Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 51 del 7-12-2011
Sentenza
nel giudizio di legittimita’ costituzionale degli artt. 11, commi 3,
4 e 5, 13, commi 1 e 2, 37, 46, 51 e 54 della legge della Regione
Puglia 31 dicembre 2010, n. 19 (Disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione 2011 e bilancio pluriennale 2011-2013 della
Regione Puglia), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso notificato il 28 febbraio-3 marzo 2011, depositato in
cancelleria l’8 marzo 2011 ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi
2011.
Visto l’atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell’udienza pubblica dell’8 novembre 2011 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
udito l’avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 28 febbraio-3 marzo 2011 e depositato presso la cancelleria di
questa Corte l’8 marzo 2011 (reg. ric. n. 19 del 2011), ha impugnato
gli artt. 11, commi 3, 4 e 5, 13, commi 1 e 2, 37, 46, 51 e 54 della
legge della Regione Puglia 31 dicembre 2010, n. 19 (Disposizioni per
la formazione del bilancio di previsione 2011 e bilancio pluriennale
2011-2013 della Regione Puglia), per violazione degli artt. 3, 81,
117, commi primo, secondo, lettere h), o) e s), e terzo, della
Costituzione.
2. – Le disposizioni impugnate contengono misure in materia di
spesa sanitaria, aree naturali protette, promozione della legalita’ e
personale delle pubbliche amministrazioni nella Regione Puglia.
2.1. – L’art. 11 della legge censurata detta una serie di
adempimenti relativi all’attuazione del Piano di rientro, di
riqualificazione e riorganizzazione e di individuazione degli
interventi per il perseguimento dell’equilibrio economico di cui
all’Accordo tra il Ministro della salute, il Ministro dell’economia e
delle finanze e la Regione Puglia sottoscritto in data 29 novembre
2010, ai sensi dell’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005). In particolare, il
comma 3 dispone che la Giunta regionale, con proprio provvedimento da
adottarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della
medesima legge regionale n. 19 del 2010, «procede alla ricognizione
delle dotazioni organiche e della spesa del personale delle aziende
ed enti pubblici del SSR con riferimento a quanto previsto dal
combinato disposto dell’art. 1, comma 565, della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), e dell’art. 2,
commi 71 e 73, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2010)». Ai sensi del successivo comma 4, tale
provvedimento deve contenere anche «un piano dettagliato di rientro
della spesa del personale entro i limiti di cui al combinato disposto
dell’art. 1, comma 565, della legge n. 296 del 2006, dell’art. 2,
commi 71 e 73, della legge n. 191 del 2009 e nel rispetto della
sentenza della Corte costituzionale 15 novembre 2010, n. 333 e
dell’art. 9 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti
in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita’
economica), convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio
2010, n. 122, da realizzarsi nel periodo di vigenza del Piano di
rientro, di riqualificazione e riorganizzazione e di individuazione
degli interventi per il perseguimento dell’equilibrio economico, ai
sensi dell’art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004, della
Regione Puglia approvato con Accordo tra il Ministro della salute, il
Ministro dell’economia e delle finanze e la Regione Puglia,
sottoscritto in data 29 novembre 2010, salvaguardando comunque il
rispetto dei Livelli essenziali di assistenza (LEA) come stabiliti
dalle disposizioni vigenti». Infine, il comma 5 dispone che «In
connessione con i processi di riorganizzazione previsti dal Piano di
rientro 2010-2012, ivi compresa la razionalizzazione della rete
ospedaliera con l’attivazione e potenziamento delle attivita’ di
assistenza domiciliare, delle cure intermedie e delle attivita’ di
riabilitazione domiciliare e ambulatoriale per la non autosufficienza
e la disabilita’ fisica, psichica e sensoriale, con provvedimento di
Giunta regionale, da adottarsi previo parere delle Commissioni
consiliari permanenti competenti, sono fissati gli indirizzi
applicativi di cui all’articolo 2, comma 72, lettera b), della legge
n. 191 del 2009».
2.2. – L’art. 13 della legge della Regione Puglia n. 19 del 2010
contiene disposizioni relative all’esenzione dal ticket per visite ed
esami specialistici. In particolare, il comma 1 stabilisce che, a
decorrere dal 1° gennaio 2011, «l’esenzione dal pagamento della quota
di compartecipazione alla spesa sanitaria (ticket) per motivi di
reddito, di cui all’articolo 8, comma 16, della legge n. 537 del 1993
e successive modificazioni e integrazioni, con le specificazioni
introdotte dal decreto legge n. 112 del 2008, convertito, con
modificazioni, nella legge n. 133 del 2008, e’ riconosciuta
esclusivamente: a) ai cittadini di eta’ inferiore a sei anni o
superiore a sessantacinque anni, appartenente a un nucleo familiare
con un reddito complessivo annuo non superiore a euro 36.151,98; b)
ai titolari di pensione sociale e loro familiari a carico; c) ai
titolari di pensione al minimo aventi eta’ superiore a sessant’anni e
loro familiari a carico, appartenenti a un nucleo familiare con un
reddito complessivo annuo inferiore a euro 8.263,31, incrementato
fino a euro 11.362,05 in presenza del coniuge e in ragione di
ulteriori euro 516,46 per ogni figlio a carico; d) ai disoccupati e
loro familiari a carico, appartenenti a un nucleo familiare con un
reddito complessivo annuo inferiore a euro 8.263,31, incrementato
fino a euro 11.362,05 in presenza del coniuge e in ragione di
ulteriori euro 516,46 per ogni figlio a carico; e) agli inoccupati e
loro familiari a carico, appartenenti a un nucleo familiare con un
reddito complessivo annuo inferiore a euro 8.263,31, incrementato
fino a euro 11.362,05 in presenza del coniuge e in ragione di
ulteriori euro 516,46 per ogni figlio a carico; f) ai lavoratori in
cassa integrazione ordinaria e straordinaria e loro familiari a
carico, appartenenti a un nucleo familiare con un reddito complessivo
annuo inferiore a euro 8.263,31, incrementato fino a euro 11.362,05
in presenza del coniuge e in ragione di ulteriori euro 516,46 per
ogni figlio a carico; g) ai lavoratori in mobilita’ e loro familiari
a carico, appartenenti a un nucleo familiare con un reddito
complessivo annuo inferiore a euro 8.263,31, incrementato fino a euro
11.362,05 in presenza del coniuge e in ragione di ulteriori euro
516,46 per ogni figlio a carico». Il successivo comma 2 prevede che
spetta alla Giunta regionale disciplinare le modalita’ di
riconoscimento e fruizione di tali esenzioni.
2.3. – L’art. 37 della legge censurata detta norme riguardanti il
Parco naturale regionale «Terra delle gravine», disponendo
l’abrogazione delle lettere d) ed i) del comma 7 dell’art. 4 (Azioni
di valorizzazione del territorio e norme di tutela) della legge
regionale 20 dicembre 2005, n. 18 (Istituzione del Parco naturale
regionale «Terra delle gravine»). Le norme abrogate prevedevano che,
allo scopo di perseguire le finalita’ di salvaguardia e
valorizzazione dell’ambiente naturale, nel Parco naturale regionale
«Terra delle gravine» non fosse consentito, tra l’altro: esercitare
l’attivita’ venatoria, fatti salvi, su autorizzazione dell’Ente di
gestione, gli interventi di controllo delle specie previsti dall’art.
11, comma 4, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge-quadro sulle
aree protette), ed eventuali prelievi effettuati a fini scientifici
(lettera d); transitare con mezzi motorizzati fuori dalle strade
statali, provinciali, comunali, private e vicinali gravate dai
servizi di pubblico passaggio, fatta eccezione per i mezzi di
servizio e per le attivita’ agro-silvo-pastorali (lettera i).
