Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La parte ricorrente riferisce di essere proprietaria di un terreno sito in c.da Pescarina del Comune di Turrivalignani, incluso per oltre 16.000 mq. in zona D/2 (Produttiva di espansione) edificabile a mezzo di intervento urbanistico preventivo ad iniziativa privata; riferisce, altresì, che, accogliendo l’istanza da lei presentata, il Consiglio comunale di quel Comune con deliberazione 29 novembre 2005, n. 22, aveva adottato un piano di lottizzazione convenzionata che interessava detta area di sua proprietà.
Nelle more dell’approvazione di detto piano il consiglio comunale di Turrivalignani con deliberazione del 28 settembre 2006, n. 19, ha modificato gli artt. 49 e 51 delle N.T.A. del P.R.G. vigente nel Comune, ed, in particolare, il secondo comma dell’art. 49, riguardante la zona D/2 Produttiva di espansione, permettendo l’attuazione del piano con intervento urbanistico preventivo solo di iniziativa pubblica e non più di iniziativa privata. Con nota 11 ottobre 2006, n. 4567, il Sindaco del Comune ha, quindi, comunicato che era stata sospesa ogni determinazione in ordine al piano di lottizzazione convenzionata proposto.
Con il ricorso in esame l’interessata è insorto dinanzi questo Tribunale avverso tale atto deliberativo nella parte con cui è stato modificato il predetto secondo comma dell’art. 49, deducendo le seguenti censure:
1) Violazione di ogni norma o principio in materia di varianti urbanistiche. Violazione dell’art. 7 della L. 7 agosto 1990, n. 241 e di ogni norma o principio in materia di partecipazione al procedimento. Eccesso di potere per sviamento.
La variante "normativa" in questione non ha seguito l’iter procedimentale delle varianti urbanistiche, che si articola attraverso le fasi dell’adozione e dell’approvazione. In ogni caso, dal momento che la variante veniva ad incidere "drasticamente" sugli interessi della ricorrente, avrebbe dovuto darsi comunicazione alla ricorrente dell’avvio del procedimento.
2) Eccesso di potere per difetto dei presupposti, per contraddittorietà e per illogicità manifeste, per travisamento e per sviamento. Violazione di ogni norma o principio in materia di tutela dell’affidamento.
La modifica è motivata con riferimento alla "mancanza di iniziative private da oltre venti anni"; tale motivazione è però erronea in quanto il procedimento di formazione del piano di iniziativa privata della ricorrente era ormai concluso. Tale modifica si pone, inoltre, n contrasto con le precedenti determinazioni dell’Amministrazione che aveva adottato il piano di lottizzazione convenzionata, con lesione dell’affidamento ingenerato ed in assenza dell’indicazione di concrete ragioni di pubblico interesse.
Conclusivamente, ha anche chiesto la condanna del Comune al risarcimento dei danni.
Tali doglianze la parte ricorrente ha ulteriormente illustrato con memoria depositata il 19 novembre 2010, con la quale ha, tra l’altro, anche precisato che nelle more del giudizio la variante delle N.T.A. era stato definitivamente approvata con deliberazione 11 aprile 2008, n. 3.
Il Comune di Turrivalignani si è costituito in giudizio e con memorie depositate il 20 dicembre 2006 ed il 2 novembre 2010 ha diffusamente confutato il fondamento delle censure dedotte.
Alla pubblica udienza del 2 dicembre 2010 la causa è stata trattenuta a decisione.
Motivi della decisione
1. – Il ricorso in esame è diretto in via principale avverso la deliberazione del consiglio comunale di Turrivalignani 28 settembre 2006, n. 19, di "adozione" di una variante al P.R.G. vigente nel Comune; con tale variante sono stati modificati gli artt. 49 e 51 delle N.T.A. ed, in particolare, è stato variato il secondo comma dell’art. 49, riguardante la zona D/2 Produttiva di espansione, nel senso di prevedere l’attuazione del piano con intervento urbanistico preventivo solo di iniziativa pubblica e non più di iniziativa privata.
Con il gravame la parte ricorrente, oltre a contestare la legittimità di tale modifica del secondo comma del predetto art. 49, ha anche chiesto l’annullamento della nota 11 ottobre 2006, n. 4567, del Sindaco del Comune, con la quale è stata sospesa ogni determinazione in ordine al piano di lottizzazione convenzionata proposto dalla parte ricorrente ed adottato con deliberazione 29 novembre 2005, n. 22.
Ha chiesto, infine, anche la condanna del Comune al risarcimento dei danni subiti.
2. – Il ricorso nella parte diretta avverso la deliberazione di adozione della variante in questione appare fondato.
Va al riguardo premesso che, come sembra evidente, la parte istante aveva di certo interesse ad impugnare tale deliberazione di adozione di modifica del predetto art. 49, in quanto – come sopra esposto – il Comune, accogliendo la richiesta proposta dalla ricorrente, proprietaria delle aree in questione, aveva adottato con deliberazione 29 novembre 2005, n. 22, un piano di lottizzazione convenzionata, per cui la modifica introdotta ha comportato l’applicazione delle misure di salvaguardia relativamente al completamento dell’iter procedimentale di approvazione di tale piano.
Deve, inoltre, pregiudizialmente anche precisarsi che appare in questa sede irrilevante la circostanza che nelle more del giudizio la variante delle N.T.A. sia stata definitivamente approvata con deliberazione consiliare 11 aprile 2008, n. 3, dal momento che – come è noto – l’omessa impugnazione della deliberazione approvativa della variante di un piano regolatore generale non determina l’improcedibilità del ricorso proposto contro la delibera comunale di adozione, in quanto l’eventuale annullamento di quest’ultima esplica effetti automaticamente caducanti, e non meramente vizianti, sul successivo provvedimento di approvazione nella parte in cui lo stesso ha confermato le previsioni già contenute nel piano adottato e fatto oggetto di impugnativa (cfr., da ultimo, Cons. St., sez. IV, 8 marzo 2010, n. 1361, e 23 luglio 2009, n. 4662).
