Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il provvedimento gravato con il presente mezzo di tutela trae fondamento da un sinistro automobilistico, in relazione al verificarsi del quale la ricorrente N.T. avrebbe omesso il rispetto dei previsti termini per la liquidazione del risarcimento in favore del danneggiato.
Assume parte ricorrente che la determinazione oggetto di censura riveli i seguenti profili inficianti:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del Regolamento ISVAP 1 del 15 marzo 2006 (e successive modificazioni ed integrazioni). Violazione e falsa applicazione degli artt. 141, 148, 149 e 150 del D.Lgs. 7 settembre 2005 n. 209 e dell’art. 8 del D.P.R. 18 luglio 2006 n. 254. Violazione e falsa applicazione dell’art. 326, comma 1, del D.Lgs. 209/2005 e dell’art. 3, comma 2, del Regolamento. Eccesso di potere per superficialità dell’azione. Violazione dei principi di economicità e non aggravamento del procedimento. Nullità ex art. 21septies della legge 241/1990 e successive modificazioni per decadenza del potere sanzionatorio. In via subordinata, illegittimità derivata. Estinzione dell’obbligazione ex art. 14 legge 689/1981. Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, carenza di istruttoria, manifesta ingiustizia, perplessità ed illogicità manifesta.
Previa illustrazione del quadro normativo di riferimento, assume in primo luogo parte ricorrente l’illegittimità della gravata determinazione per violazione del termine di giorni 120 previsto per la notificazione dell’atto di contestazione.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del Regolamento ISVAP 1 del 15 marzo 2006 (e successive modificazioni ed integrazioni). Violazione e falsa applicazione degli artt. 141, 148, 149 e 150 del D.Lgs. 7 settembre 2005 n. 209 e dell’art. 8 del D.P.R. 18 luglio 2006 n. 254. Violazione e falsa applicazione dell’art. 326 del D.Lgs. 209/2005 e dell’art. 3, comma 2, del Regolamento. Eccesso di potere per superficialità dell’azione. Violazione dei principi di economicità e non aggravamento del procedimento. Nullità ex art. 21septies della legge 241/1990 e successive modificazioni per decadenza del potere sanzionatorio. In via subordinata, illegittimità derivata. Estinzione dell’obbligazione ex art. 14 legge 689/1981. Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, carenza di istruttoria, manifesta ingiustizia, perplessità ed illogicità manifesta.
Nell’osservare come i chiarimenti richiesti da ISVAP a N.T. siano stati da quest’ultima forniti il 9 marzo 2009, rileva parte ricorrente che il Servizio Tutela Utenti ha trasmesso la propria relazione al Servizio Sanzioni il successivo 19 giugno: per l’effetto assumendo la violazione del termine di giorni 90 di cui all’art. 4 n.2 del Regolamento 1/2006.
3) Violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 4 e 5 del Regolamento ISVAP 1 del 15 marzo 2006 (e successive modificazioni ed integrazioni). Violazione e falsa applicazione degli artt. 141, 148, 149 e 150 del D.Lgs. 7 settembre 2005 n. 209 e dell’art. 8 del D.P.R. 18 luglio 2006 n. 254. Violazione e falsa applicazione dell’art. 326, comma 1, del D.Lgs. 209/2005 e dell’art. 3, comma 2, del Regolamento. Eccesso di potere per superficialità dell’azione. Violazione dei principi di economicità e non aggravamento del procedimento. Nullità ex art. 21septies della legge 241/1990 e successive modificazioni per decadenza del potere sanzionatorio. In via subordinata, illegittimità derivata. Estinzione dell’obbligazione ex art. 14 legge 689/1981. Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, carenza di istruttoria, manifesta ingiustizia, perplessità ed illogicità manifesta. Ulteriore profilo.