2.4. – L’art. 46 della legge della Regione Puglia n. 19 del 2010
contiene norme in materia di sensibilizzazione della cultura della
legalita’, prevedendo l’istituzione dell’«Agenzia regionale per la
promozione della legalita’ e della cittadinanza sociale», i cui
compiti e funzioni sono definiti con legge regionale. Per finanziare
le attivita’ dell’agenzia, «e’ istituito nel bilancio di previsione
per l’esercizio finanziario 2011, nell’ambito della UPB 05.06.01, il
capitolo di spesa 721071, denominato "Spese per la promozione della
legalita’ nell’ambito della cittadinanza sociale e delle politiche
della salute", con una dotazione finanziaria, in termini di
competenza e cassa, di euro 200mila».
2.5. – L’art. 51 della legge impugnata disciplina il lavoro
straordinario dei dipendenti regionali, prorogando dal 30 giugno 2010
al 31 dicembre 2010 il termine – previsto dall’art. 34 (Lavoro
straordinario) della legge regionale 31 dicembre 2009, n. 34
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2010 e
bilancio pluriennale 2010-2012 della Regione Puglia) – entro il
quale, «in attesa del completamento delle procedure rivolte
all’installazione del sistema di rilevazione automatica delle
presenze, ai dipendenti regionali puo’ essere erogato il compenso per
il lavoro straordinario».
2.6. – L’art. 54 della legge censurata detta disposizioni
relative allo status di componente della Giunta regionale, stabilendo
che «ai componenti esterni della Giunta regionale si applicano, dalla
data di nomina e per l’intera durata dell’incarico, le disposizioni
vigenti concernenti i consiglieri regionali relativamente al
collocamento in aspettativa senza assegni per l’espletamento di
cariche pubbliche».
3. – Il Presidente del Consiglio dei ministri riferisce,
innanzitutto, che la legge della Regione Puglia n. 19 del 2010 fa
seguito alla emanazione di altre due leggi regionali – la legge della
Regione Puglia 24 settembre 2010, n. 11 (Norme per la copertura delle
perdite di esercizio degli enti del Servizio sanitario regionale
"SSR"), e la legge della Regione Puglia 24 settembre 2010, n. 12
(Piano di rientro 2010-2012. Adempimenti) – con le quali sono state
stabilite, tra l’altro, misure relative alla copertura finanziaria,
nonche’ al piano di rientro dal disavanzo regionale. Il ricorrente,
dopo aver ricostruito le vicende relative al disavanzo nella Regione,
con particolare riferimento al Servizio sanitario, sottolinea che,
con la legge censurata, la Regione Puglia e’ «nuovamente intervenuta
deliberando alcune misure economico-finanziarie necessarie per il
recupero del disavanzo senza, peraltro, tenere conto delle previsioni
ne’ dell’Accordo del 29 novembre 2010, ne’ del Piano di rientro dal
disavanzo allegato al suddetto Accordo».
3.1. – La difesa dello Stato censura, in primo luogo, l’art. 11,
commi 3, 4 e 5, della legge della Regione Puglia n. 19 del 2010, per
violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in materia di
coordinamento della finanza pubblica. Le disposizioni impugnate
prevedono l’adozione da parte della Regione di provvedimenti e di
piani che «implicano misure e interventi che, peraltro, formano gia’
oggetto dell’Accordo stipulato il 29 novembre 2010 e dell’allegato
Piano di rientro dal disavanzo sanitario». Il ricorrente riporta,
infatti, che tali misure «sono contenute nell’"obiettivo generale B3"
e negli obiettivi specifici "B3.1, B3.2 e B3.4" del suddetto Piano di
rientro». Ad avviso della difesa dello Stato, pertanto, le norme
regionali sarebbero illegittime nella parte in cui hanno omesso
qualsiasi richiamo a tale Piano, prevedendo provvedimenti e
interventi «paralleli» al Piano stesso, ponendosi cosi’ in contrasto
con l’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, in base a
cui «gli interventi individuati dal Piano sono vincolanti per la
regione, che e’ obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche
legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla
piena attuazione del richiamato Piano di rientro».
3.2. – Il ricorrente censura, in secondo luogo, l’art. 13, commi
1 e 2, della legge della Regione Puglia n. 19 del 2010, relativo alle
esenzioni dal pagamento della quota di compartecipazione alla spesa
sanitaria (cosiddetto ticket), sotto diversi profili.
Innanzitutto, ad avviso della difesa dello Stato, l’art. 13,
comma 1, lettere e), f) e g), della legge impugnata sarebbe
illegittimo in quanto, «tra le categorie di esenti per reddito,
inserisce anche gli inoccupati e i familiari a carico, i lavoratori
in cassa integrazione ordinaria e straordinaria e i loro familiari a
carico e i lavoratori in mobilita’ con i rispettivi familiari a
carico», categorie «non previste dall’art. 8, comma 16, della legge
24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica)
e/o, in ogni caso, previsti con dei limiti di reddito ben stabiliti».
La norma censurata, quindi, includerebbe, tra i soggetti esentati dal
pagamento della quota di compartecipazione sanitaria, categorie non
comprese dalla legislazione statale di principio in materia di tutela
della salute e di coordinamento della finanza pubblica, cosi’
violando l’art. 117, terzo comma, Cost. L’art. 13, comma 2, della
legge censurata attribuendo alla Giunta regionale il potere di
regolare le modalita’ di riconoscimento e fruizione delle esenzioni,
sarebbe in contrasto con l’art. 8, comma 16, della legge n. 537 del
1993, che «stabilisce espressamente quali sono le categorie di
soggetti esentati dal ticket e le modalita’ ed i limiti economici di
reddito che danno diritto alle dette esenzioni».
Secondo la difesa dello Stato, inoltre, le disposizioni impugnate
sarebbero illegittime per violazione dell’art. 81 Cost., risultando
«assolutamente prive di ogni copertura finanziaria». In aggiunta, il
ricorrente rileva che le norme censurate lederebbero l’art. 117,
terzo comma, Cost., in materia di coordinamento della finanza
pubblica, perche’ detterebbero interventi in contrasto con quanto
previsto dall’obiettivo E1.3 del Piano di rientro, con conseguente
violazione dell’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009.
3.3. – L’art. 37 della legge della Regione Puglia n. 19 del 2010,
riguardante il Parco naturale regionale «Terra delle gravine», e’
censurato dalla difesa dello Stato per violazione dell’art. 117,
commi primo e secondo, lettera s), Cost. La disposizione impugnata
prevede, tra l’altro, che sia abrogata la lettera i) del comma 7
dell’art. 4 della legge regionale n. 18 del 2005, istitutiva del
citato Parco, ai sensi della quale vigeva il divieto di «transitare
con mezzi motorizzati fuori dalle strade statali, provinciali,
comunali, private e vicinali gravate dai servizi di pubblico
passaggio, fatta eccezione per i mezzi di servizio e per le attivita’
agro-silvo-pastorali». Ad avviso del ricorrente, tale previsione
sarebbe in contrasto con l’art. 11, comma 2, lettera c), della legge
n. 394 del 1991, secondo cui il soggiorno e la circolazione del
pubblico con qualsiasi mezzo all’interno del parco e’ disciplinato
dal regolamento del parco. Il ricorrente sostiene, quindi, che
«poiche’ la norma statale riconosce al "piano del parco", la
caratteristica di essere strumento insostituibile di programmazione,
regolazione e controllo, appare evidente che l’abrogazione del
suddetto divieto comporta interferenze anche nei confronti di specie,
habitat ed habitat di specie tutelati ai sensi della Direttiva
92/43/CEE e della Direttiva 2009/147/CE». Pertanto, «la disposizione
regionale, nel disciplinare una materia rimessa alla competenza dello
Stato, e disponendo in modo non conforme alla legislazione statale
che individua standard minimi ed uniformi di tutela validi
sull’intero territorio nazionale, presenta profili di illegittimita’
costituzionale con riferimento all’art. 117 Cost., secondo comma,
lettera s), ai sensi del quale lo Stato ha competenza legislativa
esclusiva in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema».
