Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La ditta ricorrente è proprietaria di un comprensorio industriale di mq 12.100 sito in Nardò alla via Stazione Centrale snc composto da un capannone principale di circa mq 1.200, al cui interno si trova uno stabilimento vinicolo e locali deposito, nonché appartamenti ed uffici oltre ampia area scoperta di pertinenza degli stessi, estesa complessivamente per circa mq 7.850
La particella interessate dalla procedura ablativa è la n.83.
La ditta premette che il TAR, già chiamato a pronunciarsi sulla legittimità dell’operato dell’Amministrazione procedente relativamente alla procedura diretta alla esecuzione dei lavori di adeguamento ed ammodernamento della SP 359 Nardò- Galatone (ex S.S.174) con sentenza 4629/05 ha disposto l’annullamento di tutti gli atti impugnati.
Con nota prot. 42122 del 15.09.2006, la Provincia di Lecce ha comunicato la restituzione delle aree interessate dalla procedura espropriativa in favore della odierna ricorrente annunciando contestualmente che " la Provincia ha in corso di redazione l’aggiornamento del progetto dei lavori in oggetto, che presumibilmente riguarderanno i terreni che vengono restituiti, per cui si preannuncia l’avvio del nuovo procedimento"
Con successiva deliberazione n.83 dell’8.10.2007 il Consiglio Comunale di Nardò ha approvato ai sensi dell’art 16 della L.R. 13/2001 l’aggiornamento del progetto definitivo dei lavori di adeguamento ed ammodernamento del tronco compreso tra Nardò e Galatone, dando atto che l’approvazione del progetto costituisce adozione di variante al P.R.G.
Con nota di prot. 48147 del 3.12.2007 la C. è stata informata che il Consiglio comunale di Nardò avrebbe deliberato la " variante allo strumento urbanistico senza necessità di controllo regionale, e apposizione del vincolo preordinato all’esproprio "
Con successiva deliberazione del Consiglio Comunale n.2 del 19 gennaio 2008 l’Amministrazione comunale di Nardò ha approvato definitivamente il progetto ai sensi dell’art. 16 della L.R. 13/2001, approvando la variante al PRG di Nardò.
E’ poi accaduto che, con delibera n.289 del 14.10.2008, la Giunta Provinciale ha approvato il progetto definitivo dei "Lavori di adeguamento ed ammodernamento del tronco compreso tra Nardò e Galatone.ex S.S. 174" e ha dichiarato l’opera di cui al progetto di pubblica utilità, ai sensi dell’art 12 del D.P.R. 327/01, come modificato dal D.lgs 302/02.
Detta delibera e gli atti amministrativi ad essa intimamente connessi sono stati impugnati con l’atto introduttivo del presente giudizio, con il quale si lamenta che:
la delibera 289 di approvazione del progetto definitivo ai fini della dichiarazione di pubblica utilità non è stata preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, con conseguente violazione dell’art 16 del Dpr 327/2001;
la Provincia di Lecce, ha deliberato l’approvazione definitiva del progetto di opera pubblica in discussione e ne ha dichiarato la pubblica utilità noncurante della avvenuta decadenza del vincolo espropriativo imposto dal Comune di Galatone (risalente all’anno 2002 ed ormai decaduto) sui terreni appartenenti al proprio comprensorio ed interessati dalla procedura medesima;
Peraltro, la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera è intervenuta con riferimento ad un’opera pubblica differente da quella in base alla quale il Comune aveva imposto il vincolo preordinato all’esproprio ai fini della realizzazione della medesima opera;
la delibera 289 del 14.10.2008 è stata approvata senza il preliminare rilascio dei pareri paesaggistici di cui agli artt.146 e 147 del d.lgs 42/04 e di cui all’art 5.03 del PUTT/p; si tratta di pareri necessari tenuto conto che l’opera ricade in area gravata da vincoli paesaggistici di cui alla legge 1497/39 (ora d.lgs 42/04) e da vincoli derivanti dal PUTT/p (ambito D); essa, inoltre, comporta inevitabilmente una notevole alterazione dello stato dei luoghi e dell’aspetto esteriore delle aree sottoposte a tutela paesaggistica;
è stato previsto un incremento del quadro economico dell’opera pari a Euro 2.250.000,00, pari quasi al doppio del precedente quadro economico, la cui sostenibilità in concreto dipende, però, dalla volontà e disponibilità finanziaria di un ente diverso dalla Provincia e, cioè, dalla Regione; il che implica un ulteriore profilo di irrazionalità dell’azione amministrativa;
il progetto del quale è stata dichiarata la pubblica utilità e sulla base del quale è stato imposto il vincolo preordinato all’esproprio non è previsto nel programma triennale delle opere pubbliche, il che viola le norme che impongono una seria programmazione in materia opere pubbliche al fine di perseguire l’obiettivo di un buon andamento della P.a.;
La procedura ablatoria ha fatto registrare, successivamente, l’emanazione del decreto di accesso in loco e una determina con la quale è stato approvato il progetto esecutivo dei lavori in argomento, entrambi del 16 novembre 2010.
