Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La Prof.ssa A. B. riferisce di aver partecipato al concorso indetto dal Ministero della Pubblica Istruzione (poi Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca) con decreto in data 30 settembre 1983 al fine dell’assunzione di insegnanti elementari e di essersi collocata fra gli idonei.
Il Ministero appellato non provvide però ad immetterla in servizio, ritenendo che la previsione di cui all’art. 20 della l. 20 maggio 1982, n. 270 non consentisse di procedervi.
Tuttavia, questa negativa determinazione fu annullata dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sentenza n. 878/1985), con sentenza successivamente confermata dal Consiglio di Stato (sentenza n. 567/1986).
Pertanto la Prof.ssa B. fu immessa in ruolo con decorrenza giuridica dal settembre del 1983 e decorrenza economica dalla data di effettiva assunzione (5 maggio 1987).
Gli atti con cui era stata disposta la sua immissione in ruolo vennero in un primo momento impugnati dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio dall’odierna appellante, la quale ne lamentava l’erroneità in relazione al mancato riconoscimento degli effetti retroattivi della nomina anche ai fini economici.
Tuttavia, con sentenza n. 42/1991 (non fatta oggetto di gravame ed ormai passata in cosa giudicata), il giudice dichiarava l’inammissibilità del ricorso a causa di un vizio nella notifica dell’atto introduttivo.
A questo punto, la Prof.ssa B. adiva il Tribunale civile di Napoli al fine di sentir condannare l’Amministrazione alla corresponsione delle somme dovute a titolo di risarcimento del danno. Tuttavia, con sentenza in data 31 gennaio 2003 il Tribunale dichiarava inammissibile il ricorso in questione per carenza di giurisdizione del giudice ordinario.
Pertanto, la B. riproponeva l’istanza risarcitoria dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania (ricorso n. 2344/2005), ma il quel giudice respingeva il ricorso con la pronuncia oggetto del presente gravame.
In particolare, il primo giudice considera:
– che, riguardando la questione secondo l’ottica della c.d. "pregiudiziale di annullamento’, l’istanza risarcitoria sarebbe inammissibile in quanto l’atto amministrativo asseritamente foriero di danno (cioèil decreto di immissione in servizio del maggio 1987) non è mai stato annullato (infatti, il ricorso avverso tale decreto era stato dichiarato inammissibile con sentenza n. 42/1991);
– che, anche a prescindere dalla pregiudiziale, la controversia non poteva essere riguardata come una causa risarcitoria in senso stretto, perché il proprium della domanda consisteva nell’annullamento del decreto di immissione in servizio del maggio 1987 e nella condanna dell’Amministrazione al pagamento delle "somme di cui risulta (va) debitrice" (secondo lo schema di cui al terzo comma dell’art. 26 l. 6 dicembre 1971, n. 1034, non assimilabile al modello risarcitorio);
– tuttavia, per quanto concerne la condanna relativa "(alle) somme di cui la PA risulti debitrice", essa non sarebbe stata più possibile, essendosi formato il giudicato sulla sentenza del n. 42/91, che aveva dichiarato inammissibile il ricorso avverso il decreto di immissione in ruolo (ossia, il titolo che giustificava la pretesa, la quale non poteva essere riproposta come istanza risarcitoria, stante l’identità di ratio fra le due domande);
– per quanto concerne, poi, la qualificazione della domanda giudiziale, non si poteva parlare neppure di una domanda risarcitoria in senso proprio, dal momento che la B. non aveva indicato in quale modo il presunto danno si differenziava dalla domanda di cui al terzo comma dell’art. 26 l n. 1034 del 1971.
La sentenza veniva gravata in appello dalla B., che ne chiedeva l’integrale riforma articolando un unico motivo di gravame.
All’udienza pubblica del 12 ottobre 2010 la causa veniva trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello proposto da un’insegnante elementare avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con cui è stato respinto il ricorso per il risarcimento dei danni dedotti a seguito della tardiva immissione in servizio.