Infine, la norma, «comportando interferenze anche nei confronti di
specie, habitat ed habitat di specie» ai sensi della direttiva del
Consiglio delle Comunita’ europee 92/43/CEE del 21 maggio 1992
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e
della flora e della fauna selvatiche e della direttiva 2009/147/CE
del Parlamento Europeo e del Consiglio del 30 novembre 2009
concernente la conservazione degli uccelli selvatici, violerebbe
l’art. 117, primo comma, Cost., nella parte in cui il legislatore
regionale non ha rispettato i vincoli derivanti dall’ordinamento
comunitario.
3.4. – Il ricorrente, in quarto luogo, censura l’art. 46 della
legge della Regione Puglia n. 19 del 2010, istitutivo dell’Agenzia
regionale per la promozione della legalita’ e della cittadinanza
sociale, perche’ sarebbe in contrasto «con la normativa statale di
riferimento che attribuisce al Ministero dell’interno la possibilita’
di regolamentare, su tutto il territorio nazionale, la materia
trattata dalla legge regionale in oggetto». In particolare, il
decreto-legge 4 febbraio 2010, n. 4 (Istituzione dell’Agenzia
nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalita’ organizzata), convertito
in legge 31 marzo 2010, n. 50, nell’istituire l’Agenzia nazionale per
l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalita’ organizzata, avrebbe «espressamente e
specificamente affrontato anche le problematiche relative alla
cultura della legalita’ nelle aree interessate del territorio
nazionale». Ad avviso del ricorrente, il legislatore regionale,
«introducendo – con propria legge – disposizioni sulla costituzione e
sul funzionamento di una agenzia, con funzioni analoghe alla
neo-istituita Agenzia nazionale per l’amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita’
organizzata, si pone in contrasto con la legge n. 50/2010 e viola
l’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., in materia di pubblica
sicurezza».
3.5. – Secondo la difesa dello Stato, in quinto luogo, l’art. 51
della legge impugnata violerebbe gli artt. 3 e 117, terzo comma,
Cost., in materia di coordinamento della finanza pubblica. Il
ricorrente evidenzia che «la predisposizione della rilevazione
informatizzata delle presenze e’ stata piu’ volte rinviata a partire
dal 2008» e che l’art. 3, comma 83, della legge 24 dicembre 2007, n.
244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), «stabilisce
l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di provvedere alla
rilevazione automatica delle presenze al fine di corrispondere i
compensi per lavoro straordinario». La difesa dello Stato sostiene,
dunque, che «procrastinare ulteriormente l’applicazione della
disposizione della legge finanziaria comporta una disparita’ di
trattamento con il personale delle altre pubbliche amministrazioni,
in palese contrasto, pertanto, con i principi di eguaglianza fra i
cittadini di cui all’art. 3 Cost. nonche’ con l’art. 117, terzo
comma, Cost., rientrando tale materia nel coordinamento della finanza
pubblica e, pertanto, tra quelle di legislazione concorrente».
3.6. – Infine, l’art. 54 della legge impugnata e’ censurato per
violazione degli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera o), Cost. La
norma prevede che ai componenti esterni della Giunta regionale si
applicano, dalla data di nomina e per l’intera durata dell’incarico,
le disposizioni vigenti concernenti i consiglieri regionali
relativamente al collocamento in aspettativa senza assegni per
l’espletamento di cariche pubbliche. Tale materia, ad avviso del
ricorrente, rientrerebbe nella previsione dell’art. 47, lettera g),
del decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917
(Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi), il quale
dispone che «le indennita’ di cui all’articolo 1 della legge 31
ottobre 1965, n. 1261, e all’articolo 1 della legge 13 agosto 1979,
n. 384, percepite dai membri del Parlamento nazionale e del
Parlamento europeo e le indennita’, comunque denominate, percepite
per le cariche elettive e per le funzioni di cui agli articoli 114 e
135 della Costituzione e alla legge 27 dicembre 1985, n. 816, nonche’
i conseguenti assegni vitalizi percepiti in dipendenza dalla
cessazione delle suddette cariche elettive e funzioni e l’assegno del
Presidente della Repubblica, sono assimilati ai redditi di lavoro
dipendente». Il legislatore regionale avrebbe quindi «esorbitato
dalla propria competenza, avendo, tra l’altro, previsto (e assunto al
bilancio regionale) anche oneri previdenziali, in contrasto sia con
l’art. 117, secondo comma, lettera o), Cost., che attribuisce allo
Stato la competenza esclusiva in materia di previdenza sociale, che
con l’art. 3 Cost. per disparita’ di trattamento tra le cariche
elettive».
4. – Con atto depositato presso la cancelleria di questa Corte il
15 aprile 2011, si e’ costituita in giudizio la Regione Puglia,
sostenendo che le censure prospettate dal Presidente del Consiglio
dei ministri sono inammissibili e, comunque, non fondate.
La difesa regionale riferisce, innanzitutto, che alcune delle
disposizioni impugnate sono state abrogate o sono in corso di
abrogazione. In particolare, l’art. 11, commi 3, 4 e 5 della legge
censurata risulterebbe abrogato dall’art. 2 della legge della Regione
Puglia 8 aprile 2011, n. 5 (Norme in materia di Residenze sanitarie e
socio-sanitarie assistenziali "RSSA", riabilitazione e hospice e
disposizioni urgenti in materia sanitaria). Gli artt. 13, commi 1 e
2, e 51 sarebbero oggetto di un apposito disegno di legge di
abrogazione. La lettera i) del comma 7 dell’art. 4 della legge
regionale n. 18 del 2005, abrogata dall’art. 37 della legge
impugnata, sarebbe stata riprodotta nel disegno di legge regionale
«Modifiche e integrazioni alla legge regionale 20 dicembre 2005, n.
18 (Istituzione del Parco naturale regionale "Terra delle gravine")»,
cosi’ ripristinando il divieto di «transitare» all’interno del parco
«con mezzi motorizzati fuori dalle strade statali, provinciali,
comunali, private e vicinali gravate dai servizi di pubblico
passaggio, fatta eccezione per i mezzi di servizio e per le attivita’
agro-silvo-pastorali». Di conseguenza, la difesa regionale osserva
che «il gia’ accaduto o prossimo venire meno del contrasto» di queste
disposizioni con i parametri evocati dal ricorrente «induce a
trattare» solo i motivi relativi agli artt. 46 e 54 della legge
impugnata.
4.1. – Quanto all’art. 46 della legge censurata, la Regione
rileva che tale disposizione si limita ad istituire l’Agenzia
regionale per la promozione della legalita’ e della cittadinanza
sociale, rinviando a una futura legge la definizione dei compiti e
delle funzioni di detta Agenzia. Ne discenderebbe che il contrasto
denunciato dal ricorrente sarebbe «inattuale, futuro e incerto»,
perche’ «potra’ semmai essere indubbiata di contrasto la successiva
legge regionale, in quanto dovesse definire i compiti dell’agenzia
regionale in maniera sovrapponibile a quelli dell’agenzia nazionale».
La censura sarebbe quindi inammissibile, in quanto priva di
concretezza e attualita’, nonche’ generica, dato che non sarebbe
indicata la disposizione di legge statale asseritamente contrastata.