Chiariti tali aspetti, deve rilevarsi che carattere assorbente assumono in merito le censure di violazione di ogni norma o principio in materia di tutela dell’affidamento e di eccesso di potere per difetto dei presupposti, per contraddittorietà e per illogicità manifeste, per travisamento e per sviamento, dedotte con il secondo motivo di ricorso e con le quali la parte istante si è lamentata nella sostanza del fatto che la modifica delle N.T.A. non era sorretta da un’adeguata motivazione e non aveva considerato la circostanza che era stato da poco adottato il piano di lottizzazione convenzionata, con lesione dell’affidamento ingenerato nella ricorrente.
Va al riguardo premesso che – come è stato costantemente precisato dalla giurisprudenza – le scelte effettuate dall’Amministrazione nell’adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto di norma al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità, e che tali scelte non necessitano di apposita motivazione, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni.
Tale giurisprudenza ha espressamente ricompreso, tra le evenienze che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali, anche le ipotesi di lesione dell’affidamento qualificato del privato, derivante dalla stipula, tra l’altro, di convenzioni di lottizzazione (Cons. St., sez. IV, 13 ottobre 2010, n. 7492); mentre è stata esclusa la necessità di una più incisiva motivazione nelle ipotesi di mere richieste di lottizzazione che non abbiano avuto alcun seguito (Cons. St., sez. IV, 19 febbraio 2010, n. 1004).
Con riferimento a tali considerazioni ritiene il Collegio che la modifica delle norme tecniche in questione avrebbe dovuto essere sorretta da una specifica ed articolata motivazione, che avrebbe dovuto adeguatamente prendere in esame l’interesse qualificato della parte ricorrente ingenerato dalla predetta deliberazione di adozione del piano di lottizzazione convenzionato, deliberazione che – sembra utile ricordare – era stata assunta solo pochi mesi prima.
Ciò detto, va evidenziato che da un’attenta lettura dell’atto deliberativo in questione si rileva che la modifica del predetto art. 49, relativa alla zona D/2 Produttiva di espansione (che ha previsto l’attuazione del piano con intervento urbanistico preventivo solo di iniziativa pubblica e non più di iniziativa privata), è stata determinata per un verso dalla "mancanza di iniziative private da oltre venti anni" e dall’altro dall’intento di reperire aree da "offrire per le richieste di insediamento di piccole e medie attività locali, a prezzi calmieriate su lotti già dotati di urbanizzazione ed infrastrutture".
Entrambe tale cause giustificative poste a fondamento della modifica delle vigenti norme tecniche non appaiono, però, idonee a sorreggere con adeguata motivazione la modifica delle N.T.A. introdotta.
Quanto alla prima, va evidenziato che la dichiarata "mancanza di iniziative private da oltre venti anni" è certamente smentita dagli atti, in quanto la parte istante aveva presentato una richiesta di piano di lottizzazione, che era stato accolta dal Comune con la deliberazione consiliare 29 novembre 2005, n. 22, di adozione del piano di lottizzazione, poi trasmessa alla Provincia per l’ulteriore seguito.
Quanto alla seconda, la necessità di soddisfare a prezzi calmierati le richieste di insediamento di piccole e medie attività locali, avrebbe potuto essere ugualmente soddisfatta con l’inserimento di specifiche clausole in tal senso in sede di approvazione definitiva della convenzione di lottizzazione con la parte ricorrente allo stato in itinere ed il cui procedimento era ormai vicino alla conclusione.
Ritiene, in definitiva, il Collegio che le doglianze dedotte siano fondate, in quanto la modifica introdotta non è sorretta da un’adeguata motivazione, e che, per l’effetto, debba essere annullato, in parte qua, l’atto deliberativo impugnato.
3. – In accoglimento del ricorso proposto deve, conseguentemente, essere annullata, in quanto inficiata da illegittimità derivata, anche la nota 11 ottobre 2006, n. 4567, del Sindaco del Comune, con la quale è stata sospesa ogni determinazione in ordine al piano di lottizzazione convenzionata proposto dalla parte ricorrente.
Inoltre, il predetto annullamento della deliberazione di adozione della variante, esplica – come già detto – effetto automaticamente caducante, e non meramente viziante, sul successivo provvedimento di approvazione definitiva della variante in questione.
4. – Deve, al contrario essere respinta la richiesta di condanna del Comune al risarcimento dei danni, in quanto tale richiesta risulta allo stato priva dell’imprescindibile supporto probatorio, così come oggi espressamente prescritto dall’art. 64 del codice del processo amministrativo.
5. – Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso in esame deve, conseguentemente, essere accolto nei limiti sopra indicati.
Le spese, come di regola (art. 26 del codice del processo amministrativo ed art. 92 del cod. proc. civ., così come modificato dall’art. 45, n. 11, della L. 18 giugno 2009, n. 69), seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nel senso specificato in motivazione e, per l’effetto, annulla l’impugnata deliberazione del consiglio comunale di Turrivalignani 28 settembre 2006, n. 19, nella sola parte di modifica del secondo comma dell’art. 49 delle N.T.A. del P.R.G. vigente nel Comune, e la nota sindacale 11 ottobre 2006, n. 4567.
Condanna il Comune di Turrivalignani al pagamento a favore della parte ricorrente delle spese e degli onorari di giudizio che liquida nella complessiva somma di Euro 3.000 (tremila) oltre agli accessori di legge (IVA, CAP e spese generali).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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