Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il ricorrente, titolare della licenza di pilota di linea, impugna con il ricorso in epigrafe il provvedimento, pure sopra emarginato, con cui l’intimato ENAC – Ente Nazionale per l’Aviazione Civile, a conclusione di procedimento disciplinare avviato nel 2008, ha disposto la sospensione del predetto titolo abilitativo per due anni con consegna dell’originale del documento alla Direzione Aeroportuale di Milano Linate.
Ritenendone l’illegittimità sotto diversi profili, il ricorrente deduce i seguenti mezzi di censura:
Infondatezza degli addebiti imputati al Com. te G..
I rilievi mossi al ricorrente sono confutati in fatto dalle relazioni tecniche di parte depositate in atti.
I) Eccezione di prescrizione degli addebiti; violazione dell’art. 28, legge n. 689/1981; violazione degli artt. 3 e 24, Cost.; intervenuta prescrizione degli addebiti; nullità del provvedimento sanzionatorio.
Gli illeciti addebitati sono stati contestati e sanzionati oltre il termine di cinque anni dalla commissione dei fatti disciplinarmente rilevanti, ad eccezione del Prof check del 2/04/2004.
II) Violazione del principio del contraddittorio sostanziale e della coincidenza tra contestazioni a fondamento delle sanzioni in materia disciplinare. Difetto di istruttoria e mancato accesso agli atti. Violazione del principio di difesa procedimentale. Violazione e falsa applicazione del principio di tipicità e legalità delle sanzioni. Violazione e falsa applicazione dell’art. 41, Cost.
Il ricorrente si duole che non siano mai stati messi a disposizione gli atti del procedimento, avendo potuto consultare solo fotocopie dei QTB e che i rilievi di cui alla lettera di avvio del procedimento differiscono dalle contestazioni riportate nel provvedimento di sospensione, con privazione della possibilità di contraddire in sede procedimentale anche su tali addebiti.
III) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 22 della legge n. 241/1990; violazione degli artt. 3 e 111 Cost.; eccesso di potere per violazione del principio del giusto procedimento.
L’Enac con il suo comportamento ha violato il diritto di difesa e di contraddittorio del ricorrente, ritenendo accertate circostanze frutto di mere illazioni in merito a cui non è stata fornita documentazione né motivazioni congrue. Inoltre, l’Enac ha omesso di indicare le norme violate con le condotte contestate, impedendo anche sotto tale profilo l’esercizio del diritto di difesa.
IV) Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 compilazione del QTB e 4 (cap. 1) del Regolamento Tecnico R.A.I. (oggi Enac) dal titolo "Contenuto del quaderno tecnico di bordo"; errata motivazione; insussistenza di valore probatorio del QTB; eccesso di potere per irrazionalità e contraddittorietà sul valore del QTB.
Attesa la valenza di documento meramente tecnico, il quaderno di bordo non è destinato a documentare l’identità e qualifica delle persone a bordo, né a riportare le operazioni di volo e/o di addestramento, in ragione della tassativa previsione sul punto del Regolamento Tecnico R.A.I. (oggi Enac).
V) Violazione degli artt. 7, 8 e 10 della legge n. 241/1990; violazione dell’art. 97, Cost.; violazione del principio del giusto procedimento; eccesso di potere per sviamento; illogicità, contraddittorietà e ingiustizia manifesta; eccesso di potere per difetto dei motivi, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti.
Il provvedimento impugnato è inficiato da una grave carenza istruttoria, non essendo verificata la presunta contraffazione dei QTB e dell’accertamento dei fatti ivi rappresentati.
VI) Violazione dei principi di imparzialità, buon andamento e continuità dell’azione amministrativa ( art. 97 Cost.) e dei criteri di economicità, efficacia, pubblicità e trasparenza di cui all’art. 1, comma 1, legge n. 241/1990; violazione dell’art. 4, legge n. 241/1990; violazione e falsa applicazione dell’art. 1250 del cod. nav.
Sotto tale profilo, evidenzia il ricorrente l’incompetenza dell’organo che ha adottato il provvedimento impugnato, individuato dall’art. 1250 del Codice della Navigazione nel Comitato per le sanzioni disciplinari.
