Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato il 26 – 29.04.1991 M.G. conveniva in giudizio, dinanzi al Tribunale di Napoli, il Consorzio Ascosa e la Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del Funzionario Delegato CIPE, chiedendone la condanna, in solido o di chi di ragione, sia al risarcimento dei danni subiti per l’occupazione seguita dall’irreversibile trasformazione del terreno di sua proprietà, sito in tenimento di (OMISSIS), esteso complessivamente mq 4662 ed in parte utilizzato per la costruzione della (OMISSIS) senza che fosse stato mai emanato il decreto di espropriazione, e sia al pagamento dell’indennità di occupazione in via temporanea e d’urgenza della porzione di mq 720 del suo fondo, disposta ai sensi del Titolo 8^ della L. n. 219 del 1981, con ordinanza n. 1471/Est del 15.11.1989, del Funzionario Delegato CIPE, per il tempo di 12 mesi, scaduto nel novembre del 1990. Con altro atto di citazione, notificato in pari data, il M. conveniva in giudizio dinanzi al medesimo Tribunale gli stessi convenuti e – premesso che il Consorzio Ascosa, quale concessionario del PGR della Campania, Commissario Straordinario di Governo, gli aveva comunicato, con raccomandata del 27.03.1991, che l’indennità di occupazione era stata fissata in L. 668.000 – chiedeva che fossero determinate le giuste indennità di espropriazione e di occupazione a lui dovute, con condanna dei convenuti al relativo deposito presso la Cassa DDPP. Con sentenza del 29.04 – 2.05.2001, resa nel contraddittorio delle parti, il Tribunale adito, riunite le due cause e disposta CTU, dichiarava la legittimazione attiva del M., il difetto di legittimazione passiva del Funzionario Delegato CIPE e condannava il Consorzio Ascosa a pagare al primo l’indennità di espropriazione, l’indennità di occupazione legittima per il periodo 15.11.1989 – 15.11.1990, rispettivamente determinate in Euro 5.582,27 ed in Euro 465,19 nonchè al risarcimento del danno da occupazione illegittima, liquidato in Euro 2.430,16, oltre interessi. Con sentenza del 10 – 19.03.2004, la Corte di appello di Napoli, decidendo sul gravame principale del Consorzio Ascosa e sul gravame incidentale del M., in accoglimento per quanto di ragione del solo appello principale, in parziale riforma della sentenza di primo grado, dichiarava improcedibile l’opposizione alla stima dell’indennità di espropriazione e rigettava le domande risarcitorie proposte dal medesimo M..
La Corte territoriale, premesso anche che nell’ordinanza del Funzionario Delegato CIPE, emessa il 15.11.1989, nell’ambito degli interventi previsti dal Titolo 8^ della L. n. 219 del 1981 ed in relazione alla prevista costruzione della (OMISSIS), era stato specificato che "l’opera è ope legis di pubblica utilità ed i relativi lavori sono urgenti ed indifferibili", che era stata inoltre sottolineata "la necessità di procedere in deroga alle norme di cui all’ordinanza 70/82 e con applicazione della procedura espropriativa prevista dall’ordinanza n. 275/85, recante norme acceleratorie" ed ancora che si era stabilito "che i lavori e le procedure espropriative delle aree di cui alla presente ordinanza vengano portate a termine entro il 31.12.1991", osservava e riteneva tra l’altro:
– che si era in presenza di una procedura espropriativa e che, dunque, operava la sanatoria ex post di cui al D.Lgs 20 settembre 1999, n. 354, art. 9 avente ad oggetto specifico solo "l’attuazione dei procedimenti di espropriazione";
– che detto D.Lgs. 20 settembre 1999, n. 354, art. 9 aveva comportato la proroga al 30.10.2001 del termine iniziale ormai scaduto di efficacia dell’occupazione d’urgenza, ed alla suddetta proroga legale si dovevano aggiungere le ulteriori sopravvenute proroghe legali, sicchè, sino al 31.12.20041 l’occupazione doveva ritenersi assistita da valido titolo autorizzativo, con conseguente non configurabilità di alcuna situazione d’illecito che la suddetta proroga legale rendeva irrilevante che l’opera fosse stata realizzata nel 1990, nel corso del primo termine di occupazione d’urgenza, posto che tale fatto non aveva potuto determinare l’acquisto a titolo originario del bene per c.d. occupazione appropriativa che, pertanto, la sentenza impugnata doveva essere riformata, come chiesto dal Consorzio, nella parte in cui aveva riconosciuto il diritto del M. al risarcimento dei danni da occupazione illegittima per il periodo successivo alla scadenza del termine annuale previsto nell’ordinanza che aveva disposto l’occupazione del