Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Attraverso l’atto introduttivo del presente giudizio, notificato in data 15 novembre 2010 e depositato il successivo 14 dicembre 2010, il ricorrente impugna il decreto n. 121 del 12 luglio 2010 con il quale il Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura ha respinto la domanda di accesso al Fondo antiusura dal predetto presentata, chiedendone l’annullamento.
In particolare, il ricorrente espone quanto segue:
– di aver operato nel settore della produzione dell’abbigliamento per conto terzi ma le società dal medesimo costituite venivano entrambe dichiarate fallite nel 2004;
– di aver comunque continuato ad esercitare la propria attività dal 2005 in poi per il tramite della società Effegi Trade s.r.l. "di cui, pur non comparendo come amministratore di diritto, ne aveva la direzione e la gestione";
– la sua attività di imprenditore veniva sempre flagellata dal fenomeno dell’usura fino a quando, nel 2007, trovava il coraggio di denunciare i vari episodi criminosi di cui era stato vittima;
– a seguito di tale denuncia veniva aperto un procedimento penale, definito per uno dei due imputati con il patteggiamento mentre per l’altro "si è aperto il dibattimento";
– a seguito del dissesto finanziario subito, il suo patrimonio personale ed aziendale veniva aggredito da istituti di credito e dalla Curatela fallimentare con procedure esecutive immobiliari;
– di aver, pertanto, presentato in data 2 giugno 2007 domanda di accesso al Fondo di solidarietà per le vittime dell’usura per la concessione di un mutuo di Euro 780.000,00, volto a risanare la sua situazione debitoria;
– con il provvedimento impugnato, adottato in data 12 luglio 2010, tale domanda veniva respinta per carenza dei requisiti soggettivi ed, in particolare, perché il medesimo veniva ritenuto privo della qualità di imprenditore.
Avverso il provvedimento in esame il ricorrente insorge deducendo i seguenti motivi di impugnativa:
1. VIOLAZIONE DI LEGGE PER ERRATA E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 COST. E DELL’ART. 10 L. 241/90. ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLA VIOLAZIONE DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO, TRAVISAMENTO DEI FATTI, DIFETTO DI ISTRUTTORIA. La circostanza posta a supporto della decisione adottata – ossia la carenza in capo all’istante della qualità di imprenditore – è emersa per la prima volta nel provvedimento impugnato ed è in piena contraddizione con le altre risultanze fino ad allora conosciute (in particolare, con la nota prot. n. 0004025 dell’8 febbraio 2010 a firma del Prefetto della Prefettura di Frosinone, in cui si evidenzia il possesso da parte del ricorrente dei requisiti soggettivi ed oggettivi prescritti). Si intende così evidenziare che gli interessi procedimentali del ricorrente sono stati violati. In particolare, il ricorrente era in condizione di fornire elementi aggiuntivi al fine di comprovare il suo status ma non ha esercitato i propri diritti di partecipazione a causa dell’affidamento nel medesimo ingenerato dalla nota di cui sopra. Sotto il profilo soggettivo, l’istruttoria espletata risulta incompleta. Il punto nodale è il rapporto integrativo della Prefettura del 15 gennaio 2010, da cui risulta che il vero dominus della società era il ricorrente. Con tali evidenze non si comprende come mai il Commissario abbia respinto la domanda del ricorrente, "dando… valenza determinante ad una circostanza dubbia, come quella evidenziata nella citata nota della GdF del 27.10.2008".
2. ILLEGITTIMITA" PER VIOLAZIONE DI LEGGE PER ERRATA E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 14 DELLA LEGGE 108/96. ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DEL DIFETTO DI ISTRUTTORIA, ILLOGICITA’, INOSSERVANZA DI CIRCOLARI E DI ALTRI ATTI INTERNI. In capo al ricorrente sussiste la qualità di imprenditore, seppure nella veste di amministratore di fatto della Effegi Trade s.r.l. a causa delle disavventure aziendali già vissute e del pregiudizio che le stesse avrebbero potuto comportare. Ciò è comprovato dalla documentazione prodotta. In presenza dei riscontri forniti, la conclusione della GdF recepita dal Comitato di valutazione risulta difficile da condividere. Ciò detto, l’istruttoria della pratica risulta carente. E’ poi da aggiungere che: – nel periodo in cui cadeva nelle spire dell’usura il ricorrente era sicuramente imprenditore; – si riconosce alla Prefettura il ruolo fondamentale di organo istruttorio e poi se ne disattendono i rilievi, in contrasto con la indicazioni applicative stabilite dallo stesso Commissario.
