Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo e motivi della decisione
1. – Premetteva parte ricorrente di aver partecipato al concorso indetto dal Comune di Roma per il rilascio di n. 300 licenze per taxi approvato con determina dirigenziale n. 1391 del 4 agosto 2005 e di essersi utilmente classificato nella graduatoria conclusiva, tanto che il Comune rilasciava in suo favore la licenza di taxi n. 5878 in virtù della determinazione dirigenziale n. 1396 del 31 luglio 2006.
Lamenta tuttavia il ricorrente che, dopo circa un anno dal rilascio del titolo abilitativo a svolgere il servizio di taxi, gli veniva contestato di aver trasferito la propria licenza taxi, in epoca precedente rispetto alla procedura selettiva vinta, comportamento che, a mente delle prescrizioni del bando, impediva la partecipazione alla selezione.
Egli si duole della circostanza che il Comune di Roma non ha bene esaminato la sua peculiare posizione. Egli infatti non è stato mai titolare di licenza taxi, ma quale socio di una cooperativa di taxisti ne aveva gestita una "plurima, cioè intestata alla cooperativa, ma gestita dal socio tassista" (così, testualmente, a pag. 5 del ricorso introduttivo), fino a quando egli, in data 4 gennaio 1982, ebbe a rassegnare le proprie dimissioni dalla cooperativa.
Il ricorrente sostiene, quindi, che non possono assimilarsi le due lontane previsioni riferibili al trasferimento della licenza da parte del titolare "a pieno titolo" e d a quello del socio di una cooperativa e quindi non titolare in via esclusiva della licenza che si limiti a dare le dimissioni da socio di detta cooperativa, disinteressandosi conseguentemente della vicenda relativa al destino della licenza plurima.
Contestando quindi la decisione del Comune di Roma di assimilare le due posizioni sopra descritte e quindi di procedere all’annullamento dell’esito concorsuale favorevole e del provvedimento con il quale la licenza era stata a lui conferita, l’odierno ricorrente chiede il giudiziale annullamento degli atti suddetti perché illegittimi sotto distinti profili.
2. – Nel silenzio processuale dei controinteressati intimati, si è costituito in giudizio il Comune di Roma eccependo preliminarmente la irricevibilità del ricorso proposto e contestando nel merito le avverse prospettazioni in quanto ritenute infondate.
Con ordinanza n. 1550 del 20 marzo 2008 questo Tribunale ha accolto l’istanza cautelare proposta dall’odierno ricorrente.
Entrambe le parti presentavano memorie conclusive confermando le già rassegnate conclusioni.
Trattenuta riservata la decisione nell’udienza di merito del 10 febbraio 2010 la riserva è stata sciolta nella Camera di consiglio del 9 giugno 2010.
3. – Preliminarmente il Collegio deve respingere l’eccezione di irricevibilità sollevata nei confronti di quella parte del ricorso proposto con la quale si sostiene la illegittimità del bando di concorso.
Il Comune di Roma sostiene che il ricorrente, ben conscio delle clausole contenute nella lex specialis della selezione ed in particolare della portata di quella indicata al punto 4 della sezione dedicata ai "Requisiti richiesti per la partecipazione al concorso", in virtù della quale non era consentita la partecipazione a coloro che avessero "trasferito licenze taxi o autorizzazioni per il servizio di noleggio con conducente ai sensi dell’art. 9, comma 3, della legge n. 21/92", avrebbe dovuto impugnare la determinazione dirigenziale n. 1391 del 4 agosto 2005 (con la quale il bando è stato approvato) tempestivamente e non, come effettivamente è avvenuto, solo dopo la conoscenza della determinazione dirigenziale n. 2568 del 9 agosto 2007 con la quale è stata disposta la sua esclusione dalla graduatoria definitiva proprio perché la sua posizione era in contrasto con la prescrizione del surriprodotto punto 4 del bando.
Va rammentato in proposito che, per costante orientamento giurisprudenziale, l’onere della immediata impugnazione degli atti generali contenenti le prescrizioni disciplinanti una procedura selettiva (gara o concorso pubblici) si manifesta esclusivamente quando le prescrizioni della lex specialis che si ritengono illegittime e che pregiudicano la posizione del concorrente (o dell’aspirante tale, per meglio dire) impediscano di fatto la sua partecipazione tanto che, se l’interessato presentasse la relativa domanda, il soggetto procedente non potrebbe che escluderlo dalla selezione.