suo fondo, mentre doveva essere respinto il motivo dell’appello incidentale inerente al rigetto della domanda di risarcimento dei danni da irreversibile trasformazione del fondo e delle altre istanze risarcitorie avanzate in primo grado che fondate erano pure le censure del Consorzio avverso la determinazione attuata dal primo giudice, dell’indennità di espropriazione, nonostante la mancata emanazione del decreto di esproprio e la perdurante legittimità della procedura d’esproprio, essendo ancora in corso (per effetto delle menzionate proroghe legali) i termini di efficacia dei decreti di occupazione d’urgenza emanati per la realizzazione degli interventi di cui al titolo 7^ della L. n. 219 del 1981 che il M. aveva diritto soltanto all’indennità di occupazione legittima ma limitatamente al solo primo periodo annuale di relativa protrazione, posto che per il tenore delle domande da lui svolte, doveva escludersi che avesse inteso chiedere tale indennità anche per il periodo successivo alla scadenza di detto termine – che doveva essere confermata la quantificazione dell’indennità di occupazione legittima, da aversi per congrua – che l’obbligo di pagamento gravava soltanto sul Consorzio Ascosa e non anche sulla PCM – che inammissibile si rivelava la domanda di rivalsa tardivamente formulata in primo grado dal Consorzio Ascosa nei confronti della PCM, che su di essa non aveva accettato il contraddittorio.
Avverso questa sentenza il M. ha proposto ricorso per cassazione affidato a 5 motivi ed illustrato da memoria. Il Consorzio Ascosa ha resistito con controricorso e depositato memoria. Anche la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha resistito con controricorso.
Motivi della decisione
A sostegno del ricorso il M. denunzia:
1. Sulla illegittimità della sentenza nella parte in cui ha ricondotto la fattispecie nell’ambito delle usuali occupazioni di urgenza preordinate all’espropriazione "Violazione e falsa applicazione di legge (art. 360 c.p.c., comma 1 n. 3 in relazione agli artt. Del titolo secondo capo 1^ L. n. 2359 del 1865 (art. 64 – 70); titolo 2^ capo 2^ L. n. 2359 del 1865 (71 – 73), L. n. 865 del 1971; nonchè in generale di tutte le disposizioni e principi in materia di occupazione e temporanea e occupazione d’urgenza);
motivazione contraddittoria, insufficiente e illogica (violazione art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5); Violazione e falsa applicazione di legge (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 in relazione all’art. 1362 c.c. e segg.); omesso esame di documenti decisivi (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5); omessa pronuncia (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4);".
Il ricorrente si duole essenzialmente del fatto che, anche negando ingresso alla sua istanza istruttoria di esibizione documentale, l’occupazione temporanea del suo fondo sia stata ricondotta nell’ambito di quelle preordinate all’espropriazione quando invece, a suo parere era stata disposta ai sensi della L. n. 2359 del 1865, art. 64 al solo fine di consentire la provvisoria deviazione del traffico dalla variante (OMISSIS), sede dei lavori della linea ferroviaria (OMISSIS); assume consequenzialmente l’illegittimità dell’applicazione della proroga legale contemplata dalla L. n. 354 del 1999, art. 9. 2. Sulla illegittimità della sentenza nella parte in cui ha rigettato le domande risarcitorie azionate "Violazione e falsa applicazione di legge (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 in relazione al D.Lgs n. 354 del 1999, art. 9); "Violazione e falsa applicazione di legge (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 in relazione alla L. n. 2359 del 1865, art. 70; art. 2043 c.c. e artt. 99 e 100 c.p.c.); omessa pronuncia (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4 in relazione all’art. 112 c.p.c.); motivazione illogica ed insufficiente (violazione art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5)".
Il ricorrente si duole del rigetto delle sue domande risarcitorie, che assume dipeso dalla illegittima riconduzione dell’occupazione temporanea del suo fondo nell’ambito di quelle preordinate all’espropriazione e dalla conseguente indebita applicazione della proroga legale contemplata dalla L. n. 354 del 1999, art. 9. I primi due motivi del ricorso, che strettamente connessi consentono esame unitario, sono fondati nei sensi in prosieguo precisati; al relativo accoglimento segue anche l’assorbimento del quarto motivo di ricorso.