Anche questi atti sono stati impugnati con motivi aggiunti così articolati:
gli ultimi atti della procedura risentono della illegittimità derivata dei primi provvedimenti della sequenza portati al vaglio del Giudice Amministrativo;
l’accesso in loco non è stato preceduto dalla richiesta di autorizzazione all’accesso da rivolgere, secondo l’art 15 del dpr 327/01, ai proprietari del bene da espropriare;
l’opera pubblica oggetto di intervento rappresenta una strada extraurbana secondaria, peraltro con la realizzazione di un cavalcavia che unisce i territori dei due comuni di Nardò e Galatone e quindi è soggetta, in base agli artt. 4 e 16 della legge regionale 11/2001, alla procedura di verifica di assoggettabilità a VIA da parte del settore competente della Provincia di Lecce, mai perfezionatasi nel caso di specie;
la Regione, pur essendo incompetente per effetto della legge reg. 11/2001, si è espressa con provvedimento del Servizio Ecologia del 25.6.2009 sulla verifica di assoggettabilità a VIA del progetto, ritenendo di non sottoporre a VIA il progetto previa acquisizione di una serie di elaborati grafici che, però, non sono stati incamerati dalla Provincia in sede di approvazione del progetto esecutivo; il Comitato di VIA regionale ha, altresì, riconosciuto che la Provincia di Lecce doveva acquisire il parere della competente soprintendenza per la parte vincolata ai sensi della legge 1497/39 interessata dal progetto;
la determina n.2284 del 3.8.2009 del Dirigente del Settore stradale di approvazione del progetto esecutivo è carente sia nelle premesse, che nella parte dispositiva dell’elencazione degli elaborati che costituiscono il progetto che si intende approvare; ciò significa che l’atto in questione è privo degli elementi essenziali necessari per individuare nella sua reale consistenza il progetto approvato;
dall’esame della deliberazione del C.C. di Galatone n.85 del 27.12.2002 emerge che il Comune di Galatone ha approvato un progetto completamente diverso da quello approvato dalla Provincia, con la delibera di Giunta n.289 del 14.10.2008, ai fini della dichiarazione di pubblica utilità.
Si è costituita in giudizio la Provincia di Lecce ed ha chiesto che il ricorso sia respinto in quanto infondato.
Si sono costituiti in giudizio sia il Comune di Nardò che il Comune di Galatone, per resistere al ricorso del quale hanno chiesto il respingimento.
La controversia è passata in decisione alla pubblica udienza del 15 giugno 2011.
Motivi della decisione
Il ricorso è fondato per le ragioni che si vanno ad illustrare.
L’esercizio del potere espropriativo è fortemente procedimentalizzato, al fine di consentire una corretta valutazione degli interessi e dei limiti di sacrificabilità del diritto di proprietà.
La procedimentalizzazione del potere espropriativo mira ad assicurare anche il collegamento sostanziale, oltre che formale, con la realizzazione dell’opera pubblica, allo scopo di scongiurare il fenomeno di procedure di esproprio attivate per opere pubbliche mai terminate o procrastinate nel tempo con proroga dei termini di efficacia dei vincoli espropriativi, fenomeno che ha dato luogo ad una serie di interventi legislativi e della Corte Costituzionale(si veda, in tema, la sentenza 179/99).
Fatta questa doverosa premessa, si deve notare che la legittima emanazione di un decreto di esproprio – momento terminativo della procedura ablatoria- poggia sui seguenti presupposti, secondo quanto si desume dall’art 8 del dpr 327/2001, norma che disciplina appunto le fasi del procedimento espropriativo,:a) la previsione dell’opera pubblica nello strumento urbanistico generale e l’ apposizione sul bene del vincolo preordinato all’esproprio;b) la dichiarazione di pubblica utilità; c) la determinazione, anche in via provvisoria, della indennità di esproprio.