L’onere di immediata impugnazione delle norme disciplinanti la partecipazione ad una procedura selettiva deve, quindi, essere assolto con riguardo a quelle sole disposizioni concernenti i requisiti soggettivi di partecipazione e a quelle che integrano un’immediata preclusione alla partecipazione, ossia a quelle clausole che ledano immediatamente e direttamente l’interesse sostanziale del soggetto che ha chiesto di partecipare alla procedura concorsuale. Ogni diversa questione inerente all’applicazione delle norme regolamentari generali, così come l’impugnazione di norme del bando che, pur potendo considerarsi immediatamente lesive non siano peraltro univocamente chiare e vincolanti, può e deve essere proposta unitamente agli atti che di esse fanno applicazione, dal momento che sono questi ultimi ad identificare in concreto il soggetto leso dal provvedimento e a rendere attuale e concreta la lesione della sua situazione soggettiva (cfr., in termini, da ultimo T.A.R. Lazio, Sez. II, 17 settembre 2010 n. 32351).
Deriva da quanto sopra che non sussiste attualità dell’interesse a ricorrere allorché si controverta in ordine a disposizioni di un bando di concorso la cui immediata lesività non sia ictu oculi percepibile anche in virtù di una non compiuta formulazione della disposizione, le cui espressioni letterali potrebbero prestarsi a diverse interpretazioni.
Nel caso in esame, infatti, posto che la disposizione di fonte primaria evocata in via applicativa dal bando non specifica se nel divieto di partecipazione alla selezione imposto a coloro che hanno trasferito la licenza di taxi debbono ricomprendersi anche i soci delle cooperative che hanno rassegnato le proprie dimissioni dalla cooperativa determinando così il conseguente trasferimento dell’uso della licenza con la quale partecipavano a quel sodalizio in favore di un nuovo socio entrato in sostituzione del dimissionario, non può ritenersi che al momento della partecipazione al concorso la disposizione del bando in questione recasse pregiudizio alla posizione dell’odierno ricorrente.
D’altronde e ad ulteriore dimostrazione di quanto sopra, se ve ne fosse necessità, basti riflettere sul fatto che l’Amministrazione procedente non ha escluso durante la selezione l’odierno ricorrente, attribuendogli peraltro un’ottima posizione in graduatoria (il sesto posto) e rilasciandogli la licenza ed intervenendo solo dopo oltre un anno in via di autotutela.
L’eccezione di tardività sollevata dal Comune di Roma è quindi non condivisibile nei suoi presupposti giuridici e quindi infondata.
4. – Nel merito il ricorso – re melius perpensa rispetto a quanto espresso dalla Sezione nell’ordinanza cautelare n. 1550 del 2008 (e tenuto conto del noto principio secondo il quale le ordinanze cautelari sono il frutto di una cognizione incidentale a carattere sommario, che non vincola in alcun modo la valutazione che il giudice è chiamato a svolgere all’esito del procedimento, tanto che eventualmente ed in appello, la doglianza fondata su una difformità della valutazione nel merito diversa da quella effettuata in sede cautelare non implica denuncia di un vizio di motivazione della sentenza, cfr., in argomento tra le tante, Cons. stato, Sez. VI, 27 dicembre 2007 n. 6661) – non si presta ad essere accolto, non essendo condivisibile l’interpretazione che il ricorrente propone delle espressioni contenute nella suindicata norma primaria e nella riproduttiva prescrizione del bando.
5. – Ripercorrendo sinteticamente i fatti di causa, secondo quanto emerge dalla documentazione depositata in atti, il Collegio registra che:
A) l’odierno ricorrente ha partecipato al concorso per il rilascio di n. 300 licenze per il servizio taxi di cui alla determinazione dirigenziale del Comune di Roma n. 1391 del 4 agosto 2005 che, ai sensi del richiamato art. 9, terzo comma, della legge n. 21 del 1992, tra i requisiti prescritti dal bando di concorso per gli aspiranti recava la prescrizione di "non aver mai trasferito licenze taxi o autorizzazioni per il servizio di noleggio con conducente";
B) successivamente a controlli gli Uffici competenti evidenziavano che l’odierno ricorrente aveva trasferito la propria quota sociale, relativamente alla cooperativa alla quale aderiva, in data 4 gennaio 1982 e con essa la licenza taxi n. 3286;
C) con nota prot. 22421 del 21 maggio 2007 il Comune di Roma ha inoltrato all’odierno ricorrente, utilmente collocato nella graduatoria provvisoria, comunicazione di avvio del procedimento di esclusione dalla graduatoria per avere egli trasferito (a suo tempo e precedentemente alla partecipazione alla selezione di cui sopra) la propria quota sociale relativa alla licenza per il servizio taxi n. 3286;
D) nonostante la partecipazione al procedimento di secondo grado da parte del Signor B. culminata con la presentazione di controdeduzioni scritte il Comune di Roma, ritenendo il contenuto di tali controdeduzioni non condivisibile, con determina dirigenziale n. 2568 del 2 agosto 2007 ha escluso l’odierno ricorrente dalla graduatoria in ragione di quanto già rilevato in sede di comunicazione di avvio del procedimento e di conseguenza ha annullato la licenza taxi n. 5878 già conferita al Signor B..