In fatto relativamente al terreno oggetto di controversia, è emerso:
a) che, ai sensi del Titolo 8^ della L. n. 219 del 1981, con ordinanza n. 1471/Est del 15.11.1989, del Funzionario Delegato CIPE, ne era stata disposta in via temporanea e d’urgenza per il tempo di 12 mesi, scaduto nel novembre del 1990;
b) che la prevista opera pubblica viaria era stata dichiarata di pubblica utilità e che era stata ultimata prima della scadenza del termine annuale di occupazione temporanea, di cui sub a);
c) che, nonostante che i lavori e le procedure espropriative delle aree di cui alla ordinanza sub a) dovessero essere portati a termine entro il 31.12.1991, il decreto definitivo di espropriazione del terreno in questione non era stato mai emanato.
Il fenomeno della cosiddetta occupazione acquisitiva o appropriativa presenta, in sintesi, i seguenti caratteri: a) la trasformazione irreversibile del fondo, con destinazione ad opera pubblica o ad uso pubblico, determina l’acquisizione della proprietà alla mano pubblica; b) il fenomeno, in assenza di formale decreto di esproprio, ha il carattere dell’illiceità, che si consuma alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata (e, quindi, legittima) se nel frattempo l’opera pubblica è stata realizzata, c) l’acquisto a favore della p.a. si determina soltanto qualora l’opera sia funzionale ad una destinazione pubblicistica e ciò avviene solo per effetto di una dichiarazione di pubblica utilità formale (cfr, tra le altre, cass. 200306853). Ove la fattispecie estintiva – acquisitiva della proprietà dell’area occupata si perfezioni alla scadenza del termine di occupazione legittima, il proprietario del bene occupato, oltre al diritto all’indennità per il periodo di occupazione autorizzata, consegue il diritto al risarcimento del danno da occupazione appropriativi, ma non anche al risarcimento del danno da occupazione illegittima per il periodo successivo a tale evento, in cui è ormai venuto meno il suo diritto dominicale sul bene.
Dalle esposte premesse deriva che nella specie il terreno del M. era stato acquisito dalla P.A. per occupazione acquisitiva, nel novembre del 1990, alla scadenza del periodo annuale di occupazione autorizzata, avesse o meno tale occupazione assunto natura preespropriativa.
In siffatta ipotesi, inoltre, è da escludere l’applicabilità della proroga di cui al D.Lgs. n. 354 del 1999, art. 9 alla luce del consolidato principio di diritto ripetutamente affermato da questa Corte (cfr Cass 200403966; 200507544; sezioni unite 200813358;
200903225; 200928332) e di recente anche ribadito dalle Sezioni Unite nella sentenza n. 6769 del 2009, principio secondo cui In tema di attuazione dei procedimenti espropriativi per la realizzazione degli interventi di cui al titolo ottavo della L. 14 maggio 1981, n. 219, il D.Lgs. 20 settembre 1999, art. 9 che proroga i termini relativi alle occupazioni d’urgenza, se prescinde dalla legittimità o illegittimità dell’occupazione al tempo della sua entrata in vigore, riguarda comunque solo i procedimenti espropriativi che siano in corso alla stessa data; ne deriva che la norma può valere a restituire legittimità ad occupazioni divenute inefficaci o illegittime solo se l’obiettivo di recupero della procedura espropriativa – costituente la "ratio" dichiarata della norma – sia conseguibile per non essersi già perfezionato il fatto (illecito) acquisitivo per effetto del concorrere dell’illegittimità dell’occupazione e dell’irreversibile trasformazione del fondo.". 3. "Sull’illegittimità del capo della sentenza con cui è stata esclusa la legittimazione passiva ad causam della PCM "Omessa, insufficiente ed illogica motivazione (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5); omessa pronuncia (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4 in relazione all’art. 112 c.p.c.); omesso esame di documenti decisivi (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5); Violazione e falsa applicazione di legge (L. n. 219 del 1981, art. 80 e segg.)".