La violazione dei termini fissati per lo svolgimento procedimentale rileverebbe, ad avviso di parte ricorrente, anche considerando il doppio termine di 90 giorni (complessivamente, 180 giorni) per la presentazione di eventuali memorie difensive a seguito dell’atto di contestazione e per l’adozione del conclusivo provvedimento.
Conclude parte ricorrente insistendo per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.
L’Istituto intimato, costituitosi in giudizio, ha contestato la fondatezza delle censure dedotte dalla parte ricorrente, conclusivamente insistendo per la reiezione del gravame.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 26 ottobre 2011.
Motivi della decisione
1. Ad integrazione di quanto esplicitato in narrativa, giova soggiungere che la vicenda contenziosa all’esame (e, con essa, l’applicazione di provvedimento sanzionatorio nei confronti dell’odierna ricorrente a fronte della tardiva formulazione, nei confronti di un danneggiato, della proposta risarcitoria) è stata caratterizzata dalle seguenti circostanze:
– presentazione, con nota ricevuta da N.T. il 24 aprile 2006, della richiesta risarcitoria da parte di ANAS (quale concessionario del servizio di gestione e manutenzione delle strade di spettanza del demanio pubblico) per i danni arrecati a pertinenze stradali in seguito ad un sinistro;
– sollecito, da parte di ANAS, in data 11 giugno 2007;
– richiesta di chiarimenti rivolta, il 26 settembre 2007, da ISVAP a N.T.;
– ulteriore sollecito rivolto dall’Istituto a N.T. il successivo 4 dicembre;
– fax di N.T. in pari data, con il quale veniva esplicitato che le ragioni della mancata liquidazione del sinistro erano individuabili nella ritardata lavorazione della richiesta risarcitoria di ANAS a causa di malfunzionamento del sistema informativo;
– fax di N.T. in data 23 maggio 2008 (a fronte di richiesta di elementi a quest’ultima rivolta il precedente 21 febbraio dal Servizio Tutela Utenti di ISVAP) nel quale venivano indicate la data di presentazione dell’offerta risarcitoria e la circostanza della contestuale liquidazione della prestazione.
Ultimata l’attività di carattere istruttorio ad opera del Servizio Tutela Utenti dell’Istituto, veniva rivolta a N.T. contestazione di addebiti in data 18 settembre 2008 per violazione delle disposizioni di cui all’art. 148 del D.Lgs. 209/2005.
Il 23 giugno 2009 veniva trasmessa a N.T. la relazione motivata sugli esiti della fase istruttoria del procedimento sanzionatorio, conclusivamente pervenendosi all’adozione, il successivo 21 settembre, della gravata determinazione.
2. Quanto sopra doverosamente precisato, va osservato come i commi primo, secondo e terzo dell’articolo 3 del decretolegge 23 dicembre 1976 n. 857 (convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1977 n. 39), siano stati sostituiti dalle previsioni dettate dall’art. 5 della legge 5 marzo 2001 n. 57; le quali, per quanto qui di interesse, dispongono che:
– "per i sinistri con soli danni a cose la richiesta di risarcimento, presentata secondo le modalità indicate nell’articolo 22 della legge 24 dicembre 1969, n. 990, e successive modificazioni, deve essere corredata dalla denuncia secondo il modulo di cui all’articolo 5 del presente decretolegge e recare l’indicazione del luogo, dei giorni e delle ore in cui le cose danneggiate sono disponibili per l’ispezione diretta ad accertare l’entità del danno. Entro sessanta giorni dalla ricezione di tale documentazione, l’assicuratore formula al danneggiato congrua offerta per il risarcimento ovvero comunica i motivi per i quali non ritiene di fare offerta. Il termine di sessanta giorni è ridotto a trenta quando il modulo di denuncia sia stato sottoscritto dai conducenti coinvolti nel sinistro";
– "l’obbligo di proporre al danneggiato congrua offerta per il risarcimento del danno, ovvero di comunicare i motivi per cui non si ritiene di fare offerta, sussiste anche per i sinistri che abbiano causato lesioni personali o il decesso. La richiesta di risarcimento deve essere presentata dal danneggiato o dagli aventi diritto con le modalità indicate al primo comma. La richiesta deve contenere la descrizione delle circostanze nelle quali si è verificato il sinistro ed essere accompagnata, ai fini dell’accertamento e della valutazione del danno da parte dell’impresa, dai dati relativi all’età, all’attività del danneggiato, al suo reddito, all’entità delle lesioni subite, da attestazione medica comprovante l’avvenuta guarigione con o senza postumi permanenti o, in caso di decesso, dal certificato di morte. L’assicuratore è tenuto a provvedere all’adempimento del predetto obbligo entro novanta giorni dalla ricezione di tale documentazione".