Il vincolo preordinato all’esproprio, che può anche derivare dalla approvazione di una variante allo strumento urbanistico generale che preveda la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità, ha la durata di cinque anni.
L’art 9 del dpr sopra citato aggiunge, al secondo comma, che " entro tale termine può essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera".
A sua volta l’art 13 del dpr 327/2001 stabilisce, non senza sortire effetti rafforzativi della previsione, se letta in combinato disposto con l’art 9, che " il provvedimento che dispone la pubblica utilità dell’opera può essere emanato fino a quando non sia decaduto il vincolo preordinato all’esproprio"
La cornice normativa di riferimento di una legittima dichiarazione di pubblica utilità dell’opera è costituita, pertanto, dalla sussistenza di un efficace provvedimento di apposizione sul bene di un vincolo preordinato all’esproprio.
E, invece, nel caso portato all’attenzione del Collegio, la Giunta Provinciale leccese, con la delibera n.289 del 14.10.2008, (di approvazione del progetto definitivo dei lavori di adeguamento ed ammodernamento del tronco compreso tra Nardò e Galatone ex s.s. 174) ha dichiarato l’opera di cui al progetto in oggetto di pubblica utilità in una situazione di intervenuta decadenza del vincolo preordinato all’esproprio, relativamente alle aree del Comune di Galatone interessate dalla procedura ablatoria in argomento.
La stessa delibera 289 premette, invero, che "i terreni interessati dal nuovo progetto sono sottoposti al vincolo preordinato all’esproprio, ai sensi dell’art 9, comma 1 del dpr 327/2001 e sue modifiche e integrazioni, essendo divenuti efficaci gli atti con cui i Comuni di Nardò e Galatone hanno provveduto all’approvazione delle varianti agli strumenti urbanistici vigenti, ai sensi della L.R. 11.05.2001 n.13, rispettivamente con D.C.C. n.2 del 19.01.2008 e con D.C.C. n.85 del 27.12.2002."
Ma è inequivocabile, alla data di emanazione della delibera provinciale in argomento, (e cioè alla data del 14 ottobre 2008) la perdita di efficacia del vincolo preordinato all’esproprio, che il Comune di Galatone ha apposto sulle aree del proprio territorio,con il varo della delibera di Consiglio Comunale n.85 del 27.12.2002.
Si tratta della delibera con la quale è stata approvata, in via definitiva, la variante al Prg vigente, ai sensi della Legge Regionale n.13 dell’11 maggio 2001, di cui al progetto esecutivo inerente i " lavori per la realizzazione del cavalcaferrovia e la rettifica del tratto NardòGalatone della ex SS n.174" (vincolo efficace, appunto, fino al 27.12.2007 e non oltre).
La tesi della Provincia di Lecce, che fa leva sulla mancanza di interesse, da parte della ricorrente, a lamentare una violazione attinente al procedimento di variante urbanistica allo strumento urbanistico generale del comune di Galatone non può condividersi.
Essa muove da una visione atomistica dell’opera pubblica controversa e omette di considerare che, invece, l’intervento progettato non può non essere riiguardato nella sua unitarietà, anche sotto i profili della sua materialità e della funzione assegnatagli,e quindi delle sequenze procedimentali di variante urbanistica che si sono susseguite per creare le condizioni di adozione di un legittimo decreto di esproprio.
In linea con questa impostazione, deve ritenersi che la ricorrente, pur vantando diritti di proprietà su aree ubicate esclusivamente nel territorio comunale di Nardò, ha sicuro interesse a lamentare violazioni concernenti l’approvazione della variante urbanistica allo strumento generale del Comune di Galatone.
Una delibera del genere comporta, infatti, l’apposizione di un vincolo preordinato all’esproprio della cui legittimità e perdurante efficacia la ricorrente può ben dubitare per le inevitabili ripercussioni sulla tenuta in generale del procedimento espropriativo messo in atto dalla Provincia.
Anche la difesa del Comune di Galatone, chiamata a controdedurre in tema di perdurante efficacia del vincolo preordinato all’esproprio relativamente alle aree del proprio territorio comunale si limita ad osservare che " il vincolo urbanistico introdotto dal Comune di Galatone non è variato, atteso il perfezionamento e la correttezza della procedura allora portata a compimento con l’approvazione della variante allo strumento urbanistico vigente (D.C.C. n.85 del 27.12.2002), sicchè i terreni interessati dal progetto in esame sono tuttora sottoposti al vincolo urbanistico preordinato all’esproprio".
