica di controllo recepito dal nostro ordinamento, e cioè controllo sugli atti (innanzi tutto sul bilancio di previsione e sul conto) da parte di un soggetto pubblico sopraordinato, ma nel potere giuridicamente riconosciuto ad un’Amministrazione pubblica di "determinare la politica generale e i programmi" della singola unità istituzionale, cioè di stabilire in via autonoma gli obiettivi che essa è chiamata a raggiungere e le modalità che deve seguire per realizzarli.
In sostanza, ciò che il SEC95 richiede perché possa ritenersi che un’Amministrazione pubblica esercita il controllo su un’unità è che essa sia in grado di "influenzarne la gestione, indipendentemente dalla supervisione generale esercitata su tutte le unità analoghe".
Questa situazione ovviamente non può ritenersi soddisfatta per il solo fatto che l’unità istituzionale, nel fissare in via autonoma le proprie regole, le conformi a quelle generalissime e soprattutto comportamentali dettate da un soggetto terzo, non Pubblica amministrazione, che rappresenta tutte le unità analoghe operanti in un determinato settore e nel quale esse volontariamente si identificano in quanto espressione di scopi ed interessi comuni.
6. La seconda condizione – richiesta perché le istituzioni senza scopo di lucro possano ritenersi gravanti in modo significativo sulla finanza pubblica in ragione dei contributi ad esse versati in modo sistematico e non occasionale e, quindi, soggette alle misure restrittive dettate per il ripianamento del bilancio dello Stato – ricorre se con le entrate "derivanti da vendite e ricavi per prestazioni di servizi" esse non riescono a coprire per una quota superiore al 50% i propri costi (id est la spesa sostenuta), con la conseguenza che sono in grado di operare solo in ragione del supporto finanziario pubblico.
Il raffronto è quindi fra costi complessivi ed entrate proprie, costituenti il corrispettivo economico del servizio reso a soggetti terzi.
7. Ciò premesso, può passarsi all’esame delle censure proposte dalla ricorrente.
La prima è sicuramente infondata atteso che, come già si è detto, agli effetti classificatori secondo le regole comunitarie è ininfluente la natura giuridica, pubblica o privata, del soggetto, essendo rilevante che esso sia in possesso dei requisiti richiesti per poter essere qualificato "unità istituzionale". Di conseguenza non sono assecondabili le tesi sia della ricorrente che delle Amministrazioni resistenti.
Queste ultime, muovendo sullo stesso terreno della prima (e cioè la necessità che il soggetto in questione sia qualificabile ente pubblico alla stregua dei criteri dell’ordinamento nazionale") ritengono "sufficiente" al riconoscimento di tale qualifica l’art. 3 D.M. 5 maggio 2005, che affida ad un apposito organo del Ministero dell’istruzione (il Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario) il compito di effettuare a determinate scadenze (il terzo, quinto e settimo anno di attività dell’Università) "una valutazione dei risultati da essa conseguiti".
A disattendere tale argomentazione è sufficiente il rilievo che detta verifica è funzionale ad uno scopo ben determinato, e cioè accertare se sussistono le condizioni per riconoscere al singolo Ateneo non statale un contributo pubblico, che il Ministero non è obbligato a concedere, ma può concedere se, a giudizio del suddetto suo organo, l’Ateneo svolge sul piano dell’insegnamento e della ricerca un’attività meritevole di essere sostenuta in parte anche dalla finanza pubblica.
8. La seconda censura è invece fondata, anche se non è condivisibile il criterio probatorio utilizzato dalla ricorrente a difesa delle proprie ragioni.
E’ documentato, e neppure contestato dalle Amministrazioni resistenti, che dal conto consuntivo 2009 risulta che le spese complessivamente sostenute dalla ricorrente Università ammontano ad Euro 13.585.871; le entrate (ma solo quelle derivanti da vendite e ricavi per prestazioni di servizi, e non anche quelle acquisite ad altro titolo e che hanno consentito non solo di coprire la spesa, ma anche di dichiarare un avanzo di amministrazione) ad Euro 8.561.587,00.
Ciò sta a significare che la ricorrente Università con le entrate sue proprie (id est con i ricavi della sua attività) è in grado di coprire una quota superiore al 50% dei costi sopportati.
Gli elementi da assumere a raffronto non sono, a differenza di quanto sostiene la ricorrente, i costi complessivi e le entrate complessive (comprensive quindi anche del sostanzioso contributo regionale annuo ad essa elargito in quanto partecipe del polo universitario siciliano) e altri contributi di assoluto minore importo, ma i "costi complessivi" e le "entrate proprie", giacchè sono queste ultime che, commisurate ai primi, misurano la capacità del singolo soggetto, chiamato a svolgere un pubblico servizio, di fronteggiare in misura apprezzabile i costi della sua attività mediante corrispettivi a questa relativi.
Deve essere parimenti disattesa la tesi delle Amministrazioni resistenti secondo cui nel raffronto fra costi e ricavi si sarebbe tenuto conto anche del contributo dovuto dal Ministero dell’istruzione alla ricorrente in quanto libera Università, a prescindere dal fatto che ad oggi non le sia mai stato corrisposto. Sembra agevole opporre che la corresponsione di detto contributo è condizionata nell’an e nel quantum ad una valutazione ampiamente discrezionale del Ministero dell’istruzione sulla base delle indicazioni emergenti dalla verifica del Comitato nazionale di cui si detto; che alcun provvedimento al riguardo è stato adottato; che, trattandosi di uscita indeterminata, non figura logicamente nel bilancio dello Stato; che l’elenco ISTAT ha valenza annuale ed è suscettibile di revisione ove medio tempore risultino mutati i presupposti di fatto in base ai quali ha provveduto alle sue qualificazioni.
9. Il ricorso deve pertanto essere accolto, con conseguente annullamento nei limiti dell’interesse, e quindi in parte qua, dell’impugnato elenco ISTAT.
Quanto alle spese di giudizio la complessità della vicenda contenziosa ne giustifica l’integrale compensazione fra le parti in causa costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti dell’interesse e, per l’effetto, annulla in parte qua l’impugnato elenco Istat.
Compensa integralmente tra le parti in causa le spese e gli onorari del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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