Va poi rilevato come anche il comma 8 dell’art. 3 del citato decreto legge abbia ricevuto, ad opera della pure richiamata legge 57/2001, i seguenti interventi modificativi:
– "l’inosservanza da parte dell’impresa assicuratrice dei termini prescritti dal presente articolo comporta:
a) in ordine alla omessa richiesta di integrazione della richiesta di risarcimento incompleta la sanzione pecuniaria da lire un milione a lire tre milioni;
b) in ordine alla omessa formulazione dell’offerta, all’omessa comunicazione dei motivi della mancata offerta o all’omessa corresponsione della somma offerta, che si protragga per oltre centoventi giorni dal termine utile finale:
1) la sanzione da lire dieci milioni a lire sessanta milioni, in relazione a danni a cose e lesioni guaribili entro quaranta giorni;
2) la sanzione da lire quindici milioni a lire duecentoquaranta milioni, in relazione a danni a persone guaribili oltre quaranta giorni o per il caso di morte.
La comunicazione dei motivi della mancata offerta effettuata entro centoventi giorni dalla scadenza del termine utile comporta la sanzione da lire tre milioni a lire nove milioni. La formulazione dell’offerta o la corresponsione della stessa effettuate entro centoventi giorni dalla scadenza del termine utile, comporta oltre al pagamento degli interessi, l’applicazione delle seguenti sanzioni:
a) dal 5 al 10 per cento della somma offerta o pagata con un ritardo non superiore ai quindici giorni, con un limite minimo di lire ottocentomila;
b) dal 10 al 20 per cento della somma offerta o pagata in ritardo, decorso ogni ulteriore periodo di ritardo di quindici giorni, con un limite minimo di lire due milioni e un limite massimo rispettivamente di lire cinquanta milioni per sinistri con danni a cose e lesioni a persone guaribili entro quaranta giorni e di lire duecento milioni per sinistri che abbiano causato il decesso ovvero lesioni permanenti o guarite oltre i quaranta giorni dal sinistro".
Le surriportate disposizioni sono state, quindi, abrogate dal vigente Codice delle Assicurazioni (di cui al D.Lgs. 7 settembre 2005 n. 209), il cui art. 148 ha riformulato la procedura di risarcimento; ed il cui art. 315 ha rideterminato le procedure liquidative, stabilendo che:
– "nei casi previsti dagli articoli 148, 149 e 150 o dalle disposizioni di attuazione la formulazione dell’offerta o la corresponsione della somma che siano effettuate fino a centoventi giorni dalla scadenza del termine utile ovvero la mancata comunicazione del diniego dell’offerta nel medesimo termine è punita:
a) in caso di ritardo fino a trenta giorni, con la sanzione da euro trecento ad euro novecento;
b) in caso di ritardo fino a sessanta giorni, con la sanzione da euro novecento ad euro duemilasettecento;
c) in caso di ritardo fino a novanta giorni, con la sanzione da euro duemilasettecento ad euro cinquemilaquattrocento;
d) in caso di ritardo fino a centoventi giorni, con la sanzione da euro cinquemilaquattrocento ad euro diecimilaottocento" (comma 1);
– "qualora, oltre i centoventi giorni dal termine utile, siano omesse la formulazione dell’offerta, la comunicazione dei motivi del diniego o il pagamento della somma, l’inosservanza degli obblighi previsti dagli articoli 148, 149 e 150 o delle disposizioni di attuazione è punita con la sanzione da euro diecimilaottocento ad euro trentamila in relazione a danni a cose e con la sanzione da euro ventimila ad euro sessantamila in relazione a danni a persone o per il caso morte" (comma 2).