2. Con l’unico motivo di doglianza, l’appellante Prof.ssa B.A. lamenta che la sentenza è affetta da travisamento della realtà, mancanza di motivazione su punti specifici ed essenziali, nonché da ingiustizia manifesta.
In particolare, la sentenza rè a suo dire erronea:
– per avere ritenuto che l’istanza risarcitoria prendesse le mosse dalla mancata nomina in servizio, laddove essa- al contrario – discendeva dalla tardiva nomina in servizio;
– per aver ritenuto che l’interessata avesse a suo tempo contestato la legittimità del decreto di nomina limitatamente alla decorrenza economica (con ricorso dichiarato inammissibile dal Tribunale amministrativo nel 1991), laddove – al contrario – essa aveva contestato la sola ordinanza ministeriale di soppressione parziale dei posti, che aveva determinato la sua tardiva immissione in servizio;
– per aver omesso di tenere in adeguata considerazione il contenuto della sentenza Cass. SS.UU., 23 gennaio 2006, n. 1207, e per non avere considerato che "nel caso di specie viene all’esame il pregiudizio conseguente ad atto amministrativo già annullato in sede giudiziale, e dunque l’azione risarcitoria rientra nella generale giurisdizione del giudice ordinario";
– per aver omesso di considerare che, anche alla luce di precedenti dello stesso Tribunale amministrativo per la Campania, la complessiva attività posta in essere dall’Amministrazione concreterebbe il requisito della colpa rilevante ai fini della configurazione della fattispecie di danno ingiusto foriero di obbligo risarcitorio.
2.1. I motivi possono essere esaminati in modo congiunto e non sono fondati.
2.1.1. Il Tribunale amministrativo regionale nel respingere il ricorso ha correttamente posto in rilievo l’assenza di un danno risarcibile, che l’appellante collega in via immediata e diretta al solo dato formale della violazione di norme che reggono l’azione dell’Amministrazione.
La presenza di vizi di legittimità in provvedimenti dell’Amministrazione non integra di per sé gli estremi di una condotta colposa agli effetti dell’obbligo risarcitorio nei confronti del destinatario dell’atto. In relazione alla singole fattispecie concrete si deve, invece, prendere in considerazione il comportamento complessivo degli organi intervenuti nel procedimento, il quadro delle norme rilevanti ai fini dell’adozione della statuizione finale, la presenza di possibili incertezze interpretative in relazione al contenuto prescrittivo delle disposizioni medesime, onde apprezzare se l’organo procedente sia incorso in violazione delle comuni regole di buona amministrazione, di correttezza, imparzialità buon andamento (cfr. sul principio Cons.Stato, IV, 10 agosto 2004, n. 5500; IV 19 dicembre 2003, n. 8363; V, 4 febbraio 2003, n. 529; V, 1° marzo 2003, n. 1133 del 1 marzo 2003).
Nel caso di specie – come già posto in rilievo in fattispecie relative al medesimo concorso già prese in esame dalla Sezione – la mancata immissione in ruolo degli istanti a seguito del favorevole esito della procedura idoneativa non discende dalla mancata utilizzazione di posti resi immediatamente disponibili dall’atto di indizione del concorso. Non si versa a fronte di una violazione della lex specialis del concorso, alla cui applicazione l’Amministrazione si sia sottratta precludendo l’immissione in ruolo degli idonei fin dall’approvazione della graduatoria (cfr.: Cons. Stato, Sez. VI, 13 dicembre 2006, n. 7386;VI, 21 settembre 2005, n. 4908).
L’esclusione dalla nomina degli idonei contestualmente ai concorrenti utilmente graduati è invece seguita ad un’interpretazione strettamente aderente al dato testuale dell’art. 20 l. 20 maggio 1982, n. 270, che ha istituito le dotazioni di organico aggiuntive (d.o.a.) con riferimento anche alla scuola elementare.