Nel merito, la difesa regionale rileva che, anche a voler ritenere i
futuri compiti dell’ente regionale gia’ contenuti nella formula
«promozione della legalita’», neppure sembrerebbe esservi il
denunciato contrasto, in quanto l’Agenzia nazionale avrebbe compiti
specifici in materia di amministrazione e destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalita’ organizzata.
4.2. – Con riferimento all’art. 54 della legge impugnata,
riguardante lo status di componente della Giunta regionale, la
resistente rileva innanzitutto che l’art. 43, comma 7, dello statuto
della Regione Puglia garantisce che «al componente esterno e’
attribuito, altresi’, il trattamento economico previsto per il
consigliere regionale e l’indennita’ di funzione prevista per
l’assessore», stabilendo una parificazione di tutti i componenti
della Giunta – eletti o non eletti – ai Consiglieri eletti, ivi
inclusa la tutela previdenziale. Secondo la Regione, la disposizione
impugnata riconoscerebbe «agli assessori non consiglieri la copertura
previdenziale che l’ordinamento in generale garantisce, pur secondo
diverse modalita’, ai lavoratori, pubblici e privati, chiamati a
ricoprire funzioni pubbliche», sul presupposto che la tutela
previdenziale sia «parte integrante [del] reddito da lavoro
dipendente cui sono assimilate, secondo la legge statale citata, le
indennita’ previste per l’esercizio delle pubbliche funzioni». La
difesa regionale osserva poi che, contrariamente a quanto sostenuto
dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, «la copertura
contributiva del lavoratore pubblico nominato assessore, per il
periodo di espletamento del mandato, si realizza senza spesa per il
Bilancio regionale […], trovando nella fattispecie applicazione
l’istituto della contribuzione figurativa che prevede il pagamento
della quota dei contributi personali all’Istituto previdenziale a
carico dell’assessore-pubblico dipendente». La norma regionale,
pertanto, non inciderebbe sulla natura degli emolumenti corrisposti
agli assessori, che rimane di stretta competenza statale, o sulle
norme previdenziali statali riferite ai lavoratori pubblici e non.
Non vi sarebbe quindi alcuna violazione dell’art. 117, secondo comma,
lettera o), Cost.
Quanto alla lamentata lesione dell’art. 3 Cost., la difesa
regionale sottolinea che la norma censurata «tende proprio a
garantire una parita’ di trattamento previdenziale fra cittadino,
pubblico dipendente eletto consigliere e poi nominato assessore, e
cittadino pubblico dipendente non consigliere e nominato assessore,
nonche’ fra lavoratore pubblico e privato nominato assessore
regionale; tutti investiti di una medesima funzione pubblica:
l’essere componente di un organo esecutivo». La resistente osserva,
infine, che neppure sembrerebbe sussistere «disparita’ di trattamento
tra le cariche elettive», laddove «tale generica dizione fosse intesa
nel senso di disparita’ tra assessori e consiglieri di diverse
Regioni», in quanto anche altre Regioni avrebbero adottato da tempo
una normativa identica a quella pugliese (sarebbe il caso degli artt.
2 e 3 della legge della Regione Emilia-Romagna 24 marzo 2000, n. 17
«Disposizioni in materia di indennita’ agli assessori della giunta
regionale non consiglieri regionali») o comunque interpretato nello
stesso senso della normativa censurata la propria legge regionale in
materia (sarebbe il caso della deliberazione n. 33/63 del 30
settembre 2010 della Regione Sardegna).
5. – Successivamente al ricorso, alcune delle disposizioni
impugnate sono state oggetto di modifica da parte della Regione
Puglia.
5.1. – I commi 3, 4 e 5 dell’art. 11 della legge della Regione
Puglia n. 19 del 2010 sono stati abrogati dall’art. 2 della legge
regionale n. 5 del 2011, a decorrere dal giorno stesso della
pubblicazione di tale legge (11 aprile 2011).
5.2. – I commi 1 e 2 dell’art. 13 della legge impugnata sono
stati abrogati dall’art. 1 della legge della Regione Puglia 16 giugno
2011, n. 10 (Esenzione ticket assistenza specialistica per motivi di
reddito – Modifiche all’articolo 11 della legge regionale 4 gennaio
2011, n. 1 «Norme in materia di ottimizzazione e valutazione della
produttivita’ del lavoro pubblico e di contenimento dei costi degli
apparati amministrativi nella Regione Puglia»), a decorrere dal
giorno stesso della pubblicazione di tale legge (20 giugno 2011).
5.3. – L’art. 1, comma 1, lettera d), della legge della Regione
Puglia 21 aprile 2011, n. 6 (Modifiche e integrazioni alla legge
regionale 20 dicembre 2005, n. 18 "Istituzione del Parco naturale
regionale ‘Terra delle gravine’"), ha aggiunto, dopo la lettera m)
del comma 7 dell’art. 4 della legge regionale n. 18 del 2005, le
seguenti lettere: «m-bis) resta fermo il divieto di esercizio
dell’attivita’ venatoria sancito dal comma 6 dell’articolo 22 della
legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette),
nonche’ dalla lettera b) del comma 1 dell’articolo 8 della legge
regionale 24 luglio 1997, n. 19 (Norme per l’istituzione e la
gestione delle aree naturali protette nella Regione Puglia); m-ter)
resta fermo il divieto di transitare con mezzi motorizzati fuori
dalle strade statali, provinciali, comunali, private e vicinali
gravate dai servizi di pubblico passaggio, fatta eccezione per i
mezzi di servizio e per le attivita’ agro-silvo-pastorale». Sono
state cosi’ reintrodotte, a partire dal 26 aprile 2011, le
disposizioni di cui alle lettere d) e i) del comma 7 dell’art. 4
della legge regionale n. 18 del 2005, abrogate dall’art. 37 della
legge impugnata.
6. – Con atto depositato presso la cancelleria di questa Corte il
4 ottobre 2010, l’Avvocatura generale dello Stato, per conto del
Presidente del Consiglio dei ministri, ha dichiarato di rinunciare
parzialmente al ricorso n. 19 del 2011, con riguardo alle censure
relative agli artt. 11, commi 3, 4 e 5, e 13, commi 1 e 2, della
legge della Regione Puglia n. 19 del 2010.
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 28 febbraio-3 marzo 2011 e depositato presso la cancelleria di
questa Corte l’8 marzo 2011 (reg. ric. n. 19 del 2011), ha impugnato
gli artt. 11, commi 3, 4 e 5, 13, commi 1 e 2, 37, 46, 51 e 54 della
legge della Regione Puglia 31 dicembre 2010, n. 19 (Disposizioni per
la formazione del bilancio di previsione 2011 e bilancio pluriennale
2011-2013 della Regione Puglia), per violazione degli artt. 3, 81,
117, commi primo, secondo, lettere h), o) e s), e terzo, Cost.
Le questioni sottoposte all’esame di questa Corte riguardano
misure in materia di spesa sanitaria, aree naturali protette,
promozione della legalita’ e personale delle pubbliche
amministrazioni nella Regione Puglia. Ad avviso del Presidente del
Consiglio dei ministri, le norme impugnate violerebbero diversi
parametri costituzionali, essendo in gran parte lesive delle
competenze legislative dello Stato.
2. – Successivamente al ricorso, la legge della Regione Puglia n.