6. – Il punctum pruriens della vicenda contenziosa qui in esame – e che costituisce il nucleo della valutazione che il Collegio ha dovuto effettuare onde stabilire se il provvedimento impugnato fosse o meno compatibile e coerente con il dettato delle disposizioni di legge applicabili alla vicenda selettiva in questione – è costituito dalla interpretazione della portata applicativa delle espressioni contenute nell’art 9, comma 3, della legge 15 gennaio 1992 n. 21 (recante la leggequadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea) che, nel disciplinare l’istituto della trasferibilità delle licenze (di taxi nonché l’autorizzazione per lo svolgimento del servizio di noleggio con conducente), dopo aver stabilito la possibilità di trasferimento della licenza di taxi solo nei tre casi indicati al comma 2 (vale a dire, titolarità della licenza da almeno cinque anni oppure raggiungimento del sessantesimo anno di età oppure nel caso in cui il titolare sia divenuto permanentemente inabile o inidoneo al servizio per malattia, infortunio o per ritiro definitivo della patente di guida), prescrive ineludibilmente che "Al titolare che abbia trasferito la licenza o l’autorizzazione non può esserne attribuita altra per concorso pubblico (…)".
Fermo quanto sopra occorre ora verificare, perché ciò chiede con il ricorso il ricorrente al fine di stabilire se il Comune sia incorso o meno, nell’assumere la decisione di cui al qui gravato provvedimento, nel vizio di illegittimità o in quello di eccesso di potere sotto il profilo della erronea valutazione dei presupposti, se la espressione "titolare della licenza" più volte riprodotta nel citato art. 9 della legge n. 21 del 1992 sia riferibile esclusivamente alle ipotesi in cui il titolare della licenza, che questa ha fatto oggetto di trasferimento, sia indipendente rispetto a forme di lavoro associativo in cooperativa oppure si estenda tale riferibilità anche alle quote del singolo socio della cooperativa corrispondenti alla licenza taxi.
La scelta interpretativa, tra le due possibili suindicate, assumerà valenza decisiva ai fini della definizione della presente controversia in quanto la disposizione del bando, sulla scorta della quale sono stati assunti dall’Amministrazione i provvedimenti di secondo grado qui impugnati, riproduce perfettamente la prescrizione di cui all’art. 9 della legge n. 21 del 1992 che, tra l’altro, è pure riprodotta in identica versione dall’art. 8, comma 3, della legge regionale del Lazio 26 ottobre 1993 n. 58 (recante disposizioni per l’esercizio del trasporto pubblico non di linea e norme concernenti il ruolo dei conducenti dei servizi pubblici di trasporto non di linea, di cui all’ articolo 6 della legge 15 gennaio 1992, n. 21).
A parere del ricorrente la portata applicativa della norma in questione va limitata alle sole ipotesi di trasferimento di licenza da parte di un titolare non aderente ad una cooperativa e non potendo trovare estensione in altri ambiti l’effetto preclusivo alla partecipazione alle selezioni per il rilascio di licenze di taxi, non essendo questo il significato delle espressioni sopra riportate, in quanto
7. – Il Collegio, come già sopra riferito, non ignora che nella sede cautelare con la decisione n. 1550 del 2008 sembrava essere stata preferita la prima delle due interpretazioni sopra richiamate, in aderenza con quanto sostenuto dal ricorrente, ma non occorre mai dimenticare che la valutazione che il Tribunale effettua nella sede cautelare è (legislativamente) connotata da caratteristiche temporanee ed inidonee a vincolare, come si è più sopra precisato, la definizione nel merito della controversia.
Ed infatti, ad un più approfondito esame delle disposizioni qui oggetto di scrutinio, il Collegio giunge a ritenere condivisibile la interpretazione che di quelle norme ha fatto propria l’Amministrazione comunale.
Dispone l’art. 8 della legge n. 21 del 1992 che la licenza per l’esercizio del servizio di taxi e l’autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente sono rilasciate dalle Amministrazioni comunali, attraverso bando di pubblico concorso, ai singoli che abbiano la proprietà o la disponibilità in leasing del veicolo o natante, che possono gestirle in forma singola o associata. La detta licenza è riferita ad un singolo veicolo. Non è ammesso, quindi, in capo ad un medesimo soggetto, il cumulo di più licenze per l’esercizio del servizio di taxi.