Detta disposizione ha, infatti, stabilito in 36.000 il numero dei nuovi posti distinguendoli, con puntuale previsione, in due separati contingenti della misura ciascuno del 50 % della dotazione di organico aggiuntiva, da utilizzarsi, rispettivamente, per il concorso ordinario, da indirsi in prima applicazione della norma, e per il riassorbimento degli eventuali soprannumeri conseguenti alle immissioni in ruolo.
Solo a seguito di contenzioso instaurato da concorrenti risultati idonei, ma non vincitori, ha trovato un ampio accoglimento un’interpretazione dell’art. 20, che ha qualificato non rigida la ripartizione dei posti nei due contingenti e ritenuto, nel caso in cui il 50 per cento dei posti destinati ai soprannumerari non fosse stato utilizzato, che la dotazione di organico residua potesse essere assegnata alle nomine degli idonei al concorso a posti di insegnante elementare.
In un tale complessivo quadro, con i suoi difetti di certezza, non può senz’altro qualificarsi contrario alle regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, cui l’esercizio della funzione deve sempre ispirarsi (Cons. Stato, IV, 31 ottobre 2006, n. 6456; V, 6 marzo 2007, n. 1049), il comportamento del M.I.U.R. che, a fronte del non univoco dato precettivo, ha ritenuto, con scelta prudenziale, di non procedere ad una indiscriminata ed immediata immissione in ruolo degli idonei, prevenendo il costituirsi di posizioni di status di difficoltosa reversibilità, tanto più che lo stesso reperimento dei posti nel contingente delle d.o.a., non destinato dalla norma alla nomina dei vincitori di concorso, richiedeva la preventiva definizione di tutte le operazioni di riassorbimento dei soprannumerari. Una volta consolidatasi l’interpretazione giurisprudenziale ricordata l’Amministrazione, quest’ultima ha – pertanto – emanato le opportune direttive per l’immissione in ruolo degli idonei, anche in estensione del giudicato, con una scelta che, per le ragioni su esposte, si configura coerente con il buon andamento dell’azione amministrativa e che non integra, quindi, gli estremi di una condotta colposa cui possa ricondursi la pretesa risarcitoria nei termini avanzata dai ricorrenti.
L’infondatezza del ricorso in epigrafe per la ravvisata insussistenza dell’elemento soggettivo di una fattispecie foriera di danno esime il Collegio dall’affrontare l’ulteriore questione pregiudiziale relativa al se la tipologia di azione nella specie introdotta dall’odierna appellante fosse effettivamente inquadrabile nell’ambito dello schema risarcitorio, ovvero se – in base ad una configurazione concettuale che appare maggiormente aderente alle caratteristiche oggettive del proposto ricorso – la domanda di giustizia fosse piuttosto volta alla condanna dell’Amministrazione "al pagamento delle somme di cui risulti debitrice", secondo uno schema riconducibile all’allora vigente articolo 26, comma terzo, l. n. 1034 del 9171..
Ai limitati fini che qui rilevano si osserva, infatti, che il ricorso di primo grado non avesse indicato in alcun modo gli elementi asseritamente costitutivi di una fattispecie foriera di danno, ma che lo stesso – a ben vedere – fosse volto unicamente a reclamare la condanna dell’Amministrazione al pagamento delle medesime somme che essa sarebbe stata tenuta a versare in caso di riconosciuta illegittimità del decreto di immissione in ruolo (cioè la medesima utilità che sarebbe stato possibile conseguire se la domanda di giustizia a suo tempo proposta avverso tale decreto non fosse stata dichiarata inammissibile).
In definitiva, la domanda di giustizia introdotta con il primo giudizio, sotto le dichiarate spoglie del giudizio risarcitorio, celava nella sostanza una diversa tipologia di azione di condanna di cui – tuttavia – non sussistevano in concreto i presupposti legittimanti.
3. Per le ragioni sin qui esposte il ricorso in epigrafe deve essere respinto.
Il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, respinge l "appello.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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