19 del 2010 e’ stata oggetto di modifiche. In primo luogo, i commi 3,
4 e 5 dell’art. 11 della legge impugnata sono stati abrogati
dall’art. 2 della legge regionale 8 aprile 2011 n. 5 (Norme in
materia di Residenze sanitarie e socio-sanitarie assistenziali
"RSSA", riabilitazione e hospice e disposizioni urgenti in materia
sanitaria), a decorrere dal giorno stesso della pubblicazione di tale
legge (11 aprile 2011). In secondo luogo, i commi 1 e 2 dell’art. 13
della legge censurata sono stati abrogati dall’art. 1 della legge
della Regione Puglia 16 giugno 2011, n. 10 (Esenzione ticket
assistenza specialistica per motivi di reddito – Modifiche
all’articolo 11 della legge regionale 4 gennaio 2011, n. 1 «Norme in
materia di ottimizzazione e valutazione della produttivita’ del
lavoro pubblico e di contenimento dei costi degli apparati
amministrativi nella Regione Puglia»), anche in questo caso a
decorrere dal giorno stesso della pubblicazione di tale legge (20
giugno 2011).
A seguito di dette abrogazioni, con atto depositato presso la
cancelleria di questa Corte il 4 ottobre 2011, l’Avvocatura generale
dello Stato, per conto del Presidente del Consiglio dei ministri, ha
dichiarato di rinunciare parzialmente al ricorso n. 19 del 2011, con
riguardo alle censure riferite all’art. 11, commi 3, 4 e 5, e
all’art. 13, commi 1 e 2, della legge impugnata. La rinuncia non e’
stata accettata dalla Regione Puglia e non puo’ dichiararsi estinto
il giudizio in relazione a tali questioni. Tuttavia, la rinuncia non
regolarmente accettata, pur non determinando l’estinzione del
giudizio, «puo’ fondare, unitamente ad altri elementi, una
dichiarazione di cessazione della materia del contendere per carenza
di interesse del ricorrente» (ordinanza n. 199 del 2010). Occorre
quindi verificare se le disposizioni impugnate abbiano o non abbiano
trovato applicazione nel periodo in cui sono state in vigore.
2.1. – Nel caso dell’art. 11, commi 3, 4 e 5, della legge
impugnata, non risulta che le norme censurate abbiano trovato medio
tempore attuazione e «il successivo intervento normativo puo’
ritenersi satisfattivo della pretesa avanzata con il ricorso, anche
alla luce del contenuto dell’atto di rinuncia» (cosi’ ancora
l’ordinanza n. 199 del 2010). La sopravvenuta abrogazione della
disposizione impugnata e la conseguente rinuncia da parte del
ricorrente hanno determinato, unitamente alla sua mancata
applicazione, la cessazione della materia del contendere con
riferimento alla questione riguardante l’art. 11, commi 3, 4 e 5,
della legge della Regione Puglia n. 19 del 2010.
2.2. – Situazione diversa e’ quella relativa all’art. 13, commi 1
e 2, della legge censurata, concernente l’esenzione dal pagamento
della quota di compartecipazione alla spesa sanitaria (cosiddetto
ticket). Dato il contenuto delle disposizioni impugnate, infatti, la
norma ha verosimilmente trovato applicazione nel periodo di circa sei
mesi in cui e’ stata in vigore. Di conseguenza, la sola rinuncia
all’impugnativa da parte del ricorrente, in assenza di formale
accettazione, non puo’ in questo caso consentire di dichiarare
cessata la materia del contendere con riferimento alla questione
riguardante l’art. 13, commi 1 e 2, della legge della Regione Puglia
n. 19 del 2010.
2.3. – Ne’ puo’ dichiararsi cessata la materia del contendere con
riferimento alla questione relativa all’art. 37 della legge
censurata, come invece prospettato dalla difesa regionale.
L’art. 1, comma 1, lettera d), della legge della Regione Puglia
21 aprile 2011, n. 6 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale
20 dicembre 2005, n. 18 «Istituzione del Parco naturale regionale
"Terra delle gravine"»), ha aggiunto, dopo la lettera m) del comma 7
dell’art. 4 della legge regionale n. 18 del 2005, le seguenti
lettere: «m-bis) resta fermo il divieto di esercizio dell’attivita’
venatoria sancito dal comma 6 dell’articolo 22 della legge 6 dicembre
1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), nonche’ dalla
lettera b) del comma 1 dell’articolo 8 della legge regionale 24
luglio 1997, n. 19 (Norme per l’istituzione e la gestione delle aree
naturali protette nella Regione Puglia); m-ter) resta fermo il
divieto di transitare con mezzi motorizzati fuori dalle strade
statali, provinciali, comunali, private e vicinali gravate dai
servizi di pubblico passaggio, fatta eccezione per i mezzi di
servizio e per le attivita’ agro-silvo-pastorale». Sono state cosi’
reintrodotte, a partire dal 26 aprile 2011, le disposizioni di cui
alle lettere d) e i) del comma 7 dell’art. 4 della legge della
Regione Puglia n. 18 del 2005, abrogate dall’art. 37 della legge
impugnata nel presente giudizio. Tuttavia, puo’ ragionevolmente
assumersi che la disposizione censurata abbia avuto medio tempore
applicazione, in quanto essa ha rimosso un divieto per un periodo di
circa quattro mesi.
3. – Vanno preliminarmente esaminati i profili di ammissibilita’
delle censure prospettate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
3.1. – Innanzitutto, va respinta l’eccezione di inammissibilita’
sollevata dalla Regione Puglia in quanto le censure formulate dal
ricorrente sarebbero generiche e non sufficientemente motivate. Le
violazioni lamentate e i parametri invocati, infatti, sono sempre
chiaramente individuati dalla difesa dello Stato (ex plurimis,
sentenze n. 68 del 2011 e n. 332 del 2010). In tutte le questioni
sollevate, risulta agevole cogliere le argomentazioni formulate dal
ricorrente a sostegno delle asserite violazioni delle disposizioni
costituzionali indicate.
3.2. – Parimenti non fondata e’ l’eccezione di inammissibilita’
sollevata dalla Regione Puglia con riguardo alla censura riferita
all’istituzione dell’Agenzia regionale per la promozione della
legalita’ e della cittadinanza sociale (art. 46 della legge
impugnata), in quanto tale censura sarebbe priva di concretezza e
attualita’, nonche’ generica, dato che non risulterebbe indicata la
disposizione di legge statale con la quale la norma impugnata sarebbe
in contrasto.
L’art. 46 della legge della Regione Puglia n. 19 del 2010,
nell’istituire l’Agenzia regionale per la promozione della legalita’
e della cittadinanza sociale, individua gia’ un contenuto minimo di
compiti, necessariamente collegato al nomen dell’ente. Ed elementi
utili per determinare il tipo di attivita’ svolte dall’Agenzia
possono trarsi dalla stessa disposizione impugnata, che rinvia a
un’apposita unita’ previsionale di base (05.06.01) e a un apposito
capitolo di spesa del bilancio regionale (721071). Inoltre, anche a
prescindere dal fatto che, in materia di organizzazione, un corretto
percorso logico prevede dapprima l’individuazione di una funzione e
poi l’istituzione dell’ufficio competente ad assolverla, non puo’
sostenersi che la creazione con legge di un organismo non consenta di
individuare almeno le finalita’ da esso perseguite e che ne hanno
reso necessaria l’istituzione. Ne’ puo’ condividersi la tesi della
Regione, per cui il ricorrente dovrebbe attendere una successiva
legge regionale per contestare una eventuale lesione della competenza
legislativa statale: e’ nel momento stesso in cui l’ente viene creato
che l’interesse al ricorso diviene attuale, salvo poi verificare la
fondatezza, nel merito, delle censure prospettate.