VII) Violazione dell’art. 1, legge n. 241/1990; violazione e falsa applicazione dell’art. 10, legge n. 241/1990; violazione del giusto procedimento; violazione e falsa applicazione dell’art. 80, comma 2, d.P.R. n. 566/1988: insussistenza delle ipotesi sanzionatorie; violazione del principio di legalità, tipicità e tassatività delle sanzioni; eccesso di potere per sviamento; illogicità, contraddittorietà e ingiustizia manifesta; eccesso di potere per difetto dei motivi, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti.
Non si è tenuto conto delle considerazioni prodotte dal ricorrente che invece è stato sanzionato in relazione ad addebiti non contestati in sede di avvio del procedimento disciplinare.
Evidenzia, ancora, l’incongruenza tra la parte motiva e quella dispositiva del provvedimento, ove è fatto riferimento all’art. 80, comma 2, ma prima con riferimento alla lett. d) e poi alle lett. a) e b), che attengono a diverse fattispecie.
VIII) Violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 566 del 18/4/1988, nonché del Regolamento IAFRFCL 1 (Joint Aviation Requirements- Flight Crew Licensing) adottato con delibera del Cda dell’Enac in data 28/7/2000.
Infine, deduce l’illegittimità delle contestazioni mosse in sede di avvio del procedimento e con il provvedimento con cui l’Enac si limita ad un generico riferimento alla violazione di norme, senza, peraltro, che siano state indicate le norme dei Manuali di Addestramento Eurojet depositati presso ENAC e ratificati per la regolamentazione dell’addestramento di ogni singolo tipo di aeromobile, che sarebbero state violate, costituendo solo queste la regola concreta cui ragguagliare l’operato del ricorrente.
Conclude la parte ricorrente chiedendo l’annullamento del provvedimento impugnato.
Si è costituito in giudizio ENAC per resistere al ricorso di cui ha eccepito l’integrale infondatezza.
Con ordinanza n. 2219 del 21 maggio 2010 la Sezione ha respinto l’interinale richiesta di misure cautelari così motivando: "RITENUTO che con il provvedimento impugnato è stata irrogata sanzione disciplinare ai sensi del d.P.R. 566/88 e che pertanto sono inconferenti le censure atte a dimostrare la violazione della normativa in materia di sanzioni amministrative;RILEVATO, giusta quanto evidenziato dall’Enac, che il procedimento concluso con il provvedimento impugnato è stato avviato solo a seguito della intervenuta disponibilità della documentazione, già posta sotto sequestro nell’ambito di procedimento penale, da parte della Procura della Repubblica di Milano, e che, pertanto, non può dubitarsi della genuinità della stessa, ancorché in copia fotostatica, permanendo ancora gli originali presso la stessa Procura;RITENUTO, infine, che la sanzione irrogata appare congrua se riferita alle accertate e reiterate irregolarità osservate nelle annotazioni di dati non veritieri sui libretti di volo o sulle attestazioni di addestramento aventi effetti in ordine alle abilitazioni al pilotaggio, circostanze, queste emerse in sede di indagine penale, giusta relazione di consulenza tecnica inviata dalla Procura della repubblica di Milano per il seguito di competenza – depositata in atti dalla resistente Amministrazione".
Il Consiglio di Stato, Sesta Sezione, con l’ordinanza n. 4703/2010 del 13 ottobre 2010, impregiudicata ogni valutazione sulla fondatezza del gravame, ha ritenuto che la fattispecie meritasse una sollecita definizione del giudizio nel merito innanzi al giudice di primo grado.
Quindi, alla pubblica udienza del 13 gennaio 2011, la causa è stata trattenuta a sentenza.
Motivi della decisione
Con il ricorso in esame il sig. G. reclama l’annullamento del provvedimento adottato dall’Enac – Ente Nazionale per l’Aviazione Civile recante la sospensione per due anni della licenza di pilota n. IATPLA029125 di cui il medesimo è titolare.
In aggiunta a quanto esposto in narrativa, va rilevato che i fatti in controversia traggono inizio dal 19 marzo 2008, data in cui l’Enac ha ricevuto dalla Procura della Repubblica di Milano, per quanto di interesse, la documentazione relativa al procedimento penale intrapreso anche a carico del ricorrente, rinviato a giudizio per responsabilità nell’ambito di un incidente aereo mortale occorso nel 2003 ad un velivolo della società Eurojet, società presso cui il medesimo svolgeva attività di istruttore di volo.