3.VIOLAZIONE DI LEGGE PER ERRATA E/O FALSA APPLICAZIONE DELLA L. 108/96 E DELLA LEGGE 44/99.
Con atto depositato in data 21 gennaio 2011 si è costituito il Ministero dell’Interno, il quale – nel prosieguo e precisamente in data 25 gennaio 2011 – ha prodotto documenti.
Con ordinanza n. 371 del 28 gennaio 2011 la Sezione ha accolto l’istanza cautelare.
A seguito della produzione di documenti in data 3 giugno 2011 (tra cui figura anche una nota della Prefettura di Frosinone da cui risulta la riapertura del procedimento riguardante la domanda di accesso al Fondo del ricorrente), in data 13 giugno 2011 il ricorrente ha depositato una memoria con cui ribadisce l’illegittimità del provvedimento impugnato e – nel contempo – contesta per la prima volta la valutazione del danno da usura compiuta dal Nucleo di Valutazione.
All’udienza pubblica del 14 luglio 2011 il ricorso è stato introitato per la decisione.
Motivi della decisione
1. Il ricorso è fondato e, pertanto, va accolto.
1.1. Come esposto nella narrativa che precede, il ricorrente lamenta l’illegittimità del decreto n. 121 con il quale, in data 12 luglio 2010, il Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura ha respinto la domanda dal predetto presentata per la concessione di un mutuo ai sensi della legge 108/96, in ragione del mancato possesso in capo all’istante del requisito soggettivo previsto dall’art. 14 comma 2 della già citata legge (ossia, della qualità di imprenditore).
Ai fini dell’annullamento del provvedimento impugnato denuncia violazione di legge ed eccesso di potere sotto svariati profili, evidenziando, tra l’altro, che "non si capisce come mai il Commissario abbia respinto la richiesta del ricorrente.. ignorando le… considerazioni della Prefettura, e dando invece valenza determinante" a quanto evidenziato dalla GdF nella nota del 27 ottobre 2008 (da cui risulta che "il sig. L.R. risulta essere dipendente della Effegi Trade s.r.l…. con mansioni di taglio"), in spregio delle indicazioni fornite nel Vademecum redatto dallo stesso Commissario.
Tale censura è meritevole di condivisione.
1.2. Al riguardo, appare opportuno ricordare che, ai sensi dell’art. 14, comma 2, della legge 7 marzo 1996 n. 108, "il Fondo" di solidarietà per le vittime dell’usura "provvede all’erogazione di mutui senza interessi di durata non superiore al decennio a favore di soggetti che esercitano un’attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o comunque economica, ovvero una libera arte o professione, i quali dichiarino di essere vittime del delitto di usura e risultino parti offese nel relativo procedimento penale….".
Il medesimo articolo, al successivo comma 6, dispone che "la concessione del mutuo è deliberata dal Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket sulla base della istruttoria operata dal comitato di cui all’articolo 5, comma 2, del D.L. 31 dicembre 1991, n. 419, convertito, con modificazioni, dalla L. 18 febbraio 1992, n. 172".
Con apposito Vademecum, il Commissario straordinario per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura ha poi fornito indicazioni in ordine alle modalità concrete di applicazione della legge in questione.
Tali indicazioni riguardano anche "come ed entro quali termini le Prefetture – Uffici Territoriali del Governo devono istruire la domanda per estorsione" e la "domanda per usura", precisando che "solo il Prefetto, organo istruttorio e Autorità Provinciale di P.S., è in grado di vagliare la situazione".
In sintesi, appare evidente che la normativa che regolamenta la materia prevede che, ai fini della erogazione di un mutuo ai sensi dell’art. 14 in argomento, prenda avvio su iniziativa di parte un procedimento amministrativo inequivocabilmente caratterizzato da un’intensa attività istruttoria, diretta ad accertare la sussistenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi prescritti.