Inoltre, la censura formulata dal Presidente del Consiglio dei
ministri non e’ generica. Il parametro costituzionale invocato e’
chiaramente indicato (art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.) e
il riferimento al decreto-legge 4 febbraio 2010, n. 4 (Istituzione
dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalita’ organizzata),
convertito in legge 31 marzo 2010, n. 50, istitutivo dell’Agenzia
nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalita’ organizzata, consente di
individuare agevolmente le disposizioni statali con cui la norma
impugnata sarebbe in contrasto.
4. – Nel merito, le censure prospettate dal Presidente del
Consiglio dei ministri possono essere divise in cinque gruppi,
ciascuno riferito a un diverso articolo della legge impugnata.
5. – Il primo gruppo di censure riguarda l’art. 13, commi 1 e 2,
della legge della Regione Puglia n. 19 del 2010, che ha disposto
l’estensione delle categorie di soggetti esentati dal pagamento della
quota di compartecipazione alla spesa sanitaria (cosiddetto ticket).
Tale articolo stabilisce, al comma 1, che, a decorrere dal 1°
gennaio 2011, l’esenzione sia garantita anche «e) agli inoccupati e
loro familiari a carico, appartenenti a un nucleo familiare con un
reddito complessivo annuo inferiore a euro 8.263,31, incrementato
fino a euro 11.362,05 in presenza del coniuge e in ragione di
ulteriori euro 516,46 per ogni figlio a carico; f) ai lavoratori in
cassa integrazione ordinaria e straordinaria e loro familiari a
carico, appartenenti a un nucleo familiare con un reddito complessivo
annuo inferiore a euro 8.263,31, incrementato fino a euro 11.362,05
in presenza del coniuge e in ragione di ulteriori euro 516,46 per
ogni figlio a carico; g) ai lavoratori in mobilita’ e loro familiari
a carico, appartenenti a un nucleo familiare con un reddito
complessivo annuo inferiore a euro 8.263,31, incrementato fino a euro
11.362,05 in presenza del coniuge e in ragione di ulteriori euro
516,46 per ogni figlio a carico». Il successivo comma 2 prevede che
spetta alla Giunta regionale disciplinare le modalita’ di
riconoscimento e fruizione di tali esenzioni.
5.1. – Ad avviso del ricorrente, innanzitutto, l’art. 13, comma
1, lettere e), f) e g), della legge impugnata sarebbe illegittimo in
quanto includerebbe, tra i soggetti esentati dal pagamento della
quota di compartecipazione sanitaria, categorie non comprese dalla
legislazione statale di principio in materia di tutela della salute e
di coordinamento della finanza pubblica (in particolare, l’art. 8,
comma 16, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 «Interventi correttivi
di finanza pubblica»), cosi’ violando l’art. 117, terzo comma, Cost.
L’art. 13, comma 2, della legge censurata, attribuendo alla Giunta
regionale il potere di regolare le modalita’ di riconoscimento e
fruizione delle esenzioni, sarebbe in contrasto con l’art. 8, comma
16, della legge n. 537 del 1993, che «stabilisce espressamente quali
sono le categorie di soggetti esentati dal ticket e le modalita’ ed i
limiti economici di reddito che danno diritto alle dette esenzioni».
Secondo la difesa dello Stato, infine, le disposizioni impugnate,
risultando «assolutamente prive di ogni copertura finanziaria»,
violerebbero l’art. 81 Cost., e, dettando interventi in contrasto con
quanto previsto dall’obiettivo E1.3 del Piano di rientro, lederebbero
l’art. 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria 2010), con conseguente violazione
dell’art. 117, terzo comma, Cost., in materia di coordinamento della
finanza pubblica.
5.2. – La questione e’ fondata.
L’art. 8, comma 16, della legge n. 537 del 1993, che indica le
categorie di soggetti esentate dal pagamento della quota di
compartecipazione alla spesa sanitaria (cosiddetto ticket),
costituisce un principio fondamentale della legislazione sia in
materia di «tutela della salute», sia in materia di «coordinamento
della finanza pubblica». L’art. 13, commi 1 e 2, della legge della
Regione Puglia n. 19 del 2010, esentando plurime categorie di
assistiti, e anche gli inoccupati, i lavoratori in cassa integrazione
ordinaria e straordinaria e i lavoratori in mobilita’, con i loro
rispettivi familiari a carico, include tra i soggetti esentati dal
pagamento del ticket categorie non comprese dalla legislazione
statale di principio, cosi’ violando l’art. 117, terzo comma, Cost.
Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.
5.3. – Dall’illegittimita’ dell’art. 13, commi 1 e 2, della legge
regionale n. 19 del 2010 discende, in via consequenziale,
l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 13 della legge della
Regione Puglia 6 luglio 2011, n. 14 (Assestamento e prima variazione
di bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2011). Questa
disposizione, infatti, ha nuovamente inserito tra i soggetti esentati
dal pagamento della quota di compartecipazione alla spesa sanitaria,
a decorrere dal 1° luglio 2011, le medesime categorie gia’ previste
dall’art. 13, comma 1, della legge impugnata.
6. – Il secondo gruppo di censure riguarda l’art. 37 della legge
della Regione Puglia n. 19 del 2010. Tale disposizione prevede, tra
l’altro, che sia abrogata la lettera i) del comma 7 dell’art. 4 della
legge regionale n. 18 del 2005, istitutiva del Parco naturale
regionale «Terra delle gravine», ai sensi della quale vigeva il
divieto di «transitare con mezzi motorizzati fuori dalle strade
statali, provinciali, comunali, private e vicinali gravate dai
servizi di pubblico passaggio, fatta eccezione per i mezzi di
servizio e per le attivita’ agro-silvo-pastorali».
6.1. – Ad avviso del ricorrente, tale previsione sarebbe in
contrasto con l’art. 11, comma 2, lettera c), della legge 6 dicembre
1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), secondo cui il
soggiorno e la circolazione del pubblico con qualsiasi mezzo
all’interno del parco deve essere disciplinato dal regolamento del
parco stesso. La disposizione regionale, «nel disciplinare una
materia rimessa alla competenza dello Stato, e disponendo in modo non
conforme alla legislazione statale che individua standard minimi ed
uniformi di tutela validi sull’intero territorio nazionale»,
violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in materia
di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema. Infine, la norma,
«comportando interferenze anche nei confronti di specie, habitat ed
habitat di specie tutelati» ai sensi della direttiva del Consiglio
delle Comunita’ europee 92/43/CEE del 21 maggio 1992 relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e
della fauna selvatiche e della direttiva 2009/147/CE del Parlamento
Europeo e del Consiglio del 30 novembre 2009 concernente la
conservazione degli uccelli selvatici, violerebbe l’art. 117, primo
comma, Cost., nella parte in cui il legislatore regionale non ha
rispettato i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario.
6.2. – La questione e’ fondata, nei termini di seguito precisati.
6.2.1. – In via preliminare, e’ necessario esaminare la
disciplina statale rilevante ai fini della risoluzione della
questione di legittimita’ costituzionale proposta.
La tutela delle aree naturali protette e’ regolata dalla legge n.
394 del 1991. Essa prevede l’istituzione di parchi regionali,
demandando alle Regioni il compito di introdurre, con apposita legge,
criteri conformi alla normativa statale. La legge regionale
istitutiva del parco naturale «definisce la perimetrazione
provvisoria e le misure di salvaguardia, individua il soggetto per la
gestione del parco e indica gli elementi del piano per il parco, di
cui all’articolo 25, comma 1, nonche’ i principi del regolamento del
parco» (art. 23 della legge n. 394 del 1991). Ai sensi dell’art. 22,
comma 1, lettera d), tra i principi fondamentali per la disciplina
delle aree naturali protette regionali vi e’ anche «l’adozione,
secondo criteri stabiliti con legge regionale in conformita’ ai
principi di cui all’articolo 11, di regolamenti delle aree protette».