La documentazione acquisita per tale via dall’Enac riguarda tutta l’attività svolta presso il suddetto centro di addestramento, come attestata anche dalle cartelle personali dei piloti e dai quaderni tecnici di bordo dei velivoli appartenenti alla flotta aerea della società Eurojet, e analizzata dal giudice penale attraverso relazione di consulenza tecnica d’ufficio, come dal medesimo riferito, in merito alla attività di addestramento al volo svolta all’interno della medesima società anche dal ricorrente.
La Procura meneghina ha evidenziato, poi, all’Ente resistente come dalla relazione siano emersi aspetti di forte criticità in relazione alla attività di addestramento, ferma rimanendo l’integrazione delle imputazioni a carico dei soggetti coinvolti, compreso il ricorrente, sulla base delle fattispecie di reato emergenti dalla ridetta CTU.
L’Enac, pertanto, ha avviato, giusta atto di comunicazione di avvio del 12 agosto 2008, il procedimento disciplinare a carico del ricorrente, valorizzando quegli elementi emersi nel corso delle indagini penali ritenuti contrari alla normativa in materia di licenze, attestati e abilitazioni aeronautiche, poi conclusosi con il provvedimento impugnato.
Tanto precisato in punto di fatto, il ricorso non è meritevole di accoglimento.
Con la prima censura si duole il ricorrente della nullità del provvedimento sanzionatorio per intervenuta prescrizione degli addebiti, giusta quanto previsto dalla legge n. 689/1981.
Il motivo non ha pregio, tenuto conto che il provvedimento impugnato non concretizza l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, ma costituisce la conclusione del procedimento disciplinare che l’Ente resistente ha avviato nei confronti del ricorrente, istruttore di volo, quale autorità competente cui è attribuita anche un generale potere di vigilanza nel settore dell’aviazione civile dall’art. 687 del codice della navigazione, nel testo novellato dal D.lgs. 9 maggio 2005, n. 96.
Dunque, viene in rilievo l’art. 80, del d.P.R. 18.11.1988, n. 566,
recante il regolamento in materia di licenze, attestati e abilitazioni aeronautiche, ai sensi dell’art. 731 del codice della navigazione, che prevede che le licenze, gli attestati e le abilitazioni aeronautiche possono essere sospesi dall’autorità competente per il rilascio, per un periodo minimo di sei mesi fino ad un massimo di due anni, quando il titolare, tra le altre ipotesi ivi indicate, abbia manomesso o comunque alterato i titoli aeronautici od annotato dati non veritieri nel libretto personale di volo, dei lanci o di attestazione dell’istruzione; abbia sottoscritto, nell’esercizio delle specifiche funzioni attribuite dallo stesso regolamento, dichiarazioni non veritiere o inesatte concernenti sia l’addestramento che la effettuazione dei controlli d’addestramento (cfr. art. 80. comma 2, lett. a e b).
Invero, l’art. 12 della invocata legge n. 689 del 1981, esclude testualmente dall’ambito di applicazione delle disposizioni relative alle sanzioni amministrative le violazioni disciplinari, applicabili, invece: "per tutte le violazioni per le quali è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro, anche quando questa sanzione non è prevista in sostituzione di una sanzione penale."
L’inconferenza della normativa richiamata in proposito comporta, pertanto, che non sussiste la prescrizione dell’azione disciplinare né, per altrettanto, la nullità del provvedimento impugnato.
Con la seconda, terza e settima censura, che possono essere trattate congiuntamente, attesa la connessione dei vizi con le stesse dedotti, il ricorrente lamenta, in sostanza, di non avere potuto esercitare pienamente il diritto di difesa nell’ambito del procedimento instaurato a suo carico, sotto diversi profili.
Anche tale gruppo di censure, complessivamente considerate, non può trovare accoglimento.