Né può ritenersi che il vincolo preordinato all’esproprio possa derivare, nel caso in esame, dalla conclusione favorevole dei lavori indetti dalla Provincia di Lecce in regime di conferenza di servizi, e culminati con la stesura del verbale del 25.01.2008, come pure si è sostenuto dalla medesima difesa.
A tal riguardo si osserva che è vero che l’art 10 del d.p.r. 327/2001 stabilisce che "se la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità non è prevista dal piano urbanistico generale, il vincolo preordinato all’esproprio può essere disposto..su iniziativa dell’amministrazione competente all’approvazione del progetto, mediante una conferenza di servizi.. ovvero un altro atto che comporti la variante al piano urbanistico ".
Ma è anche vero che l’introduzione del regime di vincolo preordinato all’esproprio deve essere oggetto di esplicita previsione in sede conferenziale (la norma stabilisce, infatti,.."il vincolo preordinato all’esproprio può essere disposto, ove espressamente se ne dia atto"), trattandosi di previsione normativa derogatoria rispetto all’ordinario regime di sottoposizione del bene al vincolo pre- espropriativo.
La conferenza di servizi indetta dalla Provincia di Lecce e conclusa con la sigla, da parte delle amministrazioni partecipanti, del verbale del 25 gennaio 2008, non contiene alcuna esplicita menzione sul punto, risultando inidonea all’obiettivo della imposizione del vincolo di cui si discute.
Il verbale in questione dichiara chiusa la conferenza di servizi con esito favorevole a seguito del deposito,da parte del Comune di Nardò, della " delibera C.C. n.2 del 19.01.2008,che approva in via definitiva il progetto in questione in variante allo strumento urbanistico"
Se si tiene conto che la conferenza di servizi aveva ad oggetto lo " Aggiornamento progetto definitivo " dei lavori in questione (cioè un ordine del giorno che non faceva espresso riferimento alla variante urbanistica necessaria per il Comune di Galatone, in vista della scadenza del quinquennio a partire dalla delibera 27 dicembre 2002 n.85), aveva subito più rinvii in attesa della delibera di approvazione della variate urbanistica relativa al Comune di Nardò e che il Comune di Galatone aveva partecipato solo alla riunione del 25 luglio 2007 ed è stato invece assente alle riunioni dell’11 settembre 2007,9 ottobre 2007 e 25 gennaio 2008, si giunge alla conclusione che le varie amministrazioni non sapevano che la conferenza di servizi riguardasse la variante urbanistica del Comune di Galatone; questo sul presupposto che il vincolo espropriativo imposto dalla delibera 27 dicembre 2002 n.85 fosse sempre efficace,come è espressamente affermato nella parte motiva della determinazione del dirigente del Servizio strade della Provincia di Lecce 3 agosto 2009 n.198.
Non consta al Collegio un provvedimento con il quale il Comune di Galatone abbia reiterato motivatamente il regime vincolistico sui suoli interessati dalla procedura ablatoria in argomento.
Deve, perciò, concludersi che la Provincia ha dichiarato la pubblica utilità dell’opera illegittimamente, essendo scaduto il termine quinquennale di efficacia del vincolo preordinato ad esproprio, così come derivante dalla delibera di consiglio comunale di Galatone n.85 del 27.12.2002.
La procedura espropriativa portata avanti dalla Provincia di Lecce contiene, però, ulteriori profili di criticità che si passano ora in rassegna.
Dall’esame della relazione tecnica generale che costituisce parte integrante del progetto definitivo dell’opera pubblica favorevolmente licenziata dalla Provincia di Lecce, si desume la necessità del preventivo parere paesaggistico da parte della Soprintendenza competente per territorio.
Gli stessi progettisti incaricati dall’ente territoriale intermedio, chiamati ad illustrare gli aspetti paesaggistici e ambientali del progetto, evidenziano che " con riferimento alla carta dei vincoli ed ai PUTT/pba della Regione Puglia è stato verificato che solo una piccolissima parte (superficie di circa 500 mq) dell’intervento ricade in zona con vincolo paesaggistico ai sensi della legge 1497/39 e contestualmente è in ambito "D" (valore relativo), come definito dai PUTT/PBA, per la restante parte l’intervento proposto ricade in ambito "E’.