L’art. 11 della legge n. 394 del 1991 disciplina il regolamento
del parco. In base al comma 2, per garantire il perseguimento delle
finalita’ della legge di tutela delle aree naturali protette e il
rispetto delle caratteristiche naturali, paesistiche, antropologiche,
storiche e culturali locali proprie di ogni parco, il regolamento del
parco disciplina, tra l’altro, «il soggiorno e la circolazione del
pubblico con qualsiasi mezzo di trasporto» (lettera c). Il comma 3
stabilisce poi che «nei parchi sono vietate le attivita’ e le opere
che possono compromettere la salvaguardia del paesaggio e degli
ambienti naturali tutelati con particolare riguardo alla flora e alla
fauna protette e ai rispettivi habitat», prevedendo una serie di
divieti che, ai sensi del successivo comma 4, possono essere
eventualmente derogati dal regolamento del parco. Nella ipotesi di
parchi regionali, quindi, il regolamento del parco dovra’ rispettare
sia i principi di tutela stabiliti dalla legge statale, sia i criteri
fissati dalla legge regionale.
6.2.2. – In conformita’ con tale quadro normativo, la legge della
Regione Puglia n. 18 del 2005 ha istituito il Parco naturale
regionale «Terra delle gravine», indicando una serie di attivita’ non
consentite all’interno dell’area protetta. I criteri sono vincolanti
per il regolamento del parco e per il piano per il parco. Nelle more
dell’approvazione di tali strumenti, entrambi ancora in fase di
elaborazione, la legge della Regione Puglia n. 18 del 2005
rappresenta l’unica fonte di regolazione del territorio del parco.
La Regione ha dapprima previsto espressamente, nella legge
istitutiva del parco, un divieto di circolazione, per poi abrogare
tale divieto con la norma impugnata. In assenza del regolamento del
parco, questa abrogazione va interpretata, come emerge anche dai
lavori preparatori, nel senso che la Regione ha inteso consentire,
all’interno del Parco naturale regionale «Terra delle gravine», le
attivita’ in precedenza proibite.
Con l’abrogazione dei divieti previsti nella legge regionale n.
18 del 2005, la Regione Puglia ha permesso il transito di mezzi
motorizzati nel parco, anche fuori dalle strade statali, provinciali,
comunali, private e vicinali gravate dai servizi di pubblico
passaggio, in contrasto con gli standard minimi di tutela stabiliti
dalla legislazione statale, con conseguente violazione dell’art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. In materia di tutela delle aree
naturali protette, infatti, la Regione «non puo’ prevedere soglie di
tutela inferiori a quelle dettate dallo Stato, mentre puo’,
nell’esercizio di una sua diversa potesta’ legislativa, prevedere
eventualmente livelli maggiori di tutela, che presuppongono
logicamente il rispetto degli standard adeguati ed uniformi fissati
nelle leggi statali» (sentenza n. 263 del 2011). A riprova di cio’,
vi e’ anche il fatto che la Regione Puglia, con la legge regionale n.
6 del 2011, ha poi reintrodotto i divieti abrogati dall’art. 37 della
legge impugnata.
Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.
6.3. – Dall’illegittimita’ dell’art. 37 della legge della Regione
Puglia n. 19 del 2010, nella parte in cui abroga il divieto di
transitare con mezzi motorizzati all’interno del Parco regionale
naturale «Terra delle gravine», discende, in via consequenziale,
l’illegittimita’ costituzionale del medesimo articolo nella parte in
cui abroga anche la lettera d) del comma 7 dell’art. 4 della legge
della Regione Puglia n. 18 del 2005, che prevedeva il divieto di
esercitare l’attivita’ venatoria all’interno del parco, fatti salvi,
su autorizzazione dell’Ente di gestione, gli interventi di controllo
delle specie previsti dall’art. 11, comma 4, della legge n. 394 del
1991, ed eventuali prelievi effettuati a fini scientifici. Tale
divieto, come quello di transito, e’ stato ripristinato con la legge
della Regione Puglia n. 6 del 2011. A questo caso possono applicarsi
le stesse argomentazioni svolte con riferimento alla rimozione del
divieto di transitare con mezzi motorizzati nel parco, con riguardo
alla violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
7. – Il terzo gruppo di censure concerne l’art. 46 della legge
della Regione Puglia n. 19 del 2010. Tale disposizione prevede
l’istituzione dell’«Agenzia regionale per la promozione della
legalita’ e della cittadinanza sociale», i cui compiti e funzioni
sono definiti con legge regionale. Per finanziare le attivita’
dell’agenzia, «e’ istituito nel bilancio di previsione per
l’esercizio finanziario 2011, nell’ambito della UPB 05.06.01, il
capitolo di spesa 721071, denominato "Spese per la promozione della
legalita’ nell’ambito della cittadinanza sociale e delle politiche
della salute", con una dotazione finanziaria, in termini di
competenza e cassa, di euro 200mila».
7.1. – Il ricorrente censura tale articolo perche’ sarebbe in
contrasto «con la normativa statale di riferimento che attribuisce al
Ministero dell’interno la possibilita’ di regolamentare, su tutto il
territorio nazionale, la materia trattata dalla legge regionale in
oggetto». In particolare, il decreto-legge n. 4 del 2010, convertito
in legge n. 50 del 2010, nell’istituire l’Agenzia nazionale per
l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalita’ organizzata, avrebbe «espressamente e
specificamente affrontato anche le problematiche relative alla
cultura della legalita’ nelle aree interessate del territorio
nazionale». Ad avviso del ricorrente, il legislatore regionale,
«introducendo – con propria legge – disposizioni sulla costituzione e
sul funzionamento di una agenzia, con funzioni analoghe alla
neo-istituita Agenzia nazionale per l’amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita’
organizzata, si pone in contrasto con la legge n. 50 del 2010 e viola
l’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., in materia di pubblica
sicurezza».
7.2. – La questione e’ fondata.
Questa Corte ha gia’ dichiarato illegittime disposizioni simili a
quella impugnata: una norma della Regione Marche diretta a regolare
la partecipazione di magistrati e prefetti a un comitato di indirizzo
dell’Osservatorio regionale per le politiche integrate di sicurezza
(sentenza n. 134 del 2004) e una della Regione siciliana istitutiva
di un Comitato regionale per la sicurezza (sentenza n. 55 del 2001).
Altre Regioni in passato hanno previsto osservatori o comitati
scientifici per la promozione della legalita’ e/o della sicurezza. E
questa Corte ha ritenuto legittima la previsione in Abruzzo di un
«Comitato scientifico regionale permanente per le politiche della
sicurezza e della legalita’», in quanto i compiti da esso svolti sono
essenzialmente di studio e ricerca (sentenza n. 105 del 2006).
Diversamente, la Regione Puglia ha istituito un’apposita Agenzia, il
cui nome di per se’ evoca un ruolo operativo non riducibile a meri
compiti istruttori, consultivi o di studio e ricerca.
Inoltre, nonostante le denominazioni dell’unita’ previsionale di
base e del capitolo di spesa previsti per la copertura finanziaria
delle spese dell’Agenzia regionale per la promozione della legalita’
e della cittadinanza sociale (rispettivamente «Assistenza ospedaliera
e specialistica» e «Spese per la promozione della legalita’ in ambito
sanitario e della cittadinanza sociale»), il contesto in cui tale
organismo e’ stato ideato e’ riconducibile ad ambiti di intervento
parzialmente sovrapponibili con le competenze statali in materia di
sicurezza e di amministrazione di beni sequestrati.
L’ambito di intervento dell’Agenzia regionale, pertanto, rientra
nella materia dell’ordine pubblico e sicurezza, riservata alla
competenza legislativa statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma,
lettera h), Cost.