Quanto alla disciplina regolamentare della quale viene sostenuta la violazione, l’art. 3, comma 2, del Regolamento Isvap 1/2006 dispone che l’atto di contestazione è notificato ai soggetti destinatari delle sanzioni entro 120 giorni, ovvero entro 180 giorni per i soggetti residenti all’estero, dall’accertamento dei fatti.
L’art. 4, comma 1, dello stesso regolamento prevede che, entro sessanta giorni dalla data di notifica dell’atto di contestazione, i soggetti destinatari delle sanzioni possono far pervenire ai servizi dell’Istituto memorie difensive o altri elementi controdeduttivi, nonché richiesta, ove lo ritengano necessario, di essere sentiti, direttamente o attraverso propri rappresentanti.
Entro i successivi novanta giorni dal ricevimento delle memorie difensive o dall’audizione se successiva, ai sensi dell’art. 4, comma 2, i servizi dell’Istituto concludono la fase istruttoria del procedimento sanzionatorio e ne riferiscono gli esiti al servizio sanzioni con relazione motivata; in assenza di memorie difensive o di richiesta di audizione i servizi dell’Istituto provvedono a tali adempimenti entro i novanta giorni successivi alla scadenza del termine di cui al primo comma.
L’art. 5, comma 2, dello stesso Regolamento stabilisce che il provvedimento motivato adottato dal presidente è notificato al soggetto cui è stata rivolta la contestazione entro novanta giorni dal ricevimento da parte del servizio sanzioni della relazione motivata dei servizi dell’Istituto.
L’art. 5, comma 4, del regolamento prescrive che il procedimento sanzionatorio, con l’irrogazione della sanzione ovvero l’archiviazione, si conclude entro due anni dalla data del suo avvio (avvio che, alla luce dell’art. 3, comma 4 del regolamento stesso, si invera alla notifica dell’atto di contestazione).
L’art. 5, comma 2, dello stesso regolamento stabilisce che il provvedimento motivato adottato dal presidente è notificato al soggetto cui è stata rivolta la contestazione entro novanta giorni dal ricevimento da parte del servizio sanzioni della relazione motivata dei servizi dell’Istituto
3. Con la prima delle esposte doglianze, parte ricorrente si duole della tardività della contestazione, assumendo che il procedente Istituto già disponesse dei necessari elementi all’atto della ricezione del reclamo al medesimo presentato da parte del danneggiato.
Va in proposito rammentato il consolidato orientamento giurisprudenziale, comune al giudice ordinario e a quello amministrativo, secondo il quale i limiti temporali entro cui l’Amministrazione procedente deve provvedere alla notifica della contestazione sono collegati alla conclusione del procedimento di accertamento e non già alla data di commissione della violazione.
La legittimità della durata dell’accertamento, che rende mobile il dies a quo per la contestazione, va quindi apprezzata in relazione al caso concreto, sulla base della complessità delle indagini tese a riscontrare la sussistenza dell’infrazione e ad acquisire piena conoscenza della condotta illecita, sì da valutarne l’esatta consistenza agli effetti della formulazione della contestazione (cfr, ex multis, T.A.R. Lazio, sez. I, 1° ottobre 2008 n. 8662 e 17 ottobre 2008 n. 8786).