Doveva, cioè, trovare senza dubbio applicazione la disciplina autorizzatoria contemplata dall’art. 146 del d.lgs 42/04, che stabilisce la necessità di un preventivo parere di compatibilità paesaggistica dell’intervento da parte del Soprintendente.
Sul punto, l’asserzione della difesa della Provincia appare assolutamente indimostrata perché con essa ci si limita solo a sostenere che "l’opera da realizzare non ricade in zona sottoposta a vincolo paesaggistico (riferimento al D.Lgs 490/99, che ha sostituito la precedente legge 1497/39, a sua volta trasfuso nel testo unico dei beni culturali approvato con D.Lgs 42/04)."
Nulla però si specifica in ordine agli atti che hanno determinato il declassamento del territorio destinato ad ospitare l’opera pubblica sotto il profilo dell’interesse ambientale e paesaggistico, e cioè la attuale insussistenza di una dichiarazione di notevole interesse pubblico delle aree prescelte per la localizzazione dell’opera stradale.
Emerge,anzi,che la Soprintendenza, con nota 21690/02 ricevuta dalla Provincia di Lecce il 15.10.2002 ha formulato parere favorevole alla esecuzione delle opere in progetto(si tratta del progetto originario, poi superato con aggiornamenti) dettando alcune prescrizioni.
La circostanza smentisce, da un lato, la ritenuta non necessità di autorizzazione paesaggistica; dall’altro implica la necessità della formulazione di nuovo parere, in ragione della modifica apportata al progetto originario.
Non può non mettersi in evidenza, a tal proposito, che l’impatto paesaggistico dei lavori di ammodernamento della ex SS 174 è ben descritto in sede di trattazione di un ricorso avente ad oggetto i medesimi lavori dal perito di altra parte ricorrente, il quale, nel descrivere l’inserimento dell’opera nel contesto ambientale, afferma icasticamente che " la scelta di realizzare un sovrappasso della linea ferroviaria esistente, da un lato, porta ad un miglioramento della viabilità, ma dall’altro porta ad un degrado del territorio circostante in quanto costituisce una barriera dal punto di vista visivo.. "
Difficile, pertanto, accogliere la tesi della difesa del Comune di Nardò che, sul punto, afferma non avere alcuna fondatezza "l’affermazione che l’intervento necessiti di specifica autorizzazione paesaggistica, acclarato che in nessun modo è modificato lo stato fisico dei territori dichiarati di notevole interesse pubblico". (pg 4 memoria di costituzione e risposta depositata il 28 maggio 2008).
L’accoglimento del ricorso passa anche attraverso la constatazione del mancato rispetto, da parte dell’Autorità espropriante (Provincia di Lecce) delle formalità di pubblicazione del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità dell’opera,previste dall’art 16, comma 5 e dall’art 11, comma 2 del Dpr 327/2001.
L’art 16, comma 5 dispone un rinvio all’art 11, comma 2 nel caso in cui il numero dei destinatari sia superiore a 50.
L’art 11, comma 2 del dpr 32/2001 stabilisce che "allorchè il numero dei destinatari sia superiore a 50, la comunicazione è effettuata mediante pubblico avviso, da affiggere all’albo pretorio dei Comuni nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo, nonché su uno o più quotidiani a diffusione nazionale e locale.."
Parte ricorrente ha documentato che la Provincia di Lecce non ha pubblicato l’avviso relativo all’avvio del procedimento finalizzato all’approvazione del progetto definitivo e alla dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, sull’albo pretorio del Comune di Nardò.
Si osserva, al riguardo, che la documentazione versata in atti dal Comune di Nardò appare ininfluente, trattandosi di avvisi emessi dal civico ente i quali, anche quando sono emessi per conto di altre amministrazioni, non riguardano l’avvio della procedura volta all’approvazione del progetto definitivo ai fini della dichiarazione di p.u. ex art. 16 dpr 327/2001.
Deve, perciò, ritenersi consumata pure la violazione delle norme di cui all’art 16, comma 5 e 11, comma 2 del Dpr 327/2001 le quali si prefiggono l’obiettivo di assicurare ai destinatari della procedura ablatoria in itinere, piena conoscibilità degli atti preliminari alla dichiarazione di pubblica utilità dell’ opera, al fine di poter utilmente interloquire con l’Autorità espropriante, specie sul fronte della legittimità della scelta localizzativa.
Il ricorso è accolto con conseguente annullamento degli atti impugnati.
Le spese possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Prima
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.