8. – Il quarto gruppo di censure riguarda l’art. 51 della legge
impugnata. Tale articolo dispone che, in attesa del completamento
dell’installazione del sistema automatico di rilevazione delle
presenze, al personale regionale possa essere erogato il compenso per
il lavoro straordinario fino al 31 dicembre 2010, e non piu’ fino al
30 giugno 2010, come previsto dall’art. 34 della legge regionale 31
dicembre 2009, n. 34 (Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione 2010 e bilancio pluriennale 2010-2012 della Regione
Puglia).
8.1. – La difesa dello Stato evidenzia che, nella Regione Puglia,
«la predisposizione della rilevazione informatizzata delle presenze
e’ stata piu’ volte rinviata a partire dal 2008» e che l’art. 3,
comma 83, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2008), «stabilisce l’obbligo per le pubbliche
amministrazioni di provvedere alla rilevazione automatica delle
presenze al fine di corrispondere i compensi per lavoro
straordinario». Il ricorrente sostiene, dunque, che «procrastinare
ulteriormente l’applicazione della disposizione della legge
finanziaria comporta una disparita’ di trattamento con il personale
delle altre pubbliche amministrazioni, in palese contrasto […] con
i principi di eguaglianza fra i cittadini di cui all’art. 3 Cost.,
nonche’ con l’art. 117, terzo comma, Cost., rientrando tale materia
nel coordinamento della finanza pubblica e, pertanto, tra quelle di
legislazione concorrente».
8.2. – La questione e’ fondata.
L’art. 3, comma 83, della legge n. 244 del 2007 stabilisce che
«le pubbliche amministrazioni non possono erogare compensi per lavoro
straordinario se non previa attivazione di sistemi di rilevazione
automatica delle presenze». Esso rappresenta un principio
fondamentale di contenimento della spesa e di buon andamento della
pubblica amministrazione, la cui applicazione non prevede alcuna
proroga. La Regione Puglia ha ritardato l’introduzione di un sistema
automatico di rilevazione delle presenze dei dipendenti pubblici
regionali, prevedendo, sin dal 2008, una serie di proroghe della
erogazione del compenso straordinario: dapprima per tutto il 2008
(art. 14 della legge regionale 2 luglio 2008, n. 18 «Assestamento e
quarta variazione al bilancio di previsione per l’esercizio
finanziario 2008»), poi fino al 31 ottobre 2009 (art. 45 della legge
regionale 30 aprile 2009, n. 10 «Disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione 2009 e bilancio pluriennale 2009-2011 della
Regione Puglia»), successivamente fino al 30 giugno 2010 (legge
regionale n. 34 del 2009) e, infine, con la disposizione censurata,
fino al 31 dicembre 2010.
Il rinvio stabilito dalla norma impugnata ritarda ulteriormente
l’applicazione della disposizione della legge statale, in contrasto
con l’art. 117, terzo comma, Cost., in materia di coordinamento della
finanza pubblica, comportando altresi’ una disparita’ di trattamento
con il personale delle altre pubbliche amministrazioni, in violazione
dell’art. 3 Cost.
9. – Il quinto gruppo di censure concerne l’art. 54 della legge
della Regione Puglia n. 19 del 2010, il quale prevede che ai
componenti esterni della Giunta regionale si applichino, dalla data
di nomina e per l’intera durata dell’incarico, le disposizioni
«concernenti i consiglieri regionali relativamente al collocamento in
aspettativa senza assegni per l’espletamento di cariche pubbliche».
9.1. – La difesa dello Stato impugna tale articolo perche’ il
legislatore regionale avrebbe «esorbitato dalla propria competenza,
avendo, tra l’altro, previsto (e assunto al bilancio regionale) anche
oneri previdenziali, in contrasto sia con l’art. 117, secondo comma,
lettera o), Cost., che attribuisce allo Stato la competenza esclusiva
in materia di previdenza sociale, che con l’art. 3 Cost. per
disparita’ di trattamento tra le cariche elettive».
9.2. – La questione e’ fondata.
La censura concerne l’estensione dell’ambito di applicazione
della disciplina previdenziale statale relativa al personale delle
pubbliche amministrazioni, che non contempla l’ipotesi della
cosiddetta contribuzione figurativa per i dipendenti pubblici
nominati assessori regionali.
La normativa statale sul collocamento in aspettativa dei
dipendenti pubblici senza assegni per l’espletamento di cariche
pubbliche e’ regolata da diverse disposizioni: l’art. 68 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche); il
combinato disposto dell’art. 22, comma 39, della legge 23 dicembre
1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), e
dell’art. 31 della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela
della liberta’ e dignita’ dei lavoratori, della liberta’ sindacale e
dell’attivita’ sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul
collocamento); per gli amministratori locali, gli artt. 81 e 86 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali).
La legislazione statale – non richiamata dal ricorrente, il quale
fa riferimento solamente all’art. 47, lettera g), del decreto del
Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917 (Approvazione
del testo unico delle imposte sui redditi), nel testo anteriore alla
riforma del 2004 – non prevede l’ipotesi della cosiddetta
contribuzione figurativa per i dipendenti pubblici chiamati a
svolgere la funzione di assessori regionali, salvo che essi non siano
anche consiglieri eletti.
Solo lo Stato puo’ estendere l’ambito soggettivo di applicazione
di disposizioni che rientrano in ambiti di competenza legislativa
esclusiva statale, tra cui quello della previdenza sociale. Non
spetta alla legislazione regionale disporre una equiparazione del
trattamento previdenziale degli assessori regionali non consiglieri
con quello degli assessori che ricoprano la carica di consigliere.
Ove tale equiparazione fosse effettuata con legge regionale, come nel
caso in esame, non solo si avrebbe una lesione della competenza
legislativa esclusiva dello Stato, ma si determinerebbero difformita’
nella disciplina del trattamento previdenziale dei dipendenti
pubblici da una regione all’altra.
L’art. 54 della legge della Regione Puglia n. 19 del 2010,
dunque, e’ in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera o),
Cost., che attribuisce allo Stato la competenza esclusiva in materia
di previdenza sociale, e con l’art. 3 Cost., per disparita’ di
trattamento tra le cariche elettive.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimita’ costituzionale degli artt. 13, commi
1 e 2, 46, 51 e 54 della legge della Regione Puglia 31 dicembre 2010,
n. 19 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2011
e bilancio pluriennale 2011-2013 della Regione Puglia);
2) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 37 della
legge della Regione Puglia n. 19 del 2010, nella parte in cui abroga
la lettera i) del comma 7 dell’art. 4 della legge della Regione
Puglia 20 dicembre 2005, n. 18 (Istituzione del Parco naturale
regionale «Terra delle gravine»);
3) dichiara, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n.
87, l’illegittimita’ costituzionale, in via consequenziale, dell’art.
13 della legge della Regione Puglia 6 luglio 2011, n. 14
(Assestamento e prima variazione di bilancio di previsione per
l’esercizio finanziario 2011);
4) dichiara, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n.
87, l’illegittimita’ costituzionale, in via consequenziale, dell’art.
37 della legge della Regione Puglia n. 19 del 2010, nella parte in
cui abroga la lettera d) del comma 7 dell’art. 4 della legge della
Regione Puglia n. 18 del 2005;
5) dichiara cessata la materia del contendere con riferimento al
giudizio concernente l’art. 11, commi 3, 4 e 5, della legge della
Regione Puglia n. 19 del 2010, promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 novembre 2011.
Il Presidente: Quaranta
Il redattore: Cassese
Il cancelliere: Melatti
Depositata in cancelleria il 2 dicembre 2011.
Il direttore della cancelleria: Melatti
Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.