Sotto il primo profilo dedotto, occorre considerare che la documentazione su cui si è basata l’istruttoria avviata dall’Enac attiene al procedimento penale pendente presso la Procura della Repubblica di Milano, che aveva sequestrato tutti i documenti attinenti la vicenda penale, e, successivamente, attese le gravi irregolarità, anche dal punto di vista amministrativo, emerse nel corso delle indagini, ha ritenuto di inviarne copia alla competente Autorità per le determinazioni di competenza; quest’ultima, su espressa richiesta di accesso del ricorrente, ha pertanto osteso la suddetta documentazione nell’unica versione resa disponibile dallo stesso giudice penale, ossia quella di copia fotostatica dell’originale, permanendo ancora gli originali presso la stessa Procura, da cui è comunque agevole desumere la consistenza ed entità degli addebiti contestati e sanzionati.
Con riguardo ad altro profilo, neppure può concordarsi con la lamentata difformità tra contestazioni e fatti sanzionati, con riveniente impossibilità di difendersi.
L’esame congiunto dei documenti in atti (atto di contestazione e provvedimento sanzionatorio) evidenzia, infatti, che nessuna nuova o diversa contestazione è stata mossa al ricorrente, essendo identici i riferimenti ai Proficiency Chek del ricorrente ed a quelli effettuati in qualità di controllore, i voli, le date in cui si sono svolti ed i relativi QTB; del resto non viene smentito da parte ricorrente in modo convincente di non avere avuto visione in sede di accesso, sia pure in copia fotostatica, della documentazione su cui sono basate le contestazioni, come è agevole evincere dalle risposte che ha poi fornito in contraddittorio.
I rilievi mossi al ricorrente, a prescindere dalla terminologia utilizzata in una sede e poi nell’altra, che é evidentemente calibrata sulla base delle difese presentate dal ricorrente, attengono, invero, sempre alla medesima contestazione, immutata nel corso del procedimento, la cui confutazione del ricorrente non è stata convincente, essendo emersa, in definitiva, una ricorrente abitudine di sottoscrivere documenti tecnici riguardanti l’addestramento, il cui contenuto non coincideva con l’evidenza dei fatti.
Per gli stessi motivi non convince la deduzione di parte ricorrente circa l’impossibilità di una adeguata difesa in assenza della indicazione delle norme di cui è stata ritenuta la violazione.
Ed invero, l’atto di contestazione e, coerentemente, il provvedimento, indicano, quale comportamento contestato, l’alterazione dei titoli aeronautici, in relazione a cui l’art. 80. d. P.R. n. 566/1988, pure espressamente richiamato, prevede la sanzione irrogata.
Quanto, poi, alla rilevata incongruenza tra premessa, ove viene citato l’art. 80, comma2, lett. d), e parte dispositiva del provvedimento sanzionatorio, ove è invece richiamato l’art. 80, comma 2, lett. a) e b), d.P.R. n. 566/1988, è evidente che trattasi di mero errore materiale, atteso che mai è stato contestato al ricorrente di avere provocato un incidente aereo dal quale siano derivate la morte o lesioni personali gravi a passeggeri, membri di equipaggio o terzi.
Peraltro, un tale refuso non ha avuto alcuna influenza in sede di contraddittorio, essendo inequivocabile che le contestazioni mosse al ricorrente riguardavano esclusivamente le ipotesi di cui alle lett. a) e b), del più volte richiamato art. 80, essendo stato fatto espresso riferimento in sede di avvio del procedimento disciplinare alla alterazione dei titoli aeronautici.
Con il quarto e quinto motivo di ricorso le doglianze del ricorrente sono incentrate sulla portata e valenza dei QTB nell’ambito del procedimento concluso con l’impugnato provvedimento.
Sotto un primo profilo, non possono essere condivise le osservazioni circa la inidoneità del QTB ad attestare alcunché in ragione della mera valenza tecnica di tale documento, atteso che, ai sensi dell’art. 42, comma 8, del d.P.R. n. 566/1988, "L’attività aeroscolastica degli istruttori di volo e dei piloti incaricati di attività d’istruzione e di controllo, può essere convalidata dalla Direzione di Circoscrizione di Aeroporto competente, anche sulla base della documentazione fornita dalle scuole di volo, dai centri operativi o d’addestramento presso cui i medesimi operano, con riferimento, ove ritenuto necessario, ai dati relativi alle ore di volo risultanti dal quaderno tecnico di bordo".