Si duole che sia stata negata la legittimazione passiva anche della PCM e disattesa la sua istanza di esibizione di tutta la documentazione, posto che il Consorzio era stato delegato solo alla procedura di occupazione temporanea e non anche a quella d’esproprio, che alla PCM doveva essere addebitata la mancata attivazione ab origine ed il mancato perfezionamento della procedura espropriativa, sulla base di pattuizioni intercorse tra il funzionario CIPE ed alcuni enti locali e che comunque l’individuazione delle aree da espropriare in vista della realizzazione dell’opera pubblica era di competenza della PCM. Il motivo non è fondato alla luce dei condivisi principi già affermati da questa Corte, secondo cui:
a. In tema di opere pubbliche, la concessione c.d. traslativa, comporta il trasferimento al concessionario, in tutto o in parte, dell’esercizio delle funzioni oggettivamente pubbliche proprie del concedente e necessarie per la realizzazione delle opere ed in particolare il compimento in nome proprio di tutte le operazioni materiali, tecniche e giuridiche occorrenti per la realizzazione del programma edilizio, ancorchè comportanti l’esercizio di poteri di carattere pubblicistico. Ne consegue che il concessionario, acquistando poteri e facoltà trasferitigli dall’amministrazione concedente, si sostituisce a quest’ultima nello svolgimento dell’attività organizzativa e direttiva necessaria per realizzare l’opera pubblica e diviene, in veste di soggetto attivo del rapporto attuativo della concessione, l’unico titolare di tutte le obbligazioni che ad esso si ricollegano. b. Per gli interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981, la concessione di cui alla L. n. 219 del 1981, art. 81 stante l’ampiezza dei poteri che la norma prevede per il concessionario, ha natura c.d. traslativa (cfr., tra le altre, cass. 200726261). c. In tema di espropriazione per pubblica utilità, il mero ricorso allo strumento della concessione traslativa, con l’attribuzione al concessionario affidatario dell’opera della titolarità di poteri espropriativi, non può comportare indiscriminatamente l’esclusione di ogni responsabilità al riguardo del concedente, essendo necessario a tal fine che, in osservanza al principio di legalità dell’azione amministrativa, l’attribuzione all’affidatario di detti poteri e l’accollo da parte sua degli obblighi indennitari e risarcitori siano previsti da una legge che espressamente li autorizzi. Ne consegue che – avendo la L. 14 maggio 1981, n. 219, gli artt. 80, 81 e 84 (e, segnatamente, l’art. 81) (relativa al programma straordinario di urbanizzazione nell’area metropolitana del Comune di Napoli) autorizzato, in forza di una disciplina speciale e in parte derogatoria rispetto a quella sulle espropriazioni, il ricorso alla concessione traslativa – la fonte della responsabilità esclusiva del concessionario e della sua legittimazione passiva, sia in relazione al risarcimento del danno per l’occupazione acquisitiva, che in relazione al pagamento delle indennità dovute in conseguenza di espropriazioni rituali, deve essere individuata proprio nelle menzionate norme di legge (cfr cass SU 200906769).
4. Sulla illegittimità della sentenza nella parte in cui ha limitato la liquidazione dell’indennità di occupazione legittima al periodo 15.11.1989 – 15.11.1990 Omessa pronuncia (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4 in relazione agli artt. 112 e 346 c.p.c.); difetto di motivazione, omessa valutazione delle risultanze processuali (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5); motivazione del tutto illogica (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5)".
Il motivo rimane, come detto, assorbito per effetto della decisione assunta sui primi due motivi del ricorso.
5. Sulla illegittimità della sentenza nella parte in cui ha confermato la sentenza di prime cure nella parte inerente la valutazione del valore del fondo" Motivazione illogica ed insufficiente (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5)".
Si duole della mancata ammissione del chiesto supplemento di ctu volto alla determinazione del valore venale del terreno quand’anche d’indole agricola. La censura non ha pregio, dal momento che la Corte distrettuale, una volta esclusa la fondatezza delle pretese risarcitorie e ritenuta fondata solo la domanda di determinazione dell’indennità di occupazione legittima da riferire al fondo d’incontroversa natura agricola, ha ineccepibilmente ritenuto di dovere liquidare tale indennità in base ai parametri legali propri dei terreni di siffatta natura, avulsi dal riferimento al valore di mercato.
Conclusivamente si deve accogliere i primi due motivi del ricorso, respingere il terzo con assorbimento del quarto, respingere il quinto, cassare la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinviare la causa alla Corte di appello di Napoli, in diversa composizione, cui si demanda anche la pronuncia sulle spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
LA CORTE accoglie i primi due motivi del ricorso, respinge il terzo ed il quinto, assorbito il quarto, cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte di appello di Napoli in diversa composizione.
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