In linea con i principi ora fissati dalla legge n. 241/90, è poi evidente che l’esito dell’istruttoria deve risultare nel provvedimento finale, nel senso che la decisione assunta deve apparire coerente con le indagini espletate, palesando l’iter logico che ha condotto a concedere o a negare il mutuo.
In definitiva, il provvedimento adottato deve dare conto degli accertamenti espletati dalle autorità a ciò deputate e – nel contempo – rivelare i motivi per i quali – in ragione degli esiti degli accertamenti in questione – è stata assunta una determinata decisione.
Fissati i suddetti principi, il provvedimento impugnato si rivela carente, riportando indicazioni che non appaiono ragionevolmente idonee a supportare – in ragione dei risultati delle indagini espletate – la decisione di non accogliere l’istanza di concessione del mutuo presentata dal ricorrente.
In particolare, la formulazione del provvedimento de quo non consente di comprendere i motivi per i quali – a fronte dell’esito delle indagini espletate dalla Prefettura, indicata quale organo deputato a "vagliare la situazione" – l’Amministrazione non ha concesso il mutuo o, comunque, di capire le ragioni per le quali l’Amministrazione ha ritenuto di disattendere le conclusioni alle quali era pervenuta la Prefettura, dando esclusivo rilievo a quanto riportato nella nota della Guardia di Finanza del 27 ottobre 2008.
La disamina della nota della Prefettura in data 15 ottobre 2010 dimostra, infatti, che:
– già con nota del 10 luglio 2008 la Prefettura aveva riferito al Commissario Straordinario che sussistevano circostanze che "potevano, ad un primo esame, far ritenere sussistenti in capo" al ricorrente "i requisiti soggettivi richiesti per l’accesso ai benefici economici di cui alla legge n. 108/96, art. 14, comma 2, e cioè quello di essere imprenditore e quello di essere vittima di usura";
– in data 29 luglio 2008, il Commissario Straordinario ha comunque ritenuto "di disporre un’integrazione istruttoria", richiedendo alla Prefettura di acquisire, tra l’altro, un aggiornato parere al competente PM e a "documentare dettagliatamente se l’istante risulti effettivamente imprenditore di fatto, avvalendosi anche del supporto della Guardia di Finanza";
– ad integrazione di quanto già comunicato in data 10 luglio 2008, la Prefettura riferiva in data 15 gennaio 2010 l’esito delle ulteriori indagini espletate, pervenendo alla seguente conclusione: "atteso però che il sig. L. svolge di fatto la propria attività di amministratore non occasionalmente ma in modo continuativo…. questo Ufficio ritiene, per le suesposte ragioni, sussistere in capo all’istante il prescritto requisito soggettivo di imprenditore ai sensi dell’art. 14, comma 2, della legge n. 108/96".
Ciò detto, il Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura ha decretato di non accogliere l’istanza di concessione di mutuo presentata dal ricorrente: atteso che, a tale fine, la suddetta autorità si è limitata a richiamare la nota del 27 ottobre 2008 della Guardia di Finanza, in cui si evidenziava che "il sig. L.R. risulta essere dipendente della Effegi Trade srl, come dallo stesso dichiarato con mansioni di taglio", senza aggiungere alcuna considerazione in ordine alle diverse conclusioni alle quali era pervenuta la Prefettura, la censura in esame è da ritenere fondata.
Per quanto attiene alla "valutazione del danno da usura" e, quindi, alla quantificazione compiuta dall’apposito Nucleo, il Collegio si astiene, invece, da ogni considerazione, specie in ragione della circostanza che si tratta di una questione introdotta per la prima volta con un atto non ritualmente notificato all’Amministrazione resistente, ossia con la memoria depositata in data 13 giugno 2011.
2. In conclusione, il ricorso va accolto, con assorbimento delle ulteriori censure sollevate.
Considerate le peculiarità della vicenda prospettata, si ravvisano giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione I ter accoglie il ricorso n. 11259/2010 e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato e gli atti allo stesso presupposti.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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