Il successivo art. 9, per come si è sopra anticipato, stabilisce che la licenza per l’esercizio del servizio di taxi è trasferita, su richiesta del titolare, a persona dallo stesso designata, in possesso dei requisiti prescritti, quando il titolare stesso si trovi in una delle seguenti condizioni: a) sia titolare di licenza o di autorizzazione da cinque anni; b) abbia raggiunto il sessantesimo anno di età; c) sia divenuto permanentemente inabile o inidoneo al servizio per malattia, infortunio o per ritiro definitivo della patente di guida. Al terzo comma, il richiamato art. 9 dispone infine che "al titolare che abbia trasferito la licenza o l’autorizzazione non può esserne attribuita altra per concorso pubblico e non può esserne trasferita altra se non dopo cinque anni dal trasferimento della prima".
Le richiamate disposizioni, si è già detto, sono nella sostanza riprodotte nell’art. 8 della legge regionale n. 58 del 1993, ma disposizioni analoghe sono recate anche dal regolamento comunale per la disciplina degli autoservizi pubblici non di linea.
8. – Ciò premesso, la lettura interpretativa delle norme richiamate non può essere che quella fornita dalla resistente Amministrazione: l’aver trasferito la licenza inibisce al soggetto già titolare della stessa l’attribuzione di una nuova licenza per concorso pubblico, senza limiti di tempo. Decorsi cinque anni, tuttavia, l’interessato può conseguire una nuova licenza, ma esclusivamente per (nuovo) trasferimento. Nel senso della netta distinzione tra le due ipotesi contemplate nel terzo comma dell’art. 9 depone innanzitutto il dato letterale, che appare inequivoco nel senso sopra esposto.
Ma è la stessa ratio della disciplina della cui applicazione è questione che conforta la tesi esposta.
La preclusione all’attribuzione a mezzo di concorso di licenza nei confronti di coloro che hanno trasferito la licenza di cui erano già titolari mira, con ogni evidenza, ad evitare ipotizzabili fenomeni speculativi e distorsivi in un settore peraltro particolarmente delicato quale quello del trasporto pubblico.
Posto che la licenza che si consegue a mezzo di concorso è acquisita gratuita, di talché sia la norma che consente il trasferimento di licenza a condizione che chi la trasferisce ne sia già titolare da almeno cinque anni (art. 9, comma 1, lett, a) che quella che condiziona la possibilità di nuovi trasferimenti in favore di chi era già stato titolare di licenza ad un intervallo di cinque anni dal trasferimento della prima licenza (art. 9, comma 3) vanno lette quali espressioni della volontà del legislatore di disarticolare la stessa possibilità di un indebito "commercio" delle licenze.
In questa logica significato precipuo assume, allora, la disposizione, che il bando richiama e di cui si è fatta applicazione nel caso di specie, secondo cui chi ha trasferito la propria licenza non può aspirare a conseguirne gratuitamente, a mezzo del concorso, un’altra, quale che sia il lasso di tempo trascorso dal trasferimento.
Il legislatore vuole, in altri termini, che il concorso sia lo strumento per immettere in questo specifico settore di attività nuovi soggetti, atteso che come non può essere attribuita la licenza a chi ha in precedenza trasferito quello di cui era già titolare, così quella di origine concorsuale non può esser conferita a chi risulta in atto essere titolare di licenza.
Deve aggiungersi che, ai fini che qui interessano, alla cessione di licenza individuale di taxi è perfettamente equiparata la quota sociale di licenza plurima rilasciata alle cooperative, per come era a suo tempo consentito dal Regolamento delle vetture pubbliche di cui alla deliberazione di Giunta municipale n. 2860 del 1966. Si tratta di cooperative che dovevano essere necessariamente costituite da un numero di soci effettivi pari al numero delle concessioni di cui le cooperative stesse erano titolari. In questo senso, dunque, la cessione di una quota sociale (di cui il socio poteva liberamente disporre) è equiparabile al trasferimento di una licenza di taxi.
9. – Sulla scorta di quanto rilevato e considerato, deve dunque ritenersi legittimo l’operato del Comune di Roma e non fondate le censure dedotte avverso le sue determinazioni, di talché il ricorso va respinto.
Stima, nondimeno il Collegio, equo compensare tra le parti costituite ed intimate le spese di giudizio, ai sensi dell’art. 92 c.p.c. novellato, tenuto conto che la questione controversa è caratterizzata dalla interpretazione di norme di legge in assenza di precedenti specifici in materia.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, pronunciando in via definitiva sul ricorso in epigrafe, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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