Nel caso all’esame, è agevole rilevare come la contestazione di addebito sia stata formulata nel rispetto del termine di giorni 120 di cui all’art. 3, comma 2, del Regolamento ISVAP n. 1 del 15 marzo 2006, atteso che tale atto è stato notificato il 18 settembre 2008 a fronte del completamento dell’acquisizione, alla data del 22 maggio 2008, della documentazione dal procedente Istituto richiesta a N.T..
4. Se la censura precedentemente esaminata si dimostra infondata, omogenee considerazioni vanno rassegnate con riferimento alle doglianze con le quali parte ricorrente lamenta, ad opera del procedente ISVAP, la violazione dei termini endoprocedimentali previsti dalla sopra citata disciplina regolamentare.
Nel richiamare quanto al precedente punto 2. osservato relativamente alla scansione temporale che gli artt. 4 e 5 del Regolamento ISVAP 1/2006 fissano ai fini dello svolgimento dell’iter procedimentale preordinato all’eventuale accertamento di una fattispecie suscettibile di determinare l’applicazione di sanzione amministrativa pecuniaria, non può esimersi il Collegio dal ribadire il proprio costante orientamento interpretativo (cfr. sentenze nn. 650, 651 e 652 del 21 gennaio 2010; nonché n. 19659 del 21 giugno 2010) in ordine al carattere ordinatorio – e non decadenziale – dei termini intermedi fissati dagli artt. 4, comma 2 e 5, comma 2, del citato testo regolamentare.
Nel rilevare come il mancato rispetto di un termine perentorio determini una conseguenza particolarmente incisiva, quale quella della decadenza dall’esercizio del potere, occorre ritenere che tale conseguenza debba essere espressamente – e senza alcun margine di dubbio – prevista e disciplinata (ovvero; che la perentorietà consegua allo scopo ed alla funzione adempiuta); mentre i termini che la ricorrente sostiene siano stati violati hanno chiaramente funzione acceleratoria dell’attività istruttoria e sono posti ad esclusiva tutela del buon andamento e dell’efficacia dell’azione amministrativa, in funzione meramente organizzativa.
In altre parole – considerato che il potere sanzionatorio si consuma, ai sensi dell’art. 5, comma 4, del Regolamento 1/2006, nel caso in cui il procedimento non si concluda entro due anni dalla data del suo avvio ed attribuito a tale termine un carattere decadenziale, pur non espressamente previsto dalla norma, in quanto assolve ad una specifica funzione di garanzia del destinatario del procedimento sui tempi massimi di adozione della sanzione – la scansione endoprocedimentale, vale a dire l’arco temporale entro il quale devono essere svolte le varie fasi del procedimento, si rivela preordinata ad assolvere esigenze di carattere meramente organizzatorio e non già di garanzia dell’incolpato, atteso che, come osservato, al soddisfacimento di tale finalità è preordinata (esclusivamente) la previsione del termine finale.
Di talché, una volta esercitato il potere nel termine di due anni previsto dall’art. 5, comma 4, del Regolamento, i termini endoprocedimentali, assolvendo ad una funzione di organizzazione dell’attività dell’Istituto, sono sostanzialmente irrilevanti per il destinatario del procedimento.
E che, nella fattispecie all’esame, il termine biennale per la conclusione del procedimento sia stato rispettato, è con sicurezza comprovato dalla circostanza che l’adozione della determinazione sanzionatoria gravata è intervenuta – in data 21 settembre 2009 – a distanza di poco più di un anno dalla formulazione della contestazione nei confronti di N.T..
5. Le considerazioni precedentemente esposte – per effetto delle quali il Collegio ha motivo di escludere la fondatezza delle doglianze formulate con il presente mezzo di tutela – impongono di disporre la reiezione del gravame.
Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) respinge il ricorso indicato in epigrafe.
Condanna N.T. S.p.A. di Assicurazioni, Riassicurazioni e Capitalizzazioni, in persona del legale rappresentante, al pagamento delle spese di giudizio in favore dell’Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private e di Interesse Collettivo – ISVAP in ragione di Euro 1.500,00 (euro mille e cinquecento/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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