Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 14 del 4-4-2012
Sentenza
nel giudizio di legittimita’ costituzionale degli artt. 1, commi da 5
a 9, 5 e 10, comma 2, come integrato dalla nota informativa allegata
sub G, della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 5
(Bilancio di previsione della Regione Campania per l’anno 2011 e
bilancio di previsione per il triennio 2011-2013), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13
maggio 2011, depositato in cancelleria il 23 maggio 2011 ed iscritto
al n. 50 del registro ricorsi 2011.
Visto l’atto di costituzione della Regione Campania;
udito nell’udienza pubblica del 6 marzo 2012 il Giudice relatore
Aldo Carosi;
uditi l’avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Beniamino Caravita
di Toritto per la Regione Campania.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato in data 13 maggio 2011 e depositato
nella cancelleria della Corte in data 23 maggio 2011, il Presidente
del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, ha sollevato, in riferimento agli artt. 81,
quarto comma, 117, secondo comma, lettera e), con riguardo alla
materia del sistema contabile dello Stato, e 117, terzo comma, della
Costituzione, con riguardo ai principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica, questioni di legittimita’ costituzionale
dell’articolo l, commi 5, 6, 7, 8 e 9, nonche’ dell’art. 5, anche in
riferimento alla nota informativa di cui all’art. 10, comma 2, della
legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 5 (Bilancio di
previsione della Regione Campania per l’anno 2011 e bilancio di
previsione per il triennio 2011-2013), pubblicata nel B.U.R. n. 18
del 16 marzo 2011.
1.1. – L’art. 1, comma 5, autorizza l’iscrizione della somma
complessiva di euro 260.000.000,00 nelle seguenti unita’ previsionali
di base (UPB): 1.82.227, denominata «Contributi per concorso
nell’ammortamento di mutui» per euro 200.000.000,00 e 1.1.5,
denominata «Acquedotti e disinquinamenti» per euro 60.000.000,00. Per
la copertura finanziaria e’ stabilito che si faccia fronte con quota
parte del risultato di amministrazione – avanzo di amministrazione a
destinazione vincolata.
L’art. 1, comma 6, autorizza l’iscrizione nella UPB 7.28.64,
denominata «Fondi di riserva per spese obbligatorie e per il
pagamento dei residui passivi colpiti da perenzione amministrativa e
reclamati dai creditori», della somma di euro 300.000.000,00 per il
pagamento degli impegni di spesa di parte corrente ed in conto
capitale regolarmente assunti negli esercizi precedenti, caduti in
perenzione alla chiusura dell’esercizio precedente a quello cui si
riferisce la legge regionale n. 5 del 2011, e che si prevedeva di
pagare nel corso dell’esercizio 2011. Per la copertura finanziaria e’
stabilito che si faccia fronte con quota parte del risultato di
amministrazione – avanzo di amministrazione.
L’art. 1, comma 7, autorizza l’iscrizione nella UPB 6.23.57,
denominata «Spese generali, legali, amministrative e diverse», della
somma di euro 75.000.000,00 per il pagamento dei debiti fuori
bilancio. Per la copertura finanziaria e’ stabilito che si faccia
fronte con quota parte del risultato di amministrazione – avanzo di
amministrazione.
L’art. 1, comma 8, autorizza l’iscrizione nella UPB 4.15.38,
denominata «Assistenza Sanitaria», della somma di euro 25.000.000,00
per «ricapitalizzazione Aziende sanitarie locali ed Aziende
ospedaliere ex art. 2, comma 1, della legge regionale 27 agosto 2002,
n. 17 – piano decennale – annualita’ 2011». Per la copertura
finanziaria e’ previsto che si faccia fronte con quota parte del
risultato di amministrazione – avanzo di amministrazione.
L’art. 1, comma 9, autorizza l’iscrizione della somma complessiva
di euro 189.000.000,00 cosi’ come da elenco allegato sotto la lettera
A. Per la copertura finanziaria e’ previsto che si faccia fronte con
quota parte delle economie di cui al precedente comma.
Con riguardo alle predette disposizioni, il Presidente del
Consiglio dei ministri deduce che non era stata ancora certificata
l’effettiva disponibilita’ dell’avanzo di amministrazione con
l’approvazione del rendiconto per l’esercizio finanziario 2010, cosi’
come invece sancito dall’art. 44, comma 3, della legge della Regione
Campania 30 aprile 2002, n. 7 (Ordinamento contabile della Regione
Campania articolo 34, comma 1, D.Lgs. 28 marzo 2000, n. 76). Per tale
ragione, lo stanziamento delle somme di cui alle disposizioni
impugnate risulterebbe privo della necessaria copertura finanziaria,
in violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost. e della competenza
legislativa statale in materia di ordinamento contabile dello Stato
(art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.) e di determinazione dei
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica (art.
117, terzo comma, Cost.).
L’art. 1, comma 6, della predetta legge della Regione Campania n.
5 del 2011 e’ ulteriormente censurato dal Presidente del Consiglio
dei ministri per violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost., in
quanto si osserva che, a fronte di uno stanziamento, in esso
indicato, di euro 300.000.000,00, l’ammontare dei residui perenti al
31 dicembre 2008, ultimo dato ufficiale disponibile, era stato pari a
circa euro 3.700.000.000,00. In proposito, sottolinea la ricorrente
che l’entita’ di tale stanziamento non appare improntata a criteri di
prudenzialita’, in quanto, cosi’ come anche sostenuto dalla Corte dei
Conti, Sezione delle Autonomie (delibera n. 14/AUT/2006), per
apprestare una sufficiente garanzia di assolvimento delle
obbligazioni assunte, la dotazione del fondo residui perenti dovrebbe
avere una consistenza tale da assicurare un margine di copertura pari
al 70% degli stessi.
L’art. 5, commi 1 e 2, della legge della Regione Campania n. 5
del 2011 autorizza il ricorso al mercato finanziario per l’esercizio
2011, nel limite complessivo di euro 58.450.000,00, ai sensi e per
gli effetti dei commi 4 e 5 dell’art. 3 e dell’art. 9 della legge
della Regione Campania n. 7 del 2002, per la realizzazione di
investimenti e per partecipare a societa’ che svolgano attivita’
strumentali rispetto agli obiettivi della programmazione regionale
(allegato C). Il Presidente del Consiglio dei ministri censura tale
norma per violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost., in quanto,
non prevedendo essa il dettaglio dei capitoli e delle unita’
previsionali di base (UPB), non consentirebbe di verificare se la
somma derivante dal ricorso al mercato finanziario sia utilizzata
effettivamente per finanziare spese di investimento, in conformita’
con quanto stabilito «dall’art. 3, commi da 16 a 21-bis della legge
n. 350 del 2008, convertito nella legge n. 133 del 2008», [recte:
dall’art. 3, commi da 16 a 21-bis, della legge 24 dicembre 2003, n.
350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), nonche’ dall’art.
62 del decreto-legge 23 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per
lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita’, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, in legge 6 agosto 2008, n. 133], che
costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica a cui le Regioni devono attenersi.
Riguardo poi al pagamento degli oneri di ammortamento in conto
interessi e in conto capitale derivanti dalle operazioni di
indebitamento gia’ realizzate dalla Regione (art. 5, comma 4), rileva
la difesa erariale che gli stessi non sono quantificati e non vengono
neanche indicate le correlate UPB di copertura finanziaria, sia
riguardo al bilancio annuale di previsione 2011 che al bilancio
pluriennale 2011-2013. Cosi’ disponendo, il legislatore regionale
violerebbe l’art. 81, quarto comma, Cost., per la mancata copertura
finanziaria, nonche’ l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in
materia di sistema tributario e contabile dello Stato.
L’art. 10, comma 2, della legge della Regione Campania n. 5 del
2011 prevede come allegato al bilancio, ai sensi degli artt. 58,
comma 1, e 62, comma 8, del citato decreto-legge n. 112 del 2008,
convertito, con modificazioni, in legge n. 133 del 2008, la nota
informativa sugli oneri e gli impegni finanziari derivanti dagli
strumenti finanziari derivati o dai contratti di finanziamento che
includono una componente derivata sottoscritti dalla Regione.
Osserva il Presidente del Consiglio dei ministri che dalla nota
informativa in questione, allegata al bilancio sotto la lettera G,
risulta che la Regione Campania ha assunto oneri ed impegni
finanziari relativi a strumenti finanziari, anche derivati, per un
ammontare stimato per l’esercizio 2011 in complessivi euro
260.000.000,00, di cui euro 200.000.000,00 da indebitamento a tasso
fisso ed euro 60.000.000,00 per indebitamento a tasso variabile.
Poiche’ la nota informativa non indica le relative UPB di pertinenza,
sostiene il ricorrente che tale spesa deve ritenersi priva di
copertura finanziaria in violazione dell’art. 81, quarto comma,
Cost., ai sensi del quale ogni legge che importa nuove o maggiori
spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.