Pertanto, seppure è indubitabile che la funzione del QTB ha natura essenzialmente tecnica, lo stesso è strumento comunque idoneo ad attestare l’attività che si svolge a bordo dell’aeromobile, anche sotto il profilo della verifica delle attività svolte in sede di addestramento e controllo professionale.
L’avere rilevato, pertanto, che nella compilazione del QTB sono state commesse diverse irregolarità costituisce idoneo supporto all’attività disciplinare esercitata nei confronti del ricorrente.
Né, per altrettanto, può ritenersi, come sembra sostenere il ricorrente, che l’Amministrazione aeronautica dovesse ritenersi esonerata dall’attivare il procedimento disciplinare sulla base della detta documentazione tecnica, in quanto priva di alcuna valenza sotto il profilo probatorio a comprovare le contestate irregolarità.
Sul punto, basti evidenziare che è la stessa Procura della Repubblica di Milano ad offrire un tale suggello, che ha tratto proprio dalla CTU inviata all’Enac diverse ipotesi di reato, ed ha sottolineato come dalla stessa relazione "emergono infatti aspetti, concernenti l’attività di addestramento dei piloti dell’aviazione civile e la concessione delle relative abilitazioni che presentano profili di rilevante criticità avuto riguardo alla fondamentale tutela della sicurezza del trasporto aereo".
L’Enac ha, pertanto, doverosamente analizzato e tenuto in conto la suddetta documentazione da cui sono emersi diversi elementi atti ad integrare l’ipotesi rilevante sotto il profilo amministrativo della alterazione dei titoli aeronautici, quali le aggiunte, le cancellazioni e le correzioni, idonee a non rendere attendibili le attestazioni ivi riportate, senza che alcun appunto possa essere formulato nei confronti della valutazione tecnicodiscrezionale effettuata in merito, in assenza, peraltro, di pertinenti confutazioni del ricorrente.
Con il sesto motivo di ricorso lamenta il ricorrente l’incompetenza dell’Enac in materia disciplinare.
Anche questo motivo deve essere disatteso in quanto la regolamentazione del potere disciplinare contenuta nel codice della navigazione di cui all’art. 1250, non esaurisce in sé la materia disciplinare, poiché, quanto al caso che ne occupa, occorre fare riferimento alla previsione delle sanzioni contemplate dal d.P.R. n. 566/1988, relativo alla disciplina delle licenze, attestati ed abilitazioni, ed alla ivi indicata autorità competente al rilascio degli stessi titoli abilitativi, competenza, questa, che, dopo la modifica dell’art. 687 dello stesso codice della navigazione, è riferibile alll’Enac, quale unica autorità di regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e controllo nel settore dell’aviazione civile.
Infine, con l’ultimo motivo, il ricorrente lamenta come le contestazioni mosse siano prive di alcun riferimento alla normativa tecnica regolante il caso concreto, ed in specie dei manuali di addestramento della società Eurojet presso cui ha operato.
Il Collegio non può condividere tale prospettazione fondata su di una non pertinente illegittimità dell’operato dell’Enac che, invece, ha inequivocabilmente contestato al ricorrente e, conseguentemente lo ha sanzionato, sulla base del più volte richiamato art. 80, del d. P.R. n. 566/1988, non (tanto) con riferimento alle modalità con cui è stato effettuato l’addestramento, ma, più a monte, avuto riguardo alle non proprio cristalline modalità osservate nella compilazione dei titoli aeronautici che dovrebbero attestare il possesso di quelle capacità professionali che è necessario dimostrare di possedere nel tempo perché il tiolo permanga di validità, e che, invece, le alterazioni rilevate hanno impedito di ritenere acclarate, con riveniente inefficacia degli addestramenti a tali fini condotti.
Pertanto, posto che i controlli d’addestramento, periodici o saltuari, hanno lo scopo di verificare che il titolare di licenze, attestati ed abilitazioni mantenga il livello di capacità, stabilito dai programmi ministeriali, per svolgere le attività autorizzate, (art. 6, del più volte richiamato regolamento del 1988) è evidente che l’alterazione dei documenti che devono suffragare e comprovare tale livello mettono in discussione la stessa validità del titolo abilitante, con ogni effetto e conseguenza deleteria in ordine alla sicurezza della navigazione aerea.
Il ricorso, in conclusione, è infondato e deve essere respinto.
Sussistono motivi per compensare le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza Ter, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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