2. – Si e’ costituita la Regione Campania in data 27 giugno 2011,
eccependo l’inammissibilita’ e l’infondatezza delle prospettate
censure.
In seguito, la Regione, con memoria depositata il 14 febbraio
2012, ha illustrato i motivi per i quali ha chiesto che le censure
del Governo siano dichiarate infondate.
2.1. – La difesa regionale oppone innanzi tutto di aver iscritto
in bilancio l’avanzo di amministrazione presunto secondo criteri di
prudenzialita’, desunti dai precedenti dati "storici" formalmente
accertati dalle leggi di approvazione dei rendiconti, depurati delle
economie di spese di cui all’art. 44, comma 1, lettere b), c) ed e),
della legge della Regione Campania n. 7 del 2002; dati che
attesterebbero nell’ultimo quinquennio la presenza di avanzi molto
superiori a quello presunto iscritto nel bilancio di previsione per
l’esercizio finanziario 2011.
La Regione Campania evidenzia inoltre che sarebbe imminente la
votazione da parte del Consiglio regionale della legge di
approvazione del rendiconto generale per l’anno di esercizio 2010 e
che i dati che da essa emergono, desumibili gia’ dalla delibera della
Giunta regionale 4 ottobre 2011, n. 511 (Approvazione del progetto di
rendiconto generale per l’anno 2010 e relativo disegno di legge.
Provvedimenti), renderebbero palese l’adeguata consistenza
dell’avanzo di amministrazione a copertura delle contestate
iscrizioni di risorse per le diverse unita’ previsionali di base.
Piu’ dettagliatamente, essi evidenzierebbero un avanzo di
amministrazione al 31 dicembre 2011 ammontante ad euro
1.820.000.000,00.
Osserva ulteriormente la difesa regionale che l’iscrizione in
bilancio preventivo dell’avanzo presunto di amministrazione e’
certamente consentita dall’art. 18, comma 6, della legge della
Regione Campania n. 7 del 2002. Come inoltre prevede l’art. 44, comma
2, della medesima legge regionale, con l’approvazione del rendiconto
si provvedera’ poi ad accertare il risultato di amministrazione
(avanzo o disavanzo di amministrazione). Conseguentemente, ai sensi
dell’art. 29, comma 2, lettera d), della predetta legge regionale n.
7 del 2002, con la legge di assestamento si renderanno definitivi i
dati previsti in via presuntiva dalla legge di bilancio, disponendo
se del caso le variazioni degli stanziamenti delle unita’
previsionali di base che risultassero necessarie.
Sarebbe quindi giustificabile un utilizzo, modesto e fortemente
contenuto, ed in ogni caso subordinato al suo formale accertamento
attraverso l’approvazione del rendiconto generale, dell’avanzo di
amministrazione sussistente al 31 dicembre 2010, pensato come misura
contabile di supporto per far fronte alle esigenze di spesa piu’
impellenti. Sono richiamate in proposito, in senso conforme, le
deliberazioni della Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo
per la Lombardia, 16 marzo 2011, n. 133 e n. 134.
Con particolare riguardo all’impugnato art. 1, comma 9, che
recava l’autorizzazione di varie spese per complessivi euro
189.000.000,00, la difesa regionale osserva che quella previsione era
originariamente volta ad assicurare copertura finanziaria a specifici
interventi regionali analiticamente dettagliati nel prospetto
allegato al bilancio, individuati nell’allegato A della legge della
Regione Campania n. 5 del 2011.
Nondimeno, con la successiva legge della Regione Campania 4
agosto 2011, n. 15 (Variazioni al bilancio di previsione per l’anno
finanziario 2011), si e’ proceduto alla soppressione di tale
previsione di spesa, come risulterebbe dalla Tabella A allegata a
tale legge, che reca una variazione di segno negativo per euro
189.000.000,00, relativa alla UPB di entrata 15.49.90, denominata
«avanzo di amministrazione».
2.1.1. – Relativamente all’ulteriore censura rivolta all’art. 1,
comma 6, in riferimento all’ammontare del fondo iscritto nel bilancio
2011 per il pagamento dei residui caduti in perenzione
amministrativa, stimato dal ricorrente troppo esiguo rispetto a
quanto sostenuto dalla Corte dei Conti, Sezione Autonomie, nella
delibera n. 141/AUT/2006 (secondo la quale e’ necessaria la
previsione nei bilanci degli Enti di un margine di copertura pari al
70% dei residui caduti in perenzione), la difesa della Regione
Campania evidenzia innanzi tutto la mancanza di un’espressa
previsione normativa al riguardo. Inoltre, sulla premessa che la
previsione in bilancio di risorse destinate alla ricostituzione dei
residui passivi perenti non possa che ancorarsi a stime relative
all’analisi di dati storici, costituiti dalle richieste di pagamento
da parte degli aventi diritto, e quindi ad una razionale e prudente
proiezione statistica dei dati medi riscontrati, tale da assicurare
una garanzia di assolvimento media, la Regione evidenzia che la somma
di euro 300.000,00 stanziata nella UPB 7.28.64, denominata «Fondi di
riserva per spese obbligatorie e per il pagamento dei residui passivi
colpiti da perenzione amministrativa e reclamati dai creditori», e’
pienamente in linea con la media dei pagamenti occorsi per tali
ragioni negli esercizi precedenti, pari ad euro 279.000.000,00.
2.2. – Relativamente all’impugnativa dell’art. 5 della legge
della Regione Campania n. 5 del 2011, nella parte in cui autorizza il
ricorso al mercato finanziario per l’esercizio 2011 entro il limite
di euro 58.450.000,00 per la realizzazione di investimenti e per
partecipare a societa’ che svolgano attivita’ strumentali rispetto
agli obiettivi della programmazione regionale, poiche’ mancherebbe
l’indicazione del dettaglio dei capitoli e delle unita’ previsionali
di base, la Regione Campania ritiene che la censura derivi da un
evidente equivoco, in quanto nell’allegato C alla impugnata legge e’
indicata la UPB pertinente e, precisamente, la UPB 22.84.245,
denominata «2007/2013 – Fondo unico UE/Stato/Regione per spese di
investimento».
2.3. – Parimenti, riguardo al comma 4 dell’art. 5 concernente il
pagamento degli oneri di ammortamento in conto interessi ed in conto
capitale derivanti dalle operazioni di indebitamento gia’ realizzate
dalla Regione, che secondo il Presidente del Consiglio dei ministri
integrerebbe la violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost., per la
mancata copertura finanziaria, nonche’ dell’art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., in materia di sistema tributario e contabile dello
Stato, in quanto detti oneri non sarebbero quantificati e non
verrebbero neanche indicate le correlate UPB di copertura
finanziaria, sia riguardo al bilancio di previsione annuale 2011 che
al bilancio pluriennale 2011-2013, obbietta la Regione Campania che
gli oneri di ammortamento di cui trattasi sono riportati in bilancio,
segnatamente, alle pagine 40 e 42, rispettivamente della tabella
SPESA – Bilancio annuale a legislazione vigente 2011/2013 e della
tabella SPESA – Bilancio pluriennale a legislazione vigente
2011/2013, tabelle che costituiscono parti integranti della legge
della Regione Campania n. 5 del 2011 e dalle quali si evincono i
suddetti dati (UPB 7.25.46, denominata «Rimborso prestiti e mutui»).
2.4. – Con riguardo, infine, all’ultima questione prospettata con
il di ricorso – con cui viene eccepita la violazione dell’art. 81,
quarto comma, Cost. in relazione alla nota informativa allegata al
bilancio di previsione per l’esercizio 2011 sotto la lettera G, come
previsto dall’art. 10, comma 2, della legge della Regione Campania n.
5 del 2011, in quanto tale nota non indicherebbe le UPB di
pertinenza, con la conseguenza che la spesa sarebbe priva di
copertura finanziaria – osserva la difesa regionale che gli oneri per
interessi derivanti dall’indebitamento a tasso fisso, stimati in
circa euro 200.000.000, 00 (quinto capoverso della nota informativa
di cui all’allegato G), nonche’ quelli per l’indebitamento a tasso
variabile (sesto capoverso della medesima nota), si riferiscono a
tutte le posizioni debitorie della Regione Campania.
3. – In conclusione, la Regione Campania chiede preliminarmente
che la Corte accordi un rinvio della trattazione gia’ fissata
all’udienza pubblica del 6 marzo 2012, al fine di consentire il
perfezionamento dell’iter approvativo del rendiconto dell’anno 2010,
circostanza che priverebbe di rilevanza concreta le censure di
illegittimita’ costituzionale mosse avverso la legge della Regione
Campania n. 5 del 2011.
In subordine, la Regione eccepisce, per le ragioni esposte,
l’inammissibilita’ e l’infondatezza delle questioni di legittimita’
costituzionale cosi’ come prospettate dallo Stato.
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimita’ costituzionale degli artt. 1, commi 5, 6,
7, 8 e 9, e 5, anche in riferimento alla nota informativa di cui
all’art. 10, comma 2, allegato G, della legge della Regione Campania
15 marzo 2011, n. 5 (Bilancio di previsione della Regione Campania
per l’anno 2011 e bilancio di previsione per il triennio 2011-2013),
pubblicata nel B.U.R. n. 18 del 16 marzo 2011.
2. – I commi 5, 6, 7, 8 e 9 dell’art. 1 sono stati impugnati in
relazione all’art. 81, quarto comma, della Costituzione ed ai
principi generali sul sistema contabile dello Stato ricavabili
dall’art. 117, secondo comma, lettera e), e terzo comma, Cost.,
perche’ dispongono che la copertura finanziaria delle somme iscritte
alle UPB 1.82.277, 1.1.15, 7.28.64, 6.23.57 e 4.15.38 ammontanti ad
euro 660.000.000,00, nonche’ l’iscrizione della somma complessiva di
euro 189.000.000,00, come da allegato A della legge di bilancio 2011,
sia realizzata attraverso l’utilizzazione dell’avanzo di
amministrazione dell’esercizio precedente, ancora in pendenza di
accertamento per effetto della mancata approvazione del rendiconto
2010.
L’art. 1, comma 6, della predetta legge regionale e’
ulteriormente censurato dal Presidente del Consiglio dei ministri per
violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost., in quanto l’entita’ di
tale stanziamento non appare improntata al criterio della prudenza,
tenuto conto che l’ammontare dei residui perenti al 31 dicembre 2008,
ultimo dato ufficiale disponibile, era pari a circa euro
3.700.000.000,00.
In proposito, viene richiamata la delibera della Corte dei conti,
Sezione delle Autonomie, n. 14/AUT/2006, secondo la quale la
dotazione del fondo per il pagamento dei residui perenti, per
assicurare sufficiente garanzia di assolvimento delle obbligazioni
assunte, dovrebbe avere una consistenza pari ad almeno il 70% delle
somme cancellate dalle scritture contabili per tale causale.
L’art. l, comma 5, autorizza l’iscrizione della somma complessiva
di euro 260.000.000,00 nelle seguenti unita’ previsionali di base
(UPB): 1.82.227, denominata «Contributi per concorso
nell’ammortamento di mutui», per euro 200.000.000,00; 1.1.5,
denominata «Acquedotti e disinquinamenti», per euro 60.000.000,00. La
disposizione prevede altresi’ che alla copertura finanziaria si
faccia fronte con quota parte dell’avanzo di amministrazione a
destinazione vincolata. L’art. 1, comma 1, della legge della Regione
Campania 6 dicembre 2011, n. 21 (Ulteriori disposizioni urgenti in
materia di finanza regionale), ha modificato la copertura del
concorso nell’ammortamento mutui, sostituendo il comma 246 dell’art.
1 della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 4
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011 e
pluriennale 2011-2013 della Regione Campania – legge finanziaria
regionale 2011), nel modo seguente: «Nell’ambito della politica
regionale finanziata dal fondo per le aree sottoutilizzate (FAS)
all’esito dell’approvazione del programma attuativo regionale, ai
sensi della Del. n. 166 del 2007, come modificata dalla Del. n. 1 del
2009, ed alla piena disponibilita’ delle risorse programmate, sono
stanziate, per il triennio 2011-2013, risorse finanziarie, pari ad
euro 200.000.000,00 per ogni annualita’, per complessivi euro
600.000.000,00, per provvedere al pagamento dei contributi sui mutui
contratti entro il 31 dicembre 2010 da Enti locali per la
realizzazione di opere pubbliche, ai sensi della legge regionale 31
ottobre 1978, n. 51 (Normativa regionale per la programmazione, il
finanziamento e la esecuzione di lavori pubblici e di opere di
pubblico interesse, snellimento delle procedure amministrative,
deleghe e attribuzioni agli Enti locali), della legge regionale 12
dicembre 1979, n. 42 (Interventi regionali per la costruzione,
l’ampliamento, il miglioramento, il completamento e l’acquisto di
impianti e attrezzature sportive per la promozione e la diffusione
della pratica sportiva), della legge regionale 6 maggio 1985, n. 50
(Contributo della Regione per opere di edilizia scolastica) e della
legge regionale 27 febbraio 2007, n. 3 (Disciplina dei lavori
pubblici, dei servizi e delle forniture in Campania). La UPB 1.1.1.
e’ incrementata di euro 1.100.000,00 per fronteggiare la grave
situazione di dissesto idraulico idrogeologico che interessa il
territorio regionale di cui euro 550.000,00 destinati al consorzio di
bonifica Destra fiume Sele».
L’art. 1, comma 2, della citata legge della Regione Campania n.
21 del 2011 ha inoltre sostituito l’art. 1, comma 5, della legge
della Regione Campania n. 5 del 2011, che ha conseguentemente assunto
il seguente tenore: «E’ autorizzata l’iscrizione della somma di euro
60.000.000,00 nella UPB 1.1.5 denominata "Acquedotti e
disinquinamenti". Per la copertura finanziaria si fa fronte con quota
parte del risultato di amministrazione – avanzo di amministrazione a
destinazione vincolata proveniente dalle risorse liberate dal POR
2000/2006».
L’art. 1, comma 6, autorizza l’iscrizione nella UPB 7.28.64,
denominata «Fondi di riserva per spese obbligatorie e per il
pagamento dei residui passivi colpiti da perenzione amministrativa e
reclamati dai creditori», della somma di euro 300.000.000,00 per il
pagamento degli impegni di spesa di parte corrente ed in conto
capitale regolarmente assunti, ma caduti in perenzione alla chiusura
dell’esercizio precedente.
L’art. 1, comma 7, autorizza l’iscrizione nella UPB 6.23.57,
denominata «Spese generali, legali, amministrative e diverse», della
somma di euro 75.000.000,00 destinata al pagamento dei debiti fuori
bilancio. La norma e’ stata modificata dall’art. 1, comma 5, della
legge della Regione Campania 4 agosto 2011, n. 14 (Disposizioni
urgenti in materia di finanza regionale), il quale ha statuito che
«Le autorizzazioni di spesa di cui al bilancio per l’esercizio
finanziario 2011, approvato con legge regionale 15 marzo 2011, n. 5
(Bilancio di previsione della Regione Campania per l’anno 2011 e
bilancio di previsione per il triennio 2011-2013), sono ridotte in
termini di competenza e cassa per complessivi euro 18.267.000,00,
cosi’ come dettagliatamente indicato nell’allegato A».
In tale tabella, per effetto del rinvio operato dalla norma, sono
state modificate alcune autorizzazioni di spesa, tra cui quella
relativa alla predetta UPB, diminuita di euro 780.000,00 rispetto
allo stanziamento iniziale.
L’art. 1, comma 8, autorizza l’iscrizione nella UPB 4.15.38,
denominata «Assistenza Sanitaria», della somma di euro 25.000.000,00
per ricapitalizzazione Aziende Sanitarie Locali ed Aziende
Ospedaliere ex art. 2, comma 1, della legge della Regione Campania 27
agosto 2002, n. 17 (Provvedimenti urgenti per la copertura dei
disavanzi delle aziende sanitarie per l’anno 2001) – piano decennale
– annualita’ 2011. La norma e’ stata modificata dall’art. 1, comma 5,
della legge della Regione Campania n. 14 del 2011, il quale,
attraverso il medesimo meccanismo normativo descritto con riguardo al
precedente comma 7, ha modificato l’autorizzazione di spesa, di cui
alla predetta UPB, riducendola di euro 1.690.000,00 rispetto allo
stanziamento originario.
L’art. 1, comma 9, autorizza l’iscrizione della somma complessiva
di euro 189.000.000,00 come da elenco allegato sotto la lettera A
(detta tabella contempla una serie analitica di spese, di cui euro
177.373.313,39 destinate a spese correnti e obbligatorie), prevedendo
che la copertura finanziaria sia assicurata con quota parte delle
economie di cui al precedente comma. L’art. 1 della legge della
Regione Campania 4 agosto 2011, n. 15 (Variazioni al bilancio di
previsione per l’anno finanziario 2011), ha introdotto modificazioni
nello stato di previsione dell’entrata, disponendo (tabella A,
colonna competenza) la riduzione della UPB 15.49.90 – parte entrata –
denominata «Avanzo di amministrazione», per euro 189.000.000,00.
2.1. – Le censure rivolte all’art. 1, commi 6, 7, 8 e 9, della
legge regionale n. 5 del 2011 in relazione all’impiego dell’avanzo di
amministrazione 2010 al bilancio 2011 sono fondate.
Non e’ infatti conforme ai precetti dell’art. 81, quarto comma,
Cost. realizzare il pareggio di bilancio in sede preventiva
attraverso la contabilizzazione di un avanzo di amministrazione non
accertato e verificato a seguito della procedura di approvazione del
bilancio consuntivo dell’esercizio precedente.
Neppure l’effetto delle nuove norme regionali sulle disposizioni
impugnate e’ riuscito a sanare il vizio originario. Le norme
modificative dei commi 7 e 8 hanno ridotto gli stanziamenti iniziali
coperti con l’avanzo di amministrazione: quindi hanno diminuito
l’entita’ complessiva delle poste prive di copertura, lasciando
tuttavia inalterato il problema che ha dato luogo all’impugnazione
del Presidente del Consiglio dei ministri.
Analogamente, la modifica introdotta dall’art. 1 della legge
della Regione Campania n. 15 del 2011, ha aggravato la
contraddittorieta’ dell’art. 1, comma 9, della legge impugnata. La
norma originaria traeva la copertura della spesa di euro
189.000.000,00 dalle economie di spesa del comma precedente, il quale
prevedeva uno stanziamento complessivo di euro 25.000.000,00
palesemente inferiore alla spesa programmata. La modifica intervenuta
ha ridotto di pari importo l’avanzo di amministrazione presunto,
lasciando immutato il comma 9 e l’allegato sub A comprendente
l’originaria serie di spese, in ordine alle quali la mancata
copertura permane con maggiore evidenza rispetto alla precedente
situazione. Peraltro, nell’allegato A sono presenti in percentuale
preponderante spese correnti ed obbligatorie (ivi comprese quelle di
personale) le quali – per loro intrinseca natura – vengono attivate
fin dall’inizio dell’esercizio finanziario.
La legge della Regione Campania n. 7 del 2002 stabilisce all’art.
44, commi 2 e 3, che «2. Il risultato di amministrazione e’ accertato
con l’approvazione del rendiconto e puo’ consistere in un avanzo o in
un disavanzo di amministrazione. Esso e’ pari al fondo di cassa
aumentato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi. 3.
L’utilizzo dell’avanzo di amministrazione puo’ avvenire soltanto
quando ne sia dimostrata l’effettiva disponibilita’ con
l’approvazione del rendiconto dell’anno precedente»
L’art. 187, comma 3, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali),
richiamato in via analogica anche dalla difesa della Regione
resistente, prescrive che «Nel corso dell’esercizio al bilancio di
previsione puo’ essere applicato, con delibera di variazione,
l’avanzo di amministrazione presunto derivante dall’esercizio
immediatamente precedente con la finalizzazione di cui alle lettere
a), b) e c) del comma 2. Per tali fondi l’attivazione delle spese
puo’ avvenire solo dopo l’approvazione del conto consuntivo
dell’esercizio precedente, con eccezione dei fondi, contenuti
nell’avanzo, aventi specifica destinazione e derivanti da
accantonamenti effettuati con l’ultimo consuntivo approvato, i quali
possono essere immediatamente attivati».
Entrambe le norme sono dunque preclusive della soluzione
legislativa impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri. Quel
che e’ piu’ importante, esse sono strettamente collegate ai principi
costituzionali della corretta copertura della spesa e della tutela
degli equilibri di bilancio, consacrati nell’art. 81, quarto comma,
Cost.
In altre parole, anche se la regola violata dalla Regione nel
caso di specie non fosse codificata nella pertinente legislazione di
settore, l’obbligo di copertura avrebbe dovuto essere osservato,
attraverso la previa verifica di disponibilita’ delle risorse
impiegate, per assicurare il tendenziale equilibrio tra entrate ed
uscite. E’ costante orientamento di questa Corte, in relazione al
parametro dell’art. 81, quarto comma, Cost., che la copertura deve
essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o
irrazionale (sentenze n. 106 del 2011, n. 68 del 2011, n. 141 e n.
100 del 2010, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966).
Nella memoria e nella discussione orale la Regione resistente ha
sostenuto che l’avanzo di amministrazione, ancorche’ non accertato
attraverso l’approvazione del rendiconto, risulterebbe del tutto
attendibile, in considerazione della serie storica dei risultati di
amministrazione, la quale sarebbe costante nella prevalenza delle
attivita’ sulle passivita’. Cio’ anche alla luce della rilevante
massa di residui attivi presenti nel progetto di bilancio consuntivo
redatto dalla Giunta, ma non ancora approvato dal Consiglio. In
particolare, la Regione ha posto l’attenzione sui diversi concetti di
iscrizione ed utilizzazione dell’avanzo presunto di amministrazione,
sostenendo che, nel caso di specie, si verterebbe nella prima
ipotesi, la quale sarebbe consentita dall’ordinamento contabile
regionale (art. 18, comma 6, della legge regionale n. 7 del 2002). A
differenza dell’utilizzazione, l’iscrizione costituirebbe un dato
puramente formale, improduttivo di effetti giuridici negativi per
l’equilibrio del bilancio.
Le considerazioni esposte non sono fondate, ne’ con riguardo alla
pretesa di ritenere legittimo il pareggio del bilancio preventivo
attraverso l’applicazione di un avanzo cosi’ stimato, ne’ con
riguardo all’invocata solidita’ storica del bilancio regionale.
Nell’ordinamento finanziario delle amministrazioni pubbliche i
principi del pareggio e dell’equilibrio tendenziale fissati nell’art.
81, quarto comma, Cost. si realizzano attraverso due regole, una
statica e l’altra dinamica: la prima consiste nella parificazione
delle previsioni di entrata e spesa; la seconda, fondata sul
carattere autorizzatorio del bilancio preventivo, non consente di
superare in corso di esercizio gli stanziamenti dallo stesso
consentiti. La loro combinazione protegge l’equilibrio tendenziale in
corso di esercizio a condizione che le pertinenti risorse correlate
siano effettive e congruenti.
La Regione Campania, calcolando nella quantificazione preventiva
un avanzo presunto ed – in quanto tale – giuridicamente inesistente,
ha ampliato in modo illegittimo il ventaglio di spesa autorizzata
attraverso l’iscrizione delle partite previste nell’art. 1, commi 6,
7, 8 e 9. Ne’ in contrario puo’ addursi – come fa la Regione
resistente – la disposizione contenuta nell’art. 18, comma 6, della
legge regionale n. 7 del 2002, la quale, prevedendo che «Tra le
entrate o le spese di cui alla lettera b) del comma 3 e’ iscritto il
presunto avanzo o disavanzo di amministrazione, calcolato senza tener
conto delle somme di cui al comma 5», non fa altro che ribadire il
carattere formale dell’eventuale iscrizione dell’avanzo presunto di
amministrazione, per sua natura inidoneo a legittimare autorizzazioni
di spesa fino all’approvazione in sede di rendiconto. Una diversa
interpretazione, ancorche’ logicamente incompatibile col gia’ citato
disposto dell’art. 44, comma 3, della stessa legge regionale, la
renderebbe costituzionalmente illegittima per evidente contrasto col
principio di equilibrio del bilancio contenuto nell’art. 81, quarto
comma, Cost.
E’ bene altresi’ ricordare che l’avanzo di amministrazione
costituisce una specie della piu’ ampia categoria del risultato di
amministrazione, il quale – per effetto della somma algebrica tra
residui attivi, passivi e fondo di cassa – puo’ avere quale esito
l’avanzo, il disavanzo o il pareggio.
Il risultato non ancora riconosciuto attraverso l’approvazione
del rendiconto dell’anno precedente viene denominato, secondo la
prassi contabile, "risultato presunto". Esso consiste in una stima
provvisoria, priva di valore giuridico ai fini delle corrispondenti
autorizzazioni di spesa.
Nessuna spesa puo’ essere accesa in poste di bilancio correlate
ad un avanzo presunto, se non quella finanziata da fondi vincolati e
regolarmente stanziati nell’esercizio precedente. Il risultato di
amministrazione presunto, che a sua volta puo’ concretarsi nella
stima di un avanzo, di un pareggio o di un disavanzo, consiste in una
previsione ragionevole e prudente, formulata in base alla chiusura
dei conti intervenuta al 31 dicembre, del definitivo esito contabile,
il quale sara’ stabilizzato solo in sede di approvazione del
rendiconto.
Il suo ausilio in sede di impianto e gestione del bilancio di
previsione – la fisiologia contabile e’ nel senso dell’iscrivibilita’
solo in corso di gestione, perche’ il termine per l’approvazione del
bilancio di previsione e’ antecedente a quello di chiusura
dell’esercizio precedente; tuttavia, nel caso in esame, la legge
regionale di approvazione e’ intervenuta ad anno inoltrato – e’
soprattutto quello di ripristinare tempestivamente gli equilibri di
bilancio nel caso di disavanzo presunto, attraverso l’applicazione
del pertinente valore negativo al bilancio in corso ed il prudenziale
correlato accantonamento di risorse indispensabili nel caso in cui il
rendiconto palesi successivamente, ad esercizio inoltrato, un
risultato negativo certo e piu’ difficile da correggere nel residuo
arco temporale annuale a disposizione.
In buona sostanza, mentre la corretta pratica contabile prescrive
un atteggiamento tempestivo e prudenziale nei confronti del disavanzo
presunto, il legislatore vieta tassativamente l’utilizzazione
dell’avanzo presunto per costruire gli equilibri del bilancio, in
quanto entita’ economica di incerta realizzazione e, per cio’ stesso,
produttiva di rischi per la sana gestione finanziaria dell’ente
pubblico.
Nel caso in esame, peraltro, la situazione di pregiudizio per gli
equilibri di bilancio viene aggravata dalla natura corrente e/o
obbligatoria delle spese coperte con l’avanzo di amministrazione
presunto. Detta categoria di passivita’ e’ caratterizzata, per sua
intrinseca natura, dalla doverosita’ e dalla scadenza obbligatoria
dei pertinenti esborsi, assolutamente irriducibili ai tempi ed
all’alea della procedura di verifica ed approvazione dell’avanzo di
amministrazione.
La disciplina giuridicamente e temporalmente incomprimibile delle
obbligazioni passive correlate alle impugnate disposizioni
autorizzatorie della spesa contrasta in radice la tesi regionale
della semplice iscrizione dell’avanzo, improduttiva di effetti
giuridici.
Anche l’invocata solidita’ storica del bilancio regionale non
puo’ essere condivisa.
In relazione ai termini con cui la questione viene prospettata,
occorre considerare, in direzione argomentativa opposta a quella
della Regione resistente, che la Corte conti, Sezione regionale della
Campania – nell’esercizio della funzione di controllo sul rendiconto
generale della Regione per l’esercizio finanziario 2008 – ultimo
rendiconto approvato alla data di approvazione del bilancio 2011 – ha
avuto modo di accertare (delibera n. 245 del 2011) rilevanti
criticita’ nella struttura e nell’equilibrio della situazione
economico finanziaria della Regione stessa. Esse possono essere cosi’
riassunte: mancata imputazione delle risorse affluite nei conti di
tesoreria, ivi conservate per lunghi periodi si’ da pregiudicare il
regolare accertamento delle pertinenti entrate; "superfetazione" di
residui attivi e passivi attraverso un anomalo passaggio nelle
partite di giro di somme per molto tempo in attesa di definitiva
imputazione; mantenimento di un ingente volume di residui attivi, a
fronte dei quali non esiste il correlato credito per effetto della
gia’ avvenuta riscossione nelle contabilita’ speciali.
L’analisi puntuale della Sezione regionale campana della Corte
dei conti in ordine alla precarieta’ degli equilibri del bilancio
consuntivo campano, unitamente al rilievo che la Regione risulta
tuttora interessata agli obblighi del piano di rientro sanitario, la
cui disciplina presuppone la deficitarieta’ strutturale di un settore
di spesa il quale rappresenta una percentuale preponderante delle
uscite regionali, contesta – anche sotto il profilo fattuale – la
tesi difensiva della Regione Campania.
2.2. – In relazione all’insufficiente stanziamento del fondo per
il pagamento dei residui perenti, la difesa della Regione ritiene
inconferente il parametro indicato nel ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri per censurare la dimensione percentuale dello
stanziamento destinato a fronteggiare i residui perenti rispetto al
complesso delle scritture di tale natura eliminate dal bilancio
consuntivo. Una pronuncia in sede di controllo della Corte dei conti
(Sezione delle Autonomie – delibera n. 14/AUT/2006) non potrebbe
infatti costituire riferimento normativo nel giudizio di legittimita’
costituzionale.
Quanto all’attendibilita’ della stima contenuta nel bilancio di
previsione 2011, la Regione produce una serie di riferimenti storici
inerenti ai pagamenti dei residui perenti, dai quali emerge che lo
stanziamento di euro 300.000.000,00 si colloca in una fascia mediana
rispetto a detti valori. Questo confermerebbe un comportamento
diligente e prudenziale nel definire detta partita di spesa.
Infine, viene richiamata la legge della Regione Campania 27
gennaio 2012, n. 2 (Bilancio di previsione della Regione Campania per
l’anno 2012 e Bilancio pluriennale per il triennio 2012-2014), nella
quale il pertinente stanziamento sarebbe elevato ad euro
500.000.000,00, a dimostrazione della volonta’ della Regione di
attenersi ai canoni di sana gestione finanziaria proposti dalla Corte
dei conti.
L’assunto della difesa regionale non puo’ essere condiviso. La
perenzione amministrativa – come e’ noto – consiste nell’eliminazione
dalla contabilita’ finanziaria dei residui passivi non smaltiti,
decorso un breve arco temporale dall’esercizio in cui e’ stato
assunto il relativo impegno. Essa, fino alla decorrenza dei termini
per la prescrizione, non produce pero’ alcun effetto sul diritto del
creditore, la cui posizione e’ assolutamente intangibile da parte dei
procedimenti contabili. Per questo motivo l’amministrazione debitrice
deve essere sempre pronta a pagare secondo i fisiologici andamenti
dell’obbligazione passiva: le somme eliminate, ma correlate a
rapporti obbligatori non quiescenti, devono quindi essere reiscritte
nell’esercizio successivo a quello in cui e’ maturata la perenzione
per onorare i debiti alle relative scadenze.
L’indefettibile principio di conservazione delle risorse
necessarie per onorare il debito della pubblica amministrazione si e’
di recente accentuato attraverso una piu’ rigorosa disciplina dei
tempi di adempimento da parte di quest’ultima (tra i provvedimenti
legislativi sollecitatori e’ opportuno richiamare il decreto
legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, recante «Attuazione della
direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di
pagamento nelle transazioni commerciali» e la direttiva 16 febbraio
2011, n. 2011/7/UE, recante «Direttiva del parlamento europeo e del
Consiglio relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nella
transazioni commerciali (rifusione) (Testo rilevante ai fini del
SEE)».
Non puo’ essere condivisa l’opinione della Regione resistente, la
quale ricava dall’assenza di una precisa disposizione in tema di
rapporti tra residui perenti e risorse destinate alla loro
reiscrizione l’assoluta irrilevanza della censura formulata dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
Caratteristica fondamentale del bilancio di previsione e’ quella
di riferirsi alle operazioni ipotizzate nell’esercizio di
riferimento, le quali – proprio in base al principio costituzionale
dell’equilibrio tendenziale tra spese ed entrate di cui all’art. 81,
quarto comma, Cost. – dovrebbero compensarsi nel confronto tra
attivita’ e passivita’.
Poiche’ dette operazioni compensative sono collegate – nel caso
dei residui perenti – a rapporti obbligatori passivi gia’
strutturati, e’ di tutta evidenza che una percentuale di copertura
cosi’ bassa tra risorse destinate alle reiscrizioni e somme afferenti
ad obbligazioni passive pregresse orienta la futura gestione del
bilancio verso un inevitabile squilibrio.
Neppure convincono i dati storici presentati dalla difesa della
resistente circa i pagamenti in conto residui perenti degli anni
precedenti: essi non garantiscono affatto l’avvenuta soddisfazione di
tutti i creditori scaduti, i quali nei bilanci consuntivi degli anni
precedenti sono stimati in misura notevolmente superiore.
Quanto al richiamato aumento dello stanziamento specifico nel
bilancio di previsione 2012, l’argomento e’ inconferente in quanto
riferito ad un esercizio successivo, condizionato da scadenze
obbligatorie temporalmente differenziate. Questa Corte ha gia’ avuto
modo di ricordare che l’obbligo di copertura deve essere osservato
con puntualita’ rigorosa nei confronti delle spese incidenti
sull’esercizio in corso e che deve essere perseguito il tendenziale
equilibrio tra entrate ed uscite, valutando gli oneri gravanti sui
pertinenti diversi esercizi (sentenze n. 384 del 1991 e n. 1 del
1966).
2.3. – La questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 1,
comma 5, e’ fondata con riguardo sia alla denunciata formulazione
originaria sia a quella risultante dalle modifiche apportate dal
comma 2 dell’art. 1 della legge della Regione Campania n. 21 del
2011. In particolare, detto ius superveniens presenta gli stessi vizi
censurati nel ricorso dello Stato e, pertanto, in forza del principio
di effettivita’ della tutela costituzionale delle parti nel giudizio
in via di azione (ex plurimis, sentenza n. 40 del 2010), deve essere
assoggettato a scrutinio e dichiarato costituzionalmente illegittimo.
La fattispecie dell’art. 1, comma 5, e’ diversa da quella degli
altri commi impugnati: viene infatti invocato dal legislatore campano
un vincolo di destinazione sia delle somme originariamente stanziate
sia di quelle risultanti dalla precitata novella intervenuta nel
dicembre 2011.
E’ necessario premettere che i vincoli di destinazione delle
risorse confluenti a fine esercizio nel risultato di amministrazione
permangono anche se quest’ultimo non e’ capiente a sufficienza o e’
negativo: in questi casi l’ente deve ottemperare a tali vincoli
attraverso il reperimento delle risorse necessarie per finanziarie
gli obiettivi, cui sono dirette le entrate vincolate rifluite nel
risultato di amministrazione negativo o incapiente.
A ben vedere, questa eccezione non e’ riconducibile alla ratio
intrinseca dell’istituto del risultato presunto (la cui disciplina e’
preordinata piuttosto alla prudente cautela nella gestione delle
uscite), bensi’ alla clausola generale in materia contabile che
garantisce l’esatto impiego delle risorse stanziate per specifiche
finalita’ di legge.
Ferma restando questa regola eccezionale in ordine alla
utilizzazione dell’avanzo di amministrazione presunto vincolato, la
legge di approvazione del bilancio di previsione e le note a corredo
dello stesso devono tuttavia individuare con esattezza le ragioni
normative dei fondi vincolati, nel rispetto dei principi di chiarezza
e di verificabilita’ dell’informazione.
Come e’ stato sottolineato anche dalla Corte dei conti, Sezione
regionale della Campania, nella richiamata relazione al rendiconto
2008, la Regione non ha mai compilato l’apposito allegato al bilancio
previsto dall’art. 18, comma 11, lettera a), della legge regionale di
contabilita’ n. 7 del 2002 per il confronto tra entrate e spese a
destinazione vincolata il quale, invece, deve costituire un
indefettibile strumento di controllo per la costruzione
dell’equilibrio del bilancio. All’assenza della nota prevista dalla
legge di contabilita’ regionale si accompagna il silenzio della
Regione circa i presupposti normativi dell’utilizzazione in deroga al
principio generale del previo accertamento del risultato di
amministrazione complessivo.
Con riguardo alla spesa in esame, non e’ possibile dunque
ricavare da alcuna fonte informativa gli estremi delle disposizioni
inerenti allo specifico vincolo di cui alla somma di euro
60.000.000,00 destinata ad acquedotti e disinquinamento, essendo
stato inserito nella modifica intervenuta nel dicembre 2011 un
semplice riferimento al programma operativo regionale (POR)
2000-2006. Peraltro, alcuni elementi sintomatici in senso contrario
all’esistenza del vincolo si possono ricavare sia dalla tipologia
delle spese finanziate con detto avanzo sia dalle osservazioni
formulate dalla Corte dei conti nella relazione sul rendiconto 2008.
L’art. 1, comma 5, della legge regionale n. 5 del 2011 dispone:
«e’ autorizzata l’iscrizione della somma complessiva di euro
260.000.000,00 nelle seguenti unita’ previsionali di base (UPB):
1.82.227 denominata ‘Contributi per concorso nell’ammortamento di
mutui’ per euro 200.000.000,00 e 1.1.5 denominata ‘Acquedotti e
disinquinamenti’ per euro 60.000.000,00. Per la copertura finanziaria
si fara’ fronte con quota parte del risultato di amministrazione –
avanzo di amministrazione a destinazione vincolata».
La norma in questione ha subito modificazioni dirette e indirette
per effetto della successiva legge della Regione Campania n. 21 del
2011, il cui art. 1, commi 1 e 2, recita: «1. Il comma 246
dell’articolo 1 della legge regionale 15 marzo 2011, n. 4
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011 e
pluriennale 2011 – 2013 della Regione Campania – Legge finanziaria
regionale 2011), e’ sostituito dal seguente: "246. Nell’ambito della
politica regionale finanziata dal fondo per le aree sottoutilizzate
(FAS) all’esito dell’approvazione del programma attuativo regionale,
ai sensi della delibera CIPE n. 166 del 2007, come modificata dalla
delibera CIPE n. 1 del 2009, ed alla piena disponibilita’ delle
risorse programmate, sono stanziate, per il triennio 2011-2013,
risorse finanziarie, pari ad euro 200.000.000,00 per ogni annualita’,
per complessivi euro 600.000.000,00, per provvedere al pagamento dei
contributi sui mutui contratti entro il 31 dicembre 2010 da Enti
locali per la realizzazione di opere pubbliche, ai sensi della legge
regionale 31 ottobre 1978, n. 51 (Normativa regionale per la
programmazione, il finanziamento e la esecuzione di lavori pubblici e
di opere di pubblico interesse, snellimento delle procedure
amministrative, deleghe e attribuzioni agli Enti locali), della legge
regionale 12 dicembre 1979, n. 42 (Interventi regionali per la
costruzione, l’ampliamento, il miglioramento, il completamento e
l’acquisto di impianti e attrezzature sportive per la promozione e la
diffusione della pratica sportiva), della legge regionale 6 maggio
1985, n. 50 (Contributo della Regione per opere di edilizia
scolastica) e della legge regionale 27 febbraio 2007, n. 3
(Disciplina dei lavori pubblici, dei servizi e delle forniture in
Campania). La UPB 1.1.1 e’ incrementata di euro 1.100.000,00 per
fronteggiare la grave situazione di dissesto idraulico idrogeologico
che interessa il territorio regionale di cui euro 550.000,00
destinati al consorzio di bonifica Destra fiume Sele. 2. Il comma 5
dell’articolo 1 della legge regionale 15 marzo 2011, n. 5 (Bilancio
di previsione della Regione Campania per l’anno 2011 e bilancio di
previsione per il triennio 2011-2013), e’ sostituito dal seguente:
"5. E’ autorizzata l’iscrizione della somma di euro 60.000.000,00
nella UPB 1.1.5 denominata "Acquedotti e disinquinamenti". Per la
copertura finanziaria si fa fronte con quota parte del risultato di
amministrazione – avanzo di amministrazione a destinazione vincolata
proveniente dalle risorse liberate dal POR 2000/2006».
Il primo comma mira ad assicurare alla prima tipologia di spesa
una nuova copertura, mentre il secondo aggiunge al precedente
generico richiamo del vincolo un semplice riferimento al POR
2000-2006.
Il POR e’ – come noto – un programma operativo regionale, il
quale definisce obiettivi specifici all’interno di "assi" prioritari
su base pluriennale, per realizzare i quali e’ consentito far ricorso
a fondi strutturali dell’Unione Europea. Nell’arco di programmazione
2000-2006 (scadente di regola nel 2008) il POR Campania avrebbe
dovuto raggiungere obiettivi di sviluppo, adeguamento strutturale,
riconversione socioeconomica ed ammodernamento di sistemi di
istruzione, formazione e occupazione. Nella norma impugnata e in
quella modificativa non v’e’ alcun riferimento, ne’ all’eventuale
proroga afferente all’utilizzazione dei fondi 2000-2006, ne’ al
preteso rapporto di specie tra le partite di spesa inserite nella UPB
1.1.5 ed il contenuto del vincolo normativo alla utilizzazione dei
fondi. Anzi, alcune tipologie di spesa di natura corrente ed
obbligatoria, comprese nel dettaglio della predetta UPB, appaiono
connotate da obiettivi elementi di incompatibilita’ con l’esecuzione
di un progetto finalizzato.
Elementi indiretti di conferma circa l’insussistenza del vincolo
si ricavano anche dalla menzionata relazione al rendiconto del 2008
della Corte dei conti, Sezione regionale della Campania, ove viene
censurata l’eccessiva frequenza di fenomeni di utilizzazione diversa
dal pertinente scopo di fondi vincolati, poiche’ questa prassi espone
la Regione al rischio di non poter piu’ ricostituire i mezzi
necessari a fronteggiare le finalita’ di legge correlate ai fondi
stessi.
Anche l’art. 1, comma 2, della legge regionale n. 21 del 2011
viola dunque il principio della copertura per omessa indicazione del
vincolo normativo, che legittimerebbe la deroga al divieto di
utilizzazione dell’avanzo di amministrazione presunto.
Conseguentemente esso produce gli stessi effetti della norma
originaria.
Dalla dichiarazione di illegittimita’ costituzionale dell’art. 5,
comma 1, deriva, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), l’illegittimita’ costituzionale del comma 1
dell’art. 1 di detta legge reg. Campania n. 21 del 2011, il quale,
pur non incidendo direttamente sul comma 1 dell’art. 5, ne
costituisce modificazione non testuale. Tale comma 1 dell’art. 1
della legge reg. Campania n. 21 del 2011 e’ finalizzato a sanare – al
termine dell’esercizio 2011 – la copertura della spesa inerente al
pagamento dei contributi sui mutui contratti entro il 31 dicembre
2010 da enti locali per la realizzazione di opere pubbliche. E’
evidente che per sua intrinseca natura detta spesa ha avuto gia’
attuazione prima della novella regionale del dicembre 2011 e, per
questo motivo, anche la nuova norma non appare satisfattiva del
principio di copertura di cui all’art. 81, quarto comma, Cost.
Peraltro, per la destinazione vincolata del fondo per le aree
sottoutilizzate (FAS) si presenta analogo problema rispetto al POR,
dal momento che lo stesso e’ uno strumento di finanziamento statale
per le aree sottoutilizzate del Paese, attraverso raccolta di risorse
aggiuntive da sommarsi a quelle ordinarie ed a quelle comunitarie e
nazionali di cofinanziamento. Esso per sua natura ha quindi una
finalita’ strategica e innovativa che – in assenza di apposita norma
di riferimento – non appare congruente con la destinazione alla
copertura di piani di ammortamento inerenti a prestiti degli enti
locali gia’ perfezionati alla data del 31 dicembre 2010 e quindi
correlati ad iniziative gia’ avviate antecedentemente alla legge
della Regione Campania n. 21 del 2011.
3. – L’art. 5 e’ stato censurato, in riferimento agli artt. 81,
quarto comma, 117, secondo comma, lettera e), e terzo comma, Cost.,
nella parte in cui autorizza il ricorso al mercato finanziario per
l’esercizio 2011, entro il limite di euro 58.450.000,00, per la
realizzazione di investimenti e per partecipare a societa’ che
svolgano attivita’ strumentali rispetto agli obiettivi della
programmazione, nonche’ per il pagamento degli oneri di ammortamento
in conto interessi ed in conto capitale derivanti dalle operazioni di
indebitamento gia’ realizzate.
Secondo il ricorrente tale norma, non contenendo il dettaglio dei
capitoli e delle unita’ previsionali di base (UPB), non consentirebbe
di verificare se la somma derivante dal ricorso al mercato
finanziario sia utilizzata effettivamente per spese di investimento e
per questo sarebbe in contrasto con «l’art. 3, commi 16-21-bis, della
legge statale n. 350/2003, convertito nella legge n. 133/2008, che
costituiscono norme di principio di coordinamento della finanza
pubblica a cui le regioni devono attenersi».
La relazione tecnica del Ministro per i rapporti con le regioni e
per la coesione territoriale, assunta a supporto istruttorio della
decisione del Consiglio dei Ministri, individua piu’ correttamente il
parametro interposto nell’art. 3, commi da 16 a 21-bis, della legge
24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), nonche’
nell’art. 62 del decreto-legge 23 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita’, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, in legge 6
agosto 2008, n. 133.
Per quel che concerne il pagamento degli oneri di ammortamento in
conto interessi ed in conto capitale derivanti dalle operazioni di
indebitamento gia’ realizzate, il Presidente del Consiglio dei
ministri si duole che gli stessi non siano quantificati e non vengano
neanche indicate le correlate UPB di copertura finanziaria, sia in
relazione al bilancio di previsione annuale 2011 che al bilancio
pluriennale 2011-2013. Cosi’ disponendo, il legislatore regionale
violerebbe non solo il principio di copertura di cui all’art. 81,
quarto comma, Cost., ma anche l’art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., in materia di sistema tributario e contabile.
La difesa della Regione eccepisce la manifesta infondatezza della
questione, dal momento che la norma non disciplina oneri di
ammortamento di prestiti gia’ perfezionati.
L’art. 5 e’ poi censurato in correlazione all’art. 10, comma 2,
ed al pertinente allegato G, ove e’ allocata la nota informativa che
evidenzia gli oneri e gli impegni scaturenti da contratti relativi a
strumenti finanziari derivati e da contratti di finanziamento
comprendenti una componente derivata, secondo quanto previsto
dall’art. 62, comma 8, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito
in legge n. 133 del 2008, come integrato dall’articolo 3, comma 1,
della legge 22 dicembre 2008, n. 203 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria
2009).
Secondo il Presidente del Consiglio, gli oneri conseguenti alle
posizioni debitorie relative ai contratti derivati sottoscritti nel
2003 e nel 2006 dalla Regione non sarebbero correlati ad alcuna UPB
di pertinenza, rimanendo in tal modo violato il precetto
costituzionale dell’art. 81, quarto comma, Cost.
3.1. – E’ fondata la censura inerente all’assenza del dettaglio
dei capitoli e delle UPB finanziate dalle operazioni di
indebitamento, in relazione all’art. 81, quarto comma, Cost. ed
all’art. 117, terzo comma, Cost.
La difesa della Regione eccepisce che la tesi dell’Avvocatura
sarebbe priva di fondamento e trarrebbe origine da un equivoco
perche’ il ricorso al mercato finanziario, pari ad euro
58.450.000,00, sarebbe corredato da sufficienti informazioni
nell’allegato C all’impugnata legge regionale n. 5 del 2011, ove
viene indicata la UPB 22.84.245, denominata «2007/2013 – Fondo unico
UE/Stato/Regione per spese di investimento».
L’eccezione non e’ fondata perche’ la sinteticita’ del richiamo
non consente di verificare se la Regione abbia osservato le regole ed
i limiti previsti dall’art. 1, commi da 16 a 19, della legge n. 350
del 2003 (legge finanziaria 2004).
Dette disposizioni – come modificate dall’art. 62, comma 9, del
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, in
legge n. 133 del 2008, – sono cosi’ articolate: «16. Ai sensi
dell’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, le regioni a
statuto ordinario, gli enti locali, le aziende e gli organismi di cui
agli articoli 2, 29 e 172, comma 1, lettera b), del testo unico di
cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ad eccezione delle
societa’ di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici,
possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di
investimento. Le regioni a statuto ordinario possono, con propria
legge, disciplinare l’indebitamento delle aziende sanitarie locali ed
ospedaliere e degli enti e organismi di cui all’articolo 12 del
decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76, solo per finanziare spese
di investimento. 17. Per gli enti di cui al comma 16 costituiscono
indebitamento, agli effetti dell’articolo 119, sesto comma, della
Costituzione, l’assunzione di mutui, l’emissione di prestiti
obbligazionari, le cartolarizzazioni di flussi futuri di entrata non
collegati a un’attivita’ patrimoniale preesistente e le
cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale inferiore all’85 per
cento del prezzo di mercato dell’attivita’ oggetto di
cartolarizzazione valutato da un’unita’ indipendente e specializzata.
Costituiscono, inoltre, indebitamento le operazioni di
cartolarizzazione accompagnate da garanzie fornite da amministrazioni
pubbliche e le cartolarizzazioni e le cessioni di crediti vantati
verso altre amministrazioni pubbliche nonche’, sulla base dei criteri
definiti in sede europea dall’Ufficio statistico delle Comunita’
europee (EUROSTAT), l’eventuale premio incassato al momento del
perfezionamento delle operazioni derivate. Non costituiscono
indebitamento, agli effetti del citato articolo 119, le operazioni
che non comportano risorse aggiuntive, ma consentono di superare,
entro il limite massimo stabilito dalla normativa statale vigente,
una momentanea carenza di liquidita’ e di effettuare spese per le
quali e’ gia’ prevista idonea copertura di bilancio. 18. Ai fini di
cui all’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, costituiscono
investimenti: a) l’acquisto, la costruzione, la ristrutturazione e la
manutenzione straordinaria di beni immobili, costituiti da fabbricati
sia residenziali che non residenziali; b) la costruzione, la
demolizione, la ristrutturazione, il recupero e la manutenzione
straordinaria di opere e impianti; c) l’acquisto di impianti,
macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e
altri beni mobili ad utilizzo pluriennale; d) gli oneri per beni
immateriali ad utilizzo pluriennale; e) l’acquisizione di aree,
espropri e servitu’ onerose; f) le partecipazioni azionarie e i
conferimenti di capitale, nei limiti della facolta’ di partecipazione
concessa ai singoli enti mutuatari dai rispettivi ordinamenti; g) i
trasferimenti in conto capitale destinati specificamente alla
realizzazione degli investimenti a cura di un altro ente od organismo
appartenente al settore delle pubbliche amministrazioni; h) i
trasferimenti in conto capitale in favore di soggetti concessionari
di lavori pubblici o di proprietari o gestori di impianti, di reti o
di dotazioni funzionali all’erogazione di servizi pubblici o di
soggetti che erogano servizi pubblici, le cui concessioni o contratti
di servizio prevedono la retrocessione degli investimenti agli enti
committenti alla loro scadenza, anche anticipata. In tale fattispecie
rientra l’intervento finanziario a favore del concessionario di cui
al comma 2 dell’articolo 19 della legge 11 febbraio 1994, n. 109; i)
gli interventi contenuti in programmi generali relativi a piani
urbanistici attuativi, esecutivi, dichiarati di preminente interesse
regionale aventi finalita’ pubblica volti al recupero e alla
valorizzazione del territorio. 19. Gli enti e gli organismi di cui al
comma 16 non possono ricorrere all’indebitamento per il finanziamento
di conferimenti rivolti alla ricapitalizzazione di aziende o societa’
finalizzata al ripiano di perdite. A tale fine l’istituto
finanziatore, in sede istruttoria, e’ tenuto ad acquisire dall’ente
l’esplicazione specifica sull’investimento da finanziare e
l’indicazione che il bilancio dell’azienda o della societa’
partecipata, per la quale si effettua l’operazione, relativo
all’esercizio finanziario precedente l’operazione di conferimento di
capitale, non presenta una perdita di esercizio».
Il sintetico richiamo dell’allegato non garantisce, dunque, che
il nuovo ricorso all’indebitamento sia esente da vizi poiche’ non
fornisce il dettaglio delle tipologie di investimento in concreto
programmate.
Queste prescrizioni costituiscono contemporaneamente norme di
coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 117, terzo
comma, Cost. (in quanto servono a controllare l’indebitamento
complessivo delle amministrazioni nell’ambito della cosiddetta
finanza allargata, nonche’ il rispetto dei limiti interni alla
disciplina dei prestiti pubblici) e principi di salvaguardia
dell’equilibrio del bilancio ai sensi dell’art. 81, quarto comma,
Cost. Pertanto, la mancata dimostrazione del loro rispetto
nell’impostazione del bilancio di previsione 2011 rende
costituzionalmente illegittima in parte qua la legge n. 5 del 2011.
3.2. – E’ altresi’ fondata la questione inerente alla
legittimita’ costituzionale del combinato disposto degli artt. 5 e 10
dell’impugnata legge regionale, anche in riferimento alla nota
informativa allegata al bilancio ai sensi dell’art. 62, comma 8, del
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito in legge n. 133 del 2008.
Dalla nota si ricava che la Regione ha assunto oneri ed impegni
relativi a strumenti finanziari, anche derivati, per un ammontare
stimato, relativamente al 2011, in complessivi euro 260.000.000,00,
di cui euro 200.000.000,00 per indebitamento a tasso fisso ed euro
60.000.000,00 per indebitamento a tasso variabile.
L’Avvocatura dello Stato lamenta che non sarebbero indicate le
relative UPB di imputazione della spesa, risultando pertanto
quest’ultima priva della copertura finanziaria richiesta dall’art.
81, quarto comma, Cost.
La questione e’ se l’art. 62, comma 8, del decreto-legge n. 112
del 2008, convertito, con modificazioni, in legge n. 133 del 2008 sia
riconducibile al parametro costituzionale invocato e se la nota
corrisponda al suo dettato.
Questa Corte – sia pure con riguardo a fattispecie diversa – ha
avuto modo di affermare (sentenza n. 52 del 2010) che l’art. 62
dell’evocato decreto-legge ha, tra l’altro, la finalita’ di garantire
che le modalita’ di accesso ai contratti derivati da parte delle
Regioni e degli enti locali siano accompagnate da cautele in grado di
prevenire l’accollo da parte degli enti pubblici di oneri impropri e
non prevedibili all’atto della stipulazione. Cio’ in considerazione
della natura di questa tipologia di contratti, aventi caratteristiche
fortemente aleatorie, tanto piu’ per le finanze di un’amministrazione
pubblica.
Per questo motivo e’ stato affermato trattarsi di una disciplina
«che, tutelando il mercato e il risparmio, assicura anche la tutela
del patrimonio dei soggetti pubblici» (sentenza n. 52 del 2010).
In definitiva, proprio le peculiari caratteristiche di tali
strumenti hanno indotto il legislatore statale a prevedere,
limitatamente alle contrattazioni in cui siano parte le Regioni e gli
enti locali, una specifica normativa non solo per l’accesso al
relativo mercato mobiliare, ma anche per la loro gestione e
rinegoziazione, che presentano, parimenti, ampi profili di spiccata
aleatorieta’ in grado di pregiudicare il complesso «delle risorse
finanziarie pubbliche utilizzabili dagli enti stessi per il
raggiungimento di finalita’ di carattere, appunto, pubblico e,
dunque, di generale interesse per la collettivita’» (sentenza n. 52
del 2010).
La censura proposta dall’Avvocatura generale dello Stato si fonda
proprio sul mancato adempimento sostanziale dei precetti contenuti
nella norma interposta poiche’ la sintetica compilazione regionale
non e’ idonea ad assolverne le finalita’ di ridurre – attraverso
precise ad aggiornate informazioni sulla storia, sullo stato e sugli
sviluppi di tali tipologie negoziali – i rischi connessi alla
gestione e alla rinegoziazione e prevenire e ridurre gli effetti
negativi che possono essere prodotti da clausole contrattuali gia’
vigenti e da altre eventualmente inserite nelle successive
transazioni novative.
La norma, nel disporre che «Gli enti di cui al comma 2 allegano
al bilancio di previsione e al bilancio consuntivo una nota
informativa che evidenzi gli oneri e gli impegni finanziari,
rispettivamente stimati e sostenuti, derivanti da contratti relativi
a strumenti finanziari derivati o da contratti di finanziamento che
includono una componente derivata», non si limita a richiedere
un’indicazione sommaria e sintetica dei derivati stipulati dall’ente
pubblico, ma pretende l’analitica definizione degli oneri gia’
affrontati e la stima di quelli sopravvenienti sulla base delle
clausole matematiche in concreto adottate con riferimento
all’andamento dei mercati finanziari.
In questa prospettiva, la salvaguardia degli equilibri di
bilancio ex art. 81, quarto comma, Cost. (parametro invocato) risulta
inscindibilmente connessa al coordinamento della finanza pubblica
perche’, da un lato, i richiesti elementi, di carattere non solo
finanziario ma anche economico (valore del contratto nel suo
complesso), costituiscono indefettibili informazioni al fine della
definizione dell’indebitamento pubblico in ambito nazionale;
dall’altro – e cio’ inerisce alla censura formulata – sono
finalizzati a verificare che l’impostazione e la gestione del
bilancio siano conformi alle regole di sana amministrazione.
Nella situazione in esame, queste consistono in un’esplicita
estensione della salvaguardia dell’equilibrio tendenziale del
bilancio preventivo alla gestione in corso ed agli esercizi futuri,
in considerazione del forte impatto che questi contratti aleatori e
pluriennali possono avere sugli elementi strutturali della finanza
regionale. Cio’ soprattutto in relazione alla prevenzione di
possibili decisioni improprie, le quali potrebbero essere favorite
dall’assenza di precisi ed invalicabili parametri di riferimento.
La forza espansiva dell’art. 81, quarto comma, Cost. nei riguardi
delle fonti di spesa di carattere pluriennale, aventi componenti
variabili e complesse, e’ frutto di un costante orientamento di
questa Corte (sentenze n. 68 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010, n.
213 del 2008, n. 384 del 1991, n. 283 del 1991, n. 69 del 1989, n. 17
del 1968, n. 47 del 1967 e n. 1 del 1966).
Per questo motivo la redazione della nota in termini sintetici ed
incompleti e la mancata indicazione analitica delle unita’
previsionali di base e dei capitoli, sui quali ricade materialmente
la gestione dei contratti, appaiono pregiudizievoli degli equilibri
dell’esercizio in corso e di quelli futuri, nella misura in cui non
determinano le modalita’ di copertura degli oneri nascenti dallo
sviluppo attuativo dei contratti derivati stipulati e non forniscono
appropriate informazioni per adottare coerenti opzioni contrattuali
ed efficaci procedure di verifica.
3.3. – Per effetto della dichiarazione di incostituzionalita’
dell’art. 5, rimane assorbita la questione inerente alla censura
della predetta disposizione con riguardo alla mancata quantificazione
degli oneri di ammortamento in conto interessi ed in conto capitale,
derivanti da operazioni di indebitamento gia’ realizzate dalla
Regione Campania.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimita’ costituzionale degli artt. 1, commi
da 5 (nel testo originario della norma) a 9, 5 e 10, comma 2, come
integrato dalla nota informativa, allegata sub G, della legge della
Regione Campania 15 marzo 2011, n. 5 (Bilancio di previsione della
Regione Campania per l’anno 2011 e bilancio di previsione per il
triennio 2011 – 2013);
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimita’ costituzionale dell’art.
1, comma 246, primo periodo, della legge della Regione Campania 15
marzo 2011, n. 4 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Campania – Legge
finanziaria regionale 2011), come sostituito dall’art. 1, comma 1,
della legge della Regione Campania 6 dicembre 2011, n. 21 (Ulteriori
disposizioni urgenti in materia di finanza regionale);
3) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 1, comma 5,
della legge della Regione Campania n. 5 del 2011, come sostituito
dall’art. 1, comma 2, della legge della Regione Campania n. 21 del
2011.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 marzo 2012.
Il Presidente: Gallo
Il Redattore: Carosi
Il Cancelliere: Melatti
Depositata in Cancelleria il 28 marzo 2012.
Il Direttore della Cancelleria: